陕西进城农民工享受城镇公共服务的现状问题及对策

第一篇：陕西进城农民工享受城镇公共服务的现状问题及对策

陕西进城农民工享受城镇公共服务的现状、问题及对策

陕西调查（第24期 总第297期）

农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现出的一支新型劳动大军，为城市繁荣和国家现代化建设做出了重要贡献。陕西农民工人数已达662.9万人，外出农民工444.6万人，其中举家外出的有76.6万人。为了解当前进城农民工享受城镇公共服务状况，按照国家统计局的整体部署，6-7月，陕西调查总队以西安、宝鸡和商洛三市为重点，在全省范围内，通过走访政府管理部门、与农民工和用工企业代表座谈交流、发放问卷调查等方式，对农民工就业培训、劳动合同签订及劳动争议解决、医疗保障、居住服务、子女上学、进城落户等方面进行了调查。调查结果显示，陕西农民工享受城镇公共服务的水平有较大提高，但与农民工的现实需求和经济社会发展的要求还有一定距离。

一、农民工享受城镇基本公共服务现状

（一）就业服务多措并举成效显著，技能培训服务需强化

近年来，为做好进城农民工就业服务，陕西省各级政府和部门积极行动，广泛参与，在用工信息共享、人才市场交流、对口劳务输出和就业技能培训等方面做了大量工作。每年春节过后，各市、县政府通过 “春风行动”平台，集中组织召开用工单位和农民工见面交流会，为农民工及时就业提供了帮助和支持，参与的农民工人数愈百万。省教育厅实施“人人技能培训”工程，每年培训农民工8万人次；省农业厅实施“阳光工程”，每年培训农民工13万人次；省人社厅每年组织农民工就业技能培训达13万人次。但是，公共就业服务网络没有完全延伸到农村，农民只有在进城后，才有机会享受到免费职业介绍、指导签订合同等就业服务。调查数据显示，农民工通过中介组织和政府单位介绍就业的仅占6.6%，而通过亲朋好友介绍就业的占46.2%，自发外出打工的为45.5%，通过其它方式的为1.7%。外出农民工中，大多数农民工没有参加过职业技能培训，参加过职业技能培训的仅占28.1%。从培训内容看，目前政府主导的面向农民工的就业培训，主要以“引导性培训”为主，即帮助农民工转变思想观念，培植健康心理，保障自身权益等，涉及职业技能培训的少，而职业技能培训不仅关系农民工从业技能提升，更关系到其个人素质的提高。商洛市调查显示，今年上半年，参加就业培训的农民工为20.1万人，其中引导性培训达16.3万人，占81.1%；职业技能培训只有3.8万人，仅占18.9%。

（二）劳动合同签订率显著提高，劳动争议法律意识需加强

调查显示，近年来，陕西农民工劳动合同签订率明显提高，对有效保障农民工权益起到了积极的促进作用。每年的二至五月份，省人社厅都会组织实施“春暖行动”，重点提高农民工劳动合同签订率，平均年涉及用工企业2万户，涉及农民工50万人。宝鸡市调查的农民工中，签订了劳动合同的占78.3%，没有签订劳动合同的占21.7%；略阳县农民工签订劳动合同的占到66.5%，没有签订劳动合同的为三分之一。

从维权意识看，农民工法律意识相对薄弱，全省农民工具有大专及以上学历的仅有一成，农民工群体受教育程度普遍较低。调查中发现，虽然全省各地法律援助平台建设比较完善，但农民工知之甚少，对政策法规也不甚了解。农民工遭遇劳动争议时，不知如何依靠法律援助途径解决，在处于弱势地位时，不是群体上访酿成极端事件，就是忍气吞声，选择无奈放弃。安康市调查显示，当遇到劳动争议纠纷时，94%的农民工选择“放弃解决”，2%的农民

工选择“找用工单位解决”，仅有4%的农民工选择“找劳动仲裁机关解决”。

（三）医疗服务渠道增加，医保地域限制需突破

农民工在城市大多从事脏、苦、累、险的工作，工作环境恶劣，卫生条件差，工伤事故风险大，因此公共卫生与基本医疗服务是农民工最现实的需求。2006年，陕西省出台了《关于农民工参加医疗保险的实施意见》，将农民工纳入城镇医疗保障范围，使农民工在参加医保时除新型农村合作医疗外，增加了更多的选择。一些取得居住证的农民工，按政策可以参加城镇职工社会保险，但是在具体实施过程中，由于绝大多数农民工参加了户籍地的新型农村合作医疗，城镇医疗保险缴费标准又相对较高，相当一部分农民工鉴于收入水平较低，无心也无力缴纳城镇社会保险费，因而农民工及用人单位参加城镇医保积极性不高。受就医成本影响，大部分农民工小病一般在打工地的小诊所治疗，大病回老家诊治，往往因路途遥远导致小病酿成大病，丧失了最佳医治时间。调查数据显示，仅有4.2%的进城农民工参加了城镇医疗保险，参加工伤保险的仅占13.7%。

（四）公共住房服务滞后，居住质量需提高

现行保障房制度下，廉租房、限价房和经适房的申请需要城镇户口，农民工只能申请公租房，但数量有限，能够如愿以偿的微乎其微。面对价格高企的商品房，绝大多数农民工望尘莫及。宝鸡市、安康市、略阳县调查显示，当前尚没有农民工能够享受政府公共住房保障服务。80.9%的农民工主要居住在出租房或者单位宿舍、工棚，回家居住和其他居住方式的占18.7%，购买商品房居住的仅占0.4%。随着城中村和棚户区改造进程的加快，房租上涨进一步加大农民工生活负担和就业成本，农民工寻求合适的租住房愈发困难。47%的农民工希望政府能够提供保障性住房，53%的农民工希望用人单位改善农民工居住环境。

（五）业余文化生活贫乏，公共文化服务需拓宽

城镇公共文化服务是农民工融入城市生活的重要桥梁。调查显示，目前城市公共文化娱乐活动及场所对农民工没有限制，农民工可以自由参加城市公共文化活动，使用公共文化设施，享受公共文化服务。但由于政府针对农民工提供的公共文化服务活动偏少，加上农民工劳动时间长，闲暇时间少，大多数农民工没有太多机会享受到城镇公共文化服务。调查数据显示，全省农民工每月平均工作25.3天，43.9%的农民工每天工作超过8小时。大多数农民工的业余文化活动就是“看电视”。略阳县、旬阳县调查显示，超过四分之三的农民工业余文化生活主要是“看电视”；占农民工总数六成以上的新生代农民工业余时间主要是上网打游戏。定期的文艺演出、免费的书报杂志和图书馆，对于农民工而言，尚不具备时间和条件去参与。

（六）子女接受义务教育基本保障，学前教育机构需完善

2011年，陕西省政府出台了《关于进一步做好进城务工就业人员随迁子女和进城落户农村居民随迁子女平等接受义务教育工作意见的通知》，明确要求“农民工子女义务教育纳入输入地教育发展规划，以全日制公办中小学为主”。政策的出台为农民工随迁子女可以在打工地享受基本的教育资源和服务创造了条件，但是，如果农民工希望子女享受更好的教育资源，则需自行承担借读费、择校费等大额支出。调查显示：宝鸡市64.5%的农民工子女随父母在城市上学，30.2%的在家乡上学，5.3%的在第三地学习；商洛市随迁农民工子女就读公办中小学的占89%，在民办学校就读的占11%。相对于义务教育，农民工子女学前教育就学凸显困难，机构少，费用高，使很多低龄儿童成为农村的留守儿童，不利于儿童身心健康成长。安康市调查显示，农民工随迁幼儿只能进入收费较高的民办幼儿园，每学期的收费是

4500元，高出公立幼儿园一倍以上，高额费用使多数农民工随迁幼儿被拒之幼儿园门外。

（七）进城落户意愿强烈，中小城市成为首选

目前，我国城镇就业、教育、社保、住房等公共服务主要与户籍挂钩，没有城镇户籍，则无法享受城镇公共服务，因此，进城农民工落户愿望普遍强烈。宝鸡市农民工调查显示，79.3%的农民工希望落户城镇，其中新生代农民工对进城落户愿望更为强烈。宜君县53.2%的农民工希望在地级以上大中城市落户，37.9%的希望在县城或小城镇落户，希望返乡的仅占8.9%。

2010年9月起，陕西开始部署有条件农民工进城落户工作，逐步放宽进城落户标准，为农民工进城落户创造了更加有利的条件。截止2013年6月，全省农民工进城落户人数累计达到347万人。各级政府通过就业培训、统筹建设保障性住房及公共服务设施等措施，使落户农民工进得来、落得住、过得好。但受城市规模限制，西安市落户门槛较高，要求连续缴纳社保满8年方可落户；宝鸡、商洛等中小城市落户门槛较低，缴纳社保满3年即可落户。因此，大多数农民工选择落户在中小城市。宝鸡市调查显示，针对目前实施的进城落户政策，仅有13.3%的农民工认为可以接受，36.7%的农民工认为基本可以接受；50%的农民工认为不太符合实际，需进一步改进。

二、影响农民工享受城镇基本公共服务的突出问题

（一）农民工管理部门众多，难以形成有效合力

目前，陕西农民工工作联席会议承担全省农民工管理工作，主要由省人社厅牵头，省发改委、财政厅、农业厅等30余家单位共同参与管理，管理部门众多，各自为阵，条块分割，缺少有效的协作机制，不能适应当前需要，对做好农民工服务工作有一定的影响。就农民工就业培训而言，省级层面就存在人社部门的“创业培训”，教育部门的“人人技能培训”，农业部门的“阳光工程”，扶贫办的“贫困人口培训”等，五、六个单位各自进行，培训资源缺乏统一，资金利用效率低，效果不明显。

（二）户籍问题成为阻碍农民工享受保障房、城镇低保的主要障碍

户籍问题是农民工无法享受保障房的主要原因。由于制度因素，廉租房、经济适用房等保障性住房还没有覆盖到农民工群体，大多数农民工仍然游离于城镇住房保障体系之外，只有具有本地城镇户籍的居民，才有申请保障房的资格。此外，城市低保审批按照户籍属地管理，使得农民工难以纳入流入地低保救助范围，不能享受城镇最低生活保障，永远成为城镇化生活的另类群体。

（三）城乡社会保险不衔接成为农民工参保率低的主要原因

尽管农民工参与城镇各类社会保险在制度上并不存在障碍，并且对企业缴纳社会保险制定了严格的规定，但是农民工参保率依然不高。由于城镇职工社保缴费基数是按上年度在岗职工平均工资确定的，而农民工的平均工资远低于城镇在岗职工的平均工资，所以农民工如果参加城镇职工社会保险，就要承担较重的缴费负担，也相应的增加了企业的缴费负担，在这样的情况下，劳资双方也很容易达成一致意见。多数农民工依赖于参加农村相关的社会保险，而城乡社会保险不能有效衔接，使农民工丧失了更多的权益保障。

三、进一步做好农民工享受城镇公共服务工作的几点建议

农民工为现代城市文明的发展做出了巨大的贡献，同时也是现代城市的弱势群体。切实维护农民工的合法权益，帮助农民工实现公共服务均等化，是维护社会公平正义，构建和谐社会的重要举措。

（一）注重宣传，增加培训，切实提高农民工的就业能力和维权意识

就业是农民工在城镇生活的最基本需求，农民工能否在城市稳定生活，就业是重要保障。应充分发挥劳动力市场的作用，规范“马路劳务市场”，对用工单位进行登记、分类、审核，同时按照技能、工种对农民工进行分类，明确双方的责任并以合同的形式加以约定，建立合法的劳资关系。加大农民工就业政策的宣传力度，进一步扩大农民工在免费求职登记、政策咨询、就业推荐、就业指导、就业培训等方面的知晓率。加强就业指导与培训，为有培训愿望的农民工免费开展有针对性的特色培训班，并向农民工普及相关政策法规，不断提高农民工的就业能力和维权意识。

（二）提高认识，规范引导，有序推进农民工进城落户制度改革和试点

农民工难以享受城市基本公共服务的背后，是户籍制度的二元化，推动户籍制度改革，是解决农民工享受公共服务最根本的途径。让在城市稳定就业的农民工转变为可均等享受公共服务的城镇居民，是城市接纳农民工的应有含义。因而，在规范引导农村居民向城镇转移落户、鼓励有条件的农村居民有序转为城镇居民的同时，应循序渐进解决农民工的城镇户籍问题，根据不同城镇的主客观条件，制定农民工进城落户的具体户籍政策，使具备稳定就业和居所条件的农民工获得城镇户籍，从而解决直接与户籍制度挂钩的住房保障、城镇低保、子女教育等问题。

（三）统一管理，综合协调，完善建立农民工公共服务水平管理体系

农民工管理涉及部门多、领域广、基础弱、范围大，是一项系统、繁杂的社会工程。政府部门应转变对农民工多头管理的方式，建立统一管理和综合服务协调机制，避免政出多门、互相牵制、推诿扯皮等现象。例如榆林市府谷县于2012年成立了“新市民”综合服务中心，从信息互通共享机制、公共服务网络机制、凭证享受服务机制、综合治理管理机制等方面，统一为农民工提供法律援助、劳动保障、上学、计生、就医服务等综合服务，为推进“新市民”均等化服务进行了有益尝试，也积累了丰富经验，值得借鉴和效仿。

（四）政策先行，注重落实，全面提升农民工精细化管理水平

近年来，陕西虽出台了多项促进农民工城市化和平等享受公共服务的政策法规，但一些法规仍停留在指导性意见层面，缺少实质性的细化措施，因而在执行方面出现缺失。由于多数农民工处于“半市民化”阶段，因此各级政府在制定政策措施和具体实施中，应充分考虑城乡衔接，保证农民工顺利完成从农民到市民的过渡，确保其权益不受损害。例如在养老保险方面，急需解决城镇养老保险与新农合养老保险的对接，使大多数农民工在城务工期间尽可能享受城镇养老福利，促进农民工举家进城，解决留守老人无人赡养困局。

（五）依托资源，搭建平台，充分发挥社区在农民工管理中的平台作用。

社区是城市管理的基本单元，农民工的管理和服务也可依托社区管理模式，利用现有服务资源，搭建起以社区为依托的公共管理和服务平台。同时，大力改善社区服务设施，提高社区信息化管理水平，建立社区综合协管员队伍，规范出租屋管理，增强社区提供公共服务的能力，为农民工快速融入城市生活，充分享受城镇公共服务创造条件。

签发：王恩斗

核稿：王献宝

撰稿：李云耀李东涛畅通

第二篇：关于进城务工农民工子女教育现状调查及对策分析

摘要

进城务工农民子女教育问题是当今社会追求公平必须解决的命题之一，我主要从探讨教育问题的必要性、以我的家乡潮阳作为例子的现状调查、在调查中发现的问题及原因、最后从社会、家庭多角度提出应对措施。农民工子女教育主要分家庭及学校、社会教育。我选择这个具有公共事业管理特色的命题，也是希望能在社会实践中真正提出对实践有促进作用的对策。

关键词：城市;务工农民;子女;教育;政府作用

关于进城务工农民工子女教育现状调查及对策分析

一、调查进城务工农民工子女教育现状的必要性

（1）对务工农民子女的必要性：受教育权是未成年人的权利之一，其并不因家庭经济、户籍、生活环境等外在条件而丧失。调查其教育现象有利于发现外来工子女教育存在问题并进行制定对策，从而改善其教育条件。

（2）对务工农民的必要性：作为背井离乡的务工农民，新的城市是陌生的，多数务工农民进城的目的是为了改善自身生活水平，为下一代营造更好的生活环境。换言之，进城务工最根本还是为了孩子。而现今潮阳外来务工人员的子女教育资源匮乏落后，不能满足父母的要求，务工农民对潮阳的归属感较淡薄，其子女教育环境的改善能直接激发其对潮阳的认同感。

（3）对潮阳当地政府的必要性：从社会整体发展来看，随着我国社会经济的快速发展以及城镇化建设进程的加快，必将带来更多的农村剩余劳动力。这些剩余劳动力的转移已成为我国社会发展的必然趋势。作为经济发展处于中等水平的潮阳，如何管理好外来务工人员并引导其发展自身经济成为急需解答的命题。如果能制定有效对策解决其子女教育问题，必定能从长远留住外来务工人员的心，使其更踏实用心得为潮阳经济出力。另一方面，改善外来子女教育现状有利于提高政府服务的职能，加强其公共管理的功能。

二、对进城务工农民子女教育基本情况分析

（1）潮阳务工外来子女大多在政府开设的民工子女学校中就读，但政府投入少，师资力量弱，缺乏资金设备，学校管理秩序混乱，学生流失率大。

（2）没有完备的小学-初中-高中的教学系统，在我的调查中发现，潮阳地区几乎没有为外来民工子女设置的高中。民工子女在潮阳读完小学或者最多初中之后，由于初中教育水平低导致高中升学率低，民工子女辍学率高。

（3）外来民工具有流动性，这就决定了其子女上学的方式也是流动性的。农民工由于文化素质普遍较低，工作更替频繁，工作地点决定了子女的上学地点，就学的情况极不稳定。这也是外来工子女学校的生源不稳定，流失率高的原因。

（4）外来民工家庭经济状况较差，他们从事的行业大多是建筑工人，小商贩，家庭的收入相对较少，且不稳定性过大，其收入不足以支付较高的学费，甚至不能满足子女接受基础教育的一些合理需求。这种情况影响了农民工子女受教育的质量。

（5）关于进城务工农民子女的学习情况分析。由于农民工子女原先在较为偏僻的农村学校就读，受师资、教学条件、教育环境等因素影响，形成一定的较为落后的教与学的方法。实施新课改后各地教材的选用不同，使得这些群体的子女在转学后面临两地教育内容不能衔接的困境等。转到就读的学校后，大部分孩子一时难以适应其较为先进的教育方式，尤其地区间的差异、所学教材的不同，造成学生在思想表现、行为习惯，学习成绩等方面与本地的学生形成了一定的差距。

三、进城务工农民工子女教育存在的问题

（一)教育资源配置不合理

随着城市化进程的发展，潮阳外来人口增加，人口布局发生了重大变化，但教育资源未能及时跟进调整。无论是师资力量、教学条件，还是教育设施，区中心名校都比农村、偏远地区及农民工学校优越。但由于学校办学规模有限，不能容纳更多的学生，进城农民工子女大多只能到城乡结合部学校上学，而那些学校本身就比较薄弱，承受更多的农民工子女使它们的负担更重，严重影响了学校安全和教育教学质量。

（二）学籍管理困难

进城农民工的工作不稳定，许多进城农民工随着就业和居所的变化，为就近入学，其子女上学的学校也跟着改变，这部分学生数量大，频繁转学，手续不规范，随意性大。如何区分学生的正常流动与择校，给学籍管理部门和学校管理增加了工作量和工作难度。

(三)家庭教育与学校教育脱节

部分农民工家长认为孩子进入学校，孩子教育完全应该由学校负责，是学校的事情，家庭不需要管。另外，贫困、单亲等特殊家庭迫于生活压力和精神压力，根本无暇思考、顾及家庭教育。孩子学不好，他们认为是学校没有教好。农民工子女的家庭教育与学校教育严重脱节，缺乏沟通和理解。从而无法营造一个积极向上的、对农民工子女有潜移默化的影响的家庭教育氛围。

（四）父母对其子女学习关注度较少导致其学习目标不明确等问题

进城务工的农民大多数文化素质不高，他们很少参加学习、接受家教培训，在教育子女的方式方法上存在误区。有的家长认为只要学习好不管怎样都行，事事顺从孩子，从而忽视了教育本身价值取向，导致学生的理想非常盲目，不切实际，甚至出现很多不良习惯却麻木不仁。有的家长对孩子精神不够关心，物质上满足孩子。在精神上关爱却不足，很少注意培养孩子的学习、生活、劳动等方面的能力，对孩子的教育不闻不问，听之任之。两种常见的不合理家庭教育模式都导致农民工子女精神思想发展不足，不利于锻炼完善的独立人格。

四、进城农民工子女教育问题产生的原因

（1）城乡分割的户籍制度

蜂拥入城的农民工居住在城市，户籍却仍是在农村。义务教育法规定义务教育应由户籍所在地负责。农民工子女在流动的同时，教育资金并没有随之流转，从而致使处于流入地的农民工子女享受不了流出地政府的教育财政补贴，也没有资格享受流入地政府的优待。所以在流入地城市就学的农民工子女，必须比城市孩子多支付高昂的借读费和赞助费。农民工子女上学难问题从一定程度上来说是现行户籍制度与人口流动需求不相适应的结果。

（2）农民工经济收入低

外来农民工作为产业工人的重要组成部分，他们为经济社会作出了重要的贡献，理应得到公平、公正待遇，但农民工却经常遭遇工资偏低或拖欠的不公 正待遇，收入普遍微薄。他们大部分居住在城市郊区，生活在城市贫困线以下，城市学校尤其是公办学校昂贵的求学成本，使他们感到心有余而力不足，再加上额外的赞助费和借读，他们只能放弃子女教育机会，这是导致他们子女上学难的直接动因。

（3）农民工家庭的流动性大，社会交往面窄

农民工居住空间狭窄，条件较差，孩子没有安静的学习空间；农民工子女只拥有狭隘的生活空间，这与乡村社会中频繁的互动行为形成鲜明对比；经常随同父母一起流动使适龄儿童的正常学习缺乏系统性和稳定性，甚至造成了阶段性辍学，影响教育的连续性和完整性，原本进城农民工子女在经济条件、住房条件方面处于弱势，语言、习惯、日常消费以及处理问题的方式与城区学生有一定的差别。其流动性在客观层面上拉大了与其他儿童的教育差距，进一步加剧了农民工子女的教育弱势地位。

五、进城农民工子女教育问题的应对之策

(1)建立民工子女学校

民工子女学校作为政府承办的项目，不论是从师资力量，软硬件设备，教学能力和质量，学费征收，伙食和住宿等学校条件上，还是从对孩子德智体美劳的全面发展，优秀人格的培养上来讲，对于民工子女都是最适宜的选择。所以，政府更多更好的建立高质量的打工子女学校是解决这一问题的最根本方案。同时在招收时也要注意降低门槛，使更多农民工子女有书读。

(2)加强外来工子女学校中小学软硬件建设

农民工子女在城市上学政策的放宽．使潮阳的外来工子女人数剧增，造成教室不够，教师紧缺．主要是大量的农民工子女涌入．超出了学校原有的容量，建议潮阳政府财政对外来工学校里的中小学拨专项经费，加强这些学校的软硬件建设，引进质量较高的师资力量。

（3）建立完善的小学-初中-高中的教学系统

广泛建立针对外来工子女的小学和初中，适量建设寄宿制的高中和职高。高中和职高的可以根据需要建立，解决民工子女进一步求学的要求，并为他们中能力出色的学生继续报考大学提供了机会。必须提出的是：这些高中和职高的门槛必须降低，要让外来人员可以接受。

（4）建立与市场经济发展相吻合的户籍制度，逐步削弱户籍制的身份定位功能，解除教育体制与户籍制度挂钩的传统模式

允许在城市有合法固定住所、稳定的职业或生活来源的人员，根据本人意愿办理城镇户口，尽快改变农民工身份转换滞后于职业转换的现状，逐步实行统一居民身份的一元户籍制度，打破户籍制度壁垒，降低农民工子女在城市入学的门槛。从政策及实际意义实现上公平的外来务工农民子女的受教育权。

（5）建立家庭、学校和社会“三位一体”教育网络体系，帮助全面提高民工子女的家庭教育质量。

虽然现代的学校教育在整个教育系统中发挥越来越重要的作用，但如果没有家长的重视和配合，学校教育的效果将难如人意，同样无法使他们适应新的环境。民工子女从落后的农村来到繁华、拥挤和事事讲规则的城市，因为年龄小、环境反差大而倍感不安、惶惑甚至恐慌，而如果没有得到及时的帮助，他们会担心被排斥、否定，显得比较拘束、内向，变得不善交往和表达。因此，对于处于相对弱势地位的民工子女来说，建立一套完整的家庭、学校和社会“三位一体”的教育网络体系的需要更需加强。

展望：外来务工人员作为中国经济发展中的特殊产物，它所面对的子女教育问题正是中国追求和谐社会中的重要命题————公平。政府应当发挥自身的公共管理职能，以主动探索的姿态解决进城农民工子女教育问题，不断增强服务的职能。希望在政府的主导下，进城农民工子女能享有与城市农民工子女的权利，能真正使进城农民工子女有所学，有未来。社会实践调查报告体会：

这次社会实践调查报告中使我各方面得到了锻炼和提高。从选择调查题目，到图书馆及网上寻找各种资料，到调查的付诸实施，最终总结得出调查报告。这个命题不仅切合公共事业管理的范畴，而且提高了我对农民工一系列问题的关注、思考,是一个很据意义的论文。

第三篇：农民工养老保险现状、问题与对策

农民工养老保险现状、问题与对策

党的十九大强调，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。这要求社会保障体系公平覆盖各个社会群体。农民工群体如何跨越“半城镇化”，如何更多更公平地分享改革发展成果，日益成为一个亟待破解的重大问题。本文集中探讨如何健全和发展农民工养老保险。

一、农民工养老保险参保现状

总的来看，目前农民工参加城镇基本养老保险的比例很低。国家统计局抽样调查表明，2008―2014年外出农民工参加城镇基本养老保险的比例从9.8%上升至16.4%，上升了6.6个百分点，平均每年上升1.1个百分点，仍然处于很低的水平。据人力资源和社会保障部统计，2008―2016年，全国农民工中参加城镇职工基本养老保险的人数从2416万人上升至5940万人，参保率从10.7%上升至21.1%（见图1）。尽管这一统计数据与国家统计局抽样调查数据存在一定差异，但两项数据都表明目前农民工参加城镇基本养老保险的比例很低。

分行业看，制造业农民工参保率相对较高，建筑业农民工参保率最低。基于国家卫生计生委2014年流动人口动态监测调查数据分析显示，制造业农民工中参加了城镇职工养老保险的占44.6%，服务业农民工中参加此项保险的占21.5%，建筑业农民工参保比例最低，仅13.5%。

分代际看，高龄农民工参保率明显低于全部农民工的平均水平。新生代农民工（1980年及以后出生）中参加了城镇职工养老保险的占27.4%，老一代农民工的参保比例为24.8%，前者稍高于后者。50岁及以上高龄农民工中参加了城镇职工养老保险的占13.5%，明显低于新生代农民工、老一代农民工的参保率，也低于全部农民工的平均水平（26.4%）。

分收入水平看，低收入农民工参保率明显更低。月收入1500元及以下人群参加城镇职工养老保险的人数比例仅为15.7%，1501―2500元人群为23.6%，而2501―3500元人群、3501―5000元人群、5001元及以上人群分别为30.6%、31.7%、28.0%，后三个人群明显更高。

分单位性质看，灵活就业农民工、个体工商户、私营企业农民工参保率特别低。欧美企业、港澳台企业、国有及国有控股企业农民工参加城镇职工养老保险的人数比例属于最高行列，分别达到79.2%、75.8%、74.4%，而无单位的灵活就业农民工、个体工商户（雇员、雇主、自营劳动者）的参保比例属于最低行列，分别仅为3.8%、10.7%，成为非常明显的“短板”，私营企业农民工的参保率也较低，为35.5%。

二、农民工养老保险发展面临的问题

（一）农民工整体收入偏低造成其缴费能力不足

低收入农民工参加城镇职工养老保险的人数比例明显更低，这说明收入水平相对低下制约了农民工的社保缴费能力，降低了其参保的可能性。

例如，根据广东省2016年政策，城镇职工养老保险缴费基数上限为16575元，下限为2906元。2016年全国农民工平均月收入为3275元，若以此为缴费基数，按8%的个人缴费比例计算，个人应缴262元/月;若是低收入农民工，如月工资2400元（2016年广州最低工资标准为1895元），个人应缴232.5元/月，占月工资的9.7%。而据国家统计局2015年监测调查，外出农民工每月仅生活消费支出就占月收入的30.1%。对于收入相对低下，而吃、住、日常消费、子女教育等刚性支出占比较大的农民工来说，如果再增加一笔占月工资约10%的养老保险缴费，确实是一个不小的负担。

（二）目前养老保险制度难以适应农民工的高流动性

建筑业农民工的低参保率与其高流动性、就业不稳定性密切相关，目前城镇职工养老保险在缴费、转移接续等方面的机制设计和运行效率很难适应这种高流动性。由于建筑行业普遍采取层层分包的劳动体制，建筑业农民工的劳动合同签订率很低，2013年，全国农民工劳动合同签订率为41.3%，其中建筑业比制造业的签订率低25.8个百分点。缺乏较稳定、正式的劳动关系直接造成用人单位或雇主逃避为建筑业农民工缴纳养老保险。而且，建筑行业的工作地点本身很不固定，一个工程周期长不过一两年，短的只有几个月，甚至只有几十天，这造成建筑业农民工流动性极强。

在高流动性情况下，如果要保证养老保险连续性，就要频繁办理转移接续手续。由于目前养老保险统筹层次低、各地缴费比例不完全一致等原因，他们还面临复杂的转移资金计算、待遇确定方法及地区经办机构之间的推诿。如果出现阶段性失业、半失业，其养老保险延续会面临更多麻烦。最终造成建筑业农民工自身也很难有积极性参保。

（三）灵活就业农民工参加职工养老保险面临制度障碍

数据表明，在农民工参加职工养老保险方面，灵活就业农民工、个体工商户是非常明显的“短板”。根据《中华人民共和国社会保险法》，无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险。这表明，现行法律对灵活就业人员参加职工养老保险作出了选择性规定。但在实际操作中，部分地区政策规定，农民工不能以灵活就业人员身份参保和接续养老保险关系;有些地方虽然允许本地进城农民工以灵活就业人员身份参保，却不允许外来农民工如此。

根据2009年底出台的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，未达到待遇领取年龄前，不得终止基本养老保险关系并办理退保手续。这就造成一些?`活就业农民工的职工养老保险关系既不能接续，也无法退出。虽然根据2014年2月出台的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，城镇职工养老保险缴费年限不足15年的，可以申请从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险，但后者的待遇水平明显低于前者，农民工在城镇就业及为社会统筹账户所作贡献也得不到应有回报。

在缴费方面，城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费比例为20%，其中8%记入个人账户。在缺乏缴费激励机制和政府补贴的情况下，由灵活就业农民工自身负担全部20%缴费，压力可谓巨大，较大程度上限制了灵活就业农民工参加职工养老保险的积极性。

（四）养老保险关系转移接续依然存在体制机制问题

虽然近年养老保险关系转移接续的制度框架日趋完善，但现实表明，其实践操作仍然面临不少问题。目前我国基本养老保险在大部分地区只是地市级统筹，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定，参保人员跨省流动就业转移基本养老保险关系时，除了转移个人账户储存额外，还要转移12%的统筹基金，但在实际操作中，转移的统筹基金仍不足以填补养老金支付带来的基金缺口，给转入地养老保险基金带来巨大的支付压力。因此，地方社保机构接受养老保险关系转入的积极性不高。

我国目前养老保险制度体现出一定的碎片化特征，职工养老保险、城乡居民养老保险在缴费方式、待遇计发等方面存在差异，各个地区实际执行的养老保险政策也并不一致，从根本上造成了制度衔接障碍。一些地方社保经办机构反映，在跨省转移中，由于各地转移接续操作流程不统一，有些个人账户记录方式不规范，很容易造成转入地经办机构无法接收。而且省级社保机构之间是同级，在缺乏上级主管部门监督的情况，对不统一、不规范的问题难以协调妥协，从而影响养老保险关系转移接续。

（五）高龄农民工养老保险问题亟待解决

国家统计局监测数据表明，农民工群体正逐步高龄化，2010―2016年，50岁及以上的高龄农民工比例由12.9%上升为19.2%，40―49岁的比例由21.2%上升至26.9%。老一代农民工越来越接近或者已经超过退休年龄，对养老保险的需求较为强烈，然而由于执法监管不到位、制度不完善等原因，许多人面临过去用人单位未为其参保，目前又补缴困难的问题，养老保险权益无法落实。前文数据分析表明，50岁及以上高龄农民工参加职工养老保险的比例明显低于全部农民工的平均水平。

（六）农民工养老保险征缴的监管机制有待完善

由于农民工的农村户籍身份和弱势群体特征，加上地方政府部门监管常常缺位，一些用人单位或雇主往往能成功逃避为农民工缴纳养老保险费用。前文数据分析表明，私营企业农民工参加职工养老保险的比例比较低。其中原因主要在于对大量私营企业的职工养老保险征缴的监管不到位。

企业作为经营主体，内在具有减少成本的冲动，在企业各项社保缴费超过工资总额的30%、而政府监管无力的情况下，其经营管理者更是会能省则省、能逃则逃。从地方政府的角度来看，长期以来，不少地方出于投资环境的考虑，总是对一些私营企业的社保缴费监管乏力。

三、健全农民工养老保险的对策建议

（一）加快推进养老保险全国统筹，划转国有资本充实社会保障基金

目前基本养老保险统筹层次低造成各地制度不统一、养老负担畸轻畸重、基金互济性差、养老保险关系地区间转移接续难等突出问题。为此，应加快推进基本养老保险全国统筹。目前应先实现和巩固省级统筹，并从建立城镇企业职工基本养老保险基金中央调剂制度开始，通过中央调剂基金在全国范围内进行调剂，在此基础上走向真正意义上的全国统筹。建立中央调剂制度的具体办法可以为，从部分缴费低、基金结余多的地区每年提取一定比例到中央，再调剂给缴费高、基金收不抵支的地区。

为确保基本养老保险基金收支平衡，并为降低养老保险费率和缴费负担创造条件，应实行划转部分国有资本充实社会保障基金的政策。2017年11月，国务院已经印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》。应尽快选择部分中央企业和部分省份开展试点，加快建立国有资本划转和企业职工基本养老保险基金缺口逐步弥补相结合的运行机制。

（二）分类分层解决好不同类型农民工的养老保险问题

对于就业和收入较为稳定的农民工，应将其统一、全面纳入城镇企业职工基本养老保险。对于灵活就业农民工、城镇个体工商户，应鼓励其参与基本养老保险，对其个人缴费进行适当的财政补贴，减轻其缴费负担。对于低收入农民工，应让其“低门槛准入、低标准享受”城镇企业职工基本养老保险，对于收入低于社会平均工资60%的农民工，可以直接以实际工资收入作为缴费基数，或者缴费基数按照统一政策，但降低缴费比例，将职工个人缴费定为4%―8%之间，企业缴费比例不低于12%;为保证农民工养老金待遇水平，可以在低缴费的基础上对个人账户进行一定财政补贴。对于在城乡间频繁流动的季节性农民工或非从业的农民工家属等，应鼓励他们参加城乡居民养老保险。

（三）完善灵活就业农民工、建筑业农民工等参保困难群体的参保办法

允许非本地户籍的灵活就业农民工、城镇个体工商户在就业地参加或接续城镇企业职工基本养老保险。就业管理部门应针对灵活就业农民工、个体工商户的情况，完善相应的就业登记办法，为其提供就业状况证明。社保管理部门应完善相应的登记缴费办法，提供更为便利的经办服务。

维护建筑业农民工劳动权益，清理建设领域违法发包分包行为，推动总包施工企业直接与农民工签订劳动合同;在建设领域严格推行工资保证金制度和“月薪制”。通过提高建筑业农民工劳动合同签订率、保障薪资发放，来提高其养老保险参保率。加强对劳务派遣公司的监督管理，防止以劳务派遣为名逃避为农民工参保。对不依法参保的劳务派遣公司，坚决取缔其派遣资质。

（四）健全农民工养老保险转移接续体制机制

国家应从宏观上平衡养老保险转出地与转入地之间的利益关系，为养老保险关系跨地区转移接续创造更充分的条件。进一步完善养老保险权益累计、分段计算、量化折算、合并享受的政策办法。

人力资源和社会保障部应指定或成立专门机构，负责养老保险跨地区转移接续的协调和监管，对转移的个人账户进行统一要求，对转移接续程序进行统一规范，对跨省转移过程中出现的争议和问题进行协调。通过“金保工程二期”建设，提高社会保险跨业务协同、跨省区合作、跨层级监管的全国一体化服务水平。充分发挥“金保工程”“一卡通”等信息化手段的作用，加快优化养老保险跨地区转移接续流程、环节和手续，丰富服务渠道，创新服务方式，不断提高经办管理服务水平。

（五）推进和落实高龄农民工养老保险依法补缴

抓紧解决好50岁及以上高龄农民工的养老问题，对于参加城镇职工基本养老保险、但存在用人单位过去欠缴情况的，应完善和细化补缴措施，加大监察执法力度，落实补缴。应依据国家和地方相关法律法规，合理确定补缴起始时间。申请补缴的个人或用人单位应当提交证明其补缴时段在当地用人单位就业的劳动关系、工资发放等材料，经社保机构审核材料真实、齐全的，予以补缴。用人单位不主动承担的，由社保征收部门责令其承担补缴费用。允许非本地户籍农民工在当地延缴延退。

（六）加大对农民工养老保险扩面征缴的监察执法力度

大力加强重点行业（如建筑业）、重点企业（私营企业、中小企业等）、重点人群（如灵活就业农民工）的养老保险扩面征缴工作。进一步加强养老保险法律政策宣传力度，严格按照《中华人民共和国社会保险法》等法律法规，督促各相关主体参保缴费。加大劳动保障监察执法力度，严格查处侵犯农民工养老保险权益的各类行为，依法处罚不为农民工参保，少报、瞒报缴费人数，擅自更改缴费基数、费率，少缴、欠缴保险费用的用人单位。

注：

本部分以下数据均来源于此。国家卫生计生委流动人口司从2010年开始，每年进行全国范围的流动人口动态监测调查。本报告采用其中的2014年流动人口社会融合与心理健康专题调查数据进行分析，其中流动人口指在流入地居住一个月以上，非本?^（县、市）户口的15-59周岁流入人口;调查地点为在北京市朝阳区、浙江省嘉兴市、福建省厦门市、山东省青岛市、河南省郑州市、广东省深圳市和中山市、四川省成都市等八城市（区），有效样本15999个，其中农民工样本13927个。数据用SPSS19进行分析。基于这一抽样调查数据的分析侧重于比较不同人群参保率差异，而不在于精确衡量参保率绝对水平。

（胡杰成，国家发展改革委体管所副研究员）

第四篇：陕西）退耕还林（草）的现状、问题及对策

陕西退耕还林（草）的现状、问题及对策生态环境的改善是一项长期而艰巨的任务，需要几代人的不懈努力。1997年江泽民总书记发出了“再造一个秀美的西北地区”的伟大号召和朱钅容基总理在我省视察时提出“退耕还林（草），封山育林，个体承包，以粮代赈”十六字方针后，我省在全国率先开展大规模的退耕还林试点。陕西地处黄河中游，长江上中游地区，属国家生态建设的重点区域。陕西省，尤其以陕北地区植被稀少，水土流失和沙漠化、荒漠化严重。严重阻碍了区域人民脱困致富，直接影响和威胁下游地区经济和社会发展。在世纪之交，党中央，国务院把西部大开发作为一项重大战略任务，明确地把生态建设作为其根本和切入点，而山川秀美工程则是我省生态环境建设的主战场，提高林草植被覆盖率是实现山川秀美工程的主要措施之一。

一、陕西省退耕还林（草）的现状陕西是全国退耕还林最大试点省之一，自1999年入冬以来，省、地、县各级党委，政府积极响应江总书记“再造一个山川秀美的西北地区”的伟大号召，遵照朱总理“退耕还林（草），封山绿化，个体承包，以粮代赈”精神，抓住机遇，充分调动各方面的积极性，林业、农业、扶贫、水保、计划等部门相互协调配合，退耕还林（草）工程在全省10地（市）34个示范县全面起动。在山川秀美工程建设过程中，各地县根据当地自然条件和经济发展水平，从规划，组织协调，制定政策，造林还草技术，产业结构调整等方面进行了创造性的尝试，积累了许多有益的成功经验，如推行专业队承包造林和抗旱造林法，使大旱之年重点工程造林成活率达95以上；走先易后难，由点到面，依次推进，重点突破，带动全局的路子，形成规模优势；把基本农田保吃饭，经济林果保花钱，草业牧业保小康的基本原则贯穿于整个工程建设中；在生态环境恶劣地带实行移民建镇，杜绝“越种越穷，越穷越垦”的恶性循环局面等等。这些成功的经验将为进一步深化山川秀美工程注入了活力。1999-2002年国家共确认和下达我省退耕还林面积1376.8万亩，其中退耕还林816.1万亩，荒山造林560.7万亩。实际造林面积为计划任务的104，已经验收兑现1061.4万亩，其中退耕还林715万亩，荒山造林346.4万亩。共向77.9万退耕户发放粮食7.06亿公斤，现金补助1.44亿元人民币，种苗补助2.58亿元人民币。1999-2003年国家累计确认和下达陕西省退耕还林计划任务23336.8万亩，其中退耕地还林1276.1万亩，宜林荒山荒地造林1060.7万亩，截止2003年底，全省完成2333.95万亩，共向523万农民发放粮食20.37亿公斤现金补助3.87亿元，种苗补助7.48亿元。造林工程中，主要造林树种在长城沿线风沙区为侧柏，油松，新疆杨，仁用杏等，草种以沙打旺，草苜蓿为主，但成活率偏低。渭北黄土高原沟壑区防护林主要有以白杨，刺槐为主，经济林为核桃，花椒，软枣，柿子等，经济林比重较大，造林成活率，保存率呈由北向南逐渐提高的趋势。关中平原区退耕还林（草）任务完成情况好，造林成活率高，主要树种有刺槐、苦楝、中槐等。秦巴山区退耕还林（草）完成情况好，造林成活率、保存率高；经济林比重偏大；草业建设重视不够；基本农田，苗木基地建设有待加强，育苗技术亟待提高，主要树种有板栗、核桃、松树、茶叶、油松、栎类、油桐、柏树等。在退耕还林从试点到全面启动的过程中，我省逐渐探索总结出退耕与封山禁牧，舍饲养畜相结合，退耕还林与产业结构调整相结合，发扬延安精神与依靠科技相结合，行政推动与利益调动相结合等成功经验，涌现出一批先进典型，全省生态环境和植被恢复初见成效。

二、退耕还林（草）中存在的问题

（一）忽视生态优先原则，经济林比重偏大山川秀美工程实施工程中，群众在退耕地栽植经济林积极性高，栽植防护林阻力大。秦巴山区中低海拔退耕地，大多栽种板栗、银杏、核桃、油桐等经济林。渭北黄土高原、关中平原也普遍存在此类现象，注重植被经济价值高，短期见效的苹果、梨、核桃、柿子、花椒、杏等经济树种，轻视侧柏、刺槐、油松、沙棘等生态防护型树种，长城沿线风沙区和陕北丘陵沟壑区也倾向于大面积栽种山杏、山核、沙棘、任用杏、桑树等树种，但总体成活率和保存率低下。

（二）植被建设合理性欠妥，重林轻草现象普遍山川秀美工程建设中，重工程措施轻林草生态措施，重治理轻管护的现象普遍存在。从建设任务的进度和质量出发，也从水土流失的有效治理考虑，建议在丘陵沟壑区近期植被建设应以退下的坡耕地为主，在荒山荒坡立地条件差的地段宜通过封山恢复天然植被或人工种草促进植被的恢复，否则又有可能重踏“年年造林不见林”的老路。有些地方从坡底到山顶栽植的全是经济林和用材林。即使是延安以北的广大森林草原区，也违背草灌先行的成功经验而大量发展经济林。

（三）科技成果组装配套和推广乏力，造林成活率、保存率低下不同区域退耕地人工造林成活率和保存率存在较大差异，总体趋

第五篇：(陕西)退耕还林(草)的现状、问题及对策

(陕西）退耕还林（草）的现状、问题

及对策

生态环境的改善是一项长期而艰巨的任务，需要几代人的不懈努力。1997年江泽民总书记发出了“再造一个秀美的西北地区”的伟大号召和朱钅容基总理在我省视察时提出“退耕还林（草），封山育林，个体承包，以粮代赈”十六字方针后，我省在全国率先开展大规模的退耕还林试点。陕西地处黄河中游，长江上中游地区，属国家生态建设的重点区域。陕西省，尤其以陕北地区植被稀少，水土流失和沙漠化、荒漠化严重。严重阻碍了区域人民脱困致富，直接影响和威胁下游地区经济和社会发展。在世纪之交，党中央，国务院把西部大开

发作为一项重大战略任务，明确地把生态建设作为其根本和切入点，而山川秀美工程则是我省生态环境建设的主战场，提高林草植被覆盖率是实现山川秀美工程的主要措施之一。

一、陕西省退耕还林（草）的现状

陕西是全国退耕还林最大试点省之一，自1999年入冬以来，省、地、县各级党委，政府积极响应江总书记“再造一个山川秀美的西北地区”的伟大号召，遵照朱总理“退耕还林（草），封山绿化，个体承包，以粮代赈”精神，抓住机遇，充分调动各方面的积极性，林业、农业、扶贫、水保、计划等部门相互协调配合，退耕还林（草）工程在全省10地（市）34个示范县全面起动。在山川秀美工程建设过程中，各地县根据当地自然条件和经济发展水平，从规划，组织协调，制定政策，造林还草技术，产业结构调整等方面进行了创造性的尝试，积累了许多有益的成功经验，如推行专业队承包造林和抗旱造林法，使大旱之年重点

工程造林成活率达95%以上；走先易后难，由点到面，依次推进，重点突破，带动全局的路子，形成规模优势；把基本农田保吃饭，经济林果保花钱，草业牧业保小康的基本原则贯穿于整个工程建设中；在生态环境恶劣地带实行移民建镇，杜绝“越种越穷，越穷越垦”的恶性循环局面等等。这些成功的经验将为进一步深化山川秀美工程注入了活力。1999-2002年国家共确认和下达我省退耕还林面积万亩，其中退耕还林万亩，荒山造林万亩。实际造林面积为计划任务的104%，已经验收兑现万亩，其中退耕还林715万亩，荒山造林万亩。共向万退耕户发放粮食亿公斤，现金补助亿元人民币，种苗补助亿元人民币。1999-2003年国家累计确认和下达陕西省退耕还林计划任务万亩，其中退耕地还林万亩，宜林荒山荒地造林万亩，截止2003年底，全省完成万亩，共向523万农民发放粮食亿公斤现金补助亿元，种苗补助亿元。造林工程中，主要造林

树种在长城沿线风沙区为侧柏，油松，新疆杨，仁用杏等，草种以沙打旺，草苜蓿为主，但成活率偏低。渭北黄土高原沟壑区防护林主要有以白杨，刺槐为主，经济林为核桃，花椒，软枣，柿子等，经济林比重较大，造林成活率，保存率呈由北向南逐渐提高的趋势。关中平原区退耕还林（草）任务完成情况好，造林成活率高，主要树种有刺槐、苦楝、中槐等。秦巴山区退耕还林（草）完成情况好，造林成活率、保存率高；经济林比重偏大；草业建设重视不够；基本农田，苗木基地建设有待加强，育苗技术亟待提高，主要树种有板栗、核桃、松树、茶叶、油松、栎类、油桐、柏树等。在退耕还林从试点到全面启动的过程中，我省逐渐探索总结出退耕与封山禁牧，舍饲养畜相结合，退耕还林与产业结构调整相结合，发扬延安精神与依靠科技相结合，行政推动与利益调动相结合等成功经验，涌现出一批先进典型，全省生态环境和植被恢复初见成效。

二、退耕还林（草）中存在的问题

（一）忽视生态优先原则，经济林比重偏大山川秀美工程实施工程中，群众在退耕地栽植经济林积极性高，栽植防护林阻力大。秦巴山区中低海拔退耕地，大多栽种板栗、银杏、核桃、油桐等经济林。渭北黄土高原、关中平原也普遍存在此类现象，注重植被经济价值高，短期见效的苹果、梨、核桃、柿子、花椒、杏等经济树种，轻视侧柏、刺槐、油松、沙棘等生态防护型树种，长城沿线风沙区和陕北丘陵沟壑区也倾向于大面积栽种山杏、山核、沙棘、任用杏、桑树等树种，但总体成活率和保存率低下。

（二）植被建设合理性欠妥，重林轻草现象普遍山川秀美工程建设中，重工