中央与地方财政关系

第一篇：中央与地方财政关系

我国自1994年起实施的分税制财政体制改革，是中央与地方政府间财政关改革史上一次重大制度创新。

经过九年多的实践与探索，分税财政管理体制运行平稳、成效显，中央与地方政府间财政关逐步规范。尤其是$%%$年中央功实施所得税分享改革，进一理顺了中央与地方的利益分配系，政府间财政关系日趋完善。是在分税制改革实践中也存在些问题，如政府间财政支出职划分不够明晰，收入分享还不科学合理，转移支付结构不够化等。所有这些问题，都直接涉到中央与地方政府间财政关系深化改革，需要在实践中加以究解决。笔者拟结合地方实际，中央与地方政府间财政关系相问题加以分析。

一、关于中央与地方财政出职责划分问题目前，我国各级政府间的财政出责任划分缺乏明确的法律依，从而导致政府间支出职责不、上级政府随意下放支出责任、方基本公共服务不能有效供应诸多问题。1994年实施的分税制政体制改革，基本上是在政府事和支出范围未作调整的情况下行的，尽管在财政体制文件中对政支出责任作了划分，但划分比笼统，并没有大的突破。总体上，分税制财政体制改革以来，中央和地方政府在财政支出职责上互有“越位”与“缺位”，职责划分并不稳定。概括起来，主要包括以下三种情况：

（一）地方承担中央支出职责。实践中比较明显的事例有：

1、三峡移民搬迁工程，以及对口支援西藏、新疆，以及黄淮海综合开发等受益范围大规模外溢、关系到全国经济社会发展的项目，中央要求地方给予资金配套。

2、由中央财政垂直管理的部门经费，如气象部门经费、地震部门经费、武警系统经费等，要求地方负担一部分。

3、由中央负担的部属高校建设，要求地方给予共建资金配套。

中央企业分离办社会职能向地方转嫁负担。出于改革需要，中央企事业单位频繁下划，将中央支出责任下移，对地方财政支出格局以及收支平衡也产生很大影响等等。

（二）中央承担地方支出职责。目前，中央对地方的专项补助相对于一般转移支付补助而言，规模要大得多。中央专项补助中，有许多是对地方性项目的补助，如地方企业技术改造、中小城市基础设施建设、地方旅游事业发展等等，事实上这等于中央介入地方事务。

（三）中央频繁出台法律法规，要求地方保证的“硬性”支出过多。

中央通过许多部门法律或法规，规定地方对于农业、教育、科技、计划生育、社会保障、体育、卫生等支出增长要超过财政收入增长，或者规定占财政支出的比重必须达到某个水平。特别需要说明的是，目前地方财政支出中有许多是近几年新增加的事权，在原来的体制规定中并没有包含相应的财权。比如，随着我国社会主义市场经济发展和企业转换经营机制改革步伐的加快，企业下岗职工、低收入人群有所增加，相应要求地方财政负担的下岗职工基本生活保障、城镇居民最低生活保障等支出；因城镇住房制度改革而带来的行政事业单位职工住房补贴支出等。地方支出职责的不断扩大与财权范围的固化，最终造成地方财政尤其是县乡财政困难的加剧。

造成上述局面的根本原因，在于我国政府间职责划分，长期以来缺乏科学合理的、具有约束力的法律规范，以致在实践中很容易造成经常性的相互“越位”行为。反过来讲，由于政府间事权的划分长期未能有效解决，又在很大程度上损害了分税制财政体制的整体功能。下一步需要着力解决的问题是：首先大力促进地方政府退出竞争性领域，按照公共财政的要求，逐步明确各级政府在农业、教育、科技以及地方基础设施等方面的事权责任。其次，在进一步理顺了政府间职责以后，有必要借鉴国际通行做法，以法律形式规范政府间事权和支出划分，使各级政府在履行其事权和支出责任方面真正有法可依，有章可循。

二、关于中央与地方政府间财权划分问题根据事权与财权相结合的原则，我国现行分税制财政体制实行按税种划分中央与地方收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税,将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税!

将适合地方征管的税种划为地方税。

分税制之初确定了中央与地方财政收入范围后，2002年起又实施了所得税分享改革，初步打破了按企业隶属关系划分收入的作法。

总体上讲，经过多年的改革与完善，目前中央与地方收入划分的规范化程度有所提高，但近几年出现了财力进一步向中央集中的趋势，一定程度上削弱了地方财政职能的发挥。比较突出的问题有以下几个方面：

（一）“两税”税收返还计算办法不利于地方财政良性发展。现行体制规定，“两税”每增长1%，中央对地方的税收返还比上年增长0.3%，这造成税收返还增量占“两税”增量的比重逐年降低。以山东为例，按照目前方法计算，1:0.3税收返还占上划“两税”增量的比重，1994年以来平均每年下降2个多百分点，到2002年已下降到10.69%，比全国平均水平低3个多百分点。实践证明，经过近几年的运行，分税制改革已经达到了中央集中财力的目的，中央财政调控能力明显增强，但同时地方各级财政却越来越困难，中央与地方分配关系不尽合理已经成为一个不容忽视的共性问题。

（二）地方收入中缺乏主体税种。我国税收主要来自于第二产业，而这部分税收大部分为中央收入。

2002年所得税分享改革后，地方税种主要是营业税、城建税以及农业税收等，地方财政没有“当家”税种，或者说缺少主体税种，因而就不可能真正成为一级独立的财政。在地方财政收入中，“死面多，活面少”，城建税、农业税收、资源税、矿产资源补偿费、排污费等基本上都是不增长或增长潜力不大的税种。近年来，地方政府为了维持财政收入的增长水平，只能“税不够，费来补”，导致地方收入中非税收入比重越来越高。非税收入中的行政性收费收入又多是由预算外转为预算内的，因此尽管地方财政收入连年高幅增长，但可用财力并未同步增长。

（三）税权高度集中在中央。目前，我国的税制微调政策措施几乎完全出自中央政府，地方政府只是在城镇土地使用税和车船使用税两个税种上有税额决定权，对营业税中的娱乐业税率和资源税中的“资源等级表”中未列举税目的纳税人的税额有决定权，所有这些权力在中央制定的有关税收法规中都作了明确规定，地方政府在实际操作中不得超越中央政府的限制。在中央控制过严的情况下，地方政府为了促进本地经济社会发展，平衡地方预算，满足基本支出，在正常的税收之外，则开征了不少收费项目、基金、集资等，这些“准税收政策”的制定和实施大部分都不规范。

（四）中央政策性减免对地方财政造成较大冲击。近年来，中央陆续出台了一些税收减免和先征后返、列收列支等不规范的政策，这些政策的出台直接造成地方财力减少。虽然从长远来看实行这些税收政策对经济发展有利，但对地方财政确实造成减收增支的困难。

（五）中央部门在财政体制规定之外集中地方财力。比较典型的例子有：2003年7月1日起，排污费收入的10%上交中央；2002年7月1日起，无线电频率占用费全部上交中央；2001年起，海域使用金30%上交中央等。此外，目前还有一部分中央部门在系统内集中省以下部门的收入，由此而产生的地方部门经费不足，最终还要反映到地方财政上来，从而间接加大了地方财政负担

外，中央政策调整中还存在一个利益转移问题。比如，中央拨付用于地方企业技改的国债转贷资金，本来地方财政可以用因技改投入新增的地方财政收入偿还贷款，但实行所得税分享改革后，中央又集中了地方企业所得税增量的大头，从而造成地方政府无力还贷。

针对上述问题，目前在财权划分方面应当着力解决的问题主要是：

在税制设计上，最为科学的选择是实施税基分享制，即不同层级的政府分别按不同税率对同一税基征税，这样做符合国际通行做法，也有利于进一步完善地方税体系。据此，建议取消现行$：#&’税收返还办法，对“两税”实行“**”

分成办法，即增值税和消费税由中央分享60%，地方分享40%。与现行弹性系数办法相比，“**”分成办法的优点：一是清除了对地方财政增收的负面激励机制；二是操作简便，相对于原办法而言，便于各级政府年初安排收入预算，也简化了上下级财政年终结算手续；三是由于其相对于原办法提高了地方分享“两税”增量的比例,地方政府将乐于接受，而中央付出的改革成本也不大；四是中央在实施这一办法时，可以要求各省以下政府将该办法不打折扣地落实至县乡一级，这样不但可以统一省以下税收返还体制，进一步推动省以下财政体制的完善与规范，也有利于解决当前突出存在的县乡财政困难问题。

首先，国内外经验表明，随着社会经济发展和地方权利意识的强化，地方政府在社会经济事务中，特别是在向当地居民提供所需要的公共服务中，日益扮演着一个中央政府无法取代的重要角色，客观上要求赋予其在自行组织收入方面的充分灵活性。在国外，地方政府至少控制一种地方税的立法权，能够决定是否值得付出更多的税收来得到更好的公共服务。其次，目前地方缺乏必要的税收立法权，是造成各地乱收费、乱摊派、乱罚款的重要原因之一。再次，在中国这样一个幅员辽阔、各地情况千差万别的国家里，由中央政府统一划定各地的税基范围，会使相当一部分未纳入规定征收范围的税基和潜在的收入流失掉。最后，在分税制财政体制运行告一段落后，赋予地方以必要的税收立法权是水到渠成、顺理成章的事情。

要加快地方税改革步伐，尽快建立起科学合理的地方税税制结构。比如，中央可以研究开征社会保障税、遗产税等新税种，以及改革城建税和教育费附加的可行性。国家出于对宏观考虑，制定出台一些税收减免政策是完全有必要的，但从体制规范的角度，应适时研究对因执行中央减免政策而造成的地方财力减少给予一定补偿的合理机制，并以法律法规的形式固定下来。近年来，尽管中央通过体制结算对部分政策减收给予了补偿，但这些补偿主要是针对中西部地区，其中仍然存在一个政策的公平统一问题，有待进一步规范。

三、关于中央对地方转移支付问题中央对地方转移支付作为财政体制的重要内容，其直接涉及与政府间事权相对应的财权配置问题。

从某种意义上说，目前预算管理中存在的原体制补助、税收返还收入、专项拨款、通过公式计算的规范办法分配的资金以及部分决算补助资金等，都可以称之为转移支付或专项转移支付。但是，真正科学规范的、打破既得利益格局的，具有公开、公平、公正性并对受补地区财政平衡最具作用的，仍是规范的一般性转移支付。

分析近几年中央对地方转移支付，突出存在以下两个方面的问题：

一是结构不合理。专项拨款比重偏大，一般性转移支付比重偏小。2002年，中央下达地方专项拨款约为2500亿元，而一般性转移支付仅为259亿元，专项拨款是一般转移支付近9倍。二是一般转移支付规模偏小。1995年中央安排过渡期转移支付20多亿元，到2001年达到138亿元，2002年加上中央集中的所得税增量，一般转移支付规模仅为279亿元，占中央本级财政收入的比重不足3%。

一般转移支付既要力求规范，又要考虑到我国的实际情况，对人口、产业结构、成本差异等因素应给予足够重视。主要政策建议如下：

（一）转移支付规模应进一步扩大。目前，中央对地方一般转移支付力度远远不够，资金数量极其有限，基本上属于“扶贫”的性质。扩大转移支付的资金来源，有两个途径：

一是从每年中央集中的税收增量中固定一定比例用于转移支付。二是在专款上做文章。目前，各级对下专款都比较多，这种资金分配方式不符合规范的分税制要求，一些专款的分配在很大程度上存在随意性和“撒芝麻盐”的问题，实际上是专款不专，没有发挥应有的作用。有必要打破部门既得利益，对现有专款进行彻底的清理和改革。改革后的专项拨款应主要用于一些特殊项目，如救灾、扶贫、国土整治、环境保护，并与一般转移支付等均衡拨款协调起来。

（二）转移支付应考虑结构因素。产业结构、GDP构成不同，对财政收入会产生直接影响。中央设计转移支付方案时应充分考虑产值结构不同对标准财政收入测算造成的影响。例如，中央目前确立的一般转移支付办法是按照工业、批发零售贸易业增加值和全国平均有效税率计算的地方增值税标准收入，这其中没有考虑到地方计税产值中有相当一部分为零税率、低税率产值，象黄金、白银、食用植物油、饲料、化肥、农药、农机、农膜等。由于各省的产业结构不同，其产值对财政的贡献能力便有差别，不考虑GDP的构成，全国使用同一个看似公平的公式计算出来的标准收入，肯定与实际情况有很大差距，从而造成事实上的不公平。

（三）转移支付应考虑不同地区的成本差异问题。中央设计转移支付方案时，在标准支出计算上要充分考虑不同地区支出成本的差异。例如山东是农业大省，也是全国贫水地区之一农田水利建设等农业支出成本肯定要高于其他省份，因此按照全国实际支出数与耕地面积等相关指标的比重简单计算的小型农田水利和水土保持补助支出等标准农业支出会低于实际水平，一定程度上脱离现实，不能够真实反映支出需求。再如，沿海省份住房、水、电等基本生活成本相对于内陆省份要高，而这些都最终反映到财政对行政事业单位的正常经费支出上。因此，转移支付方案还是应适当考虑基本服务成本的差异，区别不同省份制定不同的人员、公用经费支出标准，然后测算基本支出需求。

（四）转移支付应对中央政策性减收增支有所考虑。对取消征收农业特产税、实行农村合作医疗制度改革、改造农村中小学危房等中央统一政策要求，应分别在计算标准收入、标准支出时予以统筹考虑，以增强转移支付方案解决问题的针对性和整体合理性。

第二篇：浅析我国分税制改革下中央与地方财政间的平衡关系

浅析我国分税制改革对地方财政的影响

——经济0901魏光继

关键词：分税制中央财政地方财政税源差异联系

引语：

作为一个发展中的大国，我国在政治、经济、文化等方面正蓬勃发展。“取其精华，去其糟粕”的思想被广泛用于各个领域。在实行市场经济之后，我国借鉴西方发达国家的经验，并结合自身特殊的国情，制定出了许多具有中国特色的政治经济制度。然而，一个制度的制定到实施并然存在曲折性，受文化因素，政治因素，经济环境等诸多方面的影响。那么，本文就将针对我国的分税制改革展开讨论。

正文：

一：分税制的定义

首先介绍一下分税制的定义：分税制是按税种划分中央和地方收入来源一种财政管理体制。实行分税制，要求按照税种实现“三分”：即分权、分税、分管。所以，分税制实质上就是为了有效的处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系，通过划分税权，将税收按照税种划分为中央税、地方税(有时还有共享税)两大税类进行管理而形成的一种财政管理体制。

分税制的真正涵义在于中央与地方财政自收自支、自求平衡。当今世界上，实行市场经济体制的国家，特别是发达国家，一般都实行了分税制。至于实行什么模式的分税制，则取决于三个因素，即政治历史、经济体制、以及各自遵循的经济理论。我国正在推行的具有中国特色的分税制，虽然由于种种原因尚不够彻底和完善，但是，把过去实行的财政大包干管理体制改为分税制财政管理体制，不仅初步理顺了国家与地方的关系，而且调整了国家与纳税人的关系。

国际上的分税制主要分为两种。第一种是以分权为主的分税制，这种类型以德国、原南斯拉夫为代表。另一种是集权与分权相结合的分税制。这种类型以美国、日本为代表。两者各具特色。而我国现行的分税制又有何不同呢？

1994年，我国经济体制改革在中央的“全面推进、重点突破”的战略部署指导下进入新阶段，财税体制改革充当改革的先锋，根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，建起了中央和地方两套税收管理制度，并分设中央与地方两套税收机构分别征管；在核定地方收支数额的基础上，实行了中央财政对地方财政的税收返还和转转移支付制度等。成功地实现了在中央政府与地方政府之间税种、税权、税管的划分，实行了财政“分灶吃饭”。

其特点主要是：

第一，按照税源大小划分税权，税源分散、收入零星、涉及面广的税种一般划归地方税，税源大而集中的税种一般划为中央税。一般来说，不可能把大税种划为地方税。但由于地方税不仅对法人(公司、企业)征收，而且更多的是对个人征收，所以，税源分散在千千万万个纳税人手中；又由于地方税征收范围面小，税源不厚，所以收入零星；由于地方税税种小而多，所以涉及面广，几乎涉及到所有单位和个人。

第二，部分税种的征收管理权归地方。地方政府对地方税可以因地制宜、因时制

宜地决定开征、停征、减征税、免税，确定税率和征收范围，这是地方税的主要特点。由于赋予地方以较大的机动权限，从而既能合理照顾地方利益，调动地方的积极性，同时，不致于影响全国性的商品流通和市场物价。因为地方税一般均属于对财产(不动产)、对行为和部分所得以及不涉及全面性商品流通的经济交易课征，所以，即使各地执行不一致，也不影响全局。

第三，税款收入归地方。在我国当前的社会主义市场经济条件下，财力完全集中

于中央或过多地分散于地方，都不能适应经济发展的需要。实践证明，在保证中央财政需要的同时，给地方一定规模的财力及适当的支配权，方能调动地方政府发展经济的积极性和主动性。因此，实行分税制，建立中央与地方相对独立的分级财政，给地方政府发展地方经济、加强文化建设提供资金保证，就成为我国预算管理体制改革的必然方向。需要说明的是，我国目前实行的分税制，目前的分税制还有许多不如人意之处，需要继续深化改革。因为，我国社会主义市场经济发展相当迅速，地区差距很大；社会主义市场体系虽已初步形成，但尚不够健全；中央与地方的事权范围虽已初步划分，但尚不够规范，各级事权事责还有待明确；税收制度也不够完善，等等。在这种情况下，试图实行彻底分税制是不现实的。所以，分税制的改革仍应以集权和分权相结合的，中央税、地方税和中央地方共享税共存的不彻底型分税制为主，以便不会脱离现行模式过远。

二：地方财政的定义

各级地方政府财政，是国家财政的重要组成部分。它体现地方政府与所属或所辖

区内企业、事业单位，社会、组织、居民之间以及各级政府之间的分配关系。我国地方财政由省（自治区、直辖市）、县（市、自治县、市辖区）、乡（镇）三级财政组成。在地方财政体系中，省级财政是主导，城市财政是支柱，市辖区、县、乡（镇）财政是基础环节。各级地方财政是同级地方政府执行其职能的财力保证，通过地方政府的预算筹集财政收入，分配财政支出。

三：分税制改革对地方财政的影响

（一）分税制对地方财政的影响表现在收支两个方面

1、分税制后中央加强宏观调控，地方财源相对孩少，财力要净减少一块。比如

省市最近调增某县增值税任务785万元，按原体制计算，这块收入纯属于超包收入，应全部留给地 方，而实行新体制后，县财政只得31.25%，即 245万元，净减少财力540万元。

2、分税制把增幅较高的增值税大头由中央集中，把以往不被重视的涉农、零星税列为 地方财政的固定收入，迫使地方税收征管工作重心转移。由于这些税种税源分散，计征困难，课税对象复杂多样，增长潜力不大，不稳定性强，有些税种如农业税固定不变，有些税种甚 至呈萎缩下降趋势，势必加大了收入征管工作的难度。但是分税制后，为了适应支出增长的 需要，这类税收必然成为地方财税部门培养和征收的重点。

3、分税制把外商投资企业和外商企业所得税列为地方固定收入，把资源税的大部分列 为地方财政收入，因此，发挥本地资源优势，积极寻引进外资，扩大对外经济技术合作，拓 宽国内、国际市场应成为地方经济主管部门和财政部门的工作重点。

4、分税制并未解决原体制中基数不合理和地方财政赤字等历史问题。分税制规定，计 算中央与地方收入的上划、下划以上年财政决算为基础，不处理任何遗留问题，这样一来，地方财政赤字，潜亏挂账、欠退欠补等何题，要靠自已消化，财政困难地区将难以为继，资 金调度将更加困难。

5、分税制后地方财政收支矛盾更加尖锐。分税制一方面使地方现有财力相对减少，在 企业效益普遍不高的情况下，增量也是有限的。另一方面，中央出口了，地方出票了的矛盾 仍难以杜绝，仅公务员工资制

度改革，当年增长财力根本无法弥补这一增支缺口，收支矛盾 越来越尖锐。

（二）分税制对地方经济和企业的影响

1、分税制改革方案的实施，使地方经济结构也将发生显著变化，突出表现在：(1)

第二 产业的结构将进一步优化，资源配置将向高技术合量，高效益的产品转移，工业企业产品结 构将进一步趋于合理，内涵扩大再生产之路将越来越被地方所重视。（2）第三产业将成为 今后地方经济发展的主角，因为分税制后，地方财政固定收入的增加将主要依赖于第三产业 的发展。（3）个体、私营、乡镇企业、三资等非国有经济在地方经济结构中居重要地位，并成为地方财政新的财源增长点。(4)农业在地方经济结构中的比重呈上升趋势，并成为地 方财政收入的重要来源o(5)科技进步在地方经济发展中的作用更加显著。要想增强地方经 济的发展后劲，壮大财源，只有依靠科技进步，不断提高地方财源构成中的技术含量，以实 现科技兴财。

2、分税制对企业的影响主要体现在三个方面:(1)企业税收 负担总体上并不增加，但企 业间税负不平衡。按照全国税制改革方案，总的测算，企业税负不增加，但由于税收结构的 变化，纳税环节的改变，产品之间、企业之间、行业和地区之间有升有降，加上扩大征收范 围和税基，税负在企业间变动较太。总的看，从事农产品批发经营的粮食、供销系统，商业 批发、粮食、棉花加工等企业税负增加，从事商业零售业务企业、化工、建材行业税负有所 下降。(2)基本取消减免税，企业实际税负增加。新的税制严格控制减免税，除税法明确的 减兔税，其余一律取消。这样原来享受政策减免与困难减免的企业，如农用工业，民政企业，第三产业以及一些重点企业，依法按率征税，税负增加。（3）改变主要税种征收方法，地 方政府难以给企业减税让利照顾。改革后，增值税由留税局负责征收，征收方法也进行了重 大改革，实行价外计征和税款抵扣制度，并取消税

前还贷，加上专业银行商业化，对企业的 生产经营和技改投资都提出了新的更高要求。

（三）分税制方案实施后要注意的几个问题

一是要正确处理好中央利益与地方利益的关系，树立大财源发展观念。分税制

方案对不 同级政府的税源划分一般都是你中有我，我中有你的，只是份额大小有别而已，因此，维护 中央利益也是各级地方政府义不容辞的责任，无论在财源建设还是在日常财税管理工作中，都应当兼顾中央和地方两者的利益，防止出现新的地区封锁，条块分割和地方保护主义。

二是要正确处理好财政利益与经济结构整体合理性的关系，树立效益观念。经

济的发展，既要讲究经济效益、社会效益，又要重视财政效益。地方政府指导经济发展不考虑财政体制 环境变化，不顾及各个产业发展对地方财政的回报率，那显然是不明智的。正确的做法，是 努力实现财政利益最大化与经济结构总体合理性的高度结合，既避免为争得部分财政利益而 损害经济结构的协调性，又防止不顾地方财政利益而盲目追求结构齐全，自成体系。

三是要协调好同级政府各部门之间的关系，树立全局一盘棋的观 念。对于调整地

方财 源发展战略，地方财政部门有着先谋划和积极建议的责任，但单靠财政部门的努力是难以实 现的。因为财源发展寓于经济发展之中，而经济发展规划的制订、调整和实施，必须在政府 的统帅下各有关部门统一认识、协调动作、同唱“一个调”、共演“一台戏”，才能奏效。

四是要正确的统计上报各项主要经济指标，树立实事求是的观念。分税制的重

要标志之 一，就是收支计算采用因素法。由于时间急促和种种条件的限制，今年出台的分税制暂时采 用基数法计算的，以后将逐步向因素法靠拢。因素法具体做法大体是：采用按照法定的 税率和实际税基(如产值，销售收入，利润指标》等因素计算的人均财政收入能力，作为确 定各项补助的比例或数据依据。对支出的计算，首先确

定全国人均支出定额标准，再按照各 种具有影响效应的客观因素（如人口、土地、行政区划、财政供给对象、粮棉大县等）制定 修正系数，进行修正和调整，综合考虑核定支出基数。因此，在分税制过渡期，就实事求是、真实、准确地统计上级各项指标，既不扩大，也不缩小。只有这样，才能在下一轮体制转换 过程中争取主动。

四：制度合理的必要性与启示

诚如文章开头提到，好的制度要经受的住检验，好的制度并不是一成不变。假如我国在分税制改革时完全照搬西方模式，那我国中央与地方财政能否正确处理好相互间的关系与责任？这需要打上一个问号。

历史证明，僵化的体制最终将导致一个政府甚至国家的溃败。我国也只有走中国特色社会主义道路，坚持理论与国情相结合，从实际出发，实事求是的原则，才能在历史的潮流中激流勇进。

第三篇：关于房价与地方财政

关于房价与地方财政

日前，住建部部长姜伟新表示，今年将继续坚定不移地加强房地产市场调控，并适时会同监察部对省、市人民政府稳定房价工作进行考核，对政策落实不到位、工作不得力的，将进行约谈直至追究责任。

半年前，房价近乎脱缰时，也有过类似的说法。遗憾的是，尽管有关部门多次表态，截至目前，人们还没有看到有地方政府在楼市调控中被追究责任。

：“国十条”等楼市政策的一部分措施，被有些地方在执行时“打折”了。人们期望看到令行禁止、政令畅通，期望调控收效明显、百姓受益。

地方在调控中动力不足，原因或在于地方利益的考量及其对土地财政的高度依赖。一些地方担心调控可能影响地方经济和财政收入，对如何主动参与调控缺乏考虑和研究。更严重的是，有的地方尝到了土地财政的甜头，他们为获取高额土地出让金，采取种种措施，推高地价，抬高房价，以此换取好看的GDP和政绩。这阻碍了楼市调控的成效，损害了群众利益。落实调控政策，需要多方面努力，尤其依托于地方的有力执行。有令不行，调控就难免“雷声大雨点小”，不仅房价难稳，政府的公信力也会受到损害

土地财政不可持续。如何推动地方政府财权与事权相适应，规范土地征收行为，用好土地出让金收入，解决地方政府面临的“钱少事多”的现实难题，

第四篇：地方财政

第一章绪论

1.地方政府:是与中央政府相对应的,是国家为进行行政管理而划分的各级区域或地方,地方政府是中央政府以下各级政府的统称.2.地方财政的地位：

(1)地方财政在地方社会和经济发展中的地位:①是地方政府提供公共产品或公共服务的物质基础;②是地方政府调节社会和发展经济的重要手段;

(2)地方财政在国家财政体系中的地位:①从财政机构的设置来看,地方财政处于我国国家财政的基础环节;②从国家预算收支执行来看,地方政府在财政收入征集中起着主导地位;③从财政法规,财政政策的制定和执行来看,其执行,检查,监督和管理工作大部分由地方来完成;

(3)地方各级财政在地方财政体系中的地位:①省财政是地方财政的主导;②城市财政是地方财政的支柱;③市辖区,县,乡财政是地方财政的基础环节.3.预算外资金:指国家机关,事业单位和社会团体为履行或代行政府职能,依据国家法律,法规和具有法律效力的规章而收取,提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金.4.制度外收入:主要是指地方政府的各种集资,自筹资金,毫无依据的乱收费,乱摊派和乱罚款,其中很大一部分属于违规收入.5.预算外资金和制度外资金存在的影响:一方面,对于促进地方的经济建设,提高地方政府提供公共产品或公共服务的水平和质量有着积极地作用;但另一方面,地方政府对预算外资金和制度外资金的高度依赖,将会破坏政府总预算的约束和国家预算的完整性,导致政府行为的随意性和非规范性,使得公共资金的使用监督乏力,为腐败现象提供了机会,也给公共支出分析工作造成了极大困难.第二章地方政府的职能

1.市场缺陷的主要表现:竞争失灵;公共产品;外部效应;偏好不合理;信息的不完全;宏观经济失衡;收入分配不公平.2.市场经济下的政府职能:资源配置职能;稳定经济职能;收入分配职能.3.政府间事权划分的原则:受益原则;行动原则;技术原则.4.中国政府间职责分工和事权划分的基本现状:①政府职能越位与缺位并存;②政府间事权缺乏明确的划分;③中央与地方事权错位,事权层层下移;④政府事权与财权的不统一.5.完善我国政府间事权划分的政策建议:①划分政府和市场的界限;②科学界定由中央与地方的职能分工;③政府间事权的划分必须法制化;④实现事权与财权的统一.第三章地方公共产品

1.公共产品:指在消费过程中,同时兼有非排他性与非竞争性的产品.2.非竞争性:一旦公共产品提供出来,没有必要排斥任何人对它的消费,因为该物品消费者的增加并不引起边际成本的任何增加.3.非排他性:即公共物品一旦提供出来,不可能排除任何人对它的消费.4.俱乐部产品:指在一定范围内其消费具有非竞争性,但却具有可排他性,即不付费者可以被排除在消费之外.5.布坎南的俱乐部理论:指在确定俱乐部的最优规模,即同时决定人口的最优数量和公共产品的最优数量,应使人均分摊的公共产品成本恰好等于新加入成员所引起的边际成本.6.蒂布特的以足投票理论:指人们之所以愿意聚集在某一个周围,是由于他们想在地方政府所提供的服务与所征收的税收之间寻求一种精确组合,以便使自己的效用达到最大化,当他们在某地发现这种组合符合自己的效用最大化的目标时,他们会在这一区域居住下来,从事

工作,维护当地地方政府的管辖.这个过程就是所谓的“以足投票”.7.地方公共产品的特征:①受益范围的地域性;②具有俱乐部产品的特征;③具有溢出效应;④具有层次性.第四章政府间财政收入的分配

1.马斯格雷夫的七条原则:①以收入分配为目标的累进税应划归中央;②可能影响宏观经济稳定的税收应由中央负责,下级政府征收的税不应与经济周期相关,否则地方政府的税收政策可能破坏中央稳定宏观经济的努力;③税基在各地分布严重不均的税种应由中央征收;④税基有高度流动性的税种应由中央征收;⑤依附于居住地的税收较适合划归地方;⑥课征于非流动性生产要素的税收划归地方;⑦只要可能,各级政府都应向公共服务的受益者收取使用费,并以此作为财政收入的一个补充来源.2.塞利格曼的三原则:效率原则;适应原则;恰当原则.3.中国政府间财政收入分配存在的问题:①地方政府缺乏正式的收入自主权;②政府间税种的划分不合理;③省级和省级以上政府财政集中度过高;④过多的非正式收入自主权;⑤省以下政府缺乏正式的收入分配制度;⑥政府间收入分配的纵向和横向不均衡.4.中国政府间财政收入分配的改革建议:①增加地方政府的收入自主权,地方政府提供充足的收入;②加强对地方政府收费制度的管理和监督;③完善政府间转移支付制度;④在省以下确定政府正式的收入分配制度.第五章政府间转移支付

1.政府间转移支付:指资金在各级政府间的无偿转移.它是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础,以实现各地公共服务水平的均等化为主旨,而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度.2.政府间转移支付实行的理由:①解决政府间纵向和横向财政不平衡;②解决“辖区间外溢”问题;③使地方政府的支出结构和水平与中央政府的目标一致;④刺激地方政府努力增加本地收入;⑤稳定经济.3.粘蝇纸效应:一级政府提供补助是为了在提供共同承担的服务方面“粘住”受补政府,而不是以低税收的形式补给纳税人,结果补助金形势下的公共服务水平比将补助直接转给个人的情形要高.4.政府间转移支付的形式:

(1)依据拨款资金的用途有没有具体的规定可以将拨款分为:①有条件的拨款(包括非配套拨款,不封顶的配套拨款和封顶的配套拨款);②无条件的拨款.(2)依据拨款资金的分配是否要求地方承担一定比例的配套资金,可以分为配套和不配套.(3)依据对配套的拨款资金是否有封顶的限额,可以分为封顶的和不封顶的.5.政府间转移支付效应分析:

(1)无条件拨款的效应:①无条件拨款具有收入效应,在不改变私人产品与公共产品相对价格的条件下,使得公共产品与私人产品的需求量增加;②无条件拨款会使得地方公共产品的支出增加,但增加额一般小于中央政府的拨款额,主要是一部分补助资金向私人产品转移,具有漏出效应;③无条件拨款一般不会改变地方财政的偏好,不直接干预地方财政的决策内容;④无条件拨款主要用于弥补地方财政缺口与均等地方财政地位.(2)有条件非配套拨款的效应:①有可能改变地方的决策;②仍有间接的漏出效应;③接受有条件非配套拨款的公共产品量会有较大幅度的增加.(3)有条不件封顶的配套拨款的效应:①收入效应和替代效应;②有助于地方降低税率,增加地方社会福利;③此类拨款是校正正外部效应的一种办法.6.我国政府间转移支付制度存在的问题:①各级政府之间事权划分不清,转移支付制度缺乏可靠的核算依据;②转移支付形式多样化;③具有均等化效果的“一般性转移支付”相对规模不够大,均等化作用不明显;④转移支付并存着补助与丄解双向资金流动形式;⑤建立在中央与地方事权划分不清基础上的专项拨款,难以体现中央政府的政策意图,且分配很不规范;⑥中央对地方《过渡期转移支付办法》以及省以下转移支付有待加强和完善.7.我国政府间转移支付制度的改革与完善:①规范政府间事权的划分;②规范我国政府间转移支付的形式;③统一转移支付标准,以因素法代替基数法;④适度提高过渡期均等化转移支付的规模;⑤清理专项拨款,适当改进拨款办法;⑥建立完整的省以下转移支付制度;⑦改变财政转移支付的模式.第六章地方财政支出

1.购买性支出:指政府在商品和劳务市场上购买所需商品和劳务的支出.2.转移性支出:指政府单方面,无偿的资金支付,没有相应的取得商品和劳务.3.地方财政支出规模:是指在一定财政内地方政府通过预算安排的地方财政支出总额.其指标有:绝对标准和相对标准

4.社会保障:是国家向丧失劳动能力,失去就业机会以及遇到其他事故面临经济困难的公共提供的基本生活保障.第八章地方公共收费

1.公共收费:是政府部门及其授权单位在向社会提供公共产品和服务时,依照有关规定收取的费用,其实质是用于补偿提供这些产品和服务的全部或部分成本.2.规费:指政府部门为公民提供某种特定服务或实施行政管理所收取的手续费和工本费.使用费是对政府所提供的特定公共设施或公共服务的使用者,按照公共定价的原则收取的使用费.3.我国地方公共收费存在的问题:①地方政府收费数额大,规模日益膨胀;②现行许多收费不合理;③收费资金使用效益不高.4.地方政府收费规模膨胀的原因:①为促进经济改革与发展筹集资金;②分权化改革的必然结果;③费养人的压力;④地方政府不具备相应的税收立法权.5.地方政府公共收费的完善:

(1)理顺政府征税与收费的关系:①将部分收费改为征税;②扩大现有税种的税基,将某些收费项目相应纳入现行税种中,合并征收;

(2)规范费;(3)建立一个规范的收费定价体系;(4)完善公共收费制度的配套改革.第十章农村财政

1.农村公共产品:是相对于农民私人产品而言,用于满足农村公共需要,在消费过程中有非竞争性与非排他性的社会产品.2.农村公共产品的特征:①绝大多数农村公共产品属于准公共产品,具有较强的外溢性;②农民私人产品对农村公共产品的依赖性;③绝大多数农村公共产品为地方公共产品,具有一定的地域性.3.县乡财政的收支特征:①县乡财政收入规模小;②县乡财政支出显示持续增长的趋势;③县乡政府对预算外资金具有很强的依赖性.4.“市管县”存在的问题:①不利于城乡一体化的发展;②造成了县乡财政困难;③阻碍了县域经济的发展.5.省管县的优点及其存在的问题:省管县的财政管理体制就是由省来直接确定与县以及地级

市之间的财政分配关系.其优点有:①充分调动了县级发展经济的积极性,促进了县域经济的快速发展;②减少了管理层次,提高了管理效率;③改变了市级政府的理财思路,变过去靠集中县市财力来维持市级政府工作运转为市级政府要靠发展本级经济来带动县域经济发展;④相对提高了县级政治地位,增强了县政府对经济社会事务宏观调控能力的同时,也减轻了市级财政的压力,促进了市一级的改革和发展.其存在的问题:①实行省管县的财政体制与现行法律规定的矛盾;②实行省管县财政体制与现行行政管理体制的矛盾;③实行省管县的财政体制,省管理范围和幅度的扩大,对省级财政的调控能力提出了严峻挑战,也给省级财政带来了压力;④实行省管县的财政体制在有效避免了市刮县弊端的同时,也降低了有条件的市对县的财政扶持作用,市对县的带动效应无形中弱化了,这不利于城乡统筹和区域协调发展.6.乡财县管:指在乡镇财政预算管理权,资金所有权和使用权,财务审批权不变的情况下,以乡镇为独立的核算主体,实行“预算共编,账户统设,集中收付,采购统办,票据统管”的财政管理体制,由县级财政主管部门直接统筹管理并监督乡镇财政收支,同时调整乡镇财政所管理体制和职能.7.乡财县管财政管理体制的作用及其存在的问题

作用:①约束了非正常开支,确保了乡镇工资的正常发放;②有效地防止了乡镇截留挪用,坐收坐支和乱收滥支;③有效的制止了乡镇政府乱收费的行为;④乡镇财务得到了有效的规范和监督;⑤遏制了乡镇债务的膨胀.存在的问题:①改革只局限在基层政府;②加剧了乡镇公共服务供给缺位;③光有县管恐怕也难以禁止乡财乱用.8.目前农村财政存在的问题:①农村公共产品供给的不足与农民负担的加重;②农村基层财力不足,县乡财政困难;③乡镇政府责,权,能严重脱节.9.我国农村财政体制的完善:①科学划分各层次政府供给农村公共产品的职责;②进一步完善省管县和乡财县管,减少财政级次与行政级次;③改革农村公共产品制度外筹资制度;④进一步深化分税制改革,扩大地方财政自主权.十一章城市财政

1.城市政府的职能: 指城市政府在市场机制规定的责任范围内,在城市经济运行过程中所具有的作用和功能.2.城市公共产品:是指在城市范围内满足城市居民公共需求,在消费过程中具有非竞争性和非排他性的产品.3.城市公共产品的特征:受益范围的有限性;空间上的高度密集性;使用上的高效性.4.城市财政的作用:①支持城市基础设施的建设;②满足城市多样性的需要;③为国家和地方筹集资金;④城市财政是组织城市经济,发挥城市功能的有力保障.十二章区域非均衡发展战略中的地方财政

1.涓滴效应或扩展效应:指发达区域对不发达区域所产生的有利影响.2.极化效应或回流效应:指发达区域对不发达区域所产生的不利影响.(赫尔希曼提出涓滴效应与极化效应;缪尔达尔提出扩展效应和回流效应)

3.经济特区与经济开发区财政特征:财政收入增长速度快;结构的外向性;财政支出规模不断扩大;财政支出结构的公共性;财税体制和财税政策的优惠性.4.民族地区财政的特征:民族性;自治性;财政资金的短缺性,自给率低,对上级财政的依赖程度高;行政管理经费支出大,必要的特殊支出多.十三章经济发展中的地方政府间财政竞争

1.地方政府之间的财政竞争:主要是指一国国内地方政府间为了增强本辖区的经济实力,提高本辖区内的社会经济福利,以财政手段进行的各种争夺经济资源的活动.2.我国地方政府间财政竞争的成因:①地方政府间财政竞争是我国行政分权改革的结果;②中央政府的区域性税收优惠政策促成和加剧了地方政府间的横向财政竞争;③税权划分和征收管理格局是影响我国地方政府间财政竞争的制度因素;④地方政府官员的绩效考核机制不合理.3.我国地方政府财政竞争的效应

(1)积极效应:地方政府之间的横向财政竞争促进了资源和经济活动在地区间的流动,对于吸引外部投资和资源的流入,发展当地经济,增加就业,增加财源有着一定的积极作用.(2)消极效应:①地方保护主义导致经济运行机制扭曲,市场信号失真,干扰宏观经济平衡,无法实行资源的有效配置;②不规范的税收竞争违背了税收公平的原则,破坏了依法纳税的环境;③过度的财政竞争造成了大量税收收入的流失,隐藏着巨大的财政风险;④过度的竞争压力,导致地方政府只注重经济效益,忽视了社会效益,使环境遭到了严重的破坏.4.规范我国地方政府之间财政竞争行为的对策:①深化财税体制改革,完善分税制;②政府间事权和财权的划分必须法制化实现事权与财权的统一;③加强法制体系建设,要用竞争政策和竞争法规来阻止地方保护主义行为;④建立科学规范的政绩考核制度.

第五篇：香港的法律体系以及中央与香港的关系

香港的法律体系以及中央与香港的关系

一、香港的法律体系

法律体系是一国现行的全部律规范按照不同的法律部门分类组合而成的一个具有体系化的有机联系的统一整体。以香港回归为时间界限，香港法律体系可分为回归前香港的法律体系和回归后香港的法律体系。从历史上看，随着英国对香港的强占和殖民统治，具有英国法特色的香港法律体系逐渐形成。1843年，香港立法局制定的《最高法院条例》明确规定英国的法律延伸适用于香港。此后，大量的英国判例法、成文法直接沿用到香港并影响到香港本地的制定法和判例法，使得长期来香港法律体系凸显英国法和殖民地法的特色。回归后，香港特别行政区法律体系成为相对独立于我国大陆法律体系并具有自身特色的法律体系。

（一）香港回归前的法律体系

回归前，香港的各种法律部门在多元的法律渊源基础上形成了香港地区法律体系的统一体。该法律体系包括：

1、宪法性法律。作为英国最高统治象征的英皇发布的关于香港地位的各种敕令是香港的最高法律，其他法律不能与之抵触。在香港适用的宪法性法律主要有：《英皇制诰》（1917）、《皇室训令》（1917）、《香港宪章》，它们全面确立起了港英政制。

2.、三种成文法。（1）适用于香港的英国法律。依据制定机关不同可分为枢密院为香港制定的法令和英国国会为香港制定的法律，它们依据1865年的《殖民地法律有效法》在香港适用。（2）香港立法局制定的条例。立法局成立初期主要照搬英国相关法，后来，立法局制定的条例逐渐增多，但要受到英国方面的许多限制，诸如：“香港法例不得与英国议会为香港制定的法律相抵触，香港立法局只能制定适用于香港内部的法例。”（3）香港的“附属立法”。它是香港立法局为保证条例的实施授权具体行政主管部门制定的“实施细则”。条例和附属立法两部分是香港法中最主要的成文法，数量最多，涉及范围也最广。

3、英国的普通法和衡平法。普通法是十二世纪以来由英国普通法院发展起来的判例法总和。衡平法是平行于普通法由英国衡平法院在审理案件时发展起来的一种判例法，其原则优于普通法。普通法和衡平法都是判例法，都需要遵循先例，上级法院的判例对下级法院具有约束力。长期来，香港法院沿用这一传统，对英国法院的判例予以引用，是判例法适用地区。在香港适用的判例法除了英国的大量判例法，还有香港本地逐渐发展起来的判例法。

4、中国传统法律和习惯。自英国强占香港始，香港就一直保留一部分清朝法律与习惯。清朝以《大清律例》为主体的法律和习惯也成为香港法律的渊源之一。

（二）香港回归后的法律体系

香港回归后，香港特别行政区的法律体系在原有香港地区法律体系的基础上得到发展。

1、《中英联合声明》承诺香港“现行的法律基本不变”，香港原有法律（即普通法及衡平法、条例、附属立法、习惯法）除与《香港特别行政区基本法》相抵触或香港特别行政区的立法机关作出修改者外，予以保留。

2、从中英联合声明签订后到特别行政区成立前，由香港有关机关制定的涉及过渡时期重大事务的条例及其他法规，制定前经由中英联合联络小组磋商的，中方承担基本保留这些法律的义务。《香港特别行政区基本法》第十八条还明确规定：“在香港特别行政区实行的法律为本法以及本法第八条规定的香港原有法律和香港特别行政区立法机关制定的法律。全国性法律除列于本法附件三者外，不在香港特别行政区实施。”

3、香港回归后，带有浓厚殖民色彩的英国宪法性法律必须予以废止并代之以《香港特别行政区基本法》作为香港特别行政区此后立法的依据和准则。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第十八条明确规定：“在香港特别行政区实行的法律为本法以及本法第八条规定的香港原有法律和香港特别行政区立法机关制定的法律。全国性法律除列于本法附件三者外，不在香港特别行政区实施。凡列入本法附件三之法律，由香港特别行政区在当地公布或立法实施。全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会和香港特别行政区政府的意见后，可对列入本法附件三的法律作出增减，任何列入附件三的法律，限于有关国防、外交和其他按本法规定不属于香港特别行政区自治范围的法律。”《基本法》附件三《在香港特别行政区实施的全国性法律》规定了自一九九七年七月一日起适用于香港特别行政区的六部全国性法律即《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》、《关于中华人民共和国国庆日的决议》、《中央人民政府公布中华人民共和国国徽的命令》、《中华人民共和国政府关于领海的声明》、《中华人民共和国国籍法》和《中华人民共和国外交特权与豁免条例》。

1997年5月23日全国人大香港特别行政区筹备委员会第九次全体会议通过了《<中华人民共和国香港特别行政区基本法>附件三所列全国性法律作出增减的建议》，在基本法附件三中增加的全国性法律有：《中华人民共和国国旗法》、《中华人民共和国领事特权与豁免条例》、《中华人民共和国国徽法》、《中华人民共和国领海及毗连区法》、《中华人民共和国香港特别行政区驻军法》。同时，在《基本法》附件三中删去了《中央人民政府公布中华人民共和国国徽的命令》这一全国性法律。1998年4月由九届全国人大常委会第三次会议通过的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》因为属于有关国防、外交和其他按香港特别行政区基本法规定不属于香港特别行政区自治范围的全国性法律，也列入了《基本法》附件三之中。

《中华人民共和国香港特别行政区基本法》明确规定香港原有法律除与《基本法》相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改者外，予以保留。原来适用于香港的国际条约中的大部分在香港回归后将继续适用。普通法和衡平法中只有香港法院本身的100多册判例中不与《中华人民共和国香港特别行政区基本法》抵触的大部分判例可继续在香港沿用，香港判例法的多元结构就此变成了单一结构。英国的300余部制定法经过法律的香港本地化后不违反《基本法》规定的法律也都在香港继续适用。香港的条例和附属立法大部分不变。

根据1997年2月23日第八届全国人大常委会第24次会议通过的《处理香港原有法律问题的决定》，“整部条例和附属立法不予采用的只有14项，不采用部分条款的条例和附属立法只有10项，两项合计共24项，仅占原有条例及附属立法总数的1.3%”。此外，不与《基本法》抵触的中国传统法律和习惯也继续有效。

《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第十七条、第七十三条还作出肯定，香港特别行政区立法机关有权制定新法律，也有权审查原有法律是否与《基本法》相抵触并对相抵触的法律作出不予适用的决定。同时，全国人民代表大会常务委员会如果认为香港特别行政区立法机关制定的任何法律不符合《基本法》关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系的条款，可将有关法律发回，该法律立即失效。

前述法律均为香港特别行政区法律体系的组成部分，它们都以《香港特别行政区基本法》为主要依据，构成了与在大陆实施的以《中华人民共和国宪法》为基础的社会主义性质的国家法律体系并存与共的地区性法律体系。香港回归后，香港法律体系成为我国法律体系不可替代的重要组成部分。

二、中央与香港的关系

按照香港基本法规定，香港特别行政区是我国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。可以说，香港特别行政区的这种法律地位是其职权范围以及与中央关系的基础。

香港特别行政区是一个地方行政区，是由我国所采取的国家结构形式决定的。香港特别行政区的“特别”之处，在于它享有全国人大授予的高度自治权；香港特别行政区直辖于中央人民政府，表明了它相当于省、自治区、直辖市一级，是地方行政区域中最高的一级。这一规定既体现了国家统一和主权的原则，又是香港特别行政区实行高度自治的一个重要保证。香港基本法对由中央行使的职权和负责管理的事务作了明确规定。一般来说，中央对香港特别行政区有以下几个方面的职权，即负责管理与香港特别行政区有关的外交事务；负责管理香港特区的防务；任命行政长官和主要官员；决定香港特别行政区进入紧急状态；解释基本法；修改基本法。这些权力都是限制在国家主权和统一所绝对必须的范围之内的。

香港特别行政区享有的自治权是十分广泛的，它享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权；中央人民政府授权香港特别行政区依照基本法自行处理的有关对外事务的权力和可享有全国人大和全国人大常委会及中央人民政府授予的其他权力。香港特别行政区所享有的高度自治权是史无前例的。