全球行政改革浪潮与中国行政现代化 王强

第一篇：全球行政改革浪潮与中国行政现代化 王强

全球行政改革浪潮与中国行政现代化

——从官僚制的角度思考

王强

七十年代以来，世界上多数国家的政府，无论身处发达国家，还是发展中国家，无论信奉资本主义，还是坚持社会主义，都开始酝酿一场面向未来的改革运动。“改革”成为全球范围内最流行与最富感召力的词汇与口号。而兴起于八十年代的行政改革风潮由于发端于英美等先进国家而备受世人瞩目。其中最为著名的大规模改革包括英国的续阶方案（The Next Steps）、美国的政府再造（Reinventing Government）、加拿大的公共服务两千计划（Public Service 2000）、欧洲共同体会员国倡导的公共服务革新（OECD, 1987）、新西兰的财政与人事改革、澳大利亚的财政管理改进计划，等等。一般说来，发达国家凭借其政治、经济、文化的先进性对后发国家具有强烈的示范效应，因而，行政改革从观念的产生，理论的提出到实践层面的运作，不仅在发达国家内部引发诸多检讨与争论，而且在政治制度、行政体制面临从传统型向现代性转变的发展中国家，亦得到积极与广泛的回应。近年来，希腊、马来西亚、南非、纳米比亚、智利、加纳、加勒比海诸国均明确提出了本国行政改革的行动计划与具体方案。

在这一场声势浩大的行政变革浪潮中，曾被证实为普遍有效的组织模式棗官僚制（在行政学领域，科层制、官僚制、文官制的概念差别不很明显）受到前所未有的激烈批评。现代官僚制是以理性严谨著称的德国式社会科学与强调规则及精确性的美国式工业主义的完美结合，马克斯·韦伯（Max Weber）强调：“„„纯粹的官僚体制的行政管理从技术上看可以达到最高的完善程度，在所有这些意义上是实施统治形式上最合理的形式。”并且“在所有的领域里，‘现代的’团体形式的发展一般是与官僚体制的行政管理的发展和不断增强相一致的：例如，它的产生就是现代西方国家的胚胎。”[1]不过，越来越多的人似乎不以为然，他们指责在迅速变化的环境面前，科层制繁复、僵化、压制创新，官僚气十足，象个呆头呆脑挺立着的大烟囱。美国组织理论家沃伦·本尼斯（Warren Bennis）在他的《官僚制的灭亡即将到来》一书中毫不留情地宣判了官僚制的死刑，他说：“从60年代开始算起的50年里，人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍。” [2]

中国新一轮政府改革在全球一体化的背景中无疑受到这一风潮的极大影响。但是，中国的处境颇为特殊：一方面，作为长期实行计划经济的社会主义国家，国家之于社会，公共之于私域，政府之于市场，都需在新的理论视野中重勘界域；另一方面，作为发展中国家，在全球化趋势高歌猛进的壮阔图景中，无法释怀“赶超”的战略目标，因而世界先进国家的一举一动皆成为关切的内容，借鉴欧美行政改革之最新举措遂成为理论界的时髦话题。两方面的压力加在转型时期的中国身上，对于社会的改革与发展进程，毕竟极为艰难与沉重。计划向市场的过渡与传统向现代的转型，本是两组不同的历程，却由于历史原因纠集在一起，发生错综复杂的关系。而更为复杂的是，当大多数发展中国家拼命地把自己的国家从传统落后的农业社会拖入梦寐以求的工业社会的门槛时，却又发现，发达国家已在信息社会的新空间筹划谋取优势与霸权的格局，于是所谓的“现代化”便增添了向更高一级信息社会过渡的涵义。于是我们必须思考，发达国家为适应新的社会 棗贝尔称之为“后工业社会”棗而进行的行政改革对于我们这样一个尚在工业化的道路上负重前行的国家到底有多大的启示作用。从表面上看棗无论时间，还是内容（如职能调整、机构精简、人员分流、层级压缩等），中国当前的行政改革与发达国家提出的变革计划，都存在着某种相似性。但是，一国政府所在的国情与面临的特定任务构成行政改革的土壤，任何政策、措施与操作都是在这片土壤上结出的果实。就官僚制而言，西方发达国家提出的改造、置换甚至是彻底摒弃的观念，能否在理论上立足，又能否成为中国改革的先导，确需结合中外两个向度进行反思。

发达国家行政改革的考察：官僚制走向末日了吗？

梳理西方行政改革的脉络，各国在具体措施上各有千秋，但归纳起来，内在相通之处不难觉察：

一、精简组织与人事。

二、压缩官僚层级，倡导低层公务员参与决策。针对官僚制金字塔型的严密控制体系带来的弊端，改革后的行政组织减少了中间层次，扩大了管理幅度，压平了组织结构。

三、分散权力：传统中央政府统筹一切全国性事务的原则，已逐渐由地方政府、相关利益团体及服务对象直接参与并执行公共政策的模式所取代。

四、营造“顾客导向”的行政文化：把市场经营的理念引入政府管理，强调政府的公共服务职能，并把服务对象的需要放在首要位置。

五、以民营化策略提高政府资源的使用效率。大力提倡多种途径，如公共工程外包、BOT、公营事业民营化进行大型的公共服务。

六、实行绩效管理。为了确保有限的资源用在政策所规划的方向，发挥预期的功效，各国政府改革的重点之一便集中于所谓的绩效管理棗制定组织的长期目标、达成目标的策略、评估绩效的标准，最终检验评估结果。

简言之，西方政府改革所努力实现的行政新范式以组织结构企业化，权力控制分散化、运作过程灵活化、组织文化人性化为特征。

改革的矛头对准官僚制似乎是理所当然的，因为正如本尼斯如言，组织的“内环境”与“外环境”发生了急剧的、复杂的和不可预料的变化：其一，官僚制所倡扬的理性化与制度化漠视组织成员的人性、自由、创新及作为非正式组织的感情交流，而这些因素在后工业社会越益受到人们的重视；其二，科学技术特别是信息技术的高速发展使得经济和社会生活的节奏加速，照章办事，循规蹈矩地履行职能已无法适应越来越普遍的社会动态因素对政府的职能要求；其三，经济与政治的联系日益紧密，全球一体化的趋势不断加强，对变革具有被动接受之特性的官僚制承受来自国内外各个向度的影响、压力与挑战，第一反应常常是天然的抗拒；其四，官僚制的组织建构与新时代的价值观棗建立在主体交往、文化多元与公共哲学基础上的交往实践观格格不入。因此现代的科层组织在“内适应”与“外适应”上均出现了足以致命的症状。[3]

但是，类似的批判在很多方面似乎似是而非。韦伯在经典意义上提出的官僚制是一种“理想型（Ideal typus）”，作为理想型的官僚制是组织结构、管理方式与组织文化三位一体的结合。

从组织结构上看，由于金字塔式的严密层级是官僚制最为表象的特征，因而也最易遭致抨击。层级是一个性质概念，而非数量概念，对层级过多的非议不引致对层级的根本否定，扩大管理幅度，压缩层级是寻求合理数量范围的必要手段，与取消层级是两回事。另一方面，在许多组织中兴起的工作小组、特别委员会、项目小组等构成的网络化模式从宏观上依然处于科层制的框架内，并且一般在小规模的组织中才可能有效，因而要以这种模式取代更为普遍的官僚制，未必有现 实的可能性。真正重要的也许是多种模式的共存，而并不是模式间的替代。

从管理方式上看，现代行政组织虽然有突显人性化和灵活性的要求，但并没有超越“强制性协调”的整体格局棗以权力为中轴的计划、组织、人事管理、指挥、协调、报告、控制。任何有组织的团体，唯其实行“强制性的协调”方能成为一个整体，而官僚制的行政管理方式以专门化、等级制、规则化、非人格化、技术化为基本特征，被证实为有史以来最合理的管理方式。“一旦充分实行的官僚体制，就属于最难摧毁的社会实体”[4]。行政改革风潮中广为流行的绩效管理方式，本质上依然是一种行政控制，只不过这种控制维度的优先性由职权让位于效果。至于分权模式，与其说弱化了官僚制，不如说是一种强化，因为权力的分散确保了基层获得与其职能相适的权力，基层职权的到位必然带来科层秩序的稳定化，其实，组织学家塞尔兹尼克（Selznick）早就在官僚体系内部讨论分权的问题了[5]，可见分权与官僚制并没有矛盾。

理解现代官僚制最为重要的切入点是其组织文化，即“官僚制精神”：

1、契约任命即自由选择，是现代的官僚体制的本质。[6]

2、形式主义的非人格化的统治：没有憎恨和激情，因此也没有“爱”和“狂热”，处于一般的义务概念的压力下；“不因人而异”，形式上对“人人”都一样。[7]

3、可预计的规则，这对于现代官僚体制来说，也具有真正决定性意义。[8] 如果从“官僚制精神”来看西方各国的行政改革，官僚制末日论显然言过其实。对契约、形式、规则的重视是西方理性主义一以贯之的传统，早已成为构筑社会生活的平台，行政改革不可避免地要在这一平台上展开。仍以绩效管理为例，它首先是以共识为基础的契约式管理，其次要求行政使命、战略、价值明确化，绩效管理的全过程包含着极为严格与细致的规则和依据规则进行的计量，不但没有淡化西方的理性传统，反而是理性传统对人际团体领域的进一步渗透。又比如，情绪上热衷于改革的人经常会提到美国最典型的官僚机构国防部的军事基地管理手册从400页减少到4页的案例[9]，可是，4页终究是4页，减少并不是取消，减少的目的是为更有效地执行规则，规则在这里依旧是改革最为倚重的方面。

行政改革风潮中有一个风靡全球的新观念棗企业化政府。许多人把它当成官僚制的替代物，然而把官僚制与企业管理方式对立起来显然是一种错觉，因为现代官僚制随着资本主义的发展渗入社会的许多组织，企业，特别是大中企业，不但不例外，而且往往是官僚制最为典型的地方。官僚体系不必然等同于僵化的组织结构，它也可以具有灵活性[10]，以市场为导向的企业常常显现后一特性。当人们把政府作为改革对象时，官僚制莫名其妙地成了替罪羊。政府、官僚制、企业化三者，焦点在于政府与企业化的对立上，而政府与作为其管理方式的官僚制是两项事物，两个概念，如果把同样在企业内广泛存在的官僚制与企业化运作对立起来，命题建构的逻辑冲突就十分明显。

当然，这仅仅是概念辨析的层面，进一步作理论思考，问题似乎更多：企业活动的目的是获利，政府活动的目的是公益服务，管理的具体内容和做法都是由目的决定的，既然两者活动目的各异，内容和做法也就不同，因而企业与政府难于相通。市场经济在全球推进的过程中是否正在造就一种市场神话，以至于“市场”、“企业化”成为包治百病的灵丹妙药。企业化政府很可能将市场本身所具有的矛盾和紧张关系带到政府中来，在政府中产生新的弊端。[11]

对官僚制的批评往往易于滑入对官僚主义的批判，事实上，两者在理论上的区别远比实际生活中清晰。的确，人们经常不自觉地把官僚制与官僚主义等同起 来，只要对官僚主义的责怪稍稍过了头，便连同官僚制一起否定掉。韦伯的现代官僚制作为理想型，即逻辑的抽象，在现实中很难企及。各个国家的行政常态，要么是官僚化不足，要么是官僚化过度。前者是一切从传统向现代转型的发展中国家行政领域的明显特征，而后者则是发达国家或称现代性国家面临的迫切问题。卡夫卡的《城堡》和“帕金森定律”开启了讽刺现代官僚主义的先河，当下盛行的行政改革风潮无疑是继承了他们衣钵的一场更广泛的运动。在美国，“给予政府猛烈的一击，已经成为全民最热爱的运动。”[12]，在英国，人们“总是以挑剔的眼光观察国家机器，认为国家机器是诸多罪恶的根源”[13]。英美的行政改革带有激进主义的色彩，即使在激进的气氛中，美国改革“在某些方面仍保留了韦伯式的传统”[14]。而英国学者的告诫则更有理论意义：“传统上为整个统治体制提供可靠性、可预测、凝聚力和持续性的公共行政，（经过改革）会沦为仅仅反映市场固有的紧张关系的一面镜子。”[15]

中国行政改革的现状：官僚制不足

如果以行政效率、行政民主、行政廉洁、行政效能、行政公平作为政府行政的价值评判维度和发展目标，我们会发现全球性的行政改革都是在这些维度和目标下的努力。暂且不论上述目标内在的关系及在特定国家的优先次序问题，当考察它们与现代官僚制的相关性时，我们会大致得出如下略图：

注：行政效能、行政公正是综合性目标，它们部分地以上述三个目标为基础，并在内容上不同程度地包含。

说明：A点代表官僚体制的理想型，从技术上该处能达到行政效率、行政民主、行政廉洁的最优值；

BA段为“官僚化不足”阶段，行政效率、行政民主、行政廉洁与官僚化基本呈正相关关系；

AC段为“官僚化过度”阶段，行政效率、行政民主与官僚化基本呈负相关关系，行政廉洁与理想型时的行政廉洁状况差别不大。

我们可以依据现代官僚制的种种特征判断中国处于BA即官僚化不足阶段，比如普遍缺乏公务人员的专业化分工及与此相适应的专业化人才，政府人员及其行为轻视规则与规范，行政管理以“身份取向”凌驾于“成绩取向”之上，行政腐败现象严重，等等。问题的复杂性在于，任何一种官僚制棗无论是传统的，还是现代的棗都有其对应的官僚主义，即某些特征的过度化，因此一方面是官僚化不足，另一方面却是专业化分工过细，规章程序繁琐僵化，唯命是从，两种情况相伴相随。

对中国行政所处阶段的基本判断是认识西方行政改革，尤其是如何看待现代官僚制的根本前提，中国自身的行政改革亦应始于此。改革开放以后，中国行政改革的频度提高，改革中借鉴西方经验当然无可厚非，但是根本上处于从传统向现代过渡棗这一点在政治与行政领域常常为意识形态或某些理论有意无意地掩盖棗的中国社会，面临的是纷繁复杂的各种思潮、理论、模式的涌入，在西方因循历史发展而形成的清晰脉络在中国很快迷失，许多理论、模式陷入“淮桔成枳”的尴尬境地。因此理论上远为重要的恰恰不是西方最新成果棗经验抑或教训棗的引进，而是对自身传统与现状的深层体认。

组织学家沙因（Edgar Schein）指出，组织文化区分为三个层次，第一层次是人造品，它们构成了物质的和社会的环境，在这一层次上，人们可以看到物理空间、群体输出的技术，书面的和口头的语言、艺术作品和组织成员公开的行为。在计划经济体制中，新型的以管理为职能的和以社会分工为基础的行政组织形式 上具备官僚制的种种特征，随着社会主义市场经济体制的完善，专业分工、等级分层、权责限制、规章管理和评估机制构成的系统在制度与规章上越益走上正轨。然而组织文化的第三层面棗基本的潜在假设为传统因素在依据现代要求构筑的行政组织中仍然发挥功能给出了合理解释。基本的潜在假设指的是一些原则被反复用于解决问题后，就会变得理所当然，人们逐渐相信事情本来就是如此办的[16]。基本的潜在假设与传统文化有密切关系，现代性的表层结构与暗含传统性的潜层结构并存，构成了中国行政组织的二元性特征，由此可见，公开宣称的行政原则同实际运作所遵循的准则是有差异的。传统因素仍将以其惯性和人员思维上的定势在现代性的组织形式中发挥着一定的作用。新的现代性的组织原则虽然已经建立，但短时间内无法真正成为组织运转的轴心，行政组织实际运作往往是新旧体制因素共同作用的结果。

官僚制在中国古已有之，适应于传统社会的官僚制最大的特征是全社会成员锁定在专制主义的严密等级中。这种与其称官僚制不如说是官僚政治的体制与现代官僚制精神相去甚远，韦伯把它叫做“世袭（Patrimonialism，或译为家产）官僚制”。这种官僚制的特点在于：

一、延续性，延续期间的悠久，几乎悠久到同中国传统文化史相始终；

二、包容性，它所包摄范围的广阔，即其活动，同中国各种社会文化现象如伦理、宗教、法律、财产、艺术„„等等方面，发生了异常密切而协调的关系；三是贯彻性，世袭官僚制的支配作用有深入的影响，中国人的思想活动乃至他们的整个人生观，都拘锢在其设定的樊笼中。[17]社会主义的制度形态从理论上讲是现代性的，因而它本质上否定世袭官僚制的延存，但在特定国家，社会主义总与一国传统相结合，这样情况就要复杂得多。在计划经济体制下，一方面传统的惯性构成现代组织的潜层结构，另一方面，“只有通过中央科层组织的巨大扩张，才能建立满足社会需要的计划生产体制，（因而）社会过程置于自觉的集体体制之下的努力所带来的意外结果是：将其自身重又置于一个更强有力的层阶体制的支配之下，因为这种层阶体制比以往更为统一。”[18]

计划经济某种程度上强化了传统的官僚体制，从而导致了“官僚制同构”的严重后果，作为与权力统治最亲近的组织形式，官僚制向社会生活的各个组织棗政治的、经济的、文化的（政府、政党、企业、学校、宗教组织、群众团体、学术机构„„）棗渗透，官僚制几乎没有它不可涉足的领域，在组织管理方式上本应多元并存的格局被一元所破坏。中国向市场经济的转型有助于官僚制同构现象的逐渐解体，但是传统型的官僚体制很大程度上控制着社会资源、财产和意识形态，它在社会中特别是在城镇社会中仍占有绝对优势。

传统型官僚制的历史存在造就了相应的组织文化，对照现代官僚制精神，中国行政组织的内在文化缺陷无法回避：

（一）理性精神的阙如。现代官僚制以理性，即目的合乎理性或价值合乎理性为取向（或者两者兼而有之）[19]，“整个统治的官僚体制化大大促进向着理性的‘求实性’、向着‘职业化’和‘专家化’发展，（因此）官僚体制的统治结构服务于生活方式的‘理性主义’的传播。”[20]现代官僚制是西方理性传统与现代化大生产结合的产物，它以规则的可预测性，即“对种种‘客观’的目的的理性的权衡”克服“自由的随意专断和恩宠，怀有个人动机的施惠和评价”[21]。中国社会并不缺理性，但缺少理性精神的普照之光，弥漫于行政组织中的是世俗取向的理性主义，即“实践政治的理性主义”[22]：通过个人内心信仰和道德体系的建立维系人与人的关系进而维系社会既定秩序，以此获取固定的俸禄、收费以及其他“合理”利益。这种理性由于缺乏求知欲和追求精确方法的动因与张力，无法超越人的主观性因素，因而极易坠入人伦等级的泥潭。理性思维受制于权力等级与道德信仰体系所显现出的不成熟，严重阻碍着行政组织的效率化、自觉化和科学化。[23]

（二）家长制的余风犹在。传统中国的社会模型是“家国同构”：人们很自然地将家族制度上升为社会制度，将家族伦理上升为社会伦理，并以血缘关系的思路来建立和处理人际关系，家族中的伦理或角色关系会类化到家族以外的团体或组织，形成“泛家族化历程”[24]。下级对上级的服从，是所有官僚制的要求，但现代官僚制的服从建立在合法性基础之上，即“并非服从他个人，而是服从那些非个人的制度，因此仅仅在由制度赋予他的，有合理界限的事务管辖范围之内，有义务服从他。”[25] 世袭官僚制中的服从，是一种笼罩在权力控制之下的忠敬关系，无法排除主观的、情绪的、人格的因素对客观目的的干扰。受这种传统影响的现实行政，职责的明确划分限制不了行政行为的超权限实施。以不受制约的权力为基础的行政违规行为比比皆是，亦无人深究。

（三）法治理念的艰难植入。现代官僚制中的一切人员都要依法办事，任何人都不能超越法律行事，不能违反法律恣意妄为。而理性传统的欠缺影响规则、制度的权威，家长制的余风极易拥抱人治。从以法治国的法治理念载入宪法到有法必依成为行政主体的自觉行动，中间的过程十分漫长。严峻的事实是，与其他立法工作相比，中国行政法律法规的制定明显滞后：法规体系薄弱、程序性法规匮乏，行政行为有法可依尚且得不到保障，惶论有法必依。另一方面，中国官民有别的思想常常致使行政行为偏离法治轨道，因此健全法律体系、普及法治精神以及与人治进行现实的面对面的斗争将伴随现代化的整个进程。

（四）现代契约观念的淡漠。契约是法律的延伸[26]。法治理念的薄弱与现代契约精神的淡漠互为映照。现代官僚制下的公务人员与行政组织之间的关系是自由的契约关系，正因为他们有个人的自由，才仅仅由于非个人的公务的义务服从于拥有权力的人或组织。世袭官僚制不承认人的独立性和自由的可选择性，官僚们在成为恭顺的仆从时已把个人的一切选择权统统交到了他的上司，即“主子”的手里。中国行政组织中广泛存在的是隐形契约棗非正式的理解和约定俗成[27]，隐形契约强调的是人与人，而非人与规则的关系，它在取得个人的、局部的、即时的效率时却消解了行政组织的整体效率，同时也抽取了行政组织作为公共性存在的依据。

行政现代化进程中的官僚制：建构与超越

公务员制度是典型的现代官僚制。以《国家公务员暂行条例》与其他若干相关单项法规的颁布为标志，我国向行政官僚化走出了重要的一步。但目前，我国的公务员制度无论是制度层面还是运作层面都还存在严重问题：公务员范围界定不甚合理、职位分类不规范、考试录用机制不畅、考核缺乏有效方法、运作中充斥形式主义，等等。因此有必要从现代官僚制的三个层面出发建构一个符合理想型诸特征的官僚体系以完善中国的行政管理。

（一）组织结构层面。首先要论证公共行政的哪些领域、哪些部分适宜于采用官僚制的结构模式；其次在采用官僚制的部门，结合职能转变及职能界定完善职位分类制度，使管理的层级与幅度能在规章中清晰反映出来（这一点不等于不可以随内外环境的变动而修改）；第三在较为稳定的职位分类制度基础上制定细致的岗位职责规范，明确公务员在特定岗位上的职责、权力与义务。组织结构层面的最大问题是把官僚制与僵化、死板等同起来，公共行政领域的官僚化同样需要采用灵活的体系棗迅速变动的内外环境的需要，当然这种灵活性要以尊重规则 与制度为前提，否则官僚化不足阶段，灵活性会给管理中的非人格因素提供可乘之机。

（二）管理方式层面可分为两个方向：对内管理，考试、录用、考核、职位升降、工资、培训、任免、奖惩、退休、退职、监督都要依据规范和程序进行，剔除人为因素的干扰，最大限度地降低管理的模糊性。当然首先有一个管理的法规、程序建立与完善的迫切问题，其次才是照章执行；对外管理同样要强调依法的重要性。只有在尊重法律法规的基础上才能进入管理科学化、民主化的层面，否则现代行政诸目标只能成为空中楼阁。

（三）组织文化层面。与上述两层面相比，组织文化的改造是最为关键与艰难的，由此也可以推断我国的公共行政现代化是一个漫长的过程。不过从目前来看，行政现代化的路径较为清晰：其一随着市场经济，尤其是各项产权制度在我国的逐步建立和完善，理性精神、尊重契约、法律的契约精神以及成就取向的价值观，必将经由启蒙深入人们的观念；其二教育是以现代精神改造传统性的助动机，随着教育力度的加大，现代精神的传播会有加速之势。市场经济与教育是现代精神导入与普及的两翼，行政文化的更新必将得益于此，改革开放二十年有力地证明了这一点。另外在这一层面，结合当前的机构改革，有一些措施可以加速更新的进程：

1、把机构改革与人员的置换结合起来，逐步淘汰观念陈旧、思维僵化的公务人员，引进接受过良好教育，素质较高的人员，借助人员素质的提高促进组织文化的现代化，同时也树立起知识、专业的权威。

2、把机构改革与常规性培训结合起来。长期的、固定的公务人员培训有助于行政文化的整体提升。现代性观念与适合国情的经验总结通过培训能够潜移默化地固化为公务人员的价值取向与行动指针。当然对行政文化更新起促进作用的培训强调科学性与系统性，在实践中应与政治学习、意识形态的灌输严格区分，公务员培训宜交由独立的中介机构或相关的研究机构进行。

组织结构、管理方式、组织文化是建构现代官僚制的粗略轮廓，但建构的同时亦应有超越的眼光。就工具层面的官僚制而言，其局限性是明显的，毕竟以完善官僚制为标志的行政现代化仅仅是社会总体现代化的一部分，无论在行政体系内部，还是在与政治相联系的体系外部，技术上最为合理的官僚体制并没有为它在现代政治生活中无所不在提供任何理由，“官僚体制统治的顶峰不可避免地有一种至少是不纯粹官僚体制的因素。”[28]当把官僚制的完善作为现代化的关键向度时，即使作为理想型仍本质具备的“铁的牢笼”的性质亦不可忽视。因而本文反思西方行政改革与梳理中国官僚制传统的过程始终服务于以下目的： 1．判别中国行政所处的基本阶段棗官僚化不足；

2．官僚化不足阶段仍需意识到官僚制有其适用范围；

3．在合理的适用范围内完善官僚制以实现行政现代化。

注 释：

[1][德]马克斯·韦伯：《经济与社会》（上卷），林荣远译，商务印书馆，1997年版，第248页。

[2]Jay M.Shafritz, Albert C.Hyde: Classics of Public Administration, 2nd, The Dorsey Press, Chicago, 1987, p.325.[3]朱国云：《组织理论：历史与流派》，南京大学出版社，1997年版，第249-253页。

[4][德]马克斯·韦伯：《经济与社会》（下卷），林荣远译，商务印书馆，1997 年版，第309页。

[5]Jay M.Shafritz, J．Steven Ott: Classics of Organization Theory, Wadsworth, Inc., Beimout, California, 1992.pp.81-86.[6]同[1]，第247页。[7]同[1]，第250页。[8]同[4]，第297页。

[9][美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府棗企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社，1996年版，第9-11页。

[10][英]戴维·比瑟姆：《科层制》，郑乐平译，台湾桂冠图书股份有限公司，1991年版，第46页。

[11]张尚仁：《当代行政改革趋势析论》，载《华南师范大学学报》1998年第5期，第8页。

[12][美]唐·泰普思科：《泰普思科预言》，卓秀娟等译，时事出版社，1998年版，第195页。

[13][14][15]同[11]，第7-8页。[16]同[3],第349-354页。[17]王亚南：《中国官僚政治研究》，中国社会科学出版社，1981年版，第38-39页。

[18]同[10]，第60页。[19]同[1]，第242页。[20]同[4]，第320页。[21]同[4]，第301页。

[22][德]马克斯·韦伯：《儒教与道教》，王容芬译，商务印书馆，1995年版，第162页。[23]唐逸：《中国的理性思维》，载《战略与管理》，1999年第2期，第111页。[24]杨国枢：《家族化历程、泛家族主义及组织管理》，载《海峡两岸组织文化暨人力资源管理研讨会宣读论文》，1995年。[25]同[1]，第243页。

[26]李仁玉、刘凯湘：《契约观念与秩序创新棗市场运行的法理、文化思考》，北京大学出版社，1993年版，第104页。

[27]Weitzman, Martin and Xu, Chenggang: “Chinese Township-village Enterprises as Vaguely Defined Cooperatives.” 1994.Journal of Comparative Economics, 18, p.121.[28]同[1]，第247页。

第二篇：世界贸易组织与行政改革论文

中国加入WTO标志着中国加快了真正融入全球经济一体化的进程，在这个过程中中国政府面临着最大的挑战已经为世人所认同，同时人们也认识到加入WTO也给中国带来诸多的机遇，我认为加入WTO所带给中国政府的机遇与挑战对中国的行政改革影响重大。

一、加入WTO为中国的行政改革提供了压力和动力

按照行政生态学的观点，随着经济社会生活的变迁，行政体系必须随之变迁以适应经济社会生活的需要，同时行政体系的改革也会导引经济社会生活的变化发展。在现代社会更加强调行政体系对经济社会生活的超前回应性和对经济社会生活的导引。

中国的行政改革长期以来都是立足于对经济社会的回应的基础上的，历次行政改革都是由于财政的紧张和经济改革的需要的而引发的，而加入WTO后中国的行政改革由对经济改革的回应性模式开始向行政改革导引经济社会变迁的模式，也就是说以前是经济改革引发行政改革，而这次变成了行政改革导引经济改革，而这次行政改革又是中国入世引发的，也可以说这次是以开放促改革。

1、加入WTO给中国政府的压力：承担WTO成员义务，履行WTO协议必须进行行政改革

WTO规则是建立在成熟的市场经济国家间协议基础上的多边贸易协议，中国既然加入了WTO就要履行协议，履行协议就必须进行行政改革，因为WTO的这套规则主要是规范政府如何对对经济贸易进行管制的，主要是规范约束政府行为的规则。而我国目前政府的行为与WTO规则所要求的政府行为还相距甚远，比如对于WTO规则所要求的行政透明度我国各级政府还做的远远不够，从政府的机构设置、人员安排、职责权限划分到权力的运行的规则与方式及行政程序都处于一种半神秘的氛围之中，各级政府面对的普通公众对之都知之甚少，以致于在现实中出现了专门代理企业从事政府公关中介组织。关于政务公开我们的政府提了好多年，但很多仍局限在“村务公开”、“厂务公开”等所谓的公开上，这些“公开”其实并不是真正的政务的公开，我们真正的政务公开也不过都局限于乡镇的所谓的公开上。中纪委第七次全体会议公报（2002年1月25日）中还强调“全国县级机关都要实行政务公开，有条件的地（市）级政权机关也要推行政务公开”从这一点可以看出，目前的政务公开到底是一个什么样的状况。再比如对于WTO规则所要求的政策统一原则我国各级政府做的更差，到处都有什么享受特殊优惠政策的所谓“开发区”，各地都有对付上级政策的对策，土政策与地方保护主义盛行。针对这些违背WTO规则要求的政府行为，中国政府必须进行改革以切实履行自己的义务。而且必须在给定的时间期限内改革完成，否则就要遭到WTO规则的惩罚与制裁。

2、加入WTO给中国政府的动力：在全球竞争中赢得优势地位必须进行行政改革

加入WTO，中国正式成为世贸组织的一员，中国取得了与其他世贸组织成员平等的贸易权益，中国在更深的程度上融入了全球经济一体化之中，在全球经济一体化的进程中由于各国的起点不同，自然会导致弱者更弱，强者更强的现象。中国加入了WTO面临着世界上发达国家的竞争，一方面中国与其他WTO成员拥有了平等的权利，拥有了相对平等的竞争平台，但另一方面中国的市场经济起步较晚与WTO发达国家成员具有较大的差距，中国政府只有借助这次加入世贸组织获得了平等权益的契机迎头赶超，才能在全球化竞争中获得一席之地。

要在全球竞争中迎头赶超，必须更多的吸引外资外商的进入，而外资外商的进入主要看你投资环境的优劣，而投资环境的优劣很大程度上又是与政府的行为密切相关的，可以说一个国家和地区的投资环境都是由政府主导营造的。试想在一个连开一家餐馆就得花几个月时间跑无数个部门，敲上百颗公章的投资环境下，有选择自由的，追逐最大利益的外资与外商怎么会光顾呢？中国政府要想在全球经济竞争中赢得相对的优势地位必须下大力气改善投资环境，而改善投资环境最重要和最根本的就是改善政府行为，进行行政改革。

第三篇：行政强制法释义与案例

《中华人民共和国行政强制法》

释义与案例

全国人大法工委行政法室 编写

《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）于2011年6月30日十一届全国人大常委会第二十一次会议审议通过，这是完善中国特色社会主义法律体系的重大进展。行政强制法的通过和实施，对于促进依法行政和法治国家建设，保护公民、法人和其他组织的合法权益，具有十分重要的意义。

为帮助社会各界，特别是各级国家行政机关、人民法院及其工作人员深入理解和正确执行《行政强制法》的各项规定，由具体负责该法起草的全国人大法工委行政法室集体编写了《中华人民共和国行政强制法》释义与案例一书。

全书共分三部分内容：

一、导读部分，对《行政强制法》的立法目的、起草经过、主要争议及其主要内容进行综述。

二、释义部分，逐条深入阐述了立法原意以及理解和执行该法最需注意的问题。

三、案例评析。

本书是该法唯一由官方集体编写并署名的版本，具有极高的权威性；在内容安排上也更加科学，即先做总的综述，再逐条细致讲解，最后对重点、难点问题以案说法，解释全面而深入。全书35万字，16开，350余页，定价39元，已由中国民主法制出版社正式出版，我单位独家发行，联系人：，联系电话：010-57429899 *** *** 传真010-82929107。

行政执法人员《行政强制法》学习读本

全国人大法工委 国务院法制办

为帮助行政执法人员学习贯彻《行政强制法》，由全国人大法工委、国务院法制办组织相关人员编写了《行政执法人员<行政强制法>学习读本》一书。该书通俗易懂，是执法人员学习《行政强制法》的最佳培训资料。该书定价32元，由中国民主法制出版社正式出版。

《行政强制法》学习讲座

该讲座全长4个小时，由具体负责《行政强制法》起草的法工委行政法室的同志进行讲解，国家行政学院音像出版社出版，定价380元。

《中华人民共和国行政强制法》宣传挂

图

该挂图全套4幅，图文并茂、生动活泼，是《行政强制法》宣传的最佳资料，由中国民主法制出版社正式出版，定价48元。

第四篇：中国行政法制监督机制平息与改革 张立荣

中国行政法制监督机制:评析与改革

张立荣

行政法制监督作为依法享有行政监督权的监督主体对各级国家行政机关及其公务员行使

国家行政权所实施的监督①，是我国国家监督体系中的一个重要组成部分.党的十一届三中全

会以来，随着社会主义民主与法制的不断发展，我国初步形成了由执政党监督、国家权力机 关监督、国家司法机关监督、人民政协及民主党派监督、群众团体及公民个人监督、新闻舆 论监督以及政府内部监督构成的多元化行政法制监督机制②，对于促进政府依法行政，防治腐

败和部门、行业的不正之风，维护“抓住机遇，深化改革，扩大开放，促进发展，保持稳 定”的全党全国大局，发挥了重要作用。但也必须看到，现行行政法制监督机制的生成发育还

很不成熟，其内在结构、运作机理和功能释放都还存在明显的不足和缺陷。这种不足和缺陷主

要表现为如下数端:

(一)监督结构离散，功能紊乱，缺乏有序性和整合性。在我国现行的行政法制监督体系 中，监督机构有政治的、经济的、法律的、社会的，可谓不少，但它们之间尚未形成有序的 关联结构。这主要表现为:一是各监督机构在职能配置方面相互交叉重复，责任不清;在监督 运作过程中彼此之间缺乏沟通和联系.二是整个监督体系未能形成“主辅匹配、环形封闭”的系统(见后图2)，群龙无首，缺乏关于监督的决策力、规划力和协调力，从而导致诸多不合 理现象的出现。如对一些跨部门、跨行业、跨地区、多层次、多构成的公职不法案件的处理，要么几路兵马同时“兴师问罪”，弄得发案单位无所适从;要么相互推读“踢皮球”，长期拖 延不办;要么撤手不管，造成监督的“真空地带”。其结果，既损害了社会主义行政法制监督 的权威和效率，又削弱了行政法制监督的整体功能。

(二)监督对象不全，制裁不力，缺乏均衡性和威摄性。从法理上说，行政法制监督所作 用的对象应当是均衡的。它既作用于行政工作人员，又作用于行政工作机关;既作用于一般公

务人员，又作用于中高级领导干部;既作用于行政执行，又作用于行政决策;既作用于具体 行政行为，又作用于抽象行政行为;既作用于内部行政，又作用于外部行政;等等。但在我国 行政法制监督的实践中，监督对象的非均衡性问题比较严重，往往监督行政工作人员多，监 督行政工作机关少;监督一般公务人员多，监督中高级领导干部少，监督具体行政行为多，监

督抽象行政行为少;监督滥用权力者多，监督失职不作为者少;监督内部行政多，监督外部 行政少。这在现实形态上表现为琉而有漏的“失监”现象。这是其一。其二，在我国行政法制监

督实践中，监督制裁不力的问题也比较突出。有的监督主体仅有督办功能而无裁决权力，如信

访监督部门;有的监督主体虽有制裁权力，但权力太小，如行政监察、审计部门;而某些拥 一40一

Q《社会科学》1995年第8期)

有较大制裁权力的监督主体，在处理一些案件时，不是以事实为依据，以法律、法规为准绳，往往考虑“背景”、强调“客观”、照顾“情绪”，因而处理起来一味放宽，有的以罚代法，有的以纪代刑，使不法分子得不到应有的惩处，造成消极、负面影响。

(三)监督规则不完备、不具体，缺乏系统性和可操作性。以现代法制监督的要求而论，行

政法制监督主体对国家行政机关及其公务员的监督行为，必须以系统、完备的监督规则为依 据，并通过明晰、具体的监督方式和程序来实施③。近年来，党和国家虽然在建立、健全行政

法制监督规则方面做了大量工作，出台了诸如《行政诉讼法》、《行政复议条例》、《行政监察 条例》、《党和国家机关必须保持廉洁的规定》、《党和国家机关领导干部廉洁自律五条规定》、《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》等法律、法规，但是，由这些法律、法

规所构成的行政法制监督规则还很不完备、很不具体。一是一些重要的监督规范如“国家公务

员法”、“行政程序法”、“行政行为监督法”、“人民监督法”等未能推出，使一些重大的监督 活动缺乏法律依据，无所适从;二是既有的一些监督规则措词笼统，缺乏清晰明确的标准和 可供操作的细则，使监督主体难以准确裁量和及时查纠被监督对象的越轨、违法行为。

(四)监督机制单向运行，环节单一，缺乏双向性和全面性。科学、有效的监督机制运行 过程，应当是自上而下的下行监督与自下而上的上行监督有机统一的双向运行过程。但从我国

政府内部监督机制的运行过程来看，自上而下的下行监督比较易于实施，而自下而上的上行 监督难于进行。这样，下行监督一般可以做到有力、有效，上行监督则往往成为有名无实的 “虚监”和疏而有漏的“失监”，从而使一些本应避免或查纠的违法、不当行政行为得不到及

时预防和查纠，以至酿成行政工作的某些重大失误。这是问题的一个方面。另一方面，在我国

行政法制监督的运行过程中，还存在对被监督对象所作用的环节过于单一的问题，即把监督 的着力点放在“纠偏于既遂”上，漠视甚至放弃了“防患于未然”的工作。其结果是使监督主

体陷入头痛医头、脚痛医脚的窘境，监督的路子越走越窄。

(五)监督渠道不畅，信息不灵，缺乏开放性和透明度。在我国现行的行政法制监督体系 中，较之于专门监督，统摄群众监督和舆论监督的社会监督十分薄弱。我国宪法虽然赋予了人

民对国家行政机关及其公务员进行监督的诸多权利，并加强了党政机关的信访工作，但监督 信息仍不灵敏，监督渠道仍不通畅，使人民群众所实施的社会监督难以落到实处、产生实效。此外，国家政务活动的民主化、公开化程度不高，一些大众传媒的报喜不报优、报虚不报实，也是制约社会监督发挥作用的重要因素。

行政法制监督机制的上述缺陷和弊端，与加强社会主义民主和法制建设，深入开展反腐 败斗争，为改革、发展和稳定创造更有利的社会政治环境的客观要求格格不入，必须进行改 革。

笔者认为，我国行政法制监督机制的改革和建设，应当本着积极慎重的精神，总体设计，分步实施。在当前，应当着力抓好以下几个环节:

(一)明确一条要求。我国行政法制监督机制的改革和建设，必须以邓小平同志建设有中 国特色社会主义理论和党的基本路线为指针，以宪法为根据，以保障人民的根本利益为目的。要结合人民群众实行公开监督、民主监督的有益经验，从深化改革、扩大开放、促进稳定和

加速发展社会主义市场经济的实际需要出发，不断铲除滋生腐败现象的土壤，使各级国家机a《社会科学》1995年第8期)一41一

关及其公务员自觉保持清正廉洁的本色，切实做到“依法行政，依法办事”④。我国宪法载明:

“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”“中华人民共和国公民对于任何国家机 关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失 职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。„„对于公民的申诉、控告或者

检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”这些规定，既

是我们建立健全行政法制监督机制的法律依据，也体现了社会主义行政法制监督机制改革的 基本要求。

(二)遵循三项原则。1.法制性原则。它是指行政法制监督主体权力的确立及其行使，都 应有明确、具体的法律规定。其基本要求是:(1)加强立法。即要为监督主体制定充分而完备 的监督法规，其内容包括监督的职能目标、机构设置、权责划分、作用对象、裁量标准、惩 处手段、运行程序、协调方式等，以使行政法制监督有法可依并逐步纳入法制化的轨道。在我国由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的新的历史条件下，要及时制定监督 政府调控经济和维护市场经济秩序行为的法律规范，尽可能避免新旧体制转轨过程中的法律 空白和法律滞后。<2)严格执法。即各监督主体在对国家行政机关及其工作人员实施监督的过

程中，都要严格依照法律的规定办事，任何监督上的失职、读职和干扰监督权利行使的违法 行为，毫无例外地要受到法律的追究和制裁。诚如邓小平同志所强调的那样:“任何人都不许

干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外.”⑤

2.公开性原则。这里的“公开性”，系指监督活动本身应当是完全公开的，即公开地而不

是秘密地检查工作，公开地而不是遮掩地宣布结果，公开地而不是仅在狭小范围内批评缺点。列宁指出:没有公开性而谈民主监督是可笑的⑥.历史经验昭示我们，没有公开性或者公开性 不强，只能给专制政治和干扰监督活动者以有隙可乘。长期以来，有些人以“内外有别”为借

口，欺上瞒下，将大事化小，小事化了，从而逃避监督和惩处。应当明确，只要不涉及国家机

密，就无内外之别，法律面前人人平等。在增强行政法制监督的公开性方面，我们大有工作可

做。比如，尽快建立国家公务员财产申报和稽核制度，强制规定公职人员定期将财产向指定的国家机关申报，如有不申报或申报不实者，给予相应的制裁;强化对政府重点部门、重点行 业的监督，实行招标公开、项目公开、决策公开、审批公开、程序公开;采取切实措施，大 力推进社会政治生活的民主化、公开化进程;等等。

3.有效性原则。政府的管理活动应当遵循有效性原则。同样地，行政法制监督机制的改革

和建设也应当遵循这一原则。即是说，监督主体要根据得到的有关信息，及时组织调查研究，发现并查明可能导致或已经导致违法失职行为产生的原因和条件，不失时机地实施监督，迅 速消除其原因和条件，避免和纠正因此而产生的违法失职行为。要实现行政法制监督的有效 性，必须创设以下两个基本条件:(1)监督机构要有独立性。中外监督机制的改革和建设实践 证明，监督机构的依附、从属性质，使其作用的发挥受到重大限制。如果监督主体受制于监督

客体，抑或置于监督客体的压制和打击报复之下，那么，这种监督的有效性就无从谈起.鉴此，政府内设的监督机构(主要是指行政监察机构)应当变双重领导体制为垂直领导体制(条件 成熟时，可以建立独立于政府的行政监察系统);专职监督人员应当变委任制为选举制，并为 其提供行使职权的法制保障(如专职监督人员具有行使职权的免责权，非故意枉法不得免职 等)⑦。(2)监督目的与监督手段之间要构成封闭回路，如图1所示。唯其如此，方能实现有效

一42一

4《社会科学》1995年第8期)

监督。任何缺口或脱节，都将导致监督的无效。

图1:行政法制监督机制的运行封闭回路

FAIR亘亘」—匝亘T 7A-巫〕-----------P.{

l纠正偏差}—}分析原因{—}发现偏差{

(三)实现五个转变,1.变缺乏规则、过于笼统、约束不力的软性监督为标准完备、程序严 密、约束有力的硬性监督。健全、有效的行政法制监督应当是硬性监督。一般而论，硬性监督具

有如下基本特征:监督标准具体、完整;监督程序合理、配套;监督制裁从严、有力。为此，我们在改革和建设行政法制监督机制的过程中，需要从腐败不止、足以亡国的高度认识和强化监督的建章立制工作⑧，营造健全、有效的廉政规则体系。

2.变自上而下的单向监督为自上而下与自下而上科学结合的双向监督。前已论及，政府内

部的双向监督既包括上级机关及其领导者对下级机关及普通群众所实施的下行监督，又包括 下级机关及普通群众对上级机关及其领导者所实施的上行监督。诚然，在社会民主政治发育程

度还不高的今天，实施上行监督有一定难度，但“让群众和党员监督干部，特别是领导干部”⑨，却能有效遏制和消除政府领导层的权力腐败现象，减少和避免全局性决策失误。因此，我们改

革和建设行政法制监督机制，必须着眼于行政权力运行的合法性和行政决策的科学性，变单向

监督为双向监督，特别是要实行下级机关及普通群众对上级机关及其领导者的监督。

3.变偏重于自我约束的内部监督为内部监督与外部监督有机统一的全方位监督。历史和 现实都表明，旨在自我约束的内部监督由于要受所在组织的领导和控制而难以真正充分发挥 作用。唯有将政府内部的监督与政党监督、权力机关监督、司法机关监督、群众监督、舆论监督

等外部监督有机地统一起来，对国家行政机关及其公务员实施多角度、全方位的监督和制约，才能最大限度地弥补政府内部监督的缺陷，防治行政权力的腐蚀与异化。有必要强调的是新闻

舆论的监督。国外的多数重大权力腐败案件，都是由新闻界首先揭发的，一些案件还是由记者

克服重重困难跟踪查证，为执法机构提供了立案依据和关键证据，最终追究了腐败官员的责 任。因此，我们要通过借鉴国外的有益经验和切切实实的改革，建立起内部监督与外部监督有

机统一的行政法制监督机制，“使各级国家机关及其工作人置于有效的监督之下”.o

4.变耽于事件后果检查、惩戒的单环节监督为注重行为因果、事件始终的全过程监督。历

史和现实还表明，旨在对监督对象事后行为进行揭弊纠错的单环节监督，是一种迫不得已的惩

治性监督，难以形成必止微风于青萍之末”的有效防范与控制机制。有鉴于此，我们在改革和建

设行政法制监督机制的过程中，应当变单环节监督为全过程监督，即不仅要对监督对象进行事

后的惩治性监督，更要紧的是对监督对象进行事前的防范性监督和事中的控制性监督，以创造

禁于未萌、止于未果的最佳监督功效。

5.变各自为战、缺乏联系的离散监督为主辅匹配、密切协作的整合监督。由前述可知，我国

现行的行政法制监督虽已形成一定的体系，但各监督主体尚处于离散状态，彼此之间常常政策

不配套、标准不统一、行动不协调、工作不配合，引起种种矛盾，造成能量内耗。为了从根本上改

变这种状况，建立起结构有序、功能优化的整合监督机制，以下三个方面应是我们工作的切入

4《社会科学》1995年第8期)

一43一

点:(1)组建主干的全国性监督机构。它应是一个由监督中心、职能机构、综合协调机构、智囊机

构和信息机构构成的主辅匹配、环形封闭的系统(图2)。其主要职能是负责各监督主体的纵横

联系和总体协调，统一制定全国性监督规划与政策。(2)各监督主体应在明确分工、突出重点的基础上，求得监督原则、衡量标准和政策界限的共识，使之互相衔接，互相补充，消除监督的“空

档”和“死角”0(3)加强不同监督主体在处理跨地区、跨部门、跨行业案件中的联系和协作，使之

统一行动，联手作战，形成“'1+1>2”的整体功能。

图2:主辅匹配、环形封闭的监督系统

监督中心

职能机构

合协调机构

智囊机构

信息机构

接受单位

注:

①参见《中国大百科全书，法学》，中国大百科全书出版社1984年版，第674页。②这里的“机制”，系指我国行政法制监督体系的内在结构、现实功能及其相互关系.③美国着名法哲学家博登海狱认为，现代社会的行政法制监仔机制应当具备三个要家:“该国的执行管理机构在展行其

职贵时遵守正常秩序”，“它的活动为那些对无限裁t权的行使设定了某些限制的规则所调整”。“存在某些措施防止这些机

构谧用权力”。见〔美〕博登海狱着:《法理学—法哲学及其方法》，华夏出版社1987年版，第353页.④《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干间题的决定》，《人民日报》1993年11月17日.⑤⑧《邓小平文选)(1975-1982年)，人民出版社1983年版，第292页.⑥《列宁全集》第15卷，人民出版社1959年版，第115页.⑦法国启蒙运动杰出思想家和法学家孟德斯鸿指出:“在性质上，民主政治的监察官也一样是独立的.诚然，在监察官任

职期间，对他们的行为不应该迫究，对他们应该信任，绝不要挫伤他们的勇气.···”一切官吏都要对自己的行为负责，只有监

察官例外。”见《论法的精神》上册，商务印书馆1961年版，第53页。

⑧笔者认为，腐败归因于游离监仔。而不立章法，则无从监任，恶性循环，长此以往，就很难避免黄炎培先生在半个世纪

前指出过的危险:“因为历时长久，自然地惰性发作，由少数演为多数，到风气养成，虽有大力，无法扭转，并且无法补救。”到

那时，也就难以跳出“人亡政息”周期率的支配了(参见黄炎培:《八十年来》，文史资料出版社1982年版，第156-157页).0江泽民:《在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告》，《人民日报》1992年10月21日.(作者单位，华中师夭管理学院责任编辑:陆萍)(上接第47页)“综合治理”这个概念的提出，是我国政治学、法学、社会学的一个重大突

破。针对当前经济纠纷涉案面广、涉案人多的特点，采取综合治理的相应措施，可以减少司

法、执法的难度，避免不应有的社会冲突，保

证社会的安定团结。

注:

①《马克思恩格斯选集》第4卷，第483-484页.(作者单位:上海市第一警官学校，上海社会科学院法学研究所

责任编辑:陆萍)

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司《社会科学》1995年第8期)

第五篇：中国行政改革的核心问题1

内容摘要 : 当前我国的行政管理体制改革严重滞后，党的十七大明确提出加快行政管理体制改革。同时，强调要优化结构。最近召开的十七届二中全会又专门研究了行政管理体制改革问题，由此可见，当前深入研究优化行政组织结构、深化行政管理体制改革已是刻不容缓、不可回避的问题。本文对此进行了探讨。关键词:行政改革 服务型政府 经济区域化

目录

1以往行政管理体制改革存在的主要问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„01 1.1以往行政改革中割裂了政府组织结构优化和政府职能转变的关系 „„„„„„„„„„0

11.2以往行政改革中构建科学合理的组织结构和创新管理模式割裂开来„„„„„„„„„„01 1.3以往行政管理体制改革中关于组织结构改革的规范化、法制化程度较低„„„„„„„„01 1.4我国在服务型政府建设方面还存在一些不容忽视的问题„„„„„„„„„„„„„„01 2优化行政组织结构，深化行政管理体制改革的对策„„„„„„„„„„„„„„„„„„02 2.1调整组织架构，完善行政组织管理体系„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„02 2.2按职能模块设置大系统综合管理机构，建立公共行政体制„„„„„„„„„„„„„03 2.3建构区域行政协调管理机制，实现经济区域化„„„„„„„„„„„„„„„„„„04 2.4把建设服务型政府作为战略目标，健全、完善公共服务机制„„„„„„„„„„„„04 2.5深化行政体制改革，尽快建立起公共财政体系„„„„„„„„„„„„„„„„„„05 3结语„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„06 4主要参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„07

江苏广播电视大学行政管理专业毕业论文

第1页

中国行政改革的核心问题

行政改革是政府为了适应外部环境，或者为了高效公平地处理社会公共事务，调整内部体制和组织结构，从新进行权力配置，并调整政府与社会之间关系的过程。行政改革一个政治过程，是一个权力再分配、利益在分配的过程，因此必然遇到各种各样的阻力。所以行政改革必须采取切实可行的对策，化解阻力，尽快的见成效。而以往我国的行政管理体制改革虽然也注意到了要改革组织结构的问题，但是，由于缺乏科学的理论依据和实践依据，常常做出一些错误的举措，结果不仅未优化组织的结构，反而使组织难以跳出从精简到膨胀，从膨胀到再精简，再到膨胀的怪圈。

一、以往行政管理体制改革存在的主要问题

(一)以往行政改革中割裂了政府组织结构优化和政府职能转变的关系

政府职能是政府适应社会环境的需求而发挥的职责和功能，而政府的组织结构则是实施政府职责的载体。由此可见，政府组织结构与政府职能是密不可分的。然而，在以往的历次改革中，人们往往割裂了政府组织结构优化和政府职能转变的关系。历次改革到最后的硬任务就是精简机构，而这次精简只是简单地合并一些机构，改革风声一过，一些撤销的机构又死灰复燃，因此，政府职能转变离不开政府组织结构优化，同时，组织结构优化又必须以政府职能转变为依据。也只有这样，才能把政府职能转变落到实处。

(二)以往行政改革中构建科学合理的组织结构和创新管理模式割裂开来

现有的行政管理体制是在高度集中的计划经济体制下形成的，这种机构设置是每一级政府都是大而全，上下对口。其结构形式是集决策、执行、监督于一身，权力才能得到制约。而西方发达国家在改革中探索出将决策、执行、监督职能分开的分权体制，我国虽不能照搬西方的模式，但是，建立决策、执行、监督三者适度分权的管理体制则势在必行。

(三)以往行政管理体制改革中关于组织结构改革的规范化、法制化程度较低

所谓组织结构改革的规范化、法制化有两方面的含义:一是指行政管理组织改革有完备的可操作性的行政法规;二是具备了对行政权力有效的监督制约机制。我国改革开放以来虽然已经过6次行政管理体制改革，但是，组织结构改革的规范化、法制化程度并不高。(四)我国在服务型政府建设方面还存在一些不容忽视的问题

服务型政府也就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述是为社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务。它是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的

江苏广播电视大学行政管理专业毕业论文

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框架中，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公民意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志，并承担着相应责任的政府，是“三个代表”重要思想在政府管理领域的具体体现。自从进入市场经济以后，迫使各国政府从统治型政府向管理型政府转变，接着，再从管理型政府向服务型政府转变，这是人类社会政府职能结构发展演进的总体趋势。但是，我国在强化政府公共服务职能，提高公共服务能力等方面，与美国、英国等发达国家相比，我国的服务型政府建设还存在较大的差距，特别存在一些不容忽视的问题.1、政府职能转变缓慢，影响服务能力提升。西方发达国家适应国际竞争和社会变迁的豁要，特别注重转变政府的公共服务职能，将人力资本投资、就业公共服务摆在政府职能的首位。以英国为例，1997年布莱尔任首相以后，主张重构福利国家，采取一系列促进教育发展的政策和鼓励就业的政策，使英国到2005年3月失业率降到2.6%，同时建立了11年至13年的义务教育制度。中国经过30年的改革，各级政府的公共服务职能已经有了较大的转变，但从总体上看，政府的公共管理和社会服务的职能还比较薄弱，政府职能转变缓慢。

2、公共服务体系和机制不健全。目前，中国正处于城市化的高峰、人口总的高峰、就业人口总量的高峰与走向老龄化的高峰迭加时期，人民群众的社会公共需求呈快速增长之势，对我国政府的公共服务职能提出了很高的要求。按照2050年中国达到中等发达国家水平、初步实现现代化的目标要求，中国的城市化率到 2050年必须达到70%至80%，这意味着在今后50年的时间内，每年约1000万至1200万人从乡村转移到城市，这对政府公共服务水平的提升提出了极为迫切的要求。构建中国特色的政府公共服务体系，既是一项复杂的系统工程，又是一个渐进的过程。我国许多地方政府的公共财政体制尚未建立起来。目前我国公共支出被大量地运用于政府没有比较优势的用途上，过多地进入了那些本应由市场机制发挥主要作用的领域，特别是竞争性和营利性的领域。

二、优化行政组织结构，深化行政管理体制改革的对策

党的十七大指出:“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革的总体方案，着力转变职能、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。为了全面贯彻这一精神，革除行政管理组织结构的种种弊端，在今后的改革中要从多方面、多渠道优化行政组织结构。

(一)调整组织架构，完善行政组织管理体系

优化行政管理组织结构，首先要理顺层级关系，减少行政层级。据目前世界上191个国家和地区的初步统计，地方行政层次多为二、三级，约占67%，超过三级的只有21个国家，占11%, 如印度，江苏广播电视大学行政管理专业毕业论文

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实行邦一县一区三级制;美国国土面积与我国相近，也只是实行州一市二级制与州一县一镇三级共存制。借鉴国外优化行政组织的成功经验，适当减少我国行政组织层级，由目前的四级制逐步过渡到三级制，可谓势在必行.调整的目标应当以宪法为依据。在条件具备时，逐步将现行的省、市、县、乡四级地方政府架构，恢复为宪法规定的省、县、乡三级架构的行政管理体制。

1、要扩大中央对省级政府的直管面，适当缩小省级行政区规模。扩大中央对省级政府的直管面，即增加省级政府数量和缩小省级政府管理规模。省级政府管理规模和幅度太大已不适应全球化形势下我国经济社会发展的需要，缩小省级规模势在必行。以美国为例，其国土面积与我国大约相同，但人口规模只有我国1/4左右，设50个州。我国却只有34个省级区域。从管理的角度来说，不利于省区经济、社会、文化教育、福利等各方面的发展。从理论和现实考虑，我国的省级政府数量应在50个到80个之间为宜，每个省级政府管辖的人口不应超过2000万.目前运行的地方政府四级行政管理体制，致使中央政府管理链过长，其结果是中央对地方的两个最主要的行政管理手段:公共政策和财政转移支付很难落实。因此，我国可在条件成熟时将现有的省级区域扩展到50个。这不仅可以从根本上解决上述问题，而且为取消市管县，实现省直管县打下坚实的基础。

2、逐步撤销市管县，形成中央和地方三级政府的行政管理格局。撤销市管县体制，逐步实行省直管县可谓势在必行。近几年来，由浙江省率先发起的强县扩权活动，已在全国各地广泛开展起来了，从2002年始各省纷纷开展了“强县扩权试点改革”。强县扩权有三点好处:一是可减少行政层级，提高政府管理效能;二是可克服市管县体制的弊端:三是有利于解决城乡二元结构，缩小城乡差别，可有效地解决三农问题。

(二)按职能模块设置大系统综合管理机构，建立公共行政体制

为了把转变政府职能和优化行政管理组织机构结合起来，要切实提高政府的服务质量和服务水平.以往的行政管理体制改革初步解决了政府与市场边界划分的问题，但是，却忽视了政府职能在机构间的配置。由此造成了政府部门设置过细、综合协调困难、管理成本过高等问题，从而影响政府职能在深层次上的转变。

1、当前深化政府机构改革的目标是要建立公共行政体制，这就要坚持转变政府职能与优化政府结构的原则，注重政府职能在政府间与政府部门间的二次配置，将政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能合理、科学地配置到政府部门。我国政府机构经过近30年的改革，也在向这个方向发展，但还不到位。国务院机构至今尚有30个。与西方发达国家相比，我国中央政府机构数量还比较多，还要适当调整。我国要综合设置政府部门，实行大产业、大行业、大社会的大部制管理模式，实行职能穷尽与综合管理的原则，设立综合管理的经济机构，将外贸、内贸、经济统一管理;设立综合性的大社

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会、大文化、大交通管理机构。

2、改革执行体制，建立执行局体制。我国近30年的行政管理体制改革，往往只重视改革政府部委层面的设置，却忽略了调整部门内部的决策职能和执行职能。结果造成政府管理中利益部门化、部门利益化、执法混乱、多头执法、执行缺乏效率等等问题。现实要求我国的行政管理体制改革，要把改革重点放在改革执行体制上，调整部门内部的决策职能和执行职能。.(三)建构区域行政协调管理机制，实现经济区域化

经济区域化是指在一定的区域范围内，地理相邻建立经贸合作组织，通过契约或协定，促使资本、技术、劳动、信息、劳务和商品的自由流动和有效配置，维护共同的经济利益的动态过程。同时也是国家间在经济上进行不同程度的联合或合作，在特定领域内实现跨国性的统一过程。要解决因中国行政区划单一制而阻碍区域经济发展的问题，可以在不打破行政区划的基础上增设区域之间的经济协调管理机制。设计建立区域化经济系统管理机制的动因，是由于己经在全国范围内形成了若干大的经济中心，围绕着这些中心正在形成经济区域。多数省的内部也出现了一个以上的经济中心，相应的小范围经济区域也在形成。’例如，长江三角洲地区的区域经济、珠江三角洲地区的区域经济、环渤海地区的区域经济，等等。在诸多区域经济蓬勃发展的基础上建立起区域经济协调管理机制，不仅有利于消除地方保护主义，克服国内市场分割的现象，而且有利于防止重复建设。更重要的是有利于促进区域经济的发展。因为区域化经济协调管理机构可以领导、协调一个区域间的经济，可以统筹兼顾整体经济的发展，便于协调各方分工而协作，同时，有利于发挥区域经济的比较优势，从而将大大地促进区域经济发展。当前建立区域协调管理机构，可分两个层面进行建设。

1、建立省级以上的区域行政协调管理机构。省级以上区域行政协调管理机构的设置应以经济区域的分布为依据。区域行政协调管理机构不是一级政府，而是次中央的行政权力协调机构，其职能主要是统筹区域内的经济发展，促进区域内的资源配置的优化和产业结构的合理化。第二，建立省级以下的区域行政协调管理机构。省级以下区域行政协调管理机构的设置也应以经济区域的分布为依据。我国存在许多跨省区的小范围经济区域，由于行政区划的单一，往往影响这些地区经济的发展。

(四)把建设服务型政府作为战略目标，健全、完善公共服务机制

建设服务型政府不是一时的权宜之计，而是深化行政管理体制改革的战略目标和任务。从政府改革的角度看，服务型政府意味着政治模式的根本转变:从以统治人民为核心的政治模式转向以服务人民为核心的政治模式。前者限制政府权力。我们把这样一个重大转变作为战略目标和任务，就可以通过推动以服务型政府建设为导向的政府改革，推动中国政治体制改革，促进中国政治发展。因此，决不可将

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服务型政府建设当作口号进行宣传。

中国各级政府要实现政府转型、建设服务型政府的关键是要深化行政管理体制改革，健全、完善公共服务机制。建设服务型政府是以转变政府职能为核心的一次政府的重大变革，在市场经济条件下，现代化政府主要为社会提供公共产品和公共服务，切实解决每一独立的市场主体所不能解决的公共问题，保证和维护正常的社会经济秩序，实现经济社会的协调发展。为此，政府必须建立、健全现代化政府的机制。

1、适应我国社会结构和利益格局的发展，创新民意表达及调解机制。中国现有利益集团，总体上说大多并没有完备的组织形态，也没有固定的组织架构，只是松散地、自发地、临时性岩结伙气以协同行动，表达其特定的利益诉求。部分有规范组织形式的利益集团，多以社团、协会、商会、联合体(会)等形态存在。要协调好各利益集团的关系，及时解决发生的矛盾，必须适应我国社会结构和利益格局的发展变化，创新民意表达机制。要搭建多种形式的沟通平台，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。

2、建立健全社会矛盾调节的工作机制。一是要建立、健全灵敏有效的机制。二是健全完善社会治安防控机制。三是健全社会心理调节机制。四是健全社会矛盾调节的应对机制。在社会矛盾激发之时，应调动整个社会力量，提高应急效率，发挥公民、社会组织在应急中的重要作用.(五)深化行政体制改革，尽快建立起公共财政体系

实现政府转型、建设服务型政府，首先要建设公共财政体系，它是建设服务型政府的物质基础.公共行政学的一个基本观点预算是政府工作的“发动机”。政府存在的一个基本理由是处理公共事务，因此，政府有合法的理由向全社会收取税费来支付处理公共事务所需要的花费。随着市场经济的发展，原来的投资性财政体制已无法适应新时代的要求，迫切需求建立完整公共财政体制。按照公共财政的要求，需要加大对社会公共领域的投入，主要包括:增加对公共科技、公共教育领域的公共财政投入;特别是对落后农村地区的教育投入要逐步增加.加快建立和完整的社会保险体系、城乡居民最低生活保障制度、被征地农民基本生活保障制度、以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度、公共卫生体系建设、环境保护和治理等等。政府职能结构的这种改革必须体现在财政支出结构的调整层面，要通过财政支出结构的调整促进政府职能结构的转型，构建公共服务型政府的财政基础。

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结语

改革是永恒的主题。政府也必须为了适应环境变迁和满足社会需要而进行不断地改革。行政改革是政治体制改革的组成部分。必须从政治的高度来看待行政改革。西方发达国家的行政改革基本上是管理主义，是以效率为中心的，没有重视行政工作人员的主体性。在这一点上，在我们进行行政改革时应该引以为戒。我们应该在行政改革中贯彻以人为本的思想。

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主要参考文献： 姚克利《建立适应社会主义市场经济的行政管理体制》 《大连干部学刊》2003年05期 2 谢明《新世纪我国行政体制改革初探》 《绵阳师范高等专科学校学报》 2001年03期 席芳宽《论邓小平行政管理体制改革思想——兼论改革和不断完善行政管理体制》 《江西教育学院学报》 2001年05期 王琨《进一步转变政府职能，深化行政管理体制改革》 《行政论坛》 2003年04期 5谢建军 《构建具有中国特色的社会主义行政管理体制》 《重庆教育学院学报》1997年02期 6 李永忠《论我国行政管理改革的市场化取向》 《华中农业大学学报(社会科学版)》 2005年04期 7 魏洪国《略论建立有中国特色的行政管理体制的基点》 《理论与改革》1994年07期 8齐明山 《公共行政学》 《中央广播电视大学出版社》 2006年7月