《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》(国发〔2015〕63号)

第一篇：《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》(国发〔2015〕63号)

国务院关于改革和完善 国有资产管理体制的若干意见

国发〔2015〕63号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

改革开放以来，我国国有资产管理体制改革稳步推进，国有资产出资人代表制度基本建立，保值增值责任初步得到落实，国有资产规模、利润水平、竞争能力得到较大提升。但必须看到，现行国有资产管理体制中政企不分、政资不分问题依然存在，国有资产监管还存在越位、缺位、错位现象；国有资产监督机制不健全，国有资产流失、违纪违法问题在一些领域和企业比较突出；国有经济布局结构有待进一步优化，国有资本配置效率不高等问题亟待解决。按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和国务院有关部署，现就改革和完善国有资产管理体制提出以下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。深入贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，坚持和完善社会主义基本经济制度，坚持社会主义市场经济改革方向，尊重市场经济规律和企业发展规律，正确处理好政府与市场的关系，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，真正确立国有企业的市场主体地位，推进国有资产监管机构职能转变，适应市场化、现代化、国际化新形势和经济发展新常态，不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力。

（二）基本原则。

坚持权责明晰。实现政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，依法理顺政府与国有企业的出资关系。切实转变政府职能，依法确立国有企业的市场主体地位，建立健全现代企业制度。坚持政府公共管理职能与国有资产出资人职能分开，确保国有企业依法自主经营，激发企业活力、创新力和内生动力。

坚持突出重点。按照市场经济规则和现代企业制度要求，以管资本为主，以资本为纽带，以产权为基础，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。注重通过公司法人治理结构依法行使国有股东权利。

坚持放管结合。按照权责明确、监管高效、规范透明的要求，推进国有资产监管机构职能和监管方式转变。该放的依法放开，切实增强企业活力，提高国有资本运营效率；该管的科学管好，严格防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。

坚持稳妥有序。处理好改革、发展、稳定的关系，突出改革和完善国有资产管理体制的系统性、协调性，以重点领域为突破口，先行试点，分步实施，统筹谋划，协同推进相关配套改革。

二、推进国有资产监管机构职能转变

（三）准确把握国有资产监管机构的职责定位。国有资产监管机构作为政府直属特设机构，根据授权代表本级人民政府对监管企业依法履行出资人职责，科学界定国有资产出资人监管的边界，专司国有资产监管，不行使政府公共管理职能，不干预企业自主经营权。以管资本为主，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，更好服务于国家战略目标，实现保值增值。发挥国有资产监管机构专业化监管优势，逐步推进国有资产出资人监管全覆盖。

（四）进一步明确国有资产监管重点。加强战略规划引领，改进对监管企业主业界定和投资并购的管理方式，遵循市场机制，规范调整存量，科学配置增量，加快优化国有资本布局结构。加强对国有资本运营质量及监管企业财务状况的监测，强化国有产权流转环节监管，加大国有产权进场交易力度。按照国有企业的功能界定和类别实行分类监管。改进考核体系和办法，综合考核资本运营质量、效率和收益，以经济增加值为主，并将转型升级、创新驱动、合规经营、履行社会责任等纳入考核指标体系。着力完善激励约束机制，将国有企业领导人员考核结果与职务任免、薪酬待遇有机结合，严格规范国有企业领导人员薪酬分配。建立健全与劳动力市场基本适应，与企业经济效益、劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制。推动监管企业不断优化公司法人治理结构，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，建立国有企业领导人员分类分层管理制度。强化国有资产监督，加强和改进外派监事会制度，建立健全国有企业违法违规经营责任追究体系、国有企业重大决策失误和失职渎职责任追究倒查机制。

（五）推进国有资产监管机构职能转变。围绕增强监管企业活力和提高效率，聚焦监管内容，该管的要科学管理、决不缺位，不该管的要依法放权、决不越位。将国有资产监管机构行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利，授权国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业行使；将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业；加强对企业集团的整体监管，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，由一级企业依法依规决策；将国有资产监管机构配合承担的公共管理职能，归位于相关政府部门和单位。

（六）改进国有资产监管方式和手段。大力推进依法监管，着力创新监管方式和手段。按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的思路，更多运用法治化、市场化的监管方式，切实减少出资人审批核准事项，改变行政化管理方式。通过“一企一策”制定公司章程、规范董事会运作、严格选派和管理股东代表和董事监事，将国有出资人意志有效体现在公司治理结构中。针对企业不同功能定位，在战略规划制定、资本运作模式、人员选用机制、经营业绩考核等方面，实施更加精准有效的分类监管。调整国有资产监管机构内部组织设置和职能配置，建立监管权力清单和责任清单，优化监管流程，提高监管效率。建立出资人监管信息化工作平台，推进监管工作协同，实现信息共享和动态监管。完善国有资产和国有企业信息公开制度，设立统一的信息公开网络平台，在不涉及国家秘密和企业商业秘密的前提下，依法依规及时准确地披露国有资本整体运营情况、企业国有资产保值增值及经营业绩考核总体情况、国有资产监管制度和监督检查情况，以及国有企业公司治理和管理架构、财务状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息，建设阳光国企。

三、改革国有资本授权经营体制

（七）改组组建国有资本投资、运营公司。主要通过划拨现有商业类国有企业的国有股权，以及国有资本经营预算注资组建，以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为主要目标，通过股权运作、价值管理、有序进退等方式，促进国有资本合理流动，实现保值增值；或选择具备一定条件的国有独资企业集团改组设立，以服务国家战略、提升产业竞争力为主要目标，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，通过开展投资融资、产业培育和资本整合等，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构。

（八）明确国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司关系。政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责。国有资产监管机构按照“一企一策”原则，明确对国有资本投资、运营公司授权的内容、范围和方式，依法落实国有资本投资、运营公司董事会职权。国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责，作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，维护股东合法权益，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。

（九）界定国有资本投资、运营公司与所出资企业关系。国有资本投资、运营公司依据公司法等相关法律法规，对所出资企业依法行使股东权利，以出资额为限承担有限责任。以财务性持股为主，建立财务管控模式，重点关注国有资本流动和增值状况；或以对战略性核心业务控股为主，建立以战略目标和财务效益为主的管控模式，重点关注所出资企业执行公司战略和资本回报状况。

（十）开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点工作。中央层面开展由国务院直接授权国有资本投资、运营公司试点等工作。地方政府可以根据实际情况，选择开展直接授权国有资本投资、运营公司试点工作。

四、提高国有资本配置和运营效率

（十一）建立国有资本布局和结构调整机制。政府有关部门制定完善经济社会发展规划、产业政策和国有资本收益管理规则。国有资产监管机构根据政府宏观政策和有关管理要求，建立健全国有资本进退机制，制定国有资本投资负面清单，推动国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域。

（十二）推进国有资本优化重组。坚持以市场为导向、以企业为主体，有进有退、有所为有所不为，优化国有资本布局结构，提高国有资本流动性，增强国有经济整体功能和提升效率。按照国有资本布局结构调整要求，加快推动国有资本向重要行业、关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向产业链关键环节和价值链高端领域集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业，建立健全优胜劣汰市场化退出机制，加快淘汰落后产能和化解过剩产能，处置低效无效资产。推动国有企业加快技术创新、管理创新和商业模式创新。推进国有资本控股经营的自然垄断行业改革，根据不同行业特点放开竞争性业务，实现国有资本和社会资本更好融合。

（十三）建立健全国有资本收益管理制度。财政部门会同国有资产监管机构等部门建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度，根据国家宏观调控和国有资本布局结构调整要求，提出国有资本收益上交比例建议，报国务院批准后执行。在改组组建国有资本投资、运营公司以及实施国有企业重组过程中，国家根据需要将部分国有股权划转社会保障基金管理机构持有，分红和转让收益用于弥补养老等社会保障资金缺口。

五、协同推进相关配套改革

（十四）完善有关法律法规。健全国有资产监管法律法规体系，做好相关法律法规的立改废释工作。按照立法程序，抓紧推动开展企业国有资产法修订工作，出台相关配套法规，为完善国有资产管理体制夯实法律基础。根据国有企业公司制改革进展情况，推动适时废止全民所有制工业企业法。研究起草企业国有资产基础管理条例，统一管理规则。

（十五）推进政府职能转变。进一步减少行政审批事项，大幅度削减政府通过国有企业行政性配置资源事项，区分政府公共管理职能与国有资产出资人管理职能，为国有资产管理体制改革完善提供环境条件。推进自然垄断行业改革，实行网运分开、特许经营。加快推进价格机制改革，严格规范政府定价行为，完善市场发现、形成价格的机制。推进行政性垄断行业成本公开、经营透明，发挥社会监督作用。

（十六）落实相关配套政策。落实和完善国有企业重组整合涉及的资产评估增值、土地变更登记和国有资产无偿划转等方面税收优惠政策，切实明确国有企业改制重组过程中涉及的债权债务承接主体和责任，完善国有企业退出的相关政策，依法妥善处理劳动关系调整和社会保险关系接续等相关问题。

（十七）妥善解决历史遗留问题。加快剥离企业办社会职能，针对“三供一业”（供水、供电、供热和物业管理）、离退休人员社会化管理、厂办大集体改革等问题，制定统筹规范、分类施策的措施，建立政府和国有企业合理分担成本的机制。国有资本经营预算支出优先用于解决国有企业历史遗留问题。

（十八）稳步推进经营性国有资产集中统一监管。按照依法依规、分类推进、规范程序、市场运作的原则，以管资本为主，稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条件的进入国有资本投资、运营公司。

金融、文化等国有企业的改革，中央另有规定的依其规定执行。

各地区要结合本地实际，制定具体改革实施方案，确保国有资产管理体制改革顺利进行，全面完成各项改革任务。

国务院

2015年10月25日

（此件公开发布）

第二篇：加快完善地方国有资产管理体制

地方国有资产管理体系是整个国有资产管理体系的重要组成部分，地方国有资产管理体制改革也是国有资产管理体制改革的重要内容之一，其成功与否关系到整个国有资产管理体制改革的成败。中央领导同志最近多次强调：要完善国有资产管理体制，认真落实地方政府代表国家履行出资人职责的规定，积极探索国有资产监督和经营的高效形式，确保国有资产保值增值。加快推进地方国有资产管理体制改革已经成为当前一项重要的改革攻坚任务。党的十六大和十六届二中、三中全会明确提出了国有资产管理体制改革的一系列方针政策。两年来，国务院国资委按照中央确定的方针政策，坚定不移地推进国有资产管理体制改革和国有企业改革，取得了显著成效。目前，新的国有资产监管体制框架已经初步建立，关于国有资产监管的法规和政策体系日益健全，国有企业、尤其是中央企业效益明显好转。但是，中央和地方国有资产管理体制改革进展并不同步。与中央相比，地方国有资产管理体制改革发展明显不一。截至去年底，全国31个省区市和新疆生产建设兵团国资委才全部组建完毕，市(地)组建国有资产监管机构的仅有203个，占总数的45.3%；单独成立国资委的有176个，占总数的39.3%。不少省(直辖市)和市(地)国有资产监管机构的职责定位与《企业国有资产监督管理暂行条例》(以下简称《监管条例》)中的规定有出入，运作上不够规范，从而不同程度地存在缺位、越位和错位问题，使各地或多或少出现了一些国企改制不规范和国有资产流失的问题。为指导和规范地方国有资产管理体制改革，2004年11月26日，国务院办公厅正式下发了国务院国资委拟定的《关于设立市(地)级人民政府国有资产监督管理机构的指导意见》(以下简称《指导意见》)，但执行情况并不理想。因为地方政府的龙头是省级政府，绕过省级政府直接指导市(地)级政府，肯定效果不会理想。何况在实际工作中，地方国资改革的难度远远比想象大得多。地方国有资产管理工作十分复杂，地方国有资产管理体制改革极具探索性和挑战性。当前，加快推进地方国有资产管理体制改革，需要努力解决以下几个关键问题：

首先，明确建立和完善国有资产监管体制改革的目标和基本方针、基本原则

各地在推进国有资产管理体制改革过程中要因地制宜，但必须遵循党中央确定的基本原则和改革方针。主要是：坚持政府社会公共管理职能和国有资产出资人职能分开；坚持政企分开、所有权与经营权相分离；坚持在国家所有的前提下，中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合。这些方针政策是多年来深化国有资产管理体制改革和国有企业改革的经验总结，也是加强国有资产监管工作的行动指南。各级政府和国资监管机构一定要在改革实践中全面领会、准确把握、结合自身实际创造性地执行。

按照中央提出的要求，总结改革的实践经验，地方国有资产监管体制的改革，要在构建：“国家统一所有，分别行使产权，专门机构监管，授权委托经营”的整个国有资产管理体制框架下进行。

国家统一所有。根据国家法律和现行体制，地方国有资产归国家统一所有，由国家统一制定法律法规，国务院代表国家统一行使国有资产所有权，必要时有权统一配置资源。地方政府尤其省级政府没有所有权，不能随意调拨上收地市县甚至乡镇级政府履行出资人职能的资产。

分别行使产权(分级履行出资人职责)。通过逐级授权，明确监管国有资产的范围，各级政府分级履行出资人职责，对所辖国有资产分别负有收益、处置和考核等项管理职权。

专门机构监管。中央政府及省(直辖市)、市(地)政府的行政管理部门与履行出资人职责的机构分设，组建专司国有资产监管的职能机构，代表政府统一监管国有资产。

授权委托经营。地方政府授权地方国资委监管和营运国有资产，进行产权管理。地方国资委委托国有资产营运主体，以资本为纽带，理顺出资关系，具体行使所投资企业的出资人职责。

其次，加快建立和健全地方国有资产监管机构

自上而下建立和健全国有资产监管机构，是解决国有资产多头管理和出资人不到位、推动国有资产战略性重组的一项基本措施，也是推进政府行政管理体制和机构改革的重要内容。已经组建的省和市(地)级国有资产监管机构要进一步规范，完善工作程序；尚未组建的市(地)要按照《指导意见》加快组建步伐，能够单独设立的应尽可能单独设立，并努力做到权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合。

企业国有资产较少的市(地)级政府，经省级政府批准不单独设立国有资产监管机构的，要按照政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职责分开的原则，明确国有资产保值增值的行为主体和责任主体，切实做到国有资产保值增值。借鉴世界各国的国有资产监督管理经验，可以实践的方式和途径有五个：一是政府直接授权当地已建的资产经营公司或专门机构监管和营运。二是将股权委托给社会上的信托机构运作，这类似于社保基金的委托投资行为，由相关行业主管部门或协会(学会)分别进行专业监管。三是由省级国资委通过派出机构监管市(地)国有资产。四是市(地)政府将国有产权委托其它市(地)国资委监管或委托托管公司、资产经营公司、经纪公司等专门机构运作。五是在市(地)财政局里专设一个监管国有资产的机构。从目前情况看，第一种方案较易实现政资分离和政企分离，避免国有资产流失，便于操作，是应该积极实践和推广的一种模式。

对于县级政府，国家已经明确不设立国有资产监管机构。目前，可按照上述市(地)的几种方式探索。对于国有资产存量较大的县，第一种方式比较适合；对于国有资产存量较小、国有企业数量较多的县，第五种方式比较适合。事实上，县一级国有资产存量情况在全国范围内差异很大，一些沿海地区的县的国有资产总量比其它地方的一些地级市甚至省级城市的国有资产总量还大。为防止国有资产流失，实现保值增值，必须积极探索县级国有资产监督管理的有效形式。鉴于个别县国有资产存量确实很大，客观上需要设立县国资委的，国务院国资委应抓紧出台相关管理办法，使之经过省级政府或国务院国资委严格审批得以单独设立。

第三，抓紧落实地方国有资产监管机构的职能

《监管条例》对国有资产监督管理机构(包括中央和地方)的职能做了明确规定，主要是行使出资人职责，促进国有企业改革，实现国有资产保值增值，调整和优化国有经济结构和布局等。由于国务院国资委和地方国有资产监管机构所监管的国有资产的范围、数量、规模和质量有很大的不同，在国有经济发展战略上的侧重也有所不同。前者主要从国民经济

发展的全局出发，保证国有经济在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域的控制力、影响力和带动力，后者则从地方或区域经济发展的需要出发，着重发挥国有经济的影响和带动作用，而不强调控制力。因此，地方国有资产监管机构在职能定位上应更侧重国有资本营运，并把监督管理寓于资本营运之中。

从各地情况看，不少地方国有资产监管机构不可避免遗留了一些行政职能，个别的仍然主要按照行政管理的方式管理国有资产，导致诸多“越位”和“错位”问题。尤其是一些国资监管机构内设机构不科学、不健全，无法履行出资人职责。名义上是出资人代表，实际上并没有完全到位，致使地方国有资产监管仍然存在一定程度的“缺位”问题。例如，地方国有资产监管机构大多没有设立经营预算机构和规划发展机构、重大事项的投资决策机构和审计机构；不少地方在国有资产监管的决策机制上实行行政决策方式————“议决制”，而不是按照市场经济要求，按照国有产权管理要求实行“票决制”，即委员会集体决策，一人一票。由于存在这些问题，地方国有资产监管机构既难以有效监管地方国有资产，更难以营运好有限的国有资本。

在纵向和横向关系方面，即行政关系与产权关系问题，地方国有资产监管机构存在的矛盾也比较突出。在个别省份，仍沿袭计划经济的行为方式和思维惯性，对下级政府出资形式的国有资产随意调拨，结果产生了产权纠纷和利益冲突，导致国有资产监管工作出现混乱。各地普遍存在国有资产监管机构与相关政府部门的职责划分不清楚的问题，出资人权利仍不同程度地被计划发展部门、财政部门、组织人事部门以及行政主管部门分割占有。据初步统计，根据《公司法》界定的出资人资产受益、重大决策、选择管理者等三大职能，《监管条例》把三大职责细化成了大约18项出资人职责，但在各地实践中，只有一半左右落实到位。由于职责划分不清，地方国有资产监管机构与相关政府部门不可避免地产生各种摩擦，对开展国有资产监管工作十分不利。

解决上述问题的关键是遵循中央确定的方针政策，通过加快改革，认真落实《监管条例》，牢牢把握出资人职责，完善内设机构和运行机制，理顺各方面的关系。一是地方国有资产监管机构要明确自身定位，围绕如何更好地履行出资人职责来设置内部机构，淡化行政色彩，强化国有资产监管和运营能力。为充分发挥在地方经济发展中的影响和带动作用，地方国有资产监督管理机构应该设立预算和规划发展机构以及投资决策机构；为加强国有资产监管和风险防范，应设立内部审计体系；为提高决策的科学性，应由目前的议决制逐步过渡到票决制。二是严格按照《监管条例》，落实各级政府分别代表国家履行国有资产出资人的权利，上级政府不能凭借行政权利侵犯下级政府所辖国有资产的权利；区域范围内的国有经济布局和结构调整在涉及纵向产权关系时应通过股份制的方式，合资组建公司，以保证各级国有资产监管机构的所有权；现行国有资产管理体制是建立在“一级政府，一级财政；一级财政，一级出资人”基础上的，县级政府出资形成的资产应当由当地政府配置，而不能由上一级行政部门或国资机构随意调配。也就是说，国家统一所有只能由中央政府来体现。三是理顺国资监管机构与相关政府部门的关系。各级地方国资委不行使政府的公共管理职能，政府其它行政部门和监督机构也不履行企业国有资产的出资人职责。总之，只要严格按照《监管条例》明确划分国有资产监管机构与相关政府行政部门的责、权、利，行政关系和产权关系就一定会理顺。

第四，积极探索适宜本地的国有资产监管和营运体制

目前，大部分地方国有资产监管模式通常采用上海和深圳以往的做法，设为三层次：第一层次为地方政府授权的国资委作为特设机构，代表政府专门履行国有资产出资人职责，负责国有经济布局和结构的战略调整，指导国有企业的改革和发展。第二层次是由国资委具体行使所投资企业国有资产出资人职责的营运主体，如，大型企业集团、资产经营公司、控股公司、投资公司、托管公司等，具体负责国有资产保值增值的责任，细化母公司作为出资人与所出资企业的产权关系。第三层次是国有投资企业，主要是国有独资、控股企业，以及以参股承包、租赁、托管等方式占用国有资产的各类企业，依法享有包括国有资产在内的企业法人财产权，自主经营、自负盈亏。一些地方在以三层次的监管模式为主的同时，还对两层次模式(即国资委————国有投资企业)进行了探索和实践。应该说，三层次模式是我国一些城市和地区在长期的国有资产管理实践中积极探索和深入总结的产物。实践证明，这一模式通过设立中间层即国有资产营运主体，可以整合国有资产，也可以有效解决政企不分的问题，实现监管与营运的有机结合。因而应该是我国地方国有资产管理体制改革的一个主要方向。当然，该模式也存在一定的不足，如对中间层的监管不利容易导致国有资产流失和运营效率下降等问题，但这一问题可以通过完善国有资产监管机构的决策和监督机制得到解决。

在两层次模式中，国有资产监管机构实际上必须承担资本营运的责任，因而需要具备资本营运的能力。也就是说，国有资产监管机构不仅是出资人或股东，还是董事，不但要进行股权管理，还要进行资本营运。这一新的国有资产管理体制框架设计，一时也难以做到，很可能顾此失彼。鉴于大多数省级国有资产监管机构的监管任务十分繁重，不提倡搞两层次模式；而对于国有资产存量很少的个别省份和市(地)，尤其是一些国有资产已经实现向少数领域集中的省级或地级城市则可以探索尝试，其前提是国有资产监管机构转变为国有资产营运机构。

第五，抓紧整合重组国有资产营运机构

国有资产营运机构是国有资产管理体制的一个重要环节，设立分布合理、管理科学、运作规范的国有资产营运机构是地方国有资产管理体制改革的一项重要任务。目前，适应国有资产管理体制改革要求，许多省区市对国有资产经营机构进行了改革和调整，在探索国有资产监管和经营的有效形式方面进行了有益的实践。但是，不少地方并没有按照建立新的国有资产管理体制和优化国有经济结构的要求设置资产营运机构，不是完全以履行出资人职责为核心，关心国有资产的营运和保值增值，而是在某些方面或一定程度上专注于“争权夺利”，结果造成国有资产管理依旧混乱，严重影响了国资监管机构的生命力。

目前，从中央到地方，对于如何建立资产营运机构尚无统一模式。北京、上海、江苏、山东等一些地区在实践中积累了比较丰富的经验，特别是通过改组整合原经贸委分设经委和国资委，从而从部门和机构设置上把政府的行政管理职能与出资人职责分开，取得了显著成效。各地应该因地制宜，在学习先进地区经验的同时，大胆探索，根据地方自身实际，加大重组整合力度，在重要行业和关键领域打造若干家控股公司、资产经营公司、投资公司等，完善授权经营，加强监管，使之成为地方经济发展的主力军。

整合重组国有资产营运机构，应当遵循“精、大、强”的原则，要做强做大资产营运机构，很重要的一项制度安排就是要在集团公司(母公司)层面上实现产权主体多元化。实施产权多元化，进行公司制改革，建立完善的法人治理结构是整合集团公司的基础和中心任

务。在大力发展混合所有制经济，积极实现产权主体多元化的基础之上，加快地方国有资产营运机构整合重组步伐，一是要把建立和健全董事会作为关键环节。董事会的权责要明确、运转要规范；董事长不应兼任总经理；董事会应设置薪酬委员会、战略规划委员会、审计委员会等，提高决策的科学性和可行性；引入独立董事制度等。二是强化激励机制。坚持市场化选聘人才；建立内在化、动态化、长期化的激励机制；加强对地方企业负责人的业绩考核工作以及行为约束工作等。三是完善集团公司多层治理。减少管理层次，依照国务院国资委的要求，以不超过三层为宜；明确集团公司和子公司在法律上的平等主体地位，正确划分两者的管理界限；加强对派出董事、监事、财务总监的培训、管理和考核，建立决策失误追究制度等。

第六，积极筹建和运用国有资本经营预算

建立国有资本经营预算是落实国有资产监管机构的出资人权利的关键。只有建立和完善国有资本经营预算，国有资产监管机构才能真正享有资产收益权，投资决策权才能落到实处。目前，国有资本经营预算工作开始起步。一些地方在建立国有资本经营预算制度方面进行了探索，北京、天津、吉林、湖南、贵州及深圳等地的国资委专门设立了国有资本经营预算处。北京、安徽、海南、云南、深圳等地已着手开展国有资本收益收缴工作，为在全国建立国有资本经营预算制度探索了路子。可以说，建立国有资本经营预算在重大理论和原则上是一致的，当前的关键是把这项工作落实到一个机构先做起来，在实践中不断探索完善。目前，国务院国资委正抓紧总结各地的经验，加快建立中央企业国有资本经营预算制度，从而指导和带动地方国有资本经营预算工作的开展，最终建立全国范围的、统一的国有资本经营预算。

当前，地方建立国有资本经营预算，比较切实可行的办法是，由地方国有资产监管机构设立专门机构(如投资预算处或资本预算处)负责，财政部门设立专项帐户，国有资产监管机构将国有资本经营预算，与财政部门负责的公共预算，社保部门负责的社保预算一起汇总到财政预算一并向政府报告，接受人大监督。

第七，强化地方国有资产的基础管理工作

加强国有资产监管首先要求扎扎实实做好基础管理工作。省级国资委建立后，地方国有资产的基础管理工作进展很快，在清产核资、资产评估、交易监管和会计审计工作等方面取得了一定成效。但地方国有资产的基础管理工作总体上仍不能适应经济体制调整和深化改革的需要，管理水平需要尽快提升。目前，中央企业清产核资工作基本结束，目前正在开展有关后续管理工作；围绕加强企业财务监督，国务院国资委制定了企业财务决算管理、国有资产管理等办法，建立了企业预决算管理、会计核算监督、中介审计监督、财务动态监测等工作制度。各地应按照全国统一的工作要求，按时完成本地区企业国有资产运行状况的统计分析，确保基础管理工作的整体进度。进一步加强财务监督和统计评价工作，加大本地区国有企业国有资产运营状况统计和监管企业财务决算管理的工作力度，要按照全国统一的清产核资政策和资产损失认定的标准，规范开展清产核资工作，全面核实资产质量，做好清产核资的后续管理工作，防止产生新的不良资产。进一步规范开展国有资产产权界定、登记、划转、转让、处置、资产评估及产权纠纷调处等基础工作。通过扎扎实实的基础管理工作，使新组建的国资监管机构履行出资人的职责，推动国有产权的转让，确保国有资产保值增值。

2004年以来，国务院国资委以《监管条例》为基础，先后发布实施了9个规章，印发了20多个规范性文件。各地也制定了一系列国有资产监管的地方性法规规章和规范性文件。如，天津市制定了46个相关规章、制度和管理办法。又如，深圳市制定颁发了一系列新的监管制度规定，第一批共11项监管制度以重点和薄弱环节为突破口，在产权、投资、预算、薪酬、资产评估、价格管理等方面进行了规范。所有这些法规规章和规范性文件，为各地国资委依法履行出资人职责提供了依据和准则，对深化国有资产管理体制改革和国有企业改革发展起到了规范和保障作用。此外，各地国资委对所监管企业负责人也逐步开展了业绩考核工作并相应进行了薪酬制度改革，促进了国有企业负责人激励约束机制的建立。湖南等地国资委还开始启动任期经营业绩考核工作。今后，省级国资委需要进一步加大地方国有资产监管的法规和政策的制定力度，加强对市(地)国资委的指导和监督，在抓紧建立和健全市(地)国有资产监管机构的同时，加快制定市(地)内国有资产监管的法规和政策，从而建立从中央到地方，统一、完整的国有资产监管法规和政策体系。

第三篇：进一步改革和完善义务教育管理体制

关于对解决职工子女入托和上小学的建议的答复

九三学社黄山风景区支社：

一直以来，黄山风景区管委会对职工子女就学问题都高度重视，2008年和2010年，进一步改革和完善义务教育管理体制，变“地方负责，分级管理”为“地方负责，分级管理，城乡统筹，协调发展”，破除城乡分割，保证教育投入，维护教育公平，促进教育和谐健康发展。由于实行了义务教育，学杂费全免，许多农民为了让孩子接受城市教育而进城，他们为照顾孩子而到大连打工。根据有关政策，只要孩子的监护人在本地有居住证明、务工合同（证明、营业执照）、儿童免疫接种证，适龄儿童就可以在居住地附近就近入学。

根据2001—2002，2002—2003，2003—2004三个学年调查统计的数字显示，农民工子女在马尾公办学校就学的人数比例呈逐年递增的趋势。2001—2002学年，在小学就读的有1393人，占全区小学生人数的16.7％，在初中就读的有334人，占全区初中生人数的8.7％；2002—2003学年，在小学就读的有2887人，占全区小学生人数的32.2％，比增15.5％，在初中就读的有540人，占全区初中生人数的13.4％，比增4.7％；2003—2004学年（截止2004年3月底），在小学就读的农民工子女有3464人，占全区小学生人数的42.7％，比增10.5％，在初中就读的农民工子女有766人，占全区初中生人数19％，比增5.4％。今年在小学就读的3464名农民工子女，就读师大二附小、马尾实小、罗星辖区内3所小学的有1977人，占全区农民工子女就读人数的57.1％。只能容纳30个班级的师大二附小，今年达到31个班级，在校学生数1726人，班生平均数达到55.7人；只能容纳24个班级的马尾实小，今年达到25个班，在校学生数1252人，班生平均数达50.1人，两所学校的班级数和班生平均数已超规模。

您提出的《抓紧筹划高教园区中小学建设，切实解决园区教职工子女就学难问题》的提案收悉。现答复如下：

目前，大量教职工入住茶山高教园区，教职工子女就学难的问题日益凸现，高教园区配套学校的建设迫在眉睫。

2004年10月8日，钱成良副市长主持召开市人民政府专题会议。会议明确：在整合茶山第一小学和茶山中学现有资源的基础上，在高教园区13-01号地块兴建一所九年一贯制学校（含附属幼儿园），新建的学校要解决高教园区教职工子女就学，同时要充分考虑就近居民子女就学。

根据会议精神，我局会同瓯海区教育局多次到高教园区管委会、茶山街道茶山中学、小学实地调研，与瓯海区规划分局就茶山街道中小学布局规划的问题进行商讨，并在此基础上多次向市政府提出建议方案。但是，由于方案牵涉到高教园区、茶山现有中小学的布局调整，加上高教园区配套学校的规划用地不足，无法单独实施，因此，学校建设难以启动。

2009年初，赵一德市长教育调研并主持召开市人民政府专题会议，就我市教育事业发展有关问题进行协调。会议就高教园区配套学校建设问题明确：在高教园区09-01号和09-04号地块建设一所规模为1200人的九年一贯制学校，以解决高教园区教职员工子女就学为主，兼顾解决原茶山一小施教区村民子女的就学，还进一步明确了建设主体、责任部门和经费筹措等。

目前，我们已建立了相应的筹建小组，开始启动学校建设的前期工作，并已与高教园区管委会、茶山街道进行多次衔接，下一步将进行供地、规划红线、建设方案等手续报批工作，争取在2010年10月开工建设、2012年8月建成投入使用。

您提的建议非常中肯，这也是我们教育部门急需解决的问题。我们将按照高起点、高标准的要求，认真做好学校的建设方案，并会同市高教园区建设管委会和瓯海区茶山街道尽快完成地块的“七通一平”与处理征地政策遗留问题，争取学校建设早日开工，以满足当地百姓义务教育的需要。

衷心感谢您对我市教育事业的关心和支持！

多年来，我市义务教育阶段招生坚持“户口、房证、学校”三对口标准，划片招生、免试就近入学。对于进城务工农民子女的就学，根据国家“以流入地政府管理为主，以办公中小学为主”的原则，邯郸市教育局制定了进城务工农民子女就学的意见，明确提出进城务工农民子女申请入学需要出具五种材料，即“五证”（父母双方所在务工单位出具就业证明或劳动合同协议；经商人员出具工商行政部门颁发的营业执照和税务部门出具的税收证明；流入地公安部门签发的暂住证；在现暂住地的居住证明；父母双方及子女的原籍户口；流入地县级教育行政部门出具的转学证明，一年级新生入学需要户籍所在地原制定就读学校开具的联系函加盖县级教育行政部门学籍管理章），然后由务工地教行政部门在所辖区域内选择相对办学条件好、办学质量高、学校管理严格的学校安排学生就学。同时，学生在收费、学籍管理、毕业、升学、奖励、评优等方面与城市学生享有同等待遇。

对于刘先生侄子上学的问题，如果该生监护人属于进城务工农民，应向务工地的教育行政部门提供“五证”和就学申请，由教育行政部门同一安排义务教育阶段的免费就读学校。

部队不少已婚官兵均来自外地，两地分居家庭多，很多同志由于工作的特殊性，无暇顾及子女的学习生活。子女能否受到良好教育，时刻牵动着部队官兵的心。帮助解决好部队子女入学问题，是拥军爱民、稳定军心的一个重要体现和实际举措。近年来，无锡教育部门从支持部队、关心官兵子女的角度出发，根据国务院《军人抚恤优待条例》和民政部、教育部和总政治部《优抚对象及其子女教育优待暂行办法》等有关规定，结合本市实际，做了大量卓有成效的工作，帮助不少驻锡部队干部解决了后顾之忧。但我们感到，这项工作还没有形成一定机制，不少官兵子女上学要托关系、找后门、花更多的择校费。为此，现就进一步帮助解决好部队干部子女入学问题提出如下建议：

1、属义务教育阶段的，根据属地界定学区，就近入学；干部本人提出需跨学区择校的，按照国家规定不再收取择校费；高中阶段，达不到计划内录取分数线的，减免适当比例的计划外培养费。

2、驻军单位官兵因驻防或工作调动的，其子女转学按照属地、就近优先安排的原则解决；

3、从外地转入本市的驻军官兵子女，由同类学校转入同类学校的，经认定核实后，不再收取国家规定标准以外的费用；

4、由一般学校转入优质学校的，适当减免相关费用；

5、部队困难官兵和职工比照当地困难职工标准，对其子女由所在学校给予减免一定学费和杂费照顾。

6、教育部门设立相关组织，专门协调解决部队子女上学问题。每学期开学前，通知各驻锡部队上报需解决子女上学情况，由教育部门统一登记汇总，并及时协调安排入学事宜。

提 案 回 复

韩桂英委员：

您在市政协十二届二次会议期间提的《关于进一步解决好部队子女入学问题的几点建议》的提案，市人民政府办公室、市政协办公室已交我局办理，现答复如下：

多年来，驻锡部队视驻地无锡为故乡，积极参与地方经济建设，为无锡各项事业的发展作出了积极的贡献。无锡市各级教育部门也始终把解决部队子女入学问题作为拥军优属、支持部队的一项重要工作来抓。根据国务院《军人抚恤优待条例》、国家民政部、教育部、总政治部《优抚对象及其子女教育优待暂行办法》和省民政厅、省教育厅《关于优抚对象及其子女教育优待暂行办法》等有关规定要求，我市把部队适龄子女纳入全市教育优待对象的范围，对其入学予以通盘考虑和谋划，切实保证优先就近受到良好教育。我们指定教学条件比较好的区属小学、初中、幼儿园供部队子女就学。目前驻锡部队单位的几千名子女分布在全市上百所中小学和幼儿园受到良好教育。结合您在提案中提出的建议，我们将继续做好以下几个方面的工作。

一、部队官兵子女在锡接受义务教育的，根据其实际居住地，由所属市（县）、区教育局统筹安排在所在区域内条件较好的公办小学和初中学校就读。本人希望跨学区择校的，享受与当地学生同等待遇。普通高中招生政策因涉及社会方方面面，强调统一性、严肃性，涉及部队子弟升学，只能在不违反政策前提下酌情考虑。另，国家制定了普通高中招收择校生“限分数、限钱数、限人数”的“三限”规定，原则上要坚持公平公正，如果有部队子女确属家庭经济困难，可由学生家长或本人向录取学校提出申请，适当减免有关费用。

二、部队官兵因驻防或工作调动，其子女转学按《江苏省义务教育阶段学校学籍管理规定（试行）》的规定办理，并予以优先照顾安排。目前，无锡市义务教育阶段已实行免收学杂费，免费提供教科书政策，对于部队子女，凡属义务教育阶段转入的，同样享受这一待遇。高中阶段同类学校转入的，学校也可不再另外收取规定标准以外的费用。

三、各级教育行政部门的基础教育处（科）为协调解决部队子女上学等问题的专门部门，负责与部队相关部门的联系、接洽和协商。驻锡部队可在每年的8月初，将本拟申请入学适龄儿童、少年名单依据其实际居住地，分别报实际居住地教育主管部门进行统筹安排。

我市各级教育行政部门将本着“依法为要，情理为兼，服务部队，造福地方”的原则，切实作好部队适龄子女的入学工作，努力解决部队干部的后顾之忧，使驻锡官兵能为第二故乡的改革发展和长治久安作出新的更大的贡献。衷心感谢您对我们工作的关心、理解和支持！

师资与学生人数不匹配的现象更加突出，缺口加大。（2）市内四区各小学教育水平普遍高于其他县市，加之暂住证、务工合同、租房合同等手续的办理比较简单，出现开学前一些进城务工就业农民带孩子坐火车赶来报名，甚至在报名前一天将暂住证地址改为市南区的现象，加大我区接收进城务工就业农民子女入学的负担。（3）由于地区之间的教学水平、学制与我区存在差异，有不少进城务工就业农民子女转入我区后与城市孩子在行为习惯、学习基础方面差距较大，这些孩子的心理问题也不容忽视。

我区小学的招生以户籍和居住地为依据，遵循属地管理，免试就近入学的原则。“就近入学”原则是为平衡教育资源，实现学校生源平等而设立的，机关人员子女和有房人员的子女的入学也按这一政策执行。

据衢江区政府反馈，根据《衢州市衢江区教育局关于印发衢江新城区义务教育阶段招生工作实施意见的通知》（衢江教〔2006〕69号）文件精神，本辖区的常住居民子女，只要提供户口本和房产证（或购房合同）即可到衢江新城区义务教育阶段学校就读。

学前教育多年来一直实行政府办园为示范，社会各单位办园为主体的办园体制。各幼儿园都是面向社会自主招生，未实现“划片招生、就近入园”。国务院和市政府对学前教育的发展高度关注，当前我市正在研究相关对策，积极调动各方面的资源，理顺学前教育管理体制，明确各部门责任分工，加快幼儿园布局结构调整，促进学前教育事业科学发展，保障幼儿体、智、德、美和谐发展。

目前我市部分幼儿园按照托幼一体化工程要求，在高标准实施学前三年教育的基础上，加强托幼一体化研究，发展0-3岁婴幼儿早期教育，并与3-6岁儿童教育相衔接，使更多的儿童更早地适应幼儿园的教育。在每年的招生中许多幼儿园把亲子班的招生列入幼儿园整体招生计划，并作为幼儿园的一个学段。针对市民代表提出的问题，市教育局将深入调研，采取有效措施加强对现有早教机构的管理，规范办园行为，强化师资素质，提高早教质量。衷心感谢您对我市教育事业的关心和支持！

：⑴近几年，我市中小学校规范办学，努力减轻学生课业负担，积极推进课程改革，课程实施水平走在全国前列，出现了一批课程改革的知名学校；采取推进中小学标准化建设、教师队伍建设等一系列措施推进义务教育高水平均衡发展。下一步，市教育局将通过加强布局调整，促进办学体制改革和鼓励中小学优质特色发展、加大名师和名校长培训等措施，使更多的学校跨入名校的行列。

⑵近年来，市教育局重点从推进义务教育学校标准化建设工程，积极推广市南等区（市）定期交流校长教师的经验，将优质高中部分招生指标均衡分配到初中学校、扩大指标生比例等大力推进义务教育均衡发展，推进了市区义务教育资源的均衡配置，缩小学校间差距。目前，七区所有中小学基本达到《山东省普通中小学基本办学条件标准》。下一步，市教育局将结合贯彻国家、省和市教育规划纲要精神，通过特色学校建设、加强义务教育师资均衡制度建设、大力加强义务教育内涵建设等，进一步均衡市区东西、南北学校办学条件和办学水平。

⑶就近入学是《义务教育法》的明确要求。多年来，我市采取小学划片就近入学、初中通过电脑派位或以小学为单位整体调拨等方式就近入学，依法确保了符合条件适龄儿童少年的就近入学。我市2004年就取消了择校费，符合条件的学生都可以实现免费就近入学。近年来通过推进学校优质资源均衡配置、校长名师交流等措施，学校之间的差距正在不断地缩小，但个别家长要求择校的现象依然存在。下一步，将根据教育部的有关要求，采取加强薄弱学校建设、加强学校内涵建设等措施，促进各学校均衡、优质发展，进一步遏制择校现象，引导和促进义务教育阶段学生就近入学。

第四篇：关于改革和完善县乡财政管理体制意见的通知

江西省人民政府办公厅转发省财政厅

关于改革和完善县乡财政管理体制意见的通知

文号：赣府厅发(2002)28号

颁布日期：2002-06-18

实施日期：2002-06-18

各市、县(区)人民政府，省政府各部门：

省财政厅〘关于改革和完善县乡财政管理体制的意见〙已经省政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。

关于改革和完善县乡财政管理体制的意见(省财政厅二○○二年六月十日)

为适应农村税费改革的新形势，促进县乡经济和社会事业的全面发展，巩固和加强农村基层政权建设，根据〘中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知〙(中发〔２０００〕７号)和〘财政部关于下发〖改革和完善农村税费改革试点县、乡财政管理体制的指导性意见〗的通知〙(财预〔２０００〕１３４号)精神，现就改革和完善县、乡财政管理体制提出如下意见：

一、改革和完善县、乡财政管理体制的原则

(一)财权与事权相结合。改革和完善县、乡财政管理体

制，应从有利于乡镇政权建设和经济、社会事业发展出发，合理划分县与乡的事权。在明确事权的基础上，合理确定财权，将适合乡镇管理的收支下放乡镇管理，适合县管理的收支上收县市管理，做到责权结合。

(二)统筹兼顾，确保基层政权正常运转。各地要根据农村税费改革的新情况，改革和完善县、乡财政管理体制，最大限度地照顾乡镇财政的利益，使乡镇财力能够保障基层政权正常运转所需的必要支出。

(三)科学规范、合理公平。改革和完善县、乡财政管理体制要力求科学规范，做到公平合理，并逐步实行统一的分税制财政管理体制。

二、合理划分县、乡收支范围

(一)明确划分县、乡政府的财政支出责任，合理调整支出范围。各地要根据农村税费改革后的新情况，按照有利于提高效率和便于管理的原则，明确划分县、乡政府的支出责任。原由乡镇统筹资金安排的乡村两级九年制义务教育、计划生育、优抚、民兵训练、乡级道路建设、农村卫生医疗事业补助等支出，原则上纳入乡镇预算支出范围，由乡镇政府统筹安排。要建立和完善农村义务教育经费保障机制，将农村中小学教师工资的管理上收到县，按国家规定的标准及时足额发放。

(二)合理划分县、乡收入范围，明确收入归属。实行农村税费改革后，县、乡财政收入要按税种划分，乡镇经常性收入原则上全部作为乡镇固定收入，保证乡镇有较为稳定的收入来源。取消乡镇统筹费后，由于调整农业税政策新增加的农业税收入，原则上全部留给乡镇，用于弥补乡镇因农村税费改革出现的收支缺口。

(三)根据划定的收支范围，认真核定乡镇财政收入和支出基数。财政收入基数根据税费改革后相关税种的收入核定；财政支出基数根据压缩后在编人员数量和相关支出标准确定。对收入大于支出的乡镇，要核定其上解基数；对收入小于支出的乡镇，要核定其补助基数。属于县、乡范围内增收，由县、乡财政支配；县、乡镇范围内减收，也由县、乡镇财政负担，并通过压缩财政支出后自求平衡。

三、正确处理设区市、县、乡财政分配关系，保障基层政权运转所必需支出改革和完善县、乡财政体制，要正确处理设区市与县、县与乡的财政分配关系，设区市、县本级集中财力要适度，并适当向乡级财政倾斜，照顾乡级财政的利益，保证乡镇政权的基本支出需求，确保农村税费改革的顺利进行。对县、乡的财政风险问题，上级财政部门要加强监控。

四、逐步建立规范的转移支付制度对自身财力无法保证基本支出需要的财政困难和贫困地区的县、乡，各设区市要在省财政转移支付的基础上，通过建立规范的转移支付制度，对其进行必要的调节，逐步缩小县、乡之间财力差异。在制定转移支付办法过程中，要结合农村税费改革后的实际情况，综合考虑县、乡特别是乡镇的社会事业发展水平、经济状况等因素，力求科学与规范。乡镇除了将上级对行政村的补贴、农业税附加和农业特产税附加落到实处外，对困难行政村还要给予必要的补助，使大的行政村正常经费每年不少于25万元，小的行政村正常经费每年不少于2万元，确保行政村的正常运转。

五、完善乡镇国库，强化资金管理

要按照〘中华人民共和国预算法〙和〘国库管理条例〙的规定，加快乡镇国库建设，有条件而尚未建立国库的乡镇要尽快建立。要确保财政资金安全、有效运行。乡镇国库资金除用于拨付预算安排的支出外，不得用于其它方面的开支。

六、精减机构、压缩人员，减少不合理开支

各地要按照政府机构改革的统一部署，根据政企分开和精减、效能的原则，合理设置乡镇机构，严格核定人员编制。合理调整农村中小学布局，精简和优化教师队伍。要在逐步制定并实施清退计划，妥善安置分流人员的同时，最大限度地减少财政供养人员，压缩不合理支出。

七、建立、健全工资发放机制，确保行政事业单位职工工资正常发放

各地要全面推行工资资金专户管理，工资资金实行封闭运行，专项用于工资发放。要认真做好行政事业单位由财政统发工资的工作。

第五篇：国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见国发〔2013〕18号

国务院关于地方改革完善食品药品

监督管理体制的指导意见

国发〔2013〕18号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构:

按照党的十八大、十八届二中全会精神和第十二届全国人民代表大会第一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，决定组建国家食品药品监督管理总局，对食品药品实行统一监督管理。为确保食品药品监管工作上下联动、协同推进，平稳运行、整体提升，现就地方改革完善食品药品监督管理体制提出如下意见。

一、充分认识改革完善食品药品监督管理体制的重要意义

食品药品安全是重大的基本民生问题，党中央、国务院高度重视，人民群众高度关切。近年来，国家采取了一系列重大政策举措，各地区、各有关部门认真抓好贯彻落实，不断加大监管力度，我国食品药品安全保障水平稳步提高，形势总体稳定趋好。但实践中食品监管职责交叉和监管空白并存，责任难以完全落实，资源分散配置难以形成合力，整体行政效能不高。同时，人民群众对药品的安全性和有效性也提出了更高要求，药品监督管理能力也需要加强。改革完善食品药品监管体制，整合机构和职责，有利于政府职能转变，更好地履行市场监管、社会管理和公共服务职责；有利于理顺部门职责关系，强化和落实监管责任，实现全程无缝监管；有利于形成一体化、广覆盖、专业化、高效率的食品药品监管体系，形成食品药品监管社会共治格局，更好地推动解决关系人民群众切身利益的食品药品安全问题。

各地区要充分认识改革完善食品药品监管体制的重要性和紧迫性，切实履行对本地区食品药品安全负总责的要求，抓紧抓好本地区食品药品监管体制改革和机构调整工作。

二、加快推进地方食品药品监督管理体制改革

地方食品药品监管体制改革，要全面贯彻党的十八大和十八届二中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，以保障人民群众食品药品安全为目标，以转变政府职能为核心，以整合监管职能和机构为重点，按照精简、统一、效能原则，减少监管环节、明确部门责任、优化资源配置，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理，充实加强基层监管力量，进一步提高食品药品监督管理水平。

（一）整合监管职能和机构。为了减少监管环节，保证上下协调联动，防范系统性食品药品安全风险，省、市、县级政府原则上参照国务院整合食品药品监督管理职能和机构的模式，结合本地实际，将原食品安全办、原食品药品监管部门、工商行政管理部门、质量技术监督部门的食品安全监管和药品管理职能进行整合，组建食品药品监督管理机构，对食品药品实行集中统一监管，同时承担本级政府食品安全委员会的具体工作。地方各级食品药品监督管理机构领导班子由同级地方党委管理，主要负责人的任免须事先征求上级业务主管部门的意见，业务上接受上级主管部门的指导。

（二）整合监管队伍和技术资源。参照《国务院机构改革和职能转变方案》关于“将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门”的要求，省、市、县各级工商部门及其基层派出机构要划转相应的监管执法人员、编制和相关经费，省、市、县各级质监部门要划转相应的监管执法人员、编制和涉及食品安全的检验检测机构、人员、装备及相关经费，具体数量由地方政府确定，确保新机构有足够力量和资源有效履行职责。同时，整合县级食品安全检验检测资源，建立区域性的检验检测中心。

（三）加强监管能力建设。在整合原食品药品监管、工商、质监部门现有食品药品监管力量基础上，建立食品药品监管执法机构。要吸纳更多的专业技术人员从事食品药品安全监管工作，根据食品药品监管执法工作需要，加强监管执法人员培训，提高执法人员素质，规范执法行为，提高监管水平。地方各级政府要增加食品药品监管投入，改善监管执法条件，健全风险监测、检验检测和产品追溯等技术支撑体系，提升科学监管水平。食品药品监管所需经费纳入各级财政预算。

（四）健全基层管理体系。县级食品药品监督管理机构可在乡镇或区域设立食品药品监管派出机构。要充实基层监管力量，配备必要的技术装备，填补基层监管执法空白，确保食品和药品监管能力在监管资源整合中都得到加强。在农村行政村和城镇社区要设立食品药品监管协管员，承担协助执法、隐患排查、信息报告、宣传引导等职责。要进一步加强基层农产品质量安全监管机构和队伍建设。推进食品药品监管工作关口前移、重心下移，加快形成食品药品监管横向到边、纵向到底的工作体系。

三、认真落实食品药品监督管理责任

（一）地方政府要负总责。地方各级政府要切实履行对本地区食品药品安全负总责的要求，在省级政府的统一组织领导下，切实抓好本地区的食品药品监管体制改革，统筹做好生猪定点屠宰监督管理职责调整工作，确保职能、机构、队

伍、装备等及时划转到位，配套政策措施落实到位，各项工作有序衔接。要加强组织协调，强化保障措施，落实经费保障，实现社会共治，提升食品药品安全监管整体水平。

（二）监管部门要履职尽责。要转变管理理念，创新管理方式，建立和完善食品药品安全监管制度，建立生产经营者主体责任制，强化监管执法检查，加强食品药品安全风险预警，严密防范区域性、系统性食品药品安全风险。农业部门要落实农产品质量安全监管责任，加强畜禽屠宰环节、生鲜乳收购环节质量安全和有关农业投入品的监督管理，强化源头治理。各地可参照国家有关部门对食用农产品监管职责分工方式，按照无缝衔接的原则，合理划分食品药品监管部门和农业部门的监管边界，切实做好食用农产品产地准出管理与批发市场准入管理的衔接。卫生部门要加强食品安全标准、风险评估等相关工作。各级政府食品安全委员会要切实履行监督、指导、协调职能，加强监督检查和考核评价，完善政府、企业、社会齐抓共管的综合监管措施。

（三）相关部门要各负其责。各级与食品安全工作有关的部门要各司其职，各负其责，积极做好相关工作，形成与监管部门的密切协作联动机制。质监部门要加强食品包装材料、容器、食品生产经营工具等食品相关产品生产加工的监督管理。城管部门要做好食品摊贩等监管执法工作。公安机关要加大对食品药品犯罪案件的侦办力度，加强行政执法和刑事司法的衔接，严厉打击食品药品违法犯罪活动。要充分发挥市场机制、社会监督和行业自律作用，建立健全督促生产经营者履行主体责任的长效机制。

四、确保食品药品监督管理体制改革有序推进

食品药品安全工作社会关注度高，各方面对体制改革的期待高，各地区、各有关部门务必精心组织、周密部署，加快推进步伐，取得让人民群众满意的实效。

（一）加强领导，扎实推进。省级政府负责制定出台体制改革工作方案和配套措施，统筹本地区食品药品监管机构改革工作。地方各级政府要成立食品药品监管机构改革领导小组，主要领导亲自负责。食品药品日常监管任务繁重，要尽可能缩短改革过渡期。省、市、县三级食品药品监督管理机构改革工作，原则上分别于2013年上半年、9月底和年底前完成。国务院各有关部门要支持地方政府的工作，不干预地方政府的改革措施。

（二）协调配合，平稳过渡。改革过渡期间，食品安全各环节的监管责任和药品监管责任仍由原系统承担，并按既定部署做好相关工作。各有关部门要顾全大局，相互支持，密切配合，做好人、财、物的划转工作。要有针对性地做好干部职工的思想政治工作，确保思想不乱、队伍不散、工作不断，确保各项工作上

下贯通、运转顺畅，及时处理食品药品安全突发事件，实现与新建机构食品药品安全监管工作的平稳过渡。

（三）严肃纪律，强化指导。地方各级政府、各有关部门要严格执行有关编制、人事、财经纪律，严禁在体制改革过程中超编进人、超职数配备领导干部、突击提拔干部，严防国有资产流失。对违反规定的，要追究有关人员的责任。中央编办、国家食品药品监督管理总局要及时掌握和研究解决地方机构改革过程中出现的新情况、新问题，加强协调指导、督促检查，加大支持力度，为地方改革创造良好条件。

（四）加强宣传，营造氛围。地方各级政府、各有关部门和新闻单位，要开展多种形式的宣传教育活动，大力宣传食品药品安全形势和政策，让广大干部群众充分了解改革的目的意义、目标任务、重大措施，进一步统一思想、凝聚共识，形成全社会支持改革、参与改革的良好舆论环境。

做好食品药品安全工作事关重大，影响深远。实现食品药品安全的长治久安，必须形成社会共治的格局。地方各级政府要以此次体制改革和机构调整为契机，在明确监管部门职责、加强监管能力建设、充实基层监管力量、落实好属地管理责任的同时，推动制定地方性法规，强化食品药品生产经营者的法律责任，夯实食品药品安全基础，确保本地区食品药品安全。要深刻认识食品药品安全监管工作的艰巨性和长期性，多措并举、标本兼治、统筹推进，着力提高食品药品产业整体素质，创造公平法治诚信市场环境，加快构建符合国情、科学合理的食品药品安全体系，全面提升食品药品安全水平。

国务院

2013年4月10日