建立“三访六调” 信访纠纷处理机制初探[合集5篇]

第一篇：建立“三访六调” 信访纠纷处理机制初探

建立“三访六调” 信访纠纷处理机制初探

宜宾县检察院

近年来，宜宾县工程项目多、历史遗留问题多、信访突出问题多，集体上访、非正常上访，以及群体性事件时有发生，信访问题成了一个社会问题。新年伊始，中央政法委提出了全国政法机关要推进“三项重点工作”，努力化解社会矛盾纠纷，努力促进社会管理创新，促进公正廉洁执法。创新开展处置信访案件机制，有利于化解社会矛盾纠纷，有利于促进社会管理创新。

一、新时期信访和群众工作现状

（一）从信访内容上看。一是因企业改制和劳动社会保障问题引发上访；二是“三农”问题引发上访；三是工程项目增多，城镇拆迁安置问题引发上访；四是环境污染问题引发上访；五是企业军转干部问题引发上访；六是涉法涉诉问题、反映干部作风不正和违法乱纪问题等引发的上访。

（二）从信访形式上看。一是集体上访、群体上访；二是越级上访；三是寻“机”上访，常借各级举行重大会议、活动以及节假日等期间上访；四是闹访、缠访。

二、信访问题的制度原因

信访案件居高不下的重要原因很多，除了相关部门对信访群众工作重视不够、信息不灵、信访队伍素质不高等原因外，还有一个重要的原因，就是各级各部门没有一套规范的、完善的、有效的处理信访案件程序。这里有必要引用《信访条例》和《四川省〈信访条例〉实施细则》加以说明。

（一）针对越级上访。《信访条例》规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出”，也就是说依法由乡镇

一级解决的信访，信访人只能依法走访乡镇和县一级，而不能走访市级以上。但现实中，信访人往往是一级不服再上访一级，层层越级上访。而条例对阻止越级上访没有具体措施。

（二）针对群体性上访。《信访条例》对多人走访的，规定“应当推选代表，代表人数不得超过５人”，对于信访人数超过5人的，怎样处理，省实施细则规定“发生越级集体访，有关党政机关应采取措施予以劝阻”，但缺乏具体的程序规定。

（三）针对多次上访。对于缠访、不按规定上访人员，《四川省〈信访条例〉实施细则》增加了“由所在地公安机关将其带离接待场所，并按照国家有关规定予以收容、遣送或者通知其所在地区、单位将其带回。”的规定，但往往是信访人“文明上访”怎么办？没有规定。

（四）针对信访办理程序。《信访条例》第四章对信访部门受理信访后如何分发到各部门进行了规范，第五章对各部门办理信访事项的受理、办理和督办进行了规范，但更多的是规范了办理期限和处理信访原则，在处理具体的信访个案上，没有明确的程序性规定。省实施细则大同小异。

三、规范处理信访案件的对策

多年来，我院在处理涉检信访案件中不断探索，保持了连续十年涉检案件零上访的好成绩，其成功在于运用了一套完善的处理信访机制，即“三访六调”处理信访纠纷机制。下面，我从三个方面谈谈对建立“三访六调”处理信访案件机制的看法。

（一）“三访六调”处理信访案件机制的具体定义。一是变越级访为接送访。发现上访人越级上访的，相关部门应派人主动去接送他，并通过细心调解，耐心疏导，明确告之上访人采用走访方式上访的，按照《信访条例》的规定，只能连

续走访两级，不能无限度地越级上访。如果上访人愿意回到县内进行调解的，把他接回来，并根据上访人反映的案情，主动送他到县信访和群众工作局或者相关有权处理部门。二是变上访为下访。变上访为下访是上访人到部门单位来上访的，相关信访接待人员要热情接待，先了解案情，再调解处理，处理后，办信人员还得要亲自到上访人家中去下访。或者在接待后，根据案情较为复杂的，告之信访人回家等待，留下上访人电话，办信人员随时与其联系，适时下访。三是变重复访为回谈访。对于多次上访人，要主动多次到他家里进行回复访谈，调查造成当事人多次重复上访的原因，根据具体原因，对症下药去解决，确保信访案件尽早调解成功。四是具体调解中遵循六个步骤。“六调”是指在调解信访案件过程中，做到件件有第一步登记排序；第二步了解案情；第三步制定方案，包括是否转交其他部门、是否需要组织听证及处理方案；第四步具体办理，包括转交其他部门、组织听证、解释相关法律法规、耐心疏导及处理；第五步发出处理决定书或复查意见书；第六步回访评价。确保每一件信访案件件件有处理，件件有回复，件件能得到及时、有效化解。

（二）运用“三访六调”处理涉检信访的具体案例。2009年初春的一个早上，一名颜姓男子拉着女儿气势汹汹地冲进我院控告申诉接待室:“再不把罪犯抓回来，我女儿就交给你们了。”控申科接待员迅速站起来亲切说道:“兄弟不急，慢慢说。”并拉着父女坐到长椅上摆谈。通过登记，编排信访案件序号，再慢慢了解案情，并制定了一套切实可行的解决方案。原来，颜某的女儿被一位亲友强奸了。因当事双方均未成年，我院遂作出了不予批捕的决定。但取保后，嫌疑人经多次通知均未到案，被害方强烈不满。同时，办信人员还了解到，颜某家景很困难，于是提出了三条调解处理意见：一是当面阐释法律法规知识，告诉颜某检察院一定会给他们一个圆满答复；二是由接访人员和侦监科干警变上访为下

访，亲自来到颜某家中，向他通报当时不捕的理由；三是对颜某反映的情况作进一步调查。此后，嫌疑人因拒不到案而被我院追逃，犯罪嫌疑人最终落网，并被法院判处有期徒刑。我院控申科干警通过亲自到颜某家中回访得知，对于犯罪嫌疑人被判有期徒行的结果，颜某表示非常满意。颜某一案的成功化解，彰显了我院处理涉检信访案件的有效做法，有力地促进了社会管理创新。

（三）“三访六调”机制的特点。温家宝总理对信访工作提出了“热情、依法、负责、奉献”四点要求，旨在要求办信部门和人员要带着感情和热情去处理信访问题，要带着负责任的态度主动去处理信访问题。“三访六调”处理信访案件机制是我院在多年的接待信访工作中摸索出的先进经验，其最大特点在于，变被动接访为主动接访，变随意接访为规范接访，变“阻访、截访”为“劝访、送访”。同时，弥补了《信访条例》和《四川省〈信访条例〉实施细则》对越级访、如何调等规定过于原则的不足。

（四）对建立“三访六调”处理信访案件机制的建议。信访问题不仅是党委政府或者者某个部门的事，信访案件牵涉到各级各部门。一是成立“三访六调”处理信访案件机制领导小组及其办公室。各部门应当成立相应的信访处理领导小组，组长由部门负责人担任，分管领导为副组长，相关内设部门负责人为成员。领导小组下设办公室，具体负责日常事务。办公室应建立处理信访案件登记簿，有关回访评价表册等资料。二是制定“三访六调”处理信访案件具体办法。各部门根据情况由处理信访案件办公室起草具体实施办法，明确“三访六调”受案范围，具体责任部门和人员，相关纪律要求等等，进一步加强对“三访六调”机制的规范管理。三是加强部门间的配合，综合运用多种机制，强化“三访六调”机制效果。各单位可以同时建立单位负责人每周某日定期接待日制度，综合运用全县建立的“信访维稳六方定期会研制度”，探讨处理信访案件新途径、新办法。

同时，发挥乡镇信访监督员作用，形成部门间协作、上下级联动、内部处理程序规范的处理信访案件格局。

综上所述，正确处理信访案件有利于化解社会矛盾纠纷，有利于促进社会管理创新，有利于办信部门和人员公正廉洁执法。各部门应该高度重视，特别是政法各部门要以开展“三项重点工作”和“三项制度”建设为契机，进一步规范处理信访案件程序，有力化解社会矛盾纠纷，不断促进社会管理创新，体现公正廉洁执法，为构建和谐宜宾县作出积极贡献。

第二篇：矛盾纠纷联调机制

余店镇矛盾纠纷联调机制

一、统一受理

1、认真听取当事人对矛盾纠纷情况的陈述，并按纠纷当事人的陈述的内容进行客观、真实、详尽的登记。

2、对登记的矛盾纠纷分门别类进行归档，妥善保存，以备复查。

3、对激将激化的矛盾可在稳定事态发展的基础上先行调解后补办登记手续。

4、登记的内容包括各方当事人的基本情况、具体调解请求、纠纷事由，并登记日期。

5、对受理的矛盾纠纷，经登记后予以分流处理。

6、对重大、情况复杂的矛盾纠纷在登记后，应立即向相关领导或者上级综治部门汇报。

二、矛盾纠纷归口和移送管理制度

综治办对所有接访受理和排查出的矛盾纠纷，实行一个窗口对外，按照“统一受理、集中受理、归口管理、依法办理、限期处理”的原则，视情况分流或组织调处。

1、涉及优抚安置、社会救济、婚姻登记、农村低保、殡葬管理等的矛盾纠纷，由民政办会同当事人所在村委会负责调处。

2、涉及保险、劳动争议、工伤等的矛盾纠纷，由党政办、社会事务办会同当事人所在村委会负责调处。

3、有关土地法律、法规和政策，土地的征用和划拨，土地利用的总体规划，土地所有权和使用权的争议，土地有偿转让，以及反应的滥占滥用耕地等的矛盾纠纷，由土管部门会同当事人所在村委会负责协调。

4、城镇建设规划、城镇管理以及拆迁补偿、安置等矛盾纠纷，由城建站会同当事人所在村委会负责调处。

5、消费者权益、商品质量纠纷、经济合同纠纷、市场监督和管理等矛盾纠纷，由工商分局会同当事人所在村委会负责调处。

6、计划生育方面的矛盾纠纷由计生办会同当事人所在村委会负责调处。

7、涉及到治安方面的矛盾纠纷由派出所、司法所协同当事人所在村委会负责调处。、8、涉及企业产权改革、安全生产等矛盾纠纷由经济发展办会同当事人所在村委会负责调处。

9、涉及到上访的矛盾纠纷，由信访办牵头，会同其他有关部门及当事人所在的村委会进行调处。

10、涉及到其他部门的矛盾纠纷，由有关部门负责调处。

11、其他民事矛盾纠纷由司法所和各村治调会负责调处。

12、上述单位对自己所负责的矛盾纠纷必须进行3次以上的面对面的调处工作，确实调处不了的，由镇综治办抽调人员协调调处。

13、重大疑难矛盾纠纷，由镇综治办直接调处。

三、矛盾纠纷调处联动机制

1、涉及到多个部门或者跨村的矛盾纠纷由综治办组织相关单位（村）进行联合调处，相关单位要按照要求抽调人员参加调处，并积极配合。

2、对综治办指派分流的矛盾纠纷，相关单位（村）要及时指派领导和具体负责人，不得拒绝推诿。

3、综治办调处矛盾纠纷时需要有关部门、单位配合支持的，有关部门、单位要积极参与，不得拒绝。

4、矛盾纠纷确实是因为有关部门决策不当或行政行为不当引起的，相关部门要立即纠正，防止矛盾激化。

四、矛盾纠纷回访督查制度

1、综治办定期组织开展矛盾纠纷排查。

2、对分流指派给有关单位的矛盾纠纷要跟踪了解，提出调处意见。

3、走访当事人。了解矛盾调解协议的履行情况，听取人民群众对矛盾调处纠纷工作的意见和建议。

4、对未调结的矛盾纠纷要组织继续调解和控制工作。

5、定期通报有关单位（村）对综治办分流指派的矛盾纠纷的调处情况。

五、责任追究制度

对发生下列情况的，实行责任追究制：

1、发生五人以上赴京、省、市（随州市）上访、或十人以上去市上访事件，而所在村、企事业单位没有能事先排查出来并上报综治办，或虽已排查出来，未能采取有效劝导化解措施的。

2、因矛盾纠纷排查不清、调处不力，致使群体性事件发生，冲击党、政、司法机关，堵塞交通，非法游行或造成非正常死亡的。

3、出现突发性事件，单位、村领导未能在第一时间感到现场调处的，致使矛盾恶化，造成重大治安事件的。

4、对发生在本辖区（单位）内的矛盾，在接到综治办分流指派调处的通知后，有关调解人员或负责人迟迟不到现场调处或以各种理由推诿，敷衍调处，导致矛盾激化的。

5、对市委市政府指定、移交、督办的纠纷事件，不接受或接受后不认真调处，导致矛盾激化的。

6、遇到群众上访，不严格执行首问责任制，扯皮推诿，不理不睬，致使当事人到上级机关上访的。

7、其他造成重大社会影响，应予以责任追究的行为。

第三篇：建立长效机制排调矛盾纠纷

光山县委、县政府把排查调处矛盾纠纷作为确保社会政治稳定的重要任务，不断完善排调矛盾的长效机制，实现了改革、发展、稳定的良性互动。今年以来，县乡村三级排出的矛盾纠纷数同比下降2.4%，调成率达97%，赴市以上群体性上访批数下降12.4%、人数下降37.1%，实现集体赴京赴省零上访的目标。

一、抓好“三个建设”

一

是抓好阵地建设。建立了全县矛盾纠纷调处中心，由司法、信访、计生、纠风等部门派员轮流值班，并组织从业律师参与矛盾纠纷信访接待工作，规范信访秩序，引导群众依法解决矛盾纠纷。建立了乡级矛盾纠纷调处中心。全县25个乡镇都成立了以综治办组织协调、以司法所为依托，整合信访、派出所、基层法庭等基层政法综治力量的乡级矛盾纠纷排查调处中心，专门负责对本辖区发生的矛盾纠纷进行调处。建立健全了村级民调会，专门调处邻里纠纷。遇到不能解决的问题，引导当事人通过法律程序解决，防止民转刑案件和集体上访、越级上访事件。

二是抓好队伍建设。加强队伍培训，把矛盾排调中心的工作人员纳入县政法综治队伍培训规划，进行业务培训。严格选人标准，按照思想觉悟高、法制观念强、群众威信高、办事公道、作风正派的标准选聘了村组民调员。加强管理，县乡村民调人员由同级综治部门统一管理，确保矛盾纠纷排查调处工作在基层有人管、能落实。目前，全县已配有县级调处人员27人，乡级调处人员294人，村级民调员3248人。

三是抓好制度建设。先后出台了《不稳定因素排查报告制度》、《不稳定因素交办督查制度》、《预防处置突发事件预案》、《关于实行稳定工作责任追究的暂行办法》、《关于成立光山县矛盾纠纷调处中心的通知》等10多个文件，层层建立了包保责任制，将矛盾纠纷的排查调处工作纳入了单位综治工作目标管理，把矛盾纠纷的排查、调处、控制、化解责任落实到具体单位、具体人。各乡镇、县直相关单位也都制定了本部门矛盾纠纷排查调处规定，使全县的矛盾纠纷排查调处工作进一步规范化、制度化。

二、开展“四种排查”

一是定期排查。各村（居）委会、各乡镇、县直各单位综治办坚持每半月排查一次不稳定因素，由县综治办汇总，会同县信访局、司法局等成员单位综合疏理，对突出问题以县稳定领导小组文件形式下发交办。

二是重点排查。对重点人员的动态情况，做到专人专报、每日零报告，及时发现掌握其动向。同时按照“谁主管、谁负责”、“属地管理”和“一岗双责”的原则，实行包保稳控。

三是超前排查。针对重大节日和敏感时期的不同情况，超前排查各类不稳定因素，及时发现及时处理，营造安定祥和的社会环境。

四是联合排查。针对企业改制、征地拆迁补偿等热点问题，县调处中心召集相关部门联合排查、专门排查，确保不稳定因素发现得早、化解得了、控制得住。近两年来，我县先后成功举办了邓颖超诞辰100周年纪念活动、司马光砸缸特种邮票首发式、全省村村通道路交通建设现场会、阿深高速公路开工典礼仪式等级别高、规模大的活动10余次，没有发生任何大的治安问题。

三、落实“四项措施”

一是明确责任。县委、县政府明确规定，各乡镇、县直各单位的党政一把手是第一责任人，对本地本部门的矛盾纠纷排调工作负总责；分管领导是直接责任人，对矛盾纠纷排调工作负主要责任；县公安、司法、信访、安全生产等部门担负起牵头任务。公安部门重点负责治安纠纷、群体性事件的排查和治安专项整治，司法行政部门负责民间纠纷排调，信访部门重点负责信访苗头的排调，安全生产监督管理部门重点负责安全隐患的排查整治，在全县形成了“党委、政府统一领导，政法部门协调参与，职能部门齐抓共管”的排查调处格局。

二是坚持“三个不放过”。对排查出的矛盾纠纷，坚持做到情况不清不放过，责任不落实不放过，问题处理无结果不放过，把矛盾纠纷化解在基层，化解在内部，消除在萌芽状态，控制在当地，真正做到了小事不出村，大事不出乡，重大纠纷不上交。

三是完善预案。完善了《光山县预防处置突发事件预案》。县有关部门也制定了具体方案，加强值班备勤，做好排查化解。今年7月16日，县农业局农场一职工因家庭琐事自杀身亡，死者亲属欲酝酿一场较大规模且带有政治色彩的群体性事件。县委、县政府高度重视，周密部署，经过2天2夜艰苦细致的思想工作，妥善化解了这起停尸闹丧事件。

四是严格奖惩。县综治委将矛盾排调考核结果与乡镇、单位及责任人的奖惩、晋职晋级直接挂钩。对排查不认真、报告不及时、调处不得力而酿成重大群体性事件的乡镇、单位以及责任人进行了责任追究。今年以来先后对不按时上报排查化解工作情况的5个乡镇、15个县直单位进行了通报批评，对4个没有及时化解矛盾纠纷的县直单位给予了黄牌警告，对

1个县直单位给予了一票否决，对5名具体责任人进行了责任追究，有力地促进了矛盾纠纷排查调处工作的开展。

第四篇：“诉调对接”纠纷解决机制新探

摘 要：现阶段，我国大量的民间矛盾依然无法通过诉讼调解就实现案结事了。调解作为重要的诉讼机制，具有解决纠纷的独特优势。

关键词：诉讼调解 人民调解 纠纷探索

调解植根于中国的司法实践，并因为它有诸多优势被国际调解界称为“东方经验”。人民法院调解结案的比例一直处于较高水平，调解让诉讼更加人性化，更符合诉讼效益的要求，更符合司法公正的实体要求。然而，在我国现阶段，单凭诉讼调解是远远不够的，大量的民间矛盾依然无法通过诉讼调解就实现案结事了，诉讼调解有其不足之处，需要与人民调解等纠纷解决方式相结合，才能实现良性互动。

一、“诉调对接”的含义

所谓“诉调对接”是指：诉讼调解与人民调解的优势互补互动，最大化的化解矛盾的对接，本质是“以灵活的方式，积极参与社会大调解，促进矛盾纠纷的彻底解决，发挥调解对于化解社会矛盾、构建和谐社会的作用”。

研究“诉调对接”，不可不将其置于调解的大背景下，调解、诉讼调解、诉讼和解及adr（指解决争议替代方式）都应该称为裁判外纠纷解决方式。它们是一种以解决纠纷为目的，以合意为基础的具有程序上的非正式性、纠纷解决基准上的非法律化，运作方式民间化等特征的大调解的组成部分。调解是一个综合概念，内涵外延较广，强调广泛性。诉讼调解则侧重于主持调解主体职业性和结果的强制性。诉讼和解侧重于意思的双方高度自治性。而adr则侧重于纠纷解决方式的替代性。

二、从个案角度看“诉调对接”的优点

这是一个实践中真实的婚姻案例，以此展示“诉调对接”应用实践，挖掘其优势。

陈某梅（女）与王某亮（男）离婚案。原告陈某梅以王某亮赌博不负家庭责任而与其发生纠纷，带婚生一子一女回老家居住一月有余并起诉离婚，要求分割房屋，婚生一子一女要求由被告抚养。

这一普通案件在法院是这样运作的：

1.立案（因陈某梅系农村妇女，现带一子一女，无经济来源，靠朋友接济）经申请法院减免诉讼费用，并采取简易程序审理。

3.答辩前调解由独任法官主持。调解中，被告不同意离婚并提出房屋系婚前父母对个人赠予，原告则主张房屋系婚后共同投资购买，因基本权利义务无法确定，调解不成。被告继续答辩。

4.开庭庭审。法庭调查后，对双方房屋问题系被告父母赠予事实基本查清，原告也无异议。法院就是否离婚调解进一步征求双方当事人意见，双方当事人并未反对，法院进行庭上调解。

5.庭审中，由于被告坚持不同意离婚，提出感情尚未破裂，而原告坚决要求离婚，法官在宣讲法律后中止调解。法庭休庭。

6.休庭后，法庭邀请双方所在地居委会就地对双方当事人进行调解，居委会调解人员积极介入。由于双方未持异议，在调解中了解到原被告离婚的主要原因系家庭生活困难。原告无经济来源，被告也因所在企业改制下岗，加之患有癫痫症，无生活来源，赌博以发泄。

7.继续开庭审理。邀请居委会调解人员到场协助调解。当事人双方提出不公开审理，法庭同意。在不公开调解中，双方均认识到婚姻无法挽回，同意离婚，但对子女抚养无法达成协议。原告还表示，应由被告抚养，如果法院不判，就将孩子扔在法院，被告也表示法院如判决不公，人就不走了。

8.利用调解网络和社会资源。法官认识到如果从法律关系角度讲，双方均同意离婚，法院仅对抚养问题判决很容易审结，但所涉及矛盾不可能从根本上化解。于是协调居委会、民政、镇政府，依法为双方的一子一女申请办理了低保补助。

9.双方自愿调解离婚，对子女抚养达成协议，并为法庭送上锦旗。

针对以上案件，笔者着重从调解与审判的关系探析其特点。可以看出：

（1）调解着眼于纠纷解决的结果，重视双方当事人的感受而追求实质正义，审判着眼于通过程序进程而追求法律正义，重视证据证明的事实。

本案中，如果不运用社会阅历和调解经验，就无法发现当事人双方离婚的真正原因，或仅依据感情破裂的事实简单分割财产和子女，势必激化矛盾。

（2）调解可以通过积极介入和引导，了解纠纷潜在因素而呈现积极解决的主动性，而审判受不告不理原则的束缚呈现出被动性。

本案中法庭基于双方法律意识较差的情况，主动协调了居委会调解人员、民政部门、镇政府及相关部门，在审判的每个阶段贯彻了调解。

（3）调解可以遵循常理、风俗、道德等多种社会现范和习惯，更呈现亲和性，而审判受严格依法限制，以法律为最终上司，呈现严肃性。

（4）调解有双方当事人保密利益选择的灵活性，而审判奉行的是直接言词、公开、透明的法律原则，具有公开性。

本案在继续开庭审理中，双方提出不公开调解，法院考虑到虽不涉及隐私，但双方均要求不公开调解，支持了双方请求。

三、“诉调对接”的现状分析

（一）实践中“诉调对接”的主要运行模式

目前，我国南京、深圳、长沙及西安等地的法院已开展了“诉调对接”工作新机制的实践探索，结合各地区具体实际情况，体现了“诉调对接”的效果。考察当前情况，“诉调对接”在实践中主要有以下几种运行模式：一是合一调解模式，即将调审分离，法院的诉讼调解与审判程序分开运行，同时建立法院诉讼调解与社会调解合一的大调解模式；二是辅助调解模式，即在各司其职的基础上，法院及社会调解结合互动，典型的做法是在法院设置巡回审判庭，深入到纠纷频发地区进行巡回调解，并在调解过程中积极邀请当地社会人员进行辅助调解；三是引入调解，即在法院内部开辟固定的办公场所设置调解室，通过委托、邀请等方式将社会调解力量纳入法院解决纠纷的过程，并最终通过司法确认的方式确认纠纷的解决；四是指导调解，即法院指定专门的法官对基层调解组织进行业务指导，以及时化解基层纠纷。

（二）“诉调对接”机制的运行成效

“诉调对接”机制作为我国构建多元化纠纷解决机制最直接的探索与尝试，在实际运行中取得了一定的司法与社会效果。

第一，“诉调对接”机制紧密地将诉讼程序与人民调解、行业调解等非诉程序衔接在一起，充分融合和发挥了诉讼与非诉程序的整合优势，有效化解大量矛盾纠纷，缓解法院的案件压力。在“诉调对接”机制中，调解等非诉程序延伸至案件审理的各个环节，在案件立案后，法院可依据实际情况告知当事人可采用的民间调解渠道，或是直接进行立案调解；在开庭答辩前，法院在征得双方当事人同意的情况下，在进行证据交换时进行调解；在庭审中，在证据事实基本清楚的基础上进行调解。诉讼程序与调解深度紧密结合，强化了纠纷解决的力度，有利于诉讼压力的缓解。

第二，“诉调对接”机制重视调解制度内在和谐价值的发挥，同时强调法院的指导培训，并通过司法确认的方式增强了民间调解机构调解结果的公信力与稳定性。调解制度重视营造双方之间的和谐气氛，调解方法灵活多样，比如因时因地制宜探索了巡回法庭、调解网络等方法，针对离婚案件的冷处理法，对家庭案件的情景交融法，对侵权案件的利弊对比分析法等。

（三）诉调对接机制存在的问题

尽管机制在实践中发挥了不可小觑的作用，但其暴露出的问题也值得重视。

第一，立法缺失，法律依据不足。我国现阶段的“诉调对接”机制正处于由探索向成熟迈进的阶段，实践中各地相继出台了规范性文件，但显而易见，这些地方性的规范性文件仅在本地区内发挥指导作用，法律位阶低，效力范围十分有限。

第二，制度保障不健全，缺乏长效机制。“诉调对接”机制的运行离不开各职能部门及社会组织的配合，由于缺乏规范依据，对各职能部门及社会组织的调动大多依靠联席会议、联动机制等，而此类联动机制具有强烈的人治色彩，使得职能部门及社会组织的配合缺乏稳定性，法院亦不存在防止职能部门任意退出的保障机制。

四、“诉调对接”的改革路径探索

尊重当事人意思自治、适应社会多元需求的调解制度，必须符合时代精神并不断改革完善。因此，对于“诉调对接”的改革路径，笔者总的观点是：作为与审判相互补偿，相互协调发挥作用的“诉调对接”机制发展必须处理好与改革的关系、与法制现代化的关系、与西方adr的关系，并立足于我国现实基础构建。

（一）把握实现“诉调对接”的目的

充分发挥诉讼调解和人民调解的优势，减少和分流矛盾纠纷的诉讼量，增加人民调解委员会的调解量和职能，提高纠纷的解决效率。诉讼程序与非诉程序衔接互动、相互配合，丰富纠纷解决方法，优化当事人利益，力争在一定程度上缓和法院判决非黑即白模式下社会正义不能完全实现的僵局。

（二）完善“诉调对接”的措施建议

第一，加快立法步伐，实现“诉调对接”规范化。就如何实现“诉调对接”、构建多元化纠纷解决机制这一问题，出台专门的立法有利于统一指导思想与基本原则，整合各种纠纷解决方式的优势。“诉调对接”机制的规范化构建主要集中在程序设置上，具体可从以下几方面进行完善：1.法院履行诉讼告知义务。在立案阶段，权利义务关系明确、存在调解可能的家庭纠纷、小额债务纠纷等，立案庭可以通过发出告知书的方式，告知当事人可以到有管辖权的基层调解委员会请求调解，当事人同意调解的，法院暂不立案；同时，对于那些存在信访苗头、在辖区内具有一定影响的案件，通知各调解组织人员配合法院做好人员疏导教育工作，避免激化矛盾发生群体性事件。2.重视基层调解组织功能发挥。在案件审判阶段，法院可以要求案件所在辖区内的基层调解组织对案件进行独立调解，当事人达成协议的，法院记录在案并对该协议进行司法确认或是由当事人申请撤诉；双方当事人申请庭外和解的，法院可以要求基层调解组织人员参与庭外协调工作。

第二，建立长效“诉调对接”保障制度。成立地方“诉调对接”工作领导小组，负责本地区的“诉调对接”工作，加强各职能部门之间的协调与配合。健全“诉调对接”工作的考核评价及激励机制，将职能部门工作人员在“诉调对接”工作中的表现纳入绩效考核范畴，对工作突出的予以表彰奖励，对工作不力、不配合甚至严重影响调解工作开展的人员，追究相应的纪律责任。同时，还应将开展“诉调对接”工作所需的经费纳入地方政府的财政预算，专款专项对“诉调对接”工作予以财力上的支持，给基层调解人员提供财政补助，提高基层调解人员的工作积极性。

第五篇：劳动纠纷处理机制的完善

论劳动争议处理机制的完善

（彭小燕）

摘要：当前随着劳动关系的巨变，劳动者与用人单位之间的利益冲突日益明显，劳动争议不仅数量日趋上升而且内容也变得日渐复杂，现行的仲裁前置劳动争议处理机制在处理这些新问题时逐渐呈现出不适应现实的弊端，无法及时有效缓解劳资之间的矛盾，因此在当前形势下建立新的劳动争议处理机制成为社会现实和司法实践的迫切需要。

关键词：劳动争议；处理机制；存在问题；完善建议

一、劳动争议处理机制概述

（一）劳动争议的概念

劳动争议(Labor Dispute)也叫劳动纠纷、劳资争议或劳资纠纷。何谓劳动争议，各国法律对其都有不同解释。美国国家劳资关系法第二条第九款就将其定义为：包括任何有关就业规定、期限或条件的争执，包括从事谈判、确定、保持、改变或寻求新的就业条件的人们的结社或代表权的问题，不问争议人是否与雇主和职工处于亲近的关系[1]。德国的劳动争议则主要包括三个方面：第一、单个雇员与雇主因工资、解雇等发生的争执；第二、集体合同方面的争执；第三、企业委员会与雇主之间发生的争执[2]。而我国则在2007年12月29日通过的《劳动争议调解仲裁法》中用列举的方法规定，以下六种情况为劳动争议：因确认劳动关系发生的争议；因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同发生的争议；因除名、辞退和辞职、离职发生的争议；因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议；因劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议；法律、法规规定的其他劳动争。在法律对其作出规定的同时，学术界对劳动争议的概念也进行过分析，我国台湾已故法学家史尚宽先生就劳动争议作了如下定义：劳动争议，广义的谓以劳动关系为中心所发生的一切争议。于此意义，因劳动契约关系，雇用人与受雇人所生之争议，或关于劳动者之保护或保险，雇用人与国家间所起之纷争，雇用人团体与受雇人团体本身之内部关系所生之纠纷，以及雇用人或雇用人团体与受雇人团体间因团体的交涉所生之纠纷。皆为劳动争议。然本章所称劳动争议，乃指狭义之劳动争议而言。即仅以个个之雇用人与受雇人间所生之争议及雇用人或雇用人团体与受雇人团体间所生之争议为限[3]。大陆也有学者将劳动争议定义为广义与狭义两种，广义的劳动争议是指用人单位和劳动者因劳动关系所发生的一切纠纷；狭义的劳动争议是指用人单位和劳动者因劳动权利、劳动义务发生分歧而引起的争议[4]。这些阐释基本反映了劳动争议的内涵。但是在我国目前有关劳动立法和劳动法学中，一般论述的都是狭义的概念，所以本文探讨的劳动争议处理机制也是建立在狭义劳动争议基础上的。

（二）我国劳动争议处理机制的基本构架

根据《劳动法》、《企业劳动争议处理条例》和《劳动争议调解仲裁法》以及相关法律法规和司法解释的规定，可以看出我国的劳动争议处理制度实行的是“仲裁前置，一调一裁两审”制度。即当劳动争议发生后，当事人可以向有调解权的调解组织申请调解，在调解不成的情况下，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服，才可以向人民法院起诉，适用两审终审制。其中的调解并不是必经的程序，也就是说调解不具有强制性。而仲裁却是必经的程序，非经仲裁不得进入诉讼程序。虽然《劳动争议调解仲裁法》规定了有条件的仲裁裁决为终局裁决，但这并未改变我国现行劳动争议处理体制的基本构架。

(l)调解。调解一般是处理劳动争议的第一个程序，但必须以当事人双方的自愿申请为前提。劳动争议发生后，一方或双方当事人不愿协商或者协商不成的，可以向调解组织申请调解。根据《劳动争议调解仲裁法》的规定：“发生劳动争议，当事人可以到下列调解组织申请调解：企业劳动争议调解委员会，依法设立的基层人民调解组织，在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。企业劳动争议调解委员会由职工代表和企业代表组成。职工代表由工会成员担任或者由全体职工推举产生，企业代表由企业负责人指定。企业劳动争议调解委员会主任由工会成员或者双方推举的人员担任。”调解应当自当事人申请调解之日起15日内结束，到期未结束的，视为调解不成；经调解达成协议的，制作调解协议书。双方当事人应当自觉履行。如果当事人不愿调解或者调解不成的，或者达成调解协议以后又后悔的，对方当事人均可以在法定的期间内，向劳动争议仲裁委员会依法申请仲裁。

(2)仲裁。劳动争议仲裁是劳动争议处理的必经程序，也是诉讼的前置程序，即只要有劳动争议中的一方当事人申请仲裁庭即可受理，并不以另一方当事人的同意为条件。当事人申请仲载，应该从其知道或者应该知道权利被侵害之日起1年内提出书面申请，由劳动争议仲裁委员会对双方当事人之间的劳动争议进行调解和裁决。《劳动法》第81条规定:“劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、同级工会代表、用人单位方面的代表组成。劳动争议仲裁委员会主任由劳动行政部门代表担任。”劳动争议仲裁处理劳动争议，应当组成仲裁庭。根据案件的复杂程度，仲裁庭可以由1名仲裁员独任审理或由3名仲裁员合议审理。劳动争议仲裁实行一次裁决，应当自劳动争议仲裁委员会受理申请之日起45日内结案；案情复杂需要延期的，经劳动争议仲裁委员会主任批准，可以适当延期，但是延长的期限不得超过15日。对于仲裁裁决，一方当事人在法定期间内未向法院提起诉讼又不履行的，另一方当事人可以向法院申请强制执行。因此，仲裁尽管较调解有相当的规范性，但与诉讼相比却具有一定的灵活性，更能体现劳动争议当事人的高度意思自治和充分的自主权，使仲裁在解决劳动争议中日益发挥着重要作用。

(3)诉讼。在劳动争议处理过程中，诉讼是解决纠纷的最后阶段。劳动争议当事人如对仲裁委员会的仲裁裁决或不予受理案件通知书不服的，应当自收到裁决书或通知书之日起15日内向法院起诉；对劳动争议仲裁委员会不予受理或者逾期未作出决定的，申请人可以就该劳动争议事项向法院起诉。法院对劳动争议的审理，必须以当事人已经申请过仲裁为前提，如不经过仲裁程序，法院不予受理。根据最高人民法院的规定，劳动争议案件由民事审判庭依照《民事诉讼法》的规定程序审理，实行两审终审制，所作出的生效判决即为劳动争议的最终处理结果。

二、我国劳动争议处理机制存在的问题

我国现行审理劳动争议的处理机制一般被称为仲裁前置解决机制，在这种解决机制中，发生劳动争议发生的当事人之间协商不成时，可以将劳动争议纠纷提交给企业调解委员会主持调解，也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁；企业调解委员会调解不成的，当事人可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁；对仲裁裁决不服的，当事人可以在收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。

这种劳动争议处理机制在我国劳动争议的解决上发挥了一定的作用，但是在我国市场经济体制的建立后，经济的快速发展导致劳动关系发生了很大的变化，劳动争议数量日趋上升，劳动关系主体之间的利益关系也日益呈现出多样性、复杂化的发展态势，现行的劳动争议处理机制在处理新问题时显得有些滞后，致使部分劳动争议不能得到及时、公正的处理，在一定程度上制约了社会经济的发展，影响着社会的稳定。

（一）劳动争议调解组织的调解能力不强

《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》规定：“发生劳动争议，当事人可以到下列调解组织申请调解：1.企业劳动争议调解委员会；2.依法设立的基层人民调解组织；3.在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。”但现实是，劳动争议调解组织参与调解的案件在劳动争议处理中所占的比重十分小，这可能主要是因为我国的调解实行的是自愿调解，并且法律规定的调解组织没有足够的权威与影响力，因而使其难以成为解决劳动争议的有生力量。与此同时劳动者对调解组织也没有足够的信任，大多时候产生的结果就是调而不解。企业内部的劳动争议调解委员会尽管由工会代表、职工代表、用人单位代表三方共同组成，但实际上很难代表职工利益。因为当前的很多工会组织并不能达到相关法律所设计的功能标准，甚至很多的工会组织从某种意义上说就是企业内部的福利发放机构，没有独立的法律地位自然就无法发挥其职能，加之工会组织在人事、经费、场所等方面均受制于企业，根本没有能力为劳动者维权，从而导致企业调解委员会调解工作开展不力，不仅不能维护劳动者的合法权益，反而会一定程度上拖延劳动争议的解决，导致双方矛盾的激化[5]。

（二）强制仲裁违反了当事人自愿的原则

“仲裁”一词起源于拉丁语，从其概念的内涵理解，是指争议双方当事人自愿将他们之间的争议提交给第三方(可以是个人或者机构)作出公正的裁决[6]。由此可见“自愿性”是仲裁的核心原则，也是仲裁与诉讼最明显的区别之一。一般来说，是否请求审判外纠纷处理机关介入纠纷的处理应出于当事人自愿，对方当事人亦无应诉义务。所以，纠纷处理机关发挥纠纷解决作用的前提在于这种利用和回应的自发性。就连这些纠纷处理机关中性质比较特殊的仲裁型机关，尽管其利用和回应中包括了对第三者最终判断的强制性承认，但仍属于以自愿为基础的一种合意方式。当劳动纠纷发生之后，当事人是否选择仲裁作为其解决方式，应该完全由当事人自主决定，体现“意思自治”这一仲裁基本属性。从世界各国的仲裁立法情况看，大多数国家也都是采用这种做法。

但是根据我国《合同法》、《仲裁法》的相关规定，经济争议、民事争议的仲裁采用的是当事人自愿原则，而劳动争议中实行的却是强制仲裁的原则，不管争议当事人是否愿意，都必须经历仲裁这一程序。劳动争议仲裁机构受理案件的程序性依据仅为一方当事人的申请，甚至无需征得对方当事人的同意即可立案审理，直至作出裁决。这种纯粹中国特色的程序设置不仅没有体现出仲裁应有的自愿原则，也无法体现市场经济体制下主体意思自治的要求，致使当事人不能自主地选择争议解决方式，具有明显的计划经济条件下公权对私权的干预和行政权、仲裁权合二为一的特征[7]。仲裁前置程序从本质上说就是妨碍当事人诉权的自由行使。诉权作为公民权利的重要内容之一，表明任何公民在权利受到侵害或发生法律争议时，都有请求司法保护的权利，由中立的司法机关给予公正裁判。该权利是由法律赋予的，不可让渡也无法被剥夺，而且公民这种权利的享有不应受到任何的限制。但是目前我国劳动争议处理模式以劳动争议仲裁作为劳动争议诉讼的前置程序，实质上就是限制当事人诉权，也就是说即使当事人不愿意仲裁，他也必须要经历这一程序，方能获得资格站在审判庭上，为受到伤害的劳动权益寻求最终的诉讼救济，否则将失去最终的司法救济手段的保护。这显然是一种限制，而且是一种对当事人意思自治的不当限制，妨碍了劳动争议当事人自主选择解决劳动争议方式的请求权和诉权的自由行使，不利于保护当事人的劳动权益。劳动争议仲裁制度在各国的实践表明，劳动争议仲裁并非是争议解决的关隘和必经之路，实行强制仲裁的范围大多被严格控制在影响公共利益和社会秩序的范围内的劳动争议，其他争议则有多种救济程序同时适用。这种强制实际上是对仲裁强制性的错误理解和运用[8]。

三、完善劳动争议处理机制的对策

（一）完善劳动调解制度，拓展劳动争议解决渠道

随着我国经济结构调整步伐的加快，以及劳动用工制度改革的深化，用人单位与劳动者的利益冲突日益增多，其诉讼数量也呈上升趋势。能否最大限度地发挥调解制度的功能，是解决劳动纠纷的关键所在。首先，在调解组织上，要组成多元化、多层次的调解机构体系，充分发挥调解委员会、社区的人民调解员、工会、劳动行政部门的作用，在仲裁、审判过程中应广泛使用调解方式；其次，在程序上，除利用调解方式的灵活性、便利性等特点之外，还要重视操作的规范化，制定科学规范的程序，以保障调解的公正性；第三，在调解组织和程序方面确保规范的前提下，应赋予其调解结论以法律效力。当事人自愿接受调解协议，符合法律规定的，必须严格执行，确有必要的应适用民事诉讼的审判监督程序。

（二）实行选择性仲裁，精简仲裁和诉讼程序

我国劳动争议仲裁前置于司法审查，看似减轻了人民法院的工作负担，实质上使得劳动仲裁成为过程性处理，失去权威性，徒然增加社会成本，迟延纠纷的解决，不利于社会稳定与和谐。因此应当回归仲裁的本来面目：尊重当事人的意思自治。只有在双方当事人有书面或口头约定仲裁的情况下才能进行仲裁，同时还要赋予仲裁相当程度的法律效力。对当事人没有约定或约定不明确的，可以由当事人选择仲裁，采取“仲裁优先”，一旦选择仲裁，就不得再进行诉讼，除非程序存在问题[9]。当然，法律可以规定特定劳动争议案件为仲裁案件，实行“仲裁前置”。另外，目前指派仲裁员的做法带有过强的行政色彩，应改为由当事人选择仲裁员的国际通行方式。我国劳动仲裁和诉讼实行“一裁两审”，程序太过复杂，处理周期长、成本高，已经成为劳动者维权的羁绊，不适应市场经济下劳动关系调整的现实需要，亟待变革。简化劳动仲裁程序和诉讼程序是当务之急，其中仲裁终局应是方向之一。我国新近的法律对仲裁终局作了尝试。《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第47条规定：“对追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金，不超过当地月最低工资标准12个月金额的争议和对因执行国家劳动标准在工作时间、休息休假、社会保险等方面发生的争议的仲裁为终局裁决，裁决书自作出之日起发生法律效力。”另外，也可以进一步研究劳动争议诉讼的起诉期限、审理期限和申请执行期限，最大限度地从劳动者合法权益保障出发作出合理的规定。

（三）在经济发达地区设立专门的劳动法庭

目前我国劳动争议事件分布极不平均，经济发达地区发生率较高。以广东为例，广东劳动争议案件数量占全国的1/4，而仲裁员的数量却只占全国的1/ 15，在该地区实行全面的裁审处理制度，难度较大。因此，在这些地区处理劳动争议时，可借鉴国外的做法，设立专业化的劳动法庭，将劳动争议案件集中由其管辖，并全部适用简易程序，由专职法官审理。劳动争议案件虽属普通民事案件范畴，但更有专业化特点，适用的法律法规广而杂，政策性强、涉及面广，专业化要求高，因而要求法官不仅要精通一般的法律知识，更要精通劳动专业知识。由专职法官组成劳动法庭，审理劳动争议案件，有利于案件及时、有效地解决。建立基层劳动法庭，有利于保护劳动者的利益，节省诉讼资源；有利于保障当事人的合法权益，保证诉讼活动的顺利进行；有利于弥补劳动者举证能力弱的欠缺[10]。

综上所述，我国应当构建多元化的劳动争议处理机制，最大限度地实现公正与效益的平衡，最大限度地尊重和保障当事人的意志与自由，最大限度地促进社会的和谐与稳定。当然也应该看到，劳动争议处理机制是一个由多种解决机构和解决方式组成的有机整体，其建立和完善是一个长期的过程，需要各种因素的协调统一。只有这样才能妥善调整劳动关系，有效维护劳资双方的合法权益，从而减少社会的不安定因素，保证我国经济秩序健康稳定的发展。

参考文献

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