案例分析(谁是违法建设的主体)

第一篇：案例分析(谁是违法建设的主体)

案例分析——谁是违法建设的主体

2009-07-0

3[案例]某月某日，某市城管综合执法支队直属一大队白云山中队日常巡查白云山风景名胜区时，发现风景名胜区特别保护范围内的市某管理局旧仓库内，一幢简易旧仓库被悄悄拆除，而一幢建筑面积为98.94平方米的混合结构建筑物拔地而起，工程已完成砌砖墙（2.8米高），正安装1层顶部模板。初步了解：此建筑物由林某某负责的施工队承建，由林某某自行设计施工，拟建1层，拟作其施工队办公用房；林某某负责的施工队“挂靠”于广东潮阳某建筑公司，是某管理局长期聘用进行工程建设的施工队。

白云山中队按规范执法程序的要求对该建筑物进行立案调查，及时发出了询问调查通知书，要求施工单位先停工，待调查取证后，才确定能否继续施工。经过询问调查和进一步取证，确认该建筑物为违法建设，遂对违法建设主体发出了责令限期改正通知书，要求其在规定的期限内将违法建设自行拆除，否则依法强制拆除。不久此违法建设在规定的期限内被当事人自行拆除。

[问题]就是违法建设主体的认定问题。此案中的违法建设主体是谁？有几种可能，可能是林某某，可能是潮阳某建筑公司，可能是某管理局，可能是前三者中的任意二者，还可能是林某某、潮阳某建筑公司和某管理局三者共同。那么，到底谁是违法建设的主体呢？让我们结合该案办案过程的实际来作一个认真分析。

[分析]谁投资、谁建设，谁就是违法建设的主体，这是认定违法建设主体的一条基本原则。当前，违法建设当事人的复杂化以及执法

过程中调查取证难度的增大，使得违法建设主体的认定并不象原来那么简单明了。不管怎样，我们认为掌握当事人（相关单位、个人）投入资金的情况及了解当事人（相关单位、个人）之间的相互关系是认定违法建设主体的关键，要做到这一点并不是件容易的事情，很多时候需要执法人员通过办案过程中的询问、调查、取证等工作来进一步分析判断。

能否把潮阳某建筑公司作为此违法建设的主体。要将潮阳某建筑公司作为此违法建设的主体必须是潮阳某建筑公司对此建筑物投资建设，或者是林某某投资建设，林某某及其施工队是潮阳某建筑公司的下属单位。

建筑中“挂靠”是什么？仅仅是挂靠关系能不能将被挂靠者认定为违法建设的主体呢？所谓的“挂靠”就是单位和个人用其他建筑施工企业的名义承揽工程。此现象目前是存在的，一些无资质、无规模的施工单位和个人为了能揽到建设工程，往往挂靠一些大的建筑公司，并以此公司的名义施工建设，建筑公司提供资质、营业执照和转帐帐户，并按期收取一定的管理费。这种“挂靠”关系不是《中华人民共和国公司法》中规定的公司与分公司或子公司的关系，也不符合《中华人民共和国合同法》中的承包与分包原则。《中华人民共和国建筑法》第二十六条二款规定：禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或者个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程。《建设工程质量管理条例》（国务院令279号）第二十五条二款规定：禁止施工单位允许其他单位或者个人以本单位的名义承揽工程。这些都是对建筑“挂靠”非法性的明确界定。因此，仅仅是“挂

靠”关系是不能将被挂靠者认定为违法建设主体的。

在此案中，执法队员调查证实，潮阳某建筑公司对此建筑物没有投资，林某某与潮阳某建筑公司之间是所谓“挂靠”关系，潮阳某建筑公司为林某某提供了资质和营业执照复印件。因此，不能将潮阳某建筑公司作为此违法建设的主体。

能否把某管理局作为此违法建设的主体。要把某管理局作为此违法建设的主体必须是某管理局对此建筑物投资建设，或者林某某负责的施工队是某管理局的下属单位，此建筑物由某管理局批准，林某某投资建设。

在把行政机关作为违法建设主体这个问题上，有一种错误的认识，认为行政机关不能作为违法建设的主体，行政执法机关无权对行政机关特别是平行于或高于执法机关级别的行政机关发出执法文书。执法实际中也有遇到执法文书发给某行政机关遭拒绝或需要反复做工作的情况。行政机关从事民事活动时是法人，即使有些不是法人的其上级机关仍是法人。《行政处罚法》第三条明确规定：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。又根据行政法理，在行政法律关系上，行政机关与行政主体是两个不同的概念，行政机关是行政主体但并非所有的时候都是行政主体，当它在自己的职权外和以法人身份从事民事活动时就不是行政主体。可见，各行政机关之间存在着行政主体（管理）与非行政主体（被管理）的关系，某行政机关在自己的职权范围内是行政主体（管理者），而在其他行政机关的职权范围内则是非行政主体（被管理者）。因此，行政机关违反行政法规搞违法建设，其主体和违法责任的承担必然是行政机关，行政执法机关在职权范围内完全可以依据法律法规对其实施行政处罚。

在此案的调查过程中，林某某反映此建筑物经某管理局领导口头同意，但口说无凭。执法队员主动与某管理局联系，并进行了深入细致的调查了解，制作询问（调查）笔录，证实某管理局只是长期聘用林某某负责的施工队进行工程建设，而未同意该建筑物的建设，也未投入资金。因此，不能把某管理局作为此违法建设的主体。

能否把潮阳某建筑公司、某管理局、林某某三者同时作为此违法建设的主体。把潮阳某建筑公司、某管理局、林某某三者同时作为此违法建设的主体必须是在三者彼此无关系的情况下，对此建筑物均有资金投入，或者是潮阳某建筑公司与某管理局共同出资由林某某施工建设，林某某负责的施工队为任何一方的下属单位。

能不能把几个人、几个单位同时作为某违法建设的主体？在这个问题上有否定的意见，也有肯定的意见，我们的回答是完全肯定的。还有的人认为有多少个单位参与的某违法建设就有多少个违法建设主体，这是概念上的错误，我们说某违法建设的主体只能是一个，而这个主体的组成就有很多种情况了。根据行政法理，违法主体是指在行政法律关系中承担违法责任的违法当事人（公民、法人或其他组织）。这里的违法当事人没有明确规定由多少公民、法人或其他组织组成，可以是一个公民、法人或其他组织，也可以是几个公民、几个法人或几个其他组织。现实中，多方共同投资建设的情况越来越普遍，所涉及到的法律关系也由简单到复杂。因此，共同投资的违法建设其主体

就是参与投资建设的所有公民、法人或其他组织。

此案进一步调查取证的情况是潮阳某建筑公司和某管理局均未投资，某管理局和林某某负责的施工队是聘用关系，林某某负责的施工队与潮阳某建筑公司是非法挂靠关系，某管理局未批准此建筑物的建设。因此，也不能把潮阳某建筑公司、某管理局、林某某三者同时作为此违法建设的主体。

此案中到底谁是违法建设的主体呢？经过深入细致的调查取证，其结果是林某某全额投资、施工建设，因此林某某就是违法建设的主体。

[思考] 认定违法建设主体的目的就是要追究违法建设责任和实施行政处罚。只有准确地认定违法建设主体，才能准确地发出行政处罚类执法文书和实施行政处罚，可避免执法走弯路和出现偏差，以减少行政诉讼和行政复议的发生。当前，随着市场经济的深入和社会转型期社会意识形态的变化，违法建设趋向于形式多样、手法隐蔽，违法建设当事人关系错综复杂，执法人员立案调查取证与违法事实认定的难度越来越大，这是行政执法所面临的新挑战。因此执法工作者要深入实践，多动脑筋，多向思维，用辩证的眼光来准确把握千变万化的事物，灵活机动的开展行政执法工作，只有这样才能提高行政执法效率，顺利的完成行政执法任务，实现依法行政、建设社会主义和谐社会的目标。

第二篇：违法建设案例分析

案例

某建筑设计院承担了**花园公寓的工程设计工作。在设计中基本保持了原审批的初步设计标准，控制了总体规模(600套)，其总平面布置、道路、建筑物的层数、层高及总高度以及地下车库、人防设施，均按照原初步设计及市规划局批准的方案设计的。但是，由于原初步设计存在一些不足之处，经业主同意，设计院在设计中作了一些必要的修改和调整。其中包括：修改了公寓内平面不合理部分；对电梯间过小的问题进行了调整；加宽了基础尺寸。由于进行了上述修改和调整，使得**花园公寓较批准的的规划建筑面积增加了8100m2。案情分析：

业主修改设计，不按规定履行报批手续的行为和设计院在**花园公寓的工程设计工作中，对原设计所作的修改和调整内容的行为不合法。

工程建设管理中的一项重要原则就是程序的合法化。为适应市场的需求，业主为此增加建筑结构的安全和功能，修改于调整设计方案是正常的。关健的问题是，修改方案是否符合该地区的详细规划，是否符合规划管理审批程序。在初步方案确定以后，对原设计所确定的面积、规模、道路等设计要求进行修改与调整，都需要经过原审批机关批准后，方可修改。《建设工程勘察设计管理一条例》第二十八条规定：建设工程勘察、设计文件内容需要作重大修改的，建设单位应当报经原审批机关批准后，方可修改。本案中，加宽了基础尺寸设计内容的修改，应属于对设计文件内容所作的重大修改。按规定，建设单位应当报经原审批机关批准后，方可修改。本案中，建设单位未报经原审批机关批准，由设计院直接修改违法。设计院直接修改设计的行为，也属于违法的行为。

案例处理：

由城市规划行政主管部门责令建设单位补办规划审批手续，补交规费；对设计院予以处罚。

第三篇：串标违法案例分析

招标投标领域串标违法案例分析

一、串通投标收报酬经理被判刑

日前，广州地区首例串通投标案经检察机关起诉后审结,某开发公司副经理罗某因帮助朋友成功中标，既“扫除”投标竞争对手又是透露最高限价，事成之后收取高额好处费等行为，被广州当地法院判处有期徒刑一年零三个月。

据公诉机关指控，罗某原是广州某物业开发公司工程部副经理，日常负责公司开发项目招标。罗某与包工头方某因业务往来而认识。2007年下半年，罗某负责公司一项大型商品展贸城工程招标，方某找到罗某，要求其协助自己挂靠的两间公司中标，并承诺事成之后向其支付介绍费，同时在日后的施工中，把其中的一些项目发包给罗某介绍的朋友运营。罗某答应了方某的要求，随后在招标过程进行暗箱操作：先是指定了某公司做招标代理，以便方某中标；而后在投标资格审查阶段，罗某又故意剔除了部分符合资质的应标公司；最后在工程最高限价公布前，提前把它泄露给了方某。最终，方某挂靠的公司根据罗某提供的资料，制作了标书，其报价只比最高限价降低了不到2%。由于有罗某的鼎力相助，方某挂靠的公司最终中标，拿到了工程项目。

据悉，该案所涉工程总造价近6000万元。案发后，工程进行第二次招标，最终中标价比第一次大幅下降，共为国家节约财政资金1900余万元。

二、无锡首例串标案宣判4公司构成单位犯罪

2006年1月11日，江苏省无锡市崇安区人民法院公开开庭宣判无锡市金银拆房有限公司等10多家单位及个人犯有串通投标罪一案。

2005年10月9日，无锡土地收购储备中心通知无锡市金银拆房有限公司法定代表人张金银、无锡市生龙拆房有限公司法定代表人何生龙以及顾冠声、过新伟、苗晓强、谢鹤皓等人参加原TCL数码科技（无锡）有限公司房屋拆房招标会。此外，其他有意参与投标人员通过各种途径获悉此事后，以自己所在公司名义或者借用他人的资质凭其他公司名义缴纳保证金后报名参加招投标。

为了使自己公司能够低价中标，同年10月9日晚，无锡市金银拆房有限公司法定代表人张金银伙同邢忠贵召集王明刚、苏日东、谢鹤皓、尤伟栋等人，采用向各参加投标单位支付人民币10万元到30万元不等好处费的利诱手法，要求他们在填写标书报价时不得高于80万元。收取张某好处费的10名被告人当场允诺照办。投标时，其他单位标书中的报价均为81万元以下，无锡市金银拆房有限公司最终以92万元的低价如愿中标。中标后，张金银给了邢忠贵15万元,给了苗晓强、谢鹤皓各10万元。

法院审理认为，被告单位无锡市金银拆房有限公司、无锡市生龙拆房有限公司、无锡市长发拆房有限公司以及无锡市捷威物业管理有限公司、被告人张金银、邢忠贵、何生龙、顾冠声、过新伟、苗晓强、王明刚、苏日东、谢鹤皓、尤伟栋以非法手段相互串通投标报价，扰乱了招投标活动秩序，损害了招标人的利益，实属情节严重，其行为已构成了串通投标罪，并为共同犯罪，被告单位构成单位犯罪，依法均应负刑事责任。各被告单位、被告人在串通投标中相互商讨，对串通投标行为的实现均起着重要作用，不能区分主、从犯。各被告人归案后认罪、悔罪态度较好，所得赃款已经退出，并主动缴纳罚金，可酌情从轻处罚。

据此，法院判处上述被告单位犯有串通投标罪，并处罚金十万元至十五万元不等的罚金；以串通投标罪判处上述被告人有期徒刑十个月至二年，缓刑一年至二年不等的刑期，并处十万元至十五万元不等的罚金。

启示：请各投标人严格遵守国家相关法律法规，如出现串标围标行为，会被相关政府监管部门公告，被招标人列入禁止交易对象；构成犯罪的，将被追究刑事责任。上海宝华国际招标有限公司 2009年3月

附录：国家相关法律法规对串标行为的规定：

1、《招标投标法》第53条“投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿的手段谋取中标的，中标无效，处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，取消其一年至二年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。给他人造成损失的，依法承担赔偿责任”。

2、《招标投标违法行为记录公告暂行办法》第7条“对招标投标违法行为所作出的以下行政处理决定应给予公告：警告、罚款、没收违法所得、暂停或者取消招标代理资格、暂停项目执行或追回已拨付资金、暂停安排国家建设资金、暂停建设项目的审查批准、行政主管部门依法作出的其他行政处理决定”。第8条“违法行为记录公告的基本内容为：被处理招标投标当事人名称（或姓名）、违法行为、处理依据、处理决定、处理时间和处理机关等。公告部门可将招标投标违法行为行政处理决定书直接进行公告。”

3、《关于禁止串通招标投标行为的暂行规定》

第四篇：谁是发展现代农业的主体

谁是发展现代农业的主体

2014.04.16 08:00

来源： 《求是》期号： 2014/08作者： 钟 勉

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发展现代农业的主体应该是谁？党的十八届三中全会作出了明确的回答，坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。这为我们构建新型农村生产关系指明了方向。

一、大量工商资本进入农业的双重影响

近年，随着现代农业快速发展，部分农畜产品效益明显提升，城市工商资本进入蔬菜、水果、生猪等领域的数量增多、规模逐步扩大。从四川的情况看，工商资本经营农业已发展到相当规模。截至2012年底，大约有1195.8万亩家庭承包耕地流转，超过全省家庭承包耕地总面积的1/5，其中农户间的流转和流向农民专业合作社的土地面积分别为622.8万亩和180.5万亩，占流转总面积的52.1%和15.1%；流向企业和其他主体的面积分别为240.1万亩和152.4万亩，占流转总面积的20.1%和12.8%。城市工商资本（企业、业主）流转农户耕地从事规模经营已占耕地流转总量的30%左右。

城市工商资本进入农业产生了双重影响。一方面拓宽了农业融资渠道。长期以来农业发展主要依靠财政资金和农民自筹资金，资金来源匮乏，工商资本的进入缓解了农业发展的资金瓶颈，推动了传统农业向现代农业的转型。特别是工商资本的进入往往伴随着土地流转和农业产业基地建设，有力地改变了分散的小农个体经营模式。

但如果城市工商资本的进入不能建立起有效带动农民的机制，仅凭资金、技术和规模等优势在市场竞争中抢占有利地位，那么，就不可避免地产生“挤出效应”的负面影响。比如，有的地方通过引进业主租赁农民承包土地，建设千亩甚至上万亩的农业产业园区，流转土地的农民收取固定的土地租金，其中一小部分农民在基地打工获取务工收入。这看似对农民有益，但实质上工商资本居于主体地位，产业发展的收益绝大部分归业主，流转土地的农民仅是取得较低的租金收入和部分打工收入，不能随着产业效率的提高而获得不断增长的收益，对周边农户很难形成带动效应。同时，农民的土地承包经营权被一次性以低价长期流转出去，他们就失去了长期持续增收的依托。随着现代农业效益进一步提高，极易由此引发矛盾，既影响农业持续发展，也破坏农村社会稳定。

二、以农民为主体的方向不能动摇

解决“三农”问题，从根本上讲，是要通过“四化”协调推进，通过城镇化的发展使一部分农民转变为市民，这将是一个自然的历史进程。

截至2012年底，我国城镇化水平达到52.6%，仍有约6.4亿人居住在农村，其中大部分以从事农业生产劳动为主。从四川实际看，到2015年全省城镇化水平达到48%后，农村人口为4600多万；到2020年实现全面小康、城镇化水平达到51%后，还会有4400多万农村人口。这些农村人口除一部分劳务输出转移就业外，仍有不少将留在农村从事农业生产。这一庞大群体是我们建设现代农业和实现农业现代化的主体力量，既是发展主体，也应当是受益主体。

因此，在现代农业发展路径的选择上，必须从这个实际出发，特别是要围绕维护农民权益、促进尚留在农村土地上的农民增收、实现农村全面小康这个核心来思考、来谋划。具体说，就是要在稳定家庭承包经营制度基础上，通过创新农业生产组织方式，以农民为主体发展现代农业和农业产业化经营，使组织起来的农民真正成为建设主体和受益主体，使现代农业发展的过程成为农民增收致富奔小康的过程。坚持以农民为主体，并不是说发展现代农业和农业产业化经营不需要引进和培育龙头企业，相反，必须高度重视和充分发挥龙头企业和业主的带动作用。但必须把握好一个基本原则，即引进企业（业主）是要“带动”农民发展现代农业，而不是“代替”农民发展现代农业，绝不能只讲土地流转，而偏废以家庭经营为基础的双层经营体制，在这个问题上不能迟疑动摇。这就要求我们在工商资本进入农业的过程中，必须加强引导和监管，确保以农民为主体发展现代农业，发挥龙头企业带动效应，防止发生“挤出效应”。

实践中，四川在大力推进农业产业化经营时，着力引导工商资本进入现代农业建设中农民干不了或干不好的关键环节，以及产业发展的薄弱环节，注意在产前产中产后各个环节，以及粮食和经济作物种植、畜牧养殖各个行业中，通过龙头企业带动和专业合作组织联结把农民组织进来，从而真正达到带动农民发展现代农业、带动农民持续稳定增收的效果。比如，我们引进业主建设核心示范园区辐射带动基地建设，引进业主与农民股份合作共同建设基地，引进加工龙头企业发展农产品精深加工并与基地形成紧密的利益联结机制，都取得了很好的效果。同时，在政策引导和工作指导上，我们明确提出，不提倡引进租赁土地从事种植养殖生产却仅雇请农民打工而无辐射带动作用的企业（业主），不支持引进对农民形成竞争的“农业工厂”、“万头猪场”，特别是不以财政资金、优惠政策去引进对农民只有竞争没有带动的企业（业主），确保以农民为主体建设现代农业。

三、构建与农业现代化相适应的新型生产关系

坚持农民的主体地位，一方面要正确引导工商资本进入农业农村，另一方面要从根本上解决好农业现代化进程中的“谁来种地”、“如何种地”、“让谁受益”等关键问题，同步构建完善与农业现代化相适应的新型农村生产关系。

以适度规模经营为路径，走“大基地、小业主”的路子，解决好“农民以什么组织方式种地”的问题。发展现代农业，农民必须按规模化标准化的要求来种地。但这种现代

农业的规模化主要是宏观区域布局上优势主导产业的规模化，而不是追求微观组织上户均种植的规模化或单位种植的规模化。我们提出实行“大基地、小业主”模式，一是在产业布局层面，根据资源气候条件、产业基础和市场前景，发展特色优势主导产业；建设一批区域特色鲜明、市场竞争力强的现代农业产业基地强县，打破土地的村、组、户界限，实现集中连片发展，形成若干规模化的产业集中发展区。二是在生产组织层面，完善以专业合作组织和社会化服务体系为纽带的统分结合双层经营机制，把农民组织起来按照标准化要求进行家庭适度规模的种植养殖。从我国农村实际出发，家庭经营现在是、将来也是农业最基本的经营形式，而让企业成为各类农业的经营主体，把所有农民都变成农业工人，不是农业经营体制改革的方向。

以土地要素利用为载体，发展以农民为主体的多种形式适度规模经营，解决好“农民以什么经营形式种地”的问题。土地是农民最重要的生产资料，是农村生产关系中最核心的要素，也是发展现代农业的基本条件。发展现代农业规模化标准化生产，土地不流转不行，但为转而转更不行。不仅要重视适度土地经营规模，更要重视土地流转过程中的农民增收机制和农民权益维护，使土地的利用方式既适应生产力发展和农业现代化进程要求，又符合新形势下农村生产关系和组织农民进入现代农业产业体系的要求。为此，要把握好三个方面：一是把握土地流转对象，最好是首先在集体经济组织的成员中进行，鼓励农民专业合作社、协会组织农户间多种形式的土地流转，实现连片开发。二是创新土地经营机制，探索能带动农民参与生产经营、持续增收的土地流转机制，探索国家财政性投入转化为合作社资产使得农民可以入股分红机制，创造更大空间让农民分享不断增长的土地收益。三是合理确定土地流转时限，我们认为，一般情况下土地流转期限不宜太长，不能一次性以低价将农民土地承包经营权长期流转出去，使得农民的土地收益权被长期低位固化，最好是根据产业特点、配套设施建设的相关要求，实行土地流转协议几年一签，给农民更大的自主权、收益权和发展权。

以财政性投入政策为导向，坚持补助给农民和专业合作组织，解决好“如何支持农民种地”的问题。要坚持正确的财政政策导向，创新财政性资金项目的投入方式，确保财政性资金能实实在在推动现代农业发展，使农民持续稳定增收。一是在补贴对象上，要坚持农业财政性资金主要支持农民、专业合作组织以及发挥带动作用明显的企业（业主），防止财政性资金项目直接安排给流转土地后的业主项目，其产生的新增效益由业主独享而流转出土地的农户不能分享；防止用财政性资金扶持对农民没有带动作用的业主，进而与邻近同产业的农民形成竞争。二是在支持方式上，要实行先建后补、以奖代补，推行民办公助，引导农民增加生产投入，特别是要把专业合作组织作为财政支农的重要载体和平台，财政支农项目能让专业合作组织实施的，优先安排符合条件的专业合作组织实施。三是在资产权属上，要构建财政资金投入形成的资产民有、民管、民受益的管理运行机制，积极探索将财政资金投入转化为专业合作组织资产、成为农民生产经营资本的多种途径，增强专业合作组织和农民参与市场经济、发展现代农业的能力。

以加强教育培训为抓手，着力培养有文化懂技术会经营的新型职业农民，解决好“谁来种地”的问题。现代农业发展需要一大批掌握农业先进适用技术、能从事标准化生产的劳动者，这既是发展现代农业的重要组织基础，也是坚持农民主体地位的重要条件。一是要围绕推进规模化标准化生产，通过对农村劳动力开展现代农业科学知识、生产技术的培训，提高农民从事现代农业生产的技能水平。二是要围绕发展适度规模经营，加强对农民综合素质培训、实用技术培训、创业能力培训，着力把农村有经营管理能力的农民培养成为“专业大户”、“小农场主”，并引导和支持其发挥示范作用，带动更多农民积极发展现代农业产业，共同参与利益分配。

（作者：中共四川省委常委、常务副省长）

第五篇：违法用地案例分析（写写帮推荐）

[案例分析]

XX镇政府非法占用土地

建设农贸市场案

[案情简介]

2003年XX镇政府根据中央“扩大小城镇规模，膨胀小城镇人口”的小城镇发展精神，向国家、省、市申报建设XX综合贸易市场项目。此项目经河南省发展计划委员会批准立项，并由国家发展改革委员会列入2004年中央预算内投资计划，计划占用土地40公顷，投资672万元，主要用于建设农贸市场及办公辅助设施，所占用的土地为XX镇孙祠堂村西部的建设用地。但XX镇政府在项目申报成功后，一直没有向县土地行政主管部门申请用地，并擅自动工。2004年6月，襄城县国土局在巡查中发现，XX镇政府正在组织人员对该宗土地进行推土平整，准备实施占地。国土局巡查人员立即向局领导进行了汇报，并及时向XX镇政府送达了《责令停止土地违法行为通知书》，责令其立即停止土地违法行为，听候处理，XX镇政府接到通知后，停止了土地违法行为。县国土局明确指出了XX镇政府在用地中存在的问题，如果不及时停止土地违法行为，将要承担必要的法律后果。XX镇政府充分认识到问题的严重性后，暂停了该项目的开发建设，并主动将土地恢复了原状。鉴于XX镇政

府对违法行为进行了及时纠正，且没有造成不良的危害后果，国土局经研究决定，对XX镇政府不予行政处罚。

[评析意见]

这是一起政府违法使用土地的典型案件。XX镇政府在建设综合农贸市场发展经济的同时，必须严格遵守国家土地管理的法律、法规和政策。

《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第十一条、第六十二条的规定办理审批手续。《河南省实施＜土地管理法＞办法》第四十九条规定：“乡镇企业、乡（镇）、村公共设施、公益事业建设使用本集体所有土地，应向市、县（市、区）人民政府土地行政主管部门提出申请。市、县（市、区）人民政府土地行政主管部门在十日内提出审核意见，报市、县（市、区）人民政府批准。涉及农用地的，在办理农用地转用时一并办理使用审批手续。

本案中，XX镇政府在未取得合法用地手续的情况下，即开始动工建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条和《河南省实施＜土地管理法＞办法》第四十九条的规定，其行为已构成非法占用土地。但XX镇政府在县国土局进行制止后及时对违法行为进行了纠正，没有造成严重后果，因此，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条之规定，XX镇政府对违法行为进行了及时纠正，没有造成危害后果，可以不予行政处罚。