对村级债务的探讨与思考

第一篇：对村级债务的探讨与思考

2002年农村税费改革后，村级债务已取代农民负担成为最突出的问题。普遍而沉重的村级债务，给基层政权组织正常运转、农村经济发展和社会稳定造成了较大危害，在一定程度上阻碍了社会主义新农村建设的步伐，**办事处有20个村94个组，农业人口3.61万人，劳力1.56万人，耕地面积5.59万亩（2005年全处统计数据），至2006年9月账面债务2017.32万元，村平债务100.85万元、组平债务21.23万元、户平债务1342.6元、人平债务558.7元、亩平债务360.9元。还有因各种原因没有入账的债务459.1万元，如何有效地化解村级债务，进一步加快新农村建设，已成为当前乡镇工作亟需研究解决的一项重大课题。本文就农村不良债务的形成原因，造成的恶劣影响，化解措施做进一步探讨。

一、债务形成的原因

1、兴办企业亏损造成的。上个世纪80年代各村兴办企业，由于盲目投资、不注重考察、决策机构失误、管理不善导致亏损，厂办即死，造成大量资金沉淀和债务。**村在1983年办养鸡厂，由于办厂缺启动资金向村民集资，利息比同期银行利率高10个百分点，至1985年3月“停车熄火”，向村民集资的130万元无力偿还形成债务，按全村当年1100人口计算人平负债1182元。

2、政策因素造成的。一是原慈化镇1996--1998年对沮漳河堤防进行整险、加固，全镇收缴堤防款标准不统一，有的村是按户收取，有的是按人头收取，有的是按责任田收取，收不齐的款项，只好采取了高出同期银行贷款利息1.5个百分点向村民借款来解危，导致三年间增加村级债务60.12万元；二是“普九”教育达标，根据统计资料全处1993-1995年村级“普九”建设支出302.04万元，其中178.2万元，是靠借贷而来。三是村村通公路，“村村通公路”是件好事，按政策是不应举债建设的，但在实际操作中，靠捐助、政府补助是远远不够的，难免在工程决算中有超支现象，易出现赤字，引起新一轮债务。

3、借贷完成税费任务的。税改以前，农村税费征缴工作是村组干部最头痛的事。国家税费任务年年要完成，要响应“时间过半，任务过半”、“年底交清单”的号召，但有的要找农民收又收不起来，怎么办？只得靠“借、贷、垫”三条腿走路的办法。原**村2001年全年提留任务只有17.23万元。其中，农业税、特产税、车船使用税分别是6.48、0.67、0.43万元，按说，完成当年的税收任务是没有问题的。但由于多方面的原因，这个村当年债务高达86万元，户平769.2元。任务是“铁”的，在这种情况下，村组干部只有自己垫、向亲朋好友借、向信用社贷来完成征缴工作，如此年复一年的采取“拆东墙，补西墙”方式来完成，结果使村集体债务像滚“雪球”一样越滚越大。

4、财务管理混乱造成的。有的村级债务是在未实行“村账站管”（即后来的村账所管）情况下形成的，主要情况有：一是有的村干部在协助收农业税、“三提五统”中收实物两头得利，采用低进高出，赚钱私分，却以劳力费、损耗费等名义入账做成亏损，形成借债得高息；二是以生活招待费为名胡开乱支，还有一些在村级财务上无法开支的费用，记在生活招待费账上形成债务；三是挪用专项资金，在一些村，有的村干部为尽快的完成政府部署的任务，不顾政策规定，动用村级移民资金替移民交税（费），然后做个往来，往农户账户以“锢”就完事了，但有的移民认为没有得到自己应得的补偿部分，对村干部意见大，根本不理会这件事，你“锢”你的，我搞我的，反正我没有钱给你。从而在账面上形成应收款；四是贪污挪用引起借债，有的村干部贪污挪用村民上交的税费，用借款来填补窟窿。

二、债务造成的恶劣影响

1、基层政权不稳定。沉重村级债务严重威胁基层政权的稳定，村干部的主要精力放在解决因债务引起的纠纷上，没有精力抓生产，划项目和求发展上，干部精神压力大，一到年头年尾，逢年过节便是村干部躲债之时。可以说，债务问题不解决，它在一定程度上阻碍了农村税费改革各项政策的落实，成为农民负担反弹的严重隐患和引起新的矛盾纠纷“导火索”。

2、影响了农民的生产生活。村级债务除了一部分是向信用社、基金会、银行借贷之外、大量的便是民间借贷，其中相当一部分是向农民借款。税改后，通过规范与减轻农民负担，村集体已没有能力从农民那里收取费用来化解村级债务，向农民欠下的借款无力偿还，承诺成了一句空话。给农民的生产生活造成了直接或间接的影响。

3、制约了三个文明的建设。村级债务不解决，党和政府的形象在农民心中大打折扣，对村支部村委会领导决策能力表示怀疑，直接导致村级组织力号召力凝聚力下降，很大程度上影响新农村的建设，也制约三个文明的健康发展。

4、阻碍了农村经济发展。债务恶化农村经济环境，阻碍了农村经济发展。一些债务数额较大的村，随着时间越拖越长，利息负担越来越重，必然导致村集体对生产、公益事业投入大幅度减少，无法进一步改善经济发展条件，优化发展环境。

三、化债中面临的实际困难

目前化解村级债务工作主要有以下实际情况和困难：一是化债途径越来越少，化债面越来越窄。随着形势的发展，化债措施和办法效力大幅度降低，例如办事处以前采取了盘活资产偿债，拍卖荒山荒水荒坡使用权等化债措施，全处20个村（合并后的新村）基本上集体资产资源能卖的已卖、能租的已租。由于拍卖、租赁经营权一般期限较长，靠盘活资产资源偿债的空间已十分有限；二是增收化债难度太大。**办事处说是城区办事处，其实一个靠近城区的乡镇，一个典型农业乡镇，农业基础薄弱，除两个靠近城区的村经济条件好以外，其余18个村完全是农业自然村，由于思想观念、其他因素的制约，村集体经济发展缓慢，按目前的现状，在短时间内依靠发展经济增收化解不现实；三是化债缺乏资金来源。税改后由于村级收入来源减少，导致开支缺口增大。一般村可用资金少，主要收入无非是年终转移支付，除正常保政权运转开支外，根本无钱化债；四是债务是“钢”，债权“泥”。一头硬一头软极不相称，目前，村级债务能化解的基本上都化解了，剩下的多是“硬骨头”，村级债权85％左右是农户欠款。由于历史和其他特殊的原因，形成的村民差集体的“硬骨头”，在现今政策面前无过硬的办法，再加上有的欠款农户已迁走，有的人亡户灭，五保、特困户自身难保，谈不上偿还债务，所以相当部分债权已成为呆账死账悬账。五是高息借贷多，利息沉重。村级债务的来源不管是向银行、基金会、信用社贷款，还是向农户个人借款。这些债务都要支付利息，而且有的部分是高利息，年息一般在1-2分，甚至更高。通过办事处有关部门的硬性规定，从2004年起村级向农户借款利率才和银行利率同步，就是说不增加新的借贷，高额的利息也迫拐褡芏畈欢显龀ぁ?/p>

四、化解村级债务的政策原则措施

1、提高对化解村级债务重要性的认识。村级债务是农村各种社会矛盾和问题的缩影，涉及面广，政策性强，工作量大，矛盾集中，解决起来难度极大，必须要提高对化解村级债务重要性的认识，树立“减负就是增收，化债就是政绩”的观念。把化债工作纳入干部考核的重要内容。对化债措施不力的有关国家干部和村干部，要直接与个人利益实行捆绑考核，奖优罚劣，以此强化干部化债意识。

2、坚持化解村级债务的原则。化解村级债务工作政策性强，要实事求是，积极稳妥地进行，确保农村社会稳定。一是坚持民主法制的原则。要发扬民主，尊重群众，相信群众，严格依法办事。在制定化债措施和方法时，必须与现行的土地承包、农民负担、税费改革、中央1号文件（2004、2005、2006连续三年的）等法规、政策相衔接，严格掌握政策界限和尺度，切实维护农民和债权人的合法权益；二是坚持公开公正公平的原则。把化解村级债务与推进村民自治、推行村务公开结合起来，广泛发动群众参与、监督化解债务的全过程。清查债权债务、制定化债方案，确认审核结果，都要经群众讨论，结果一定要张榜公布，接受群众监督；三是坚持减轻农民负担的原则。要充分考虑农民的经济承受能力，量力而行，杜绝强行逼债。落实债务主体，不能简单地把债务平摊到农户，要防止把一些不合理的债务合法化。村级集体不能借化解债务为名，擅自立项筹资偿还债务，不准利用“一事一议”的名义，向农民筹资还债；四是坚持实事求是，因地制宜的原则。从实际出发，清收债权要先易后难，先急后缓，循序渐进。偿还债务要坚持“先个人后单位、先还本后付息、先群众后干部、先村内后村外、先借款后一般往来款”的工作程序，坚决杜绝借新债还旧债现象。坚持以清账带动化债，充分调动干部、群众化债的积极性。五是坚持保护农民权益的原则。要相信群众，把政策交给农民。深入细致地做好政策宣传工作，把化债的方针政策和具体规定宣传到户到人。按照符合农村实际和农民意愿的原则，认真征求群众意见，取得大多数群众的支持，成立有村民代表参加的清查小组，清查债务的结果，必须经过村民主理财小组和村民代表逐笔核对、审查、签字，并将结果张榜公布，最后由村民大会或村民代表大会予以确认。

3、明确化债的主要方法。一是削减高息减债。村集体所欠的民间高息借款，从借款之日起，按照银行规定的同期同档利率，统一降息换据；对过去已付利息的高出部分，冲抵本金。向农村金融部门的借贷款，利率超过当时人民银行法定利率的，也按规定程序降下来；二是清收债权还债。单位和个人欠村集体的款项，采取经济、法律和行政等综合措施进行清收。对村组干部（包括现职和退职的）及其家属的欠款，限期、逐笔、逐人清收。对有还款能力而拒不还款单位和非农民身份的人员，按法定程序申请法院依法清收。对农民个人税改前的税费尾欠，除农民自愿偿还外，坚决按国家政策执行；三是结对抵冲销债。对村集体与往来单位或个人形成的“三角债”、“四角债”，在协商自愿的前提下，动员债权人、债务人自愿结对子，实行对口转结，相互置换，冲销集体负债额度；四是划转债务降债。对以村集体名义为企业借(贷)款形成的债务，一律划转给企业偿还。企业已合并、转制的，由新企业负责偿还；企业已经租赁经营的，从租赁费中划转资金偿还；五是盘活资产还债。对村组集体拥有的企业、闲置地（房）产等固定资产以及“四荒”资源，可以在进行资产评估和产权界定，合理估价后，采取拍卖、租赁、承包等形式综合开发利用，筹集资金还债；六是落实减免政策清债。对不符合政策规定的债务，严格按程序核销，不再向农民追缴；对符合减免规定的税费尾欠，办理减免手续，对确无还款能力的军烈属、特困户，经村民代表会议讨论，报乡镇政府批准，按政策规定给予缓、免、减；七是发展集体经济化债。这是化解村级债务的治本之策，建立长期还债机制。充分发挥本地本村资源优势，大力发展特色农业，不断壮大集体经济实力，提高集体化债能力；八是核销减债。经清查不实的债权、债务，以及违反规定增加农民负担形成的债权债务，坚决从村级债权债务中剔除。对债权单位或债权人已撤销或者主动放弃追债要求的，要按规定程序予以核销；九是加强农村财务管理，杜绝新增借债。税改后，有关政策规定村集体举办公益事业，必须量力而行，有多少钱办多少事，从制度上消除了村级债务形成的原因。村级组织全部无条件的实行“村账所管”，收入支出实行“双管双签”制度（村会计、财政干部共同管账，大宗支出由乡镇领导与财政所长共签共审），并明确乡镇不准平调、挪用、侵占村级资金，村集体不准为单位和个人贷款提供担保和抵押，不准为农民代垫各种税费，不准挤占和挪用集体资金，不准用集体资金请客送礼，不准报销村级招待费，不准超编超标增发村组干部补贴，村干部擅自借款发生的债务，按照谁借款谁负责还款的原则处理，并且财政所拒绝入账，还要报请乡镇政府对其进行行政经济处罚，堵住村组乱开支的源头；十是申请国家补助化债。对一些国家政策投入形成的债务、债务人死亡且数额巨大的债务，申请国家解决一部分。

二○○六年十月十九日

第二篇：对村级债务的思考

摘要 介绍了慈溪市宗汉街道村级债务的现状及特点，对债务成因进行分析，指出化解债务的难点，并提出了化解村级债务的对策和建议。

关键词 村级债务；成因分析；对策

中图分类号 f285 文献标识码 a 文章编号 1007-5739（2016）08-0346-01

村级债务居高不下，且呈现逐年递增的趋势，成为农村集体“三资”管理面临的首要问题。目前，村级债务负担沉重，个别村在资金短缺的情况下，扩大建设、铺张浪费等现象时有发生，造成村级财务收支赤字日益加大，严重困挠了村级集体经济的良性发展，影响新农村建设的正常进程。因此，如何探寻化解村级债务的有效途径，减轻村级集体经济压力，已成为当前农村工作的当务之急。

村级债务的现状

1.1 涉及面广，数额大

宗汉街道18个村经济合作社中，有9个村负债，负债最高的村达988万元，最低的村35万元。既有兴办公益事业负债，如村落文化宫、老年活动中心的兴建，又有村集体经济经营性负债，如村标准厂房、外口公寓的建设。

1.2 债务构成复杂

有银行等金融部门借（贷）款，有向企业（个人）借款，有向民间借（贷）款，有基本建设尾欠的工程款，有应付给村民的土地征用补偿款，有尾欠街道办事处的各项上交款项。

1.3 利息成本高

由于村级借贷款额度逐渐累积，村社向银行等金融部门贷款难，只好向企业、个人借款，借款利率高于银行同期基准贷款利率。

1.4 债务逐年增加

虽然近几年也花力气化解村级债务，并得到一定成效，但随着新农村建设步伐的加快，每年产生新债务，债务数额持续攀升。

债务成因分析

2.1 发展集体经济产生负债

为培植稳固的集体经济来源，发展村级集体经济，投资兴建标准厂房、外口公寓、农贸市场等，由于村经济合作社资金不足，只能靠借贷取得项目建设资金。如宗汉街道怡园村兴建标准厂房，6幢标准厂房招投标金额2 300万元，投资金额比较大，目前已完工2幢，如果其余4幢要动工，就要向银行贷款，解决资金缺口。

2.2 超前建设造成负债

随着农村生活水平提高和全面建设小康社会的推进，农民迫切要求改善农村生活环境和村容村貌，环境保洁，绿化、美化、亮化工程，生活污水处理等，农村的基础设施及生活环境得到明显改善。但有不少村没有财力，在政绩冲动之下，不顾村级现实，靠举债搞项目、搞建设，给村级集体经济带来了沉重的包袱。

2.3 收不抵支增加负债

2015，宗汉街道各村总收入5 367.23万元，总支出8 534.43万元，收支相抵-3 167.20万元。街道18个村经济合作社中，收支盈余5个村，收支盈亏13个村。收支盈亏的13个村中，一些村是因为在搞大的工程项目，开支比较大，因此收支赤字。如宗汉街道周塘西村，2015年总收入324.89万元，总支出1 611.04万元，收支相抵-1 286.15万元，主要是因为该村正在建造外口公寓，仅在建工程一项就开支1 396.29万元；个别村不搞建设也产生赤字，主要是收入来源少，支出又刚性，赤字不可避免。这样年复一年，收不抵支加重村级负担，掏空村级集体经济，从而产生隐性负债。

2.4 工作不实引起负债

村干部工作不实，不愿做群众工作，该收的款项怕难收而不收。少数农民群众权利义务观念淡薄，拖欠、逃避合理的上缴款项。近年来村级事务的增多，慈善捐款、人身意外保险等，地方出现需向农户收取的款项、募集的捐款，一概由村支付，造成债务的“雪球”越滚越大，这种管理上的错位也是导致村级负债的一个不可忽视的因素。

2.5 管理缺位产生债务

一些村超越能力组织村干部（党员）、社员代表外出旅游。一些村没有雄厚的村级集体经济实力，超前搞福利，给村里的老人按标准、按时发放老年补贴，给全村村民的农村合作医疗按年龄、不同等次进行补助，福利重复发放。虽然各种惠农政策的实施，增加了农民收入，提高了农民生活水平，但是也加重了村级集体经济负担，形成村级债务。

化解债务难点

3.1 减债途径减少

随着经济形势的发展变化，减债措施和办法越来越少。以前采取的盘活资产偿债，一些村基本上是能转让的集体资产都已转让了，能出租的都已出租了，现在要靠盘活资产、资源偿债的空间十分有限。

3.2 化债缺乏资金来源

大多数村集体经济发展困难，缺乏经济增长因素，偿债能力差，由于村级收入来源减少，导致开支缺口增大。

3.3 干部偿债意识不强

由于近几年村干部变动频繁，债务中有些是过去的，现任村干部对前任遗留的问题和债务采取不管不问、推诿的态度。有的村干部只顾眼前，为应急，什么债都敢借，什么钱都敢用，至于能否偿还，没有过多考虑，对债务缺乏偿还打算[1]。

3.4 财务管理制度没有得到很好地执行

一些村干部廉洁自律意识不强，执行制度自觉性不高，在经济上不能严格要求自己，加之村财务监督小组未能真正发挥作用，村级财务运转不能得到有效监督，导致支出不规范，随意性大，不当支出、违规支出时有发生，给村级集体经济带来不同程度的损失[2]。

对策

4.1 控制非生产性开支

根据文件《关于加强村级非生产性开支监督管理的意见》浙（农经发〔2014〕9号）精神，制定街道文件，对村干部报酬补贴、办公会务费、交通差旅费、招待费、外出学习考察、报刊订阅以及捐助赞助等各项费用进行规定，使村级开支有章可?牛?约束开支，减少不必要的开支。

4.2 量力而行搞建设

各村在搞建设前，要对本村的资产负债、收支情况进行分析，判断本村是否有足够的偿债能力，资金回报率高低，村经济合作社确需举债兴办公益事业，必须经社员（代表）会议讨论决定。

4.3 压缩福利费开支

对农村合作医疗、老年社员补助各村要量力而行。2015年，宗汉街道各村提取应付福利费共计3 234.57万元，福利费开支2 964.18万元。虽然街道各村总的福利费开支小于提取金额，但是街道18个村经济合作社中，有8个村的福利费开支大于提取数。建议各村福利费开支，应以村社收益分配福利费提取金额为标准，使福利费开支有所节制，不给村级集体经济拖后腿。

4.4 落实一事一议奖补政策

村级公益事业一事一议奖补政策是一项群策群力的惠民政策。自2011年实施以来，宗汉街道已经申报11个一事一议项目，主要是道路、桥梁、居家养老中心、文化公园等村级公益事业建设工程，争取上级补助资金达545万元。村级公益事业一事一议财政奖补政策的实施，极大地缓解了村级集体资金运行压力，改善了村级生产生活环境[3-4]。

4.5 增强还债能力

加大对村级组织的转移支付力度，支持和鼓励村经济合作社盘活集体资源，巩固集体经济，增强村级集体造血功能。

4.6 偿还债务

开展村级债务情况清理摸底，分析村级债务形成原因，分门别类，制定村级化债计划，逐步化解村级债务。对一些村有实物、房产等抵挡的，还债能力较强；对一些没有物产，集体经济又很薄弱的村，还债就很困难，因此要严格控制因兴办公益事业而举债的规模。

第三篇：对地方政府性债务的调查与思考

对地方政府性债务的调查与思考

地方政府性债务是地方政府机关、事业单位、企业或其他经济组织以政府名义向国内外或境内外承借或担保，政府负有直接或间接偿还责任的债务。近几年来，安陆市为促进经济发展，改善城市基础设施建设，一方面逐步加大了资金投入力度，另一方面，政府性债务余额逐年上升，债务负担越来越重。

一、地方政府性债务基本情况

从债务构成看，截止2009年12月31日，安陆市地方政府性债务余额为58476万元（不含政策性挂账债务72664万元），其中：直接债务54819万元，占债务总额的93.7%；担保债务3657万元，占债务总额的6.3%。在直接债务中，一般公共服务7970万元，占直接债务总额的14.5%；财政部门6754万元，占直接债务总额的12.3 %；教育4077万元，占直接债务总额的7.4%；城市社区1966万元，占直接债务总额的3.6%；农林水1793万元，占直接债务总额的3.3%；开发区11575万元，占直接债务总额的21.1 %；交通运输17610万元，占直接债务总额的32.1%；其他公共安全、电力信息、文体传媒、医疗卫生、交通、粮油物资储备等3074万元，占直接债务总额的5.7%。在担保债务中，社会保障和就业44万元，占担保债务总额的1.2%；医疗卫生601万元，占担保债务总额的16.4%；农林水3012万元，占担保债务总额的82.4%。

从债务来源看，直接债务来源中：政策性银行12736万元，占直接债务总额的23.2%；上级财政4414万元，占直接债务总额的8.1%；非银行金融机构3199万元，占直接债务总额的5.8%；商业银行1963万元，占直接债务总额的3.6%；农业综合开发515万元，占直接债务总额的0.9%；其他31992万元，占直接债务总额的58.5%。担保债务来源中：外债转贷3613万元，占担保债务总额的98.8%，其中：世界银行3012万元、外国政府601万元；商业银行（中国农业银行）44万元，占担保债务总额的1.2%。

从债务指标看，不含政策性挂账债务，2009年政府性债务余额58476万元，占当年全市国内生产总值75亿元7.8%，比2008年上升了0.5个百分点，一定程度上反映出政府债务总量对全市经济的影响力度加大。当年一般预算支出131713万元，不含政策性挂账的债务余额占一般预算支出的44.4%，如果把政策性挂帐债务计算在内，则这一比例高达99.5%，这两个比例反映出财政支出过分依赖债务收入，财政处于脆弱的状态，并对财政的未来发展构成了潜在的威胁。

从收入和人平负债看，2009年全市一般预算收入为22095万元，债务总额131140万元，为一般预算收入的5.9倍，不含政策性挂账的债务余额58476万元，为当年一般预算收入的2.6倍，为当年可用财力的0.7倍；按全市62万人口计算，人平负债943元；按17510名财政供养人员计算，人平负债高达33396元。

二、地方政府性债务管理存在的问题

（一）对政府债务的潜在风险认识不够

部门在借款、贷款以争取项目、筹集资金或财政部门为其担保时，缺乏风险分析，不能做到预之以谋，往往只强调项目的重要性和未来预期收益，很少考虑到由此而形成的债务及风险，特别是由此而引发的或有负债和或有风险，为日后出现偿债困难埋下隐患。

（二）缺乏统一规范的债务管理，债务不断增加

一方面，没有成立统一的债务管理机构，举债主体分散，债务管理权限不集中，不能达到规范管理的目的。安陆市现有举债主体包括市乡两级政府、教育、农林水、城市社区、医疗卫生等37个主管部门，债权人涉及到政策性银行、商业银行、非银行金融机构、上级财政以及其他单位和个人。除财政部门对上举借的债务外，其他单位的债务未纳入财政部门账务核算，乡镇级债务甚至没有债务管理人员。另一方面，由于没有建立举债评估机制，部门和乡镇的举债行为没有受到有效控制，存在随意举债、各自为政和扩大投资规模的现象，导致债务规模不断扩大。

（三）债务风险指标高，风险加剧

参照欧盟国家签署的《马斯特里赫条约》和国内成功经验，政府债务风险的三个综合评价指标中，债务依存度（债务余额占财政支出的比率）一般不超过20%，债务负担率（债务余额占GDP的比重）一般在10%以内，债务偿还率（负债还本付息额占财政收入的比重）一般在10%左右。从安陆的情况看：债务依存度①=58476÷131713=44.4%，债务依存度②=131140÷131713=99.5%，债务负担率=58476÷750000=7.8%，债务偿还率=8662÷22095=39.2%，除债务负担率控制在警戒线内以外，债务依存度、债务偿还率均远远超过了警戒线，存在着严重的债务风险。

（四）债务监督制衡机制不全，偿债责任难以落实，偿债压力沉重

由于缺乏强有力的债务约束机制，单位还款能拖则拖，导致债务余额越来越大。债务余额较大的单位，因资金有限，无力全部清偿。债务余额较小的单位，也没有合理地利用资金进行清偿。2009年底全市逾期债务总额36270万元，比2008年逾期债务20311万元增加15959万元，实际清收偿还8662万元，仅占当年债务余额的14.8%。在有限的财政收入与需要满足的刚性支出（如政府运转、人员开支、社会保障等）之间存在着巨大缺口的情况下，地方政府既要发展本地经济，搞好城市建设，办好社会公益事业，维护社会稳定，又要挤出一部分资金偿还到期债务本息。2009年底未到期债务22207万元，其中：2010年3685万元、2011年3049万元、2012年3598万元、2013年4011万元、2014至2018年5967万元、2019至2024年1896万元，偿债压力十分沉重。

（五）政策性挂账债务长期悬而未决

安陆市粮食企业政策性亏损挂账高达68952万元，财政部门除以前每年从粮食风险基金配套资金中解决一部分用于偿付利息外，2009年预算只安排了粮食挂帐贴息资金310万元支付利息，连续5年没有能力偿付本金，此外还有供销企业政策性亏损挂账3712元。政策性挂账已成为地方政府的沉重包袱。

三、地方政府性债务形成的原因

（一）财政支出范围过大

建立公共财政，提高均等化服务水平，使地方政府事权扩大，财政支出也不断增加。一方面，公用经费、人员经费增长较快，保工资、保运转压力增大，另一方面，加强社会保障，实施医疗保险、养老保险和最低生活保障，增加公共医疗卫生和义务教育投入，加强基础设施建设和环境保护等，都要增加财政支出。财政支出范围过大是诱发财政赤字，导致地方政府债务风险的一个重要因素。

（二）经济建设财力保障不足

随着各项改革力度不断加大，地方财政支出增长速度大大超过收入增长速度，支撑经济运行的财力明显不足。地方政府为了促进经济建设和社会事业发展，改变困难现状，不得不举债引进项目和资金。近几年，安陆市仅用于开发区建设的债务达12700万元，占总债务的26.6%，其中2008年新增的农副产品加工基地建设借款9000万元，约占2008年全年新增债务的50%。此外，对一些公益性项目如基础设施建设项目，政府本身旁无责贷，但这些项目带来的的多是社会效益，经济效益微乎其微，这类因财力所限而引进的项目，还款责任最终仍在政府身上，形成了政府债务。

（三）转移支付制度不完善

分税制以来，虽然中央对地方的转移支付在不断加大，但力度不够，上级对地方特别是省以下政府的财政转移支付力度不能满足地方正常运转的需要。同时，在转移支付中，专项转移支付比重过大，一般转移支付比重偏小，地方政府在可用财力有限的情况下只能举债解决支出压力。

（四）国有企业和粮食流通体制改革所致

对国有企业实行上收下放、抓大放小、改制重组、兼并破产等一系列改革，增加了地方政府对国有企业下岗职工安置、基本生活费、再就业以及养老金等方面的支出，加重了地方政府压力。安陆市原三家省属企业安棉集团、湖北铝厂和东方红粮机下放地方管理，相继改制，共需安置职工9677人，需安置资金2.677亿元。由于企业经营不景气，安陆市为此消耗了巨额财力。全部安置7249名职工，支付职工的安置补偿资金达21000多万元，其中，资产处置收入和上级补助资金14000万元，通过各种途径借款7000多万元。仅安棉集团，安置下岗职工的各类资金总额需1.394万元，目前只从国家开发银行借款3000万元，省级补助2000万元，虽然地方政府每年都安排一定资金予以解决，仍然是杯水车薪。推行以“敞开收购、顺价销售”为主要内容的粮食流通体制改革，由于多种原因，形成了巨额的粮食企业财务挂账，给地方政府背上了沉重的包袱。

（五）专项清理形成的债务 2000年中央拿出专项借款对农村合作基金会进行清理，安陆市申请3940万元专项用于兑现农民的股金，由财政承借承还，全市15个乡镇办事处均有基金会借款。该借款至今有3097万元尚未归还。

（六）担保贷款形成的债务

担保债务余额3657万元中，98.8%属于外债转贷。在10个国际金融组织贷款和外国政府贷款项目中，有六个项目是由政府和财政局承诺担保，由政府还款的一类项目，在这类项目中，很多借款单位不能按时还款，而上级财政每年到期按协议扣款，造成这些担保债务最终成为地方政府的还款压力。如世行贷款的安陆市三水厂建设项目，2003—2009年安陆市财政局共对上还贷978万元，而三水厂仅归还安陆市财政局719万元，财政为此项目共垫付资金259万元。还有四个项目是由政府和财政局承诺担保，由业主负责还款的二类项目。这类项目的还款也不理想，财政垫款额度越来越大，导致按照贷款协议规定应由项目单位还款的工程逐渐形成了财政买单工程。

四、防范和化解政府债务的措施和建议

政府债务是一把双刃剑，一方面可以促进地方经济发展，提升政府公共服务能力，另一方面，债务的急剧累积潜伏着巨大的债务风险，处理不好，很可能破坏地方经济平稳运行的基础。因此，必须加强对地方政府性债务的管理，防范和化解债务风险。

（一）树立正确的债务风险观，全力发展经济

经济要发展，就要举债，只有把经济搞上去了，所借债务才有雄厚的偿还基础。要全力发展县域经济，解决经济发展速度缓慢、财源单一的不合理状况，壮大财政收入规模，增强地方财政实力。要正确处理发展和举债的关系，树立举债为了发展的观念，强化责任和忧患意识，切实把每一笔举债资金都用出效益。要在实际工作中做好债务风险分析，坚持收益与风险对等的原则，在设计建设项目的预期收益时，充分考虑有无还款能力。同时，要根据地域条件和实际能力，合理控制债务规模，做到举债适度，促进发展与举债的良性互动。

（二）建立规范化的转移支付制度

进一步完善财政转移支付制度，坚持公共产品供给均等化原则，按照地方经济发展水平和财政收入情况，加大对县级的转移支付力度，增加地方财政的可用财力。调整转移支付项目结构，加大一般转移支付力度，减少专项转移支付，增加用于均等化的资金，减少非均等化方面的资金，使地方转移支付制度逐步走向规范合理，切实发挥转移支付资金的作用，以减轻地方政府压力，缩小地方政府债务规模。

（三）编制政府债务预算

在做好政府债务收支计划的基础上，将政府债务的举借、偿还纳入市、乡政府财政预算或部门综合预算。债务预算一经编制，严格按规定控制新债，杜绝随意举债。按照责、权、利相结合的原则，建立偿债准备金制度，偿债准备金一般为年初政府债务余额的5%左右。偿债准备金一方面可以从预算中安排，从土地收入、国有资产收益中提取一部分，另一方面，可以从建设项目收益及项目单位的其他收入中集中一部分，实行专户储存，专项用于偿还贷款。

（四）健全政府债务管理机制

1、设立政府债务管理中心。明确政府债务管理机构的工作职责和权限，实行政府债务由财政部门统一管理，计委、项目办、财政部门相互配合。细化举债审批程序，建立“借用还”与“权责利”相统一的债务管理体制。对债务资金的使用，由债务管理中心根据贷款的到位情况对项目实施进行全过程监管。项目实施后，督促债务单位和部门严格履行协议，落实还款责任。

2、健全政府债务担保机制。严格按照《担保法》的规定，对竞争性经营项目，采取借款单位向贷款机构借贷直贷方式，财政不予担保。确需财政担保的项目，要根据项目的性质和特点，建立财产抵押制度，明确债务责任，规范偿债合同。坚持在政府统筹安排下，实行财政部门归口管理债务和债务资金审核，坚决避免出现部门举债仍由财政兜底的局面。

3、强化政府债务监督管理。对政府债务项目，债务监督管理部门要加强检查，及时发现和处理问题，促进项目按计划有序实施。政府重大举债项目，要实行工程监理或财政专管员制度，对举债项目的建设及财务活动进行全程监管；设立举报箱，公布举报电话，接受群众监督；加强对政府债务偿债责任人的违纪违规行为的查处，对非法挪用、侵占债务款，依法追究其刑事责任。

（五）全力清偿和化解债务

要积极清查老债，消化债务存量。按照债务的发生时间、原因、还本付息等情况，建立债务台帐，强化偿债责任，落实偿债途径。对应由财政偿还的政府公共职能项目，积极用偿债准备金，分清轻重缓急，有计划地进行偿还。对经营性负债项目，严格落实偿债协议，执行偿债合同。对部门举债项目，按照“谁举债、谁偿还”的原则，督促部门制订和落实偿债计划。对政策造成的债务，积极争取政策支持，包括化债补助、延期还款、调减利率标准等优惠措施。特别是粮食亏损挂帐、农金会借款等，建议上级分据实核销应偿还本金指标，减轻地方政府负担。

（六）充分挖掘收入潜力

建立偿债准备金，及时偿还到期债务，控制债务风险指标，要有相应的财力支持，在当前地方财力吃紧的情况下，要做好这一点，必须充分挖掘收入潜力。一是加强非税收入管理，确保收入应收尽收，增加财政收入。二是加强国有资产管理，当前要重点推进行政事业单位资产管理改革，力争改革取得阶段性成果。三是加强对土地收入的征收管理。土地收入是地方政府偿还负债的主要资金来源，其收缴是否及时、是否到位直接影响政府债务还款来源的稳定性。要综合分析现有土地存量、土地价格等指标，完善土地使用转让程序，规范土地使用转让行为，加大土地收入收缴力度，堵塞收入漏洞。

课题组长：高清平

成员：董小玲 李儒智 孙伯亚 段春喜

执 笔：曾武 熊德贵

第四篇：化解村级债务的调查与思考

农村要和谐稳定，农民与集体，农民与农民间没有瓜葛纠纷是最基本的前提。而村级债务则成为这种瓜葛纠纷的重要隐患。怎样以积极的态度化解村级债务，事关农村社会的稳定。笔者在调查中发现，国家开始为村级债务买单，一定程度上缓解了村级债务压力；但村级债权得不到维护，尾欠问题久拖不决，又使化债工作蒙上阴影，影响了农村社会稳定。同时，部分群众认为，化解村级债务光有国家买单是不够的。

一、村级债务的现状

2003年下半年，按照全县统一部署，秭归县**镇组织化债专班进村开展工作，经过近两个月努力，锁定全镇村级债务，债务总额390.82万元，债权495.85万元。从债务构成来看，主要由“普九”、公益事业两大债务组成。其中，“普九”债务为108.35万元，将近占债务总额的三分之一。而债权构成则相对简单，主要是农民需上交的往来款、“三提五统”、集资和税费的各种“尾欠”。从数据上看，村级债权大于债务，化债时“收”“支”应该基本持平。但目前各村依然债务压身，向村集体讨账的现象时有发生，并出现讨账者要跳楼的闹剧。一村主任说：“这几年过年如同过关，向村里要账的人很多，有本村农民、经营户，也有外地包工头，还有其他怀揣条据的索债人，商量的、求情的、威胁的，甚至在村委会寻死觅活的，什么样的人都有。”他苦笑着说：“就是真有人跳了楼，村里也还是拿不出钱。”事实上，不少村书记、主任过年都如同过关。

村级债务为为何尝还不了，大致有以下原因 ：一是村级债权没有得到维护，农户尾欠款无法收回；二是村里经费主要来自财政转移支付，只够维持运转；三是国家为村级债务的买单还只限于“普九”债务，对公益事业债务还没有“说法”。到2008年低，国家共为**镇下拨化解“普九”债务资金91.87万元，虽然一定程度上减轻了各村债务负担，但债务压力依然不轻。全镇村级债务还有近300万元，11个村平均债务不会低于10万元，仅向家湾村就还有54万元。

二、村级债务对农村社会的影响

村级债务就像一个发酵的面团，问题会逐渐膨胀。因为村级债务涉及面广，既牵连到村集体，又牵连到农户；既涉及村内，又涉及村外；不仅影响村委会的运转，还影响村干部和农民的心态。

秭归县2003年的化债不算真正意义上的化债，只是将村级债务进行了一次全面的清理锁定。应当说，将原来的“糊涂帐”变成了一本“明白帐”。但6年时间过去了，由于国家没有对村级债务的化解出台明确的政策，各村实际的化债工作进展不大，而且，受03年化债工作的影响，“明白帐”又变成困惑干部群众的“糊涂帐”，让村干部和群众的心态发生了变化。一是村集体的债权得不到维护，化债没有经费保障。03年，**镇向家湾村共锁定村级债务58.2万元，同时锁定债权63万元。当时，村干部还有相当高的兴致，认为把农户的尾欠款收起来，再尝还债务应当没问题。所以，村里在锁定债务时积极性很高。但结果是一等再等，因为农村稳定的需要等原因，没有得到上级向农户收取尾欠款的许可和支持。彭家坡村文书说，国家没有政策，上级没有发话，村民的38万尾欠款至今也就搁着没有收。因此，村集体的债权没有及时得到维护，村里也就没有资金尝还债务。

二是债务问题引发多方矛盾。没有钱还债，村集体与农户或其他单位、个人的矛盾就越来越深，村里工作也自然时常受阻。债务锁定后，村集体为包括农户在内的所有债权人出了具，部分村还作出了还债的承诺。因此，债权人就满怀希望向村集体索债。当村集体无法还债时，矛盾就被激化了。同时，在清理债务时，为方便起见，有的村还在农户中相互转账，造成农户间形成债务关系，引起农户间的矛盾。少数包工头由于从村集体拿不到钱，成为农民的众矢之的。而当时为修路等四处借钱的村干部更是有苦难言。**镇一名叫向立建的原村干部上世纪九十年代代表村集体从一个体户手中借款3万元用于公益事业建设，这笔钱村集体一时无法还上，结果他离职后仍不得安宁。2005年，债权人在讨债无果的情况下，差点用氧割机切了他家的门。直到去年国家“普九”化债，还了该债权人的部分钱，向立建才有所安宁。

三是农户尾欠款久拖不决，群众不满意。03年秭归全县的债务锁定，既让群众清楚了村集体的家底，也让他们知道了谁还有“三提五统”、农特两税的尾欠款，谁没有交清村集体譬如“普九”建校、修路架桥等公益事业的集资款。但时过多年，部分农户该交的尾欠款至今没交，导致群众以为是要免掉。在过去基本没有国家投入的情况下，村民办学校，兴公益，多数人吃了苦，尽了力。现在，少数人欠多数人的帐不还，多数人自然不满意。村民说，过去我们一样穷，但我们听国家的话，哪怕勒紧裤带，我们也没有少国家和村集体一分钱。为什么总是老实人吃亏？除了真有困难的少数人以外，尾欠户中，有干部家属，更多的是霸道无赖之人。早晓得他们不交没事，我们原来也可以不交。无尾欠的群

众还不时听到风凉话，让他们心里更加不平衡。个别村民甚至提出村里应该返还他们当初所缴的集资款。近两年，国家主动承担了农村“普九”的债务，但群众反响不一，认为当初“普九”集资人人有责，无论到何时，该交的一定要交。群众的公平意识表现得较强烈。

三、对村级化债的几点建议

首先，国家应当及时出台明确的化债政策。从当前农村现状

看，化解村级债务已迫在眉睫，浏览媒体的相关报道，很多地方已开始了化债。但在国家对村级化债还没有出台明确的政策前，各地化债的方式不一样，有的地方因为化债已经引起了新的矛盾。村级债务大多是历史问题，多数是税费改革前农村办学和兴办公益事业举的债。责任谁负，怎么负，国家应该有政策。目前，国家已承担了“普九”债务，但整体政策没有出台，这也是导致各地或驻足观望或无从下手等造成化债进展不顺的主要原因。

其次，村集体要加强造血功能，主动化债。目前，村集体普遍经济困难，财政转移支付仅够维持运转，但债早化早安宁。从部分地方化债的方式看，有发展企业盈利还债的，有依靠集体土地变现还债的，不管那种方式，只要群众理解支持，不引起新的矛盾纠纷都是可行的，主动还债，不等不靠，有利农村社会的稳定。

再次，化债要充分考虑民意，听取群众的意见和建议。国家出台政策，村集体主动化债，都要全面进行调研。从农民的心态上讲，凡事都要公平。农户的尾欠款要不要收，是全收，还是部分收，都应该听取群众的意见。不把群众的工作做好，即便是国家全部为村级债务买单，社会效果也不一定就好。农村要和谐，就不得不考虑大多数农民的心态。总之，早日化解村级债务利国又利民。

第五篇：关于化解村级债务的调查与思考

农村税费改革以后，经济欠发达地区的村级债务矛盾日益恶化，旧债难还又添新债的现象不是少数。大多数村公共服务功能出现萎缩，对农村生产及经济健康发展造成负面影响。对此，我市高度重视，积极探索化解村级债务的办法，全面遏制村级新增债务。近期，我组织有关科室对此进行了专题调研。现把调研情况简述如下：

一、我市村级债务化解情况及其主要做法

据帐面统计资料显示，2001年底，全市有村级债务17481万元。自2002年3月份全市集中开展化解村级债务工作以来，共化解村级债务1.32亿元，化解率为75%，村级债务逐步下降。目前，全市已经实现零债务村85个，占总村数的26%。惠丰镇采取清欠还债、盘活集体资产、节支还债、增收还债等积极措施，多渠道化解村级债务，到2003年，原有326万村级债务全部化解，成为南通市为数不多的无村级债务乡镇。我市的主要做法有：

一是明确责任，增强清偿意识。村级债务不仅是影响农村发展的经济问题，又是影响基层政权运转和农村社会稳定的政治问题。我市明确各乡镇长、村民委员会主任是化解村级债务的第一责任人，把村级债权的回收率、债务偿还率、资产增长率和是否出现新增债务作为镇村干部工作考核的内容，实行严格的目标考核制度，同时把考核结果与干部的报酬、评优、提拔等相挂钩。对疏于检查、监管不力、处理不及时的，督促整改，并追究相关责任。

二是摸清总数，挤出债务水分。市政府组织财政、审计、农业等部门，对村级债务进行彻底的清理和审核。对每一项债务都要查出它的资金来源、偿还记录、结转情况、实有余额，看有无空挂户头、以公转私、利息转本、多算利息、结算不清等问题，通过内查外调、结算调帐等办法，彻底摸清总数，挤去债务中的水分。

三是创新思路，拓宽化解渠道。市政府出台了村级举办私营个体项目新增地方税收留镇部分全额返还村的政策，鼓励村级兴办项目发展经济。充分利用集体资源，加快盘活集体资产，村级所有闲置资产全部实行了对外招租和公开拍卖。全面落实了村级债务清收责任制，明确任务，责任到人，定期考核。

四是从严监控，控制新增债务。进一步理顺农村集体资金管理体制。对村级三项资金实行封闭运行，对村级建设资金实行交镇代管，并建立了村级集体资金使用情况报告制度。凡是经市有关部门认定有不良债务的村，一般情况下，不得再举债兴办社会公益事业，村级资金必须按省批准的税费改革方案确定的标准定项限额使用。对债务在40万元以上的重点村实施严密监控，确保不发生新的债务。

五是鼓励发展，增强生财能力。为加大镇村债务的化解力度，市委、市政府专门研究制订了《关于扶持经济薄弱镇加快发展的意见》（启发[2002]12号），将8个经济总量较少、人均财力偏低、债务规模较大、资源优势相对不足的乡镇，列为经济薄弱镇，制订了23条扶持措施，鼓励支持经济薄弱镇大力招商引资、发展社会事业、组织农村劳务输出、实施项目农业。该《意见》实施后，激发了落后镇乡的发展热情，有效地缓解了镇村财政压力，镇村二级债务不断减少。经两年努力，兆民、启隆两个落后乡镇的财政收入分别增长了367.3％和271.8%，跃入了先进乡镇行列。其余6个乡镇的财政也有了较大幅度的增长。

二、对化解村级债务的思考及建议

对于经济欠发达地区，村级债务总量大，化解渠道窄，化解村级债务无疑是一个长期而又艰苦的过程。因此，要明确责任，上下联动，标本兼治，不断减少村级债务。

一要清查摸底，分清还债主体。要加快化解村级债务，当务之急是要尽快对村级债务进行摸底调查，清理、审核和分类，界定哪些是要村级偿还的，哪些是要乡镇负担的，哪些是要县市以上政府处理的，省、南通市政府应该在此基础上出台相应的配套政策和措施，对债务矛盾突出且自身偿还能力差的贫困农村，按债务轻重缓急提出化解方案，优先予以解决。各地要明确各乡镇长、村民委员会主任的责任，把村级债权的回收率、债务偿还率、资产增长率和是否出现新增债务作为镇村干部工作考核的内容，实行严格的目标考核制度，坚定不移地推进化解债务工作。

二要多措并举，逐步化解债务。一是挂息减债。目前村级债务主要来源是银行贷款和私人高利贷，上级有关部门应及时介入，加强引导和协调，促成债权双方达成还本免息或停息挂账，避免债务风险不断加大。二是积极追收债权。要由县市有关部门，联合乡镇、村的同志成立债权清理小组，区别不同的欠款对象，采取行政、经济、法律等手段，先内后外，先易后难、先党员后群众，以点带面，全面推开，追收债权。三是盘活存量资产。各村要广开思路，积极盘活现有资产存量，清理闲置资产，采取出租、转让、出售等方法增加变现收入，用于偿还债务。

三要规范管理，严格控制新债。一是建立健全严格的债务管理制度，对村确需为发展公益事业而举债的，应根据财力许可进行科学论证和听证制，严格控制新债。对擅自举债的村严肃处理，并追究单位负责人的行政和经济责任。二是改进和完善镇村财政管理体制，努力实现镇村事权和财权的统一；严格控制各种开支，从体制上遏制新债务的发生。三是严格控制各种创建达标活动，减少新债发生。各级政府要由统一的部门进行扎口管理，严格限制各种创建、达标、升级、验收活(本文权属文秘之音所有，更多文章请登陆www.xiexiebang.com查看)动。必不可少的活动，也应充分考虑镇村的财政承受能力，逐步推进。同时，省、市政府在兴办各项实事时，也要充分考虑各地的承受能力，区别对待。一方面不能搞一刀切，要分清轻重缓急，分类要求，逐项逐项落实到位；另一方面要加大财政转移支付力度。对于经济落后、债务问题突出的村，兴办实事时所需资金由上级政府全额划拨到位，不要再要求层层搞资金配套，以免产生新的债务。

四要力求治本，发展村级经济。要统筹城乡发展，通过“工业反哺农业、城市支持农村”来壮大农村经济，这是解决镇村债务的长效之策。要出台一系列优惠政策，拿出一部分资金扶持农村发展项目农业、兴办农产品加工企业，如启东市出台了村级举办私营个体项目新增地方税收留镇部分全额返还村的政策，使全市的项目农业、农产品市场建设呈现出较快的发展态势，推动了村级债务化解的步伐。要进一步推进制度创新，降低行政成本，同时，把一部分能人吸引到村干部队伍中，带领更多的农民致富，全面提升村级经济实力。