论专业社会工作在基层信访中的角色与功能（模版）

第一篇：论专业社会工作在基层信访中的角色与功能（模版）

学号：1012121053

姓名：吴晶晶

班级：10社会工作

论专业社会工作在基层信访工作中的角色和功能

摘要：随着社会转型步伐的稳步进行，中国的社会矛盾也在日益明显的加剧，而当前我国的群众对官员的抵触和渴望也是社会矛盾的一个方面。而信访部门作为群众解决困难的一个途径也发挥了越来越重要的作用，目前基层信访部门所面临了一些新的问题也亟待解决，问题种类比较多、涉及层面比较广、违规几率比较高、调处难度比较大等新特点也要求着信访人和上访者有一个良好的沟通和素质，这为社会工作在信访部门的应用提供了平台和条件。随着基层信访工作的广泛开展，社会工作对于信访人和上访者也有一些要求。关键词：社会工作

基层信访

社工介入

一、基层信访的工作的含义和发展现状

（一）含义：

基层信访工作主要是指县及县以下直至社区和村各级党政组织的信访工作①。

（二）基层信访工作的发展现状：

近几年来，随着经济的蓬勃发展，中央采取了党务公开，建设社会主义新农村等各项重大完善基层民主，保障人民各项权益的举措，基层的面貌焕然一新，各方面都取得了很大的进步，然而基层民众的矛盾日益明显，对信访制度的完善和改进提出了严峻的挑战②。

具体表现为：

1.群众要求上访要求解决的问题突出

2.案件衍生的问题及面临的困难：上访案件积压，干群矛盾加深；接管人员相互推诿，案件无人负责；上访与政绩挂钩衍生收买、截访等事件；司法权自身的行政化、地方化。

二、社会工作在基层信访中的介入策略

基层信访工作中的社会工作主要以社会工作专业价值观和理念为基础，运用社会工作专业技巧和方法，预防和缓解群众在上访前、上访中及上访后可能会出现的问题，帮助他们恢复和发展社会功能，以促进其更好地适应转型期的社会环境，更好地实现自身发展。为此，社工者应从问题出发，适时介入。

首先，社会工作者要明确什么是基层信访工作以及基层信访工作的工作内容才能有效地开展工作。

其次，社会工作者要深入分析现今基层信访工作中存在的问题及产生这些问题的原因，有针对性的开展工作。例如：针对基层信访工作种类多，发生几率高，涉及层面比较广的问题，社会工作者应发挥资源协调者和信息传导者的角色，对这些问题有一个比较清晰地认识，要运用专业知识细化这些问题，逐个解决。对于信访工作人员专业素质差的问题，社会工作者可以倡导加大对在职工作人员的专业培训，也可以运用自身的专业知识理论进行多方面的沟通与交流，来提高工作人员的专业素质。对于上访人对信访工作流程的不熟悉，可以发挥社会工作者的教育者、协调者的角色，亲自一对一帮助有需要的人。

最后，社会工作者应充分认识自身的角色定位，运用专业理论知识与技术帮助那些有困难的或需要上访的人恢复自我适应与发展的功能。

三、社会工作在基层信访中的角色和功能

基层信访工作任务重，难度大。对于当前信访部门工作人员专业素质的参差不齐，信访案件的解决及上访人的安全都面临着很大的威胁，近几年很多上访丑闻被披露，这就为社会工作引入基层信访提供了一个契机。专业社会工作者以其专业知识和专业素养可以更好地帮助信访人和上访人，解决他们的问题。在基层信访工作中，社会工作者可以使资源协调者，也可以是教育者、倡导者、咨询者…

社会工作有如下功能：复原的功能、配置资源的功能、预防的功能、发展的功能和稳定社会的功能③。在基层信访部门对上访人的问题无法给出解决方案或对上访人不予理睬时，社会工作者要对这些已产生的问题进行事后补救，这就是社会工作的复原功能。在基层信访工作中，很多的问题都是来自于社会资源的分配不均，导致民众对自己的境况感到不公平或自卑感，并由此产生很多的社会问题，这就要求社会工作发挥其资源配置的功能。在政府发布一项新的规定时，在这些政策实施时难免会出现一些民众情绪激动的情况，这就要求社会工作者要有防范意识，平复民众的情绪。在发生大规模民众闹事时，社会工作者要随机应变，这就是社会工作的预防功能。人民群众总是把党和政府当做自己利益的代表和利益的维护者，他们在遇到各种困难或个人和集体利益受到侵害时，总是把希望寄托在党和政府身上，希望通过信访渠道得到帮助和关怀，他们向党和政府反映情况，提出意见、建议和要求，总是先从基层党政组织开始向上反映的④。做好基层信访工作有利于维护社会稳定，在社工介入信访事件中时就是社会工作的稳定社会功能。

总之，社会工作者在充分认识基层信访部门，深入分析基层信访工作中存在的问题及原因的基础上，明确自身角色的定位，帮助信访机构实施合理的工作创新以完善机构职能。同时运用自身信访工作的专业知识与技术帮助那些需要帮助的群众，加强自身问题的解决的深度及广度，使其更好地生活。

参考文献： ① 中国行政管理学会信访学会 《信访学概论》第一版

中国方正教育出版社

② 湖南法院网

《基层信访的现状与未来展望》 2010年11月10日 ③ 李迎生

《社会工作概论》第二版

中国人民大学出版社

④ 中国行政管理学会信访学会

《信访学概论》第一版

中国方正教育出版社

第二篇：社会组织在政府购买社会工作服务进程中的功能和角色

社会组织在政府购买社会工作服务进程中的功能和角

色

——北京协作者参与政府购买社会工作服务经验总结与思考

社会与公益 2012年8月8日 文/李涛

北京市协作者社会工作发展中心（简称“北京协作者”）是从草根组织成长起来的，由北京市民政局主管的京城第一家兼具服务性与支持性的民办社会工作专业机构。在致力于服务困难群体的同时，提炼本土社会工作与社会组织建设经验，培育社会工作人才与社会组织，推动本土社会工作与社会组织发展模式创新。

作为国内成立最早的民办社会工作机构之一，北京协作者自2003年成立伊始，即开始与政府部门开展了各类公益服务合作，特别是2010年以来，北京协作者作为协办单位参与了北京市政府购买社会组织公益服务项目暨资源配置大会，协助政府部门设计、实施、评估政府购买社会组织公益服务等各项工作，并承接了各级政府部门购买的8个公益服务项目，探索和总结出较为丰富的民办社会工作机构承接政府购买社会工作服务项目经验，并对民办社会工作机构在推动政府购买公益服务过程中的功能，以及面临的问题和挑战有较为深切的思考和认识。

北京协作者认为，社会组织在政府购买社会工作服务进程中，既是服务提供者、资源受益者，也是政府购买服务的推动者、建设者。社会组织应积极发挥专业服务、专业支持、资源整合、社会创新的专业功能，建立政社合作伙伴关系，共同培育公益市场、完善购买体系，并在参与过程中提升承接社会公共服务的能力，协助政府职能转移，提高社会管理服务的效率和质量，实现有效服务民生、推动社会管理创

新的使命。

发挥专业服务功能，提高社会管理服务的效率和质量

当前我国民生需求的多层次、多样性的趋势愈加明显，传统的救助式、静态化的服务已经难以满足社区居民多元化、个性化、发展性的服务需求。另一方面，我国社会工作者经过多年艰苦实践，逐步摸索出大量适用于中国本土的专业服务方法和模式。然而，受资源和政策的局限，这些专业服务很难进一步深化和推广。

社区儿童照顾和社区为老服务一直是社区服务中亟待解决的两大挑战。2011年，北京市协作者申报的“社区照护牵手行动”项目，获得了政府购买资金。在政府购买前，这个前身为“社区互助行动”的项目，北京协作者已坚持了近9年。北京协作者在服务过程中发现，很多流动儿童回归社区后无人照顾，其身心健康与人格健全由于成人世界的漠视，而陷入成长危机；社区孤寡老人不仅仅在基本的生活自理和照料上，而且在心理疏导、社会适应等诸多方面均需要支持„„而在传统服务中他们要么被忽视，要么只能被动的接受安排。

为了改变此种局面，2004年，北京协作者开启了针对社区孤寡老人的社区照护服务。2005年，北京协作者专门开设了社区儿童之家和新市民之家，为有需要的社区家庭提供儿童社区照护服务。这些服务有效缓解了社区孤寡老人、社区双职工家庭、流动人口家庭的压力，同时为社区营造了良好的公益人文环境。

当时，由于没有资金支持，北京协作者克服各种困难，组织动员志愿者参与社区照护服务，为社区孤寡老人和儿童持续提供了长达8年的专业志愿服务，包括为社区孤寡老人做饭送餐、生活照料、心理疏导、看病就医、节日联谊等，为社区流动儿童提供接送、课业辅导、课后文娱课堂、社会工作成长小组活动等专业服务。

北京协作者在上述服务中注重发挥社会工作“助人自助”的专业理念、“使能者”的专业角色，突破了原有单向给予式的传统服务模式，注重老人与儿童的参与和社区潜在资源的充分挖掘，动员老人与儿童在接受服务的同时参与到相互照护服务中，将基本照护和发展性服务有机结合在一起。

而政府购买资金的支持，不仅可以使社会工作服务覆盖范围更广，还可以使民办社会工作机构的服务更加精细化、专业化。2011年，北京协作者在政府购买服务资金支持下，将多年的社区照护服务整合为“社工引领义工的社区照护服务模式项目”，注重专业服务和公众教育的双重介入，广泛动员社会各界力量的参与，在社区孤寡老人和儿童得到优质服务的同时，搭建志愿参与平台，培育了一支20名社区居民组成的社区照护志愿者队伍，营造社区一家人的和谐关系，实现多重社会效应。最终探索积累了社工引领义 工、社区弱势群体相互支持，社会志愿者广泛参与的社

区照护服务模式。

流动儿童的身心健康不仅关系到一代人的健康成长，还关系到中国城市化的可持续性发展。早在2006年，北京协作者发现，大量流动儿童及其家庭面临严重的健康卫生问题，流动儿童获得最基本的一次普通的健康体检都会是一种奢望，无法得到实现。在此背景下，北京协作者积极筹措社会资源，组织动员社会工作者和医务工作者参与流动儿童义务体检服务，根据北京协作者过去4年公益健康服务的统计数据来看，接受公益健康服务的12000余名流动儿童中至少80%以上表现出不同程度的健康问题，而很多问题都与日常行为习惯有关，如果能够做到早预防、早发现、早治疗、早救助，完全可以避免问题恶化。

北京协作者发挥社会工作社区教育和社会救助的专业功能，在体检服务的同时，开展健康常识教育、健康调查、健康紧急救助与咨询等综合性专业服务，实现城市医疗卫生资源与流动儿童健康服务需求、社会工作专业方法与社区健康救助的有效对接，并在服务过程中促进城市主流人群与流动儿童及其社区间的相互了解与接纳。同时培育当地社区内部的公益健康辅导员队伍，持续协助流动儿童及其家庭改善卫

生保健环境。

至今，北京协作者已经至少为1.2万名边缘流动儿童开展了健康普查，为至少1500名农民工、打工子弟学校教师和高年级流动儿童提供了健康知识培训服务。

北京约有50多万流动儿童，多居住在城乡结合部的偏远社区，社区卫生健康教育资源匮乏，他们不仅难以得到基本的公共健康服务，其心理健康同样非常令人担忧。借助北京政府购买公益服务项目契机，北京协作者将上述服务整合为“边缘流动儿童公益健康服务暨社区健康辅导员支持系统建设项目”，自2010年以来，持续两年得到了北京市民政局政府购买资金的支持。该项目探索出“健康普查+紧急救助+个案咨询+社区教育+社会倡导”五位一体的流动儿童社会工作健康服务模式，整合城市医疗资源，对接边缘流动儿童需求的模式，简便可行，可示范可推广，在政府公共服务资源有限条件下，有效填补流动儿童健康服务的空白。

通过上述案例，我们可以看到，政府购买社会工作专业服务不仅可以有效服务民生，而且可以提升民办社会工作机构的专业服务能力，使其更有条件探索总结有效的专业服务方法和项目运作模式，从而带动我国社会服务专业化建设，反哺社会

管理创新。

发挥资源整合功能，建立优势互补的合作伙伴关系

在全球化、多元化的时代，任何一个组织部门都难以独自应对社会变化，而社会工作的专业功能之一就是整合社会资源，建立广泛的社会支持体系。社会工作专业特有的个别化、专业化的服务特点，不仅能够开展针对特定人群的社会服务活动，对政府基本化均等化的公共服务起到拾遗补缺的作用，而且民办社会工作机构的草根性、灵活性，强调助人自助的服务理念，注重服务对象自我服务能力建设，从而通过政府购买服务实现政府和社会组织的优势互补，形成行政职能和社会力量的有

效结合与良性互动。

反思北京协作者参与政府购买服务的历程，我们发现政府购买服务的演变过程本身就是政府与社会组织发挥各自优势，整合双方资源，建立合作伙伴关系的过程。而政府购买社会工作服务，与社会组织建立合作关系并不是目的，而是有效服务民

生，推动社会管理创新的重要举措。

早在2003年，北京协作者成立伊始就开始了与政府的合作。当时，北京协作者启动了抗击非典农民工紧急救援行动，自筹资金深入农民工居住社区开展各类救助与健康知识宣传服务，在服务过程中，北京协作者与各级政府部门开展了合作，中国疾病防控中心委托北京协作者向在京农民工发放其制作的防非典知识宣传册，从而将专业知识通过草根组织直接传送到基层最需要的人群手中。当时，还没有购买服务的说法，中国疾病防控中心只好采取向北京协作者赠送宣传物资，报销服务成本的方式予以合作。

北京协作者发挥社会工作研究与倡导专业优势，探索出服务创新与政策倡导相结合的民间服务模式，即在服务中鼓励利益相关者参与开展行动研究，使研究更具针对性和建设性。其中，北京协作者开展的农民工职业健康调查引起社会广泛关注。2004年，国家安全生产监督管理总局与北京协作者合作开展“全国农民工职业安全与健康权益保障研讨会”，这是有史以来第一次由草根组织与国家部委共同合作的研讨活动。会议上第一次出现了农民工代表直接坐在主席台上发言，双方发挥各自优势，将一线农民工代表与高层领导、专家学者汇聚一起，群策群力共同探讨职业安全长效机制建设。而国家安全生产监督管理总局同样没有办法直接给予资金支持，只好在会议场地、餐饮上给予间接支持。

直到2009年，北京协作者从民政部获得第一笔政府购买资金。承接了社会工作人才服务农民工的课题研究项目，而由于北京协作者当时还是工商注册，项目资金只好先拨付给民非注册的合作伙伴，再转给北京协作者。就在这一年，民政部出台了《关于促进民办社会工作机构发展的通知》，通知提出对于符合条件的民办社工机构，“民政部门可直接担任其业务主管单位”。

正是受益于该通知精神，2010年，北京协作者正式在北京市民政局注册，成为京城首家由民政局主管的民办社会工作机构。同年，北京市启动有史以来的第一次政府购买社会组织服务，刚刚完成注册的北京协作者立即以主要协办单位的身份协助市民政局开展了“政府购买社会组织公益服务项目推介展示暨资源配置大会”，承接政府购买服务的“社会组织服务民生行动志愿者能力建设项目”，为首都近10个高校社团开展培训，培育出一支由150名志愿者组成的服务民生项目的支持性志愿者队伍，带动其投身到服务民生行动中。为首都400余家社会组织、1500余人提供了直接服务，积极推进政府购买公益服务。

自此开始，北京协作者发挥社会工作专业功能，通过承接政府购买公益服务，积极整合资源，配合政府推进重心下移，服务民生，推动社会管理创新。受北京团市委委托，北京协作者培育建立“东四协作者社区青年汇”，探索出青年社会工作社区服务模式；北京协作者受北京市东城区民政局、区社工委委托，培育成立东城区社会工作者联合会，并协助建立政府购买社工岗位的机制。

当前，对政府购买社会工作服务，有很多争论，其中，政府和社会组织到底是什么关系？北京协作者参与政府购买服务的历程表明，推动政府购买服务是两种力量在发挥作用，一方面是来自政府的顶层设计，是政府自身的需要和行为，但更重要的是社会成长带来的民间自主性寻求问题解决的动力。我们提出了一个理念，双方是一个平等的合作伙伴关系，政府购买服务，就是政府委托社会组织发挥专业功能，有效服务民生。政府的主要责任就是通过公共资源的有效分配来解决社会问题。依靠多元化的专业力量来完成，发挥社会组织扎根基层，服务专业性的特点，使政府的公共资源最有效的服务于边缘人群，使有限的服务资源实现服务成效倍增。

发挥创新示范功能，完善政府购买社会工作服务体系

北京协作者在参与政府购买服务过程中，协助北京市民政局总结完善了政府购买服务的基本原则，其中，政府购买社会工作服务除了基本的公益性原则，还有一个重要的目的是鼓励社会创新，即通过购买社会工作服务，发挥社会工作注重人与环境的互动，根据服务需求策划服务方案的专业特点，以及民办社会工作机构创新成本低，机制灵活的组织特点，通过购买项目的实施鼓励服务内容、方式、方法的创新，从而不仅带动社会服务的创新，也在过程中推动政府购买体系的创新。

文化建设成为当前社会管理创新的重点之一，但在现实服务中，如何将文化建设嵌入社会工作服务，有效服务民生，则需要社会工作服务实践开辟路径。2011年，北京协作者受北京市民政局委托作为支持性组织承接了“政府购买民办文化场馆公益服务支持性监测管理项目”。社会弱势人群享有文化服务的程度是衡量一个社会发达性的重要指标，也是衡量其幸福指数的指标。受经济与环境制约，很多困难群体，尤其是流动人口、残疾人、贫困青少年、老年人难以享受到文化服务。民办文化场馆以其鲜明特征发挥着各自独特的作用，但其面临着地位不高、专业能力不足等问题。由此形成了民办文化场馆拥有丰富的文化资源却难以满足困难群体亟需公益性文化服务需求的矛盾，亟待解决。在此背景下，该项目采取政府购买首都16家民办文化场馆门票，针对文化资源匮乏的流动人口、残障人士等困难群体，免费参观、文化进社区、巡展交流等系列公益服务，建立青少年爱国主义教育基地、残疾人与老年人文化休闲基地。

该项目有两个重要的创新，一是文化服务民生，二是组团化服务方式，但如何确保政府购买资金落到实处，切实保障项目目标群体享受到高质量的文化服务，如何使松散的16家民办文化场所切实整合资源相互协作，实现成效倍增的目的，成为

该项目实施的两大挑战。

对此，北京协作者发挥社会工作专业支持功能，作为第三方支持性监测管理机构负责项目实施监测、提供专业培训和技术指导等，对16家首都民办文化场馆的公益服务项目开展支持性活动，即“16+1”的组团模式。首先，北京协作者协助各场馆制作了一套自我监测项目管理工具，协助推进场馆项目运作规范化建设。并建立了一支由32名青年志愿者组成的志愿团队，每两人负责一个场馆，定期到场馆进行志愿监测和志愿服务；同时对志愿者定期开展志愿者专题培训，协助志愿者更有效

地协助场馆工作和提供志愿服务。

北京协作者在项目实施过程中为16家民办文化场馆开展包括社会工作实务、项目管理和社会组织发展等在内的系列社会工作专业培训，及时跟进专业督导，在为16家民办文化场馆参与服务民生行动提供专业技术保障的同时，全面提升民办文化

场馆的专业化项目管理的能力。

在市民政局社团办民非处的指导下，北京协作者推动民办文化场馆成立“文化服务民生”组团项目指导小组和临时党支部，定期组织开展项目指导小组和临时党支部会议，共同评估项目运作状况、探讨项目深化发展。

该项目一年来共计为103668名老年人、残疾人和青少年提供免费参观服务，展示了各场馆服务的特色项目活动。志愿者通过回访，收集了三大社会困难人群对民办文化场馆公益服务的评价共计约500条，优秀服务案例31个，为有需要的民办文化场馆提供项目管理督导服务90余次。该项目创新出社会工作专业元素嵌入文化服务民生的社会工作专业服务模式，并总结出政府资助、民办社会工作机构专业支持、与服务性社会组织文化服务民生的上中下游紧密连结的组团承接政府购买公益服务

模式。

从单独作战到抱团取暖，“文化服务民生”组团项目不仅实现了社会效益和社会影响力的倍增，而且实现了政府购买公益项目组织实施结构的突破。基于项目的初步经验，在市社团办的带领下，北京协作者作为组团项目代表参与制定《关于社会组织组团建设的工作意见（试行）》的具体工作，推动社会政策的创新。

上述案例说明，政府购买社会工作服务不仅能够有效支持专业服务方法的创新，而且也将有效探索政府购买社会工作服务项目的监测管理模式的创新，丰富完善政

府购买社会工作服务体系。

发挥专业支持功能，提高承接政府职能转移提供社会公共服务的能力

政府购买服务直接的目的是服务民生，然而，很多人忽略了政府购买还应该承载着一个更艰巨的使命，这就是培育社会工作人才队伍，发展民办社会工作机构，因此，政府通过购买服务不仅满足社区服务需求，而且间接支持社会组织的发展，通过资源与社会政策的扶持，提升社会组织可持续发展能力、专业服务能力。

对此，北京协作者在承接政府购买服务项目过程中，积极在实践中创新总结适用于本土的专业服务理念、方法、模式，并将这些经验转化为可推广的方法与理论，进一步推广，转化成社会生产力，不仅推动机构自身发展，也为本土社会工作服务

体系的完善做出贡献。

2010年以来，北京协作者充分发挥民办社会工作机构专业支持性功能，总结提炼多年来积累的本土项目管理评价经验，积极协助政府完善购买服务体系。包括参与政府购买项目的评审评价，共同探讨完善“以评促建”的理念与方法，即评价不是找问题，而是通过专业评估来协助社会组织更好地改进项目服务，完善项目管理，为以后更有效地承接政府购买项目做准备。在此过程中，北京协作者协助市民政局社团办进行政府购买服务的系列规划，包括项目申请与管理、项目评估、社会组织评级等。对承接北京市政府购买服务的社会组织进行了项目管理培训、项目验收评评估。受北京市民政局社团办委托，对北京市、区县的250多家社会组织开展了“社会组织承接政府购买公益服务项目设计与开发”专题培训，并跟进了个别化的专业

督导服务200多次。

2011年，北京协作者承接了“社工助力计划——民办社会工作事务所能力建设”政府购买项目，通过对首都民办社工事务所及其社会工作者开展专业能力建设，协助其提升专业服务能力和组织发展能力。共计来自全市8个区县的民办社会工作事务所及部分志愿服务组织、社区服务中心的46名机构负责人、骨干社会工作者参加了该项目的能力建设服务，他们的服务领域涉及残障人士、婚姻家庭、老年人、流动人口、青少年等多个领域，在首都服务民生工作中扮演着重要角色。北京协作者以多元化的专业方法开展项目实施，具体方法包括了参与式工作坊、专业咨询、个别化督导及机构参访交流，有力地提升了民办社会工作事务所的专业服务能力和组织发展能力，搭建了不同社工事务所彼此间的相互交流与分享，进而构建民办社会工作机构专业交流与互动学习的平台。

该项目改变了以往由政府主管部门或高校学术机构主办的传统培训方式，而是由政府购买服务、社会组织专业运作，充分发挥北京协作者的专业支持性功能，注重学员的全程参与和经验分享，他们不仅仅是一个学习者，而且是一名分享者和建设者，这也是民办社会工作机构专业能力建设的重要经验之一。

北京协作者在项目实施过程中还通过系统的整理分析完成了具有建设性的民办社会工作事务所能力建设调研报告，为首都民办社会工作机构发展提出可操作的具体建议。以项目合作为基础，对政府购买社会组织服务提出了建设性意见和建议，以期协助推动政府购买社会组织服务更加规范化和深入化。

北京协作者通过该项目探索出以需求和参与为导向，多元化专业培训手法为保障，社会调研与专业能力建设相结合，政府购买服务、支持性社会工作机构专业运作、服务性社会工作机构直接受益的本土社会工作机构专业能力建设模式。本模式具有较好的创新性和可推广价值，作为重要的本土经验有力协助政府推进社会管理

创新和政府社会服务职能转移。

目前，北京协作者正在承接北京市东城区民政局购买的“培育社区社会组织”项目，该项目旨在发挥专业社会组织的治理经验和服务优势，与社区社会组织结对子，通过培训、督导和共同设计实施服务活动，培育社区社会组织。

通过上述案例，我们可以看到，政府购买社会工作服务中，政府与社会组织的合作关系还表现在通过购买资金和政策的支持，发掘和扶持一批有支持性功能的本土社会工作专业机构，协助政府提高社会组织承接政府职能转移提供社会公共服务的能力，并协助政府提炼购买经验，包括项目开发、管理、监测、评估的经验，共同培育服务市场，增强民政部门资源配置的话语权，实现大民政。

政社携手应对挑战培育公益市场

政府购买社会工作服务，是把市场资源优化配置机制引入到公益领域中，有效配置公共服务资源，激励社会组织创新，提高公共服务的效率和质量。在政府购买社会工作服务过程中，应警惕和避免以下问题：

1、违背市场规律。政府购买社会工作服务需要遵循双方的契约关系，尊重双方的责权利，任何一方不能随意违背项目协议，不经协商任意变更前期达成一致的购买金额、项目期限、资金到位时间、资金用途等。应避免用传统的行政命令，打破市场自主规律，否则会伤害到社会组织提供服务的积极性。

2、违背项目规律。社会工作服务项目应该尊重服务人群的需求，尊重社会工作专业规范。社会工作服务项目不能按照领导意志或项目实施者意愿来“设计”项目方案。而是针对特定的社会问题和需求来制定可行的项目服务方案，有其特定的时间周期、特定目标，以及与目标对应的服务计划，有其专业逻辑关系。必须要尊重服务本身专业规律，如果超越了这个规律，就成了急功近利了。比如，原计划一年的项目，突然压缩到半年周期。

3、锦上添花，急功近利。政府购买服务首先应遵循公益性原则，将有限的资源满足最需要帮助的困难群体的服务需求。而现实中，越是“容易出彩”的锦上添花的表面文章，越容易得到关注，越是雪中送炭的服务却往往被忽视。社会工作往往针对的是边缘化的问题，最具挑战性的问题，这些问题往往都是沉淀了几十年的问题，不可能通过一个短期项目就能够解决，因此，政府购买服务应有持续性、深入

性。

4、只转移责任，不转移资源。购买服务的危险倾向包括：政府购买服务项目针对的社会问题复杂，而购买资金额度小；项目实施需要专业人力资源，但项目资金要求不能用于人员成本；项目资金需要机构先期垫付，而资金到位慢等问题。导致一些购买服务项目不仅不能支持社会组织发展，反而透支社会组织的可持续发展能力。使很多生存本就艰难的小型社会组织，根本无力垫付；即使勉强垫付，服务做的越好，承担政府项目越多，社会组织的资金压力也会成倍增大。

5、不公开透明，缺乏公平公正。政府购买服务最重要的原则，一定要做到公平公正。防止内部分蛋糕，将资源以所谓市场化方式向官办机构转移，或者其他寻租行为。政府不能既是购买方，又是评估方，应培育专业社会组织作为第三方协助政府开展项目评价。建立公开、透明、规范、有序的参与机制，建立公开透明有第三方审评监督的招投标和项目评价制度，尤为重要。

未来三到五年，政府购买服务还处于一个基础建设阶段，该阶段的核心任务是培育“公益市场”，就是首先要培育出一大批能够承接政府购买服务的社会组织，建立起可持续的公平公正的购买与评价体系。对此，可以通过购买服务中给予能力建设子项目资金支持，以及将社会组织自身能力是否通过购买项目的实施得到提升

作为重要指标。

北京协作者参与政府购买服务的历程充分反映了社会组织既是政府购买服务的资源受益者，又是推动者、建设者。政府与社会组织应该秉承互谅互信，互帮互助的合作伙伴原则，携起手来，通过扎扎实实的实践示范、专业成效，来争取社会各方的认同和支持，共同开辟党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理创新路径。（作者为北京市协作者社会工作发展中心主任）

第三篇：福利机构中社会工作专业实习学生角色探讨

福利机构中社会工作专业实习学生角色探讨

摘要：本文主要是对过去学生在福利机构中的实习进行总结、评估，了解社工专业实习学生在实习过程中所承担的角色，分析形成这些角色的原因，并从社会工作专业教育、学生、实习机构三个方面探讨形成这种角色的深层次原因。根据已成立的社会福利中心社会工作站进展，研究学生实习形式和内容的改革，通过项目实习的方式，来实现实习模式的探索与机构中实习学生角色的转变。关键词：社会工作实习角色

一、社会工作专业学生实习现状

社会工作，是通过运用社会工作专业的三大基本工作方法，直接介入社会问题，实际处理社会矛盾，对社会弱势群体和特殊社会问题对象实行救助，达到个人助人自助、社会协调发展目的的专业化、操作性、实践性极强的工作体系。它作为一门应用性学科，其专业学习不能仅靠从书本上获得理论知识来完成，而需要通过实际的操作来实现理论知识与实际的结合，让学生在具体的实习中，加深对社会工作教育所学理论知识的理解，增强其解决具体问题的实际操作能力。社会工作专业实习，在整个社会工作专业教育中是一个非常重要的环节，直接影响着整个专业的教学效果。目前，社会工作专业的学生在实习过程中存在着很多角色不清的问题。在福利机构中，实习生基本上能够完成实习之初订立的实习计划，但受时间和经验上的限制，并不能很好地运用社会工作相关专业知识或专业视角去解决问题，这是影响实习学生对自己角色定位的关键所在。总体来说，社会工作实习生在福利机构中往往扮演着一种补充性的角色，较为普遍地从事着类似打杂、志愿者、打字员、文员等一些并不能发挥专业特色的工作。很多学校相关负责人透露，往往将社工实习生视为临时性的，将实习学生的工作视为对学校临时补充性的支持工作，社会工作实习完全成为学校运行机制外的补充机制，这种情况更加强了实习生的被动性，以至于很少积极主动地去寻求自身发展机会。

二、造成如今形势的原因

对于造成社工专业实习生在福利机构中的被动局面的原因，主要有以下几点：

1.和机构沟通不畅，专业社工在机构内没有太多活动领域

这几年，高校社会工作专业在专业实习工作上下了很大功夫，积极与相关领域的单位建立实习基地关系，专业实习教育取得一定成绩，但仍然存在很多亟待探索和解决的问题。目前很多高校社会工作专业的外部资源相对缺乏，很难找到

社工合适的实习机构。而社工专业学生实习质量很大程度上又取决于机构对社工提供的条件和环境，很多研究者对我国社会工作实习的机构进行了研究，发现与社工真正相对应的机构少之又少。而机构内部也满足不了学生对专业教育的需要，一方面，很多机构内的人员对学生的专业实习认识不清楚，居委会干部把社工实习生当成是帮忙打杂的，甚至只是单纯地把学生看作是可利用的人力资源或者大学生志愿者，缺乏对社会工作专业的深刻认识，而不把实际工作交给学生来完成。另一方面，很多机构的行政化色彩比较重，直接影响了社工实习的积极性。

2．社会本身对社会工作的了解不多

中国社会工作专业教育源于西方，自20世纪80年代末恢复重建以来，才走过了20多年历程，对社会大众来说，社会工作是一个冷门专业，以他们的定义来说，社会工作是从事社会服务或者义工的一门新兴学科，从心理上很难接受社工提供的帮助，不仅给社会工作专业的发展带来困境，也不利于社工实习生助人角色的扮演。

3．学生自己的能力没有表现出来，没有在位置上尽可能地发挥自己的专业知识和技能

在目前我国大多数福利机构中，很难有社会工作学生的专业岗位，由此学生在实习的过程中专业的价值观往往受到现实的强烈冲击，对本专业的发展前景陷入迷茫。据了解，很多社工实习生都认为目前所从事的工作并不能得到社会的承认，实习工作也运用不了多少专业知识，越来越感受不到实习的意义，专业价值观渐渐丧失。由此看来，社工专业的实习情况非但不能让学生得到任何专业成长，反而动摇了他们投身于社工队伍的决心，使得社工学生在实习单位渐处被动。

4．专业督导跟不上

从西方国家与香港的社会工作发展经验来看，督导在整个实习期间扮演着非常重要的角色，其作用主要是行政指引、专业教导和情感支持。一个学生的实习质量与督导水平和素质的高低密切相关，而高水平的督导又必须具备社会工作专业教育的背景和丰富的实践工作经验。目前就我国社会工作实习生督导的水平来说，与理想的西方国家的状态还是有很大差距的。我国社会工作专业教育起步较晚，许多高校的社会工作的专业教师并没有受过专业社会工作的教育，使得在教学中一定程度上缺乏社会工作的专业特色，甚至于偏离社会工作专业的方向。除

此之外，社工督导也普遍缺少实务经验，在国内受过专业社会工作督导训练的人简直凤毛麟角。另一方面，在我国高校, 教师一般都会十分关注自己职称的高低, 因而晋升职称时主要看拥有的学术论著,社会工作实务的经历和经验不算数。因此, 社会工作专业的教师对承担专业性、实务性的工作任务积极性就不会很高, 对社会工作实务理论的研究也缺乏动力。在这种既没有专业社会工作的背景，又没有社会工作实务经验的情况下，使得能够胜任社工实习督导的人严重不足，最终影响了社工专业实习生的发展。

三、针对问题，所提出的几点建议

1.加强学校对社会工作专业实习的重视。学校最好制定一套社会工作实习的工作程序，以规定实习的内容、目标、原则等等，保证社工实习的质量。在实习期间，也应与实习机构多加沟通，除了希望机构能够多加协助学校监督实习生的日常工作外，也能够传递机构配合工作的信息，及时给予实习生帮助。

2.加强社工专业学生专业价值观的建立。专业价值观是社会工作专业学生四 年学习过程中一直要不断澄清和树立的, 也是实习的一项重要任务。树立专业价值观有利于实习生从专业视角看待问题、运用专业知识解决问题，以更好地开展工作。

3.建立稳定的社工实习基地。社会工作专业的实习质量大多依靠实习机构所提供的环境与资源。建立稳定的实习基地，有利于学校、学生与机构间的信息沟通，更好地发挥实习机构的作用，体现实习机构的利益，使得实习生的满意度提高，从而实现学校社会工作教育与实习合作伙伴的双赢。

4.提升督导水平，规范社工督导的工作。考虑到多半社工督导都是半路出家，没有足够的理论知识与实务经验，因此要更加规范对社工实习督导的考核制度，加强对实习督导的培训，以保证社工实习质量。

5.注重实习效果，实习结束及时对效果进行评估。实习效果的评估，应是对学生实习的全过程进行评估，包括诊断性评估、过程性评估和总结性评估。实习结束后，通过对学生实习记录与实习报告的考察，来了解学生在实习中的表现，包括专业知识的使用，专业价值观的坚守等，以促进学生经验专业素质的提升。

6.高校与政府协商，使得实习工作得到相关部门的支持。在目前我国行政色彩较厚的实习机构中，实习生要想得到机构的支持，就必须取得政府相关部门的支持。

在多方支持的环境下，实习阻力自然而然会减轻，实习工作也就更好地开展。

四、进行实习模式的新探索，通过项目的开展，来促进社工角色的改变

目前，根据近几次的实习经验，我们探索出一条社工专业学生实习的新道路。通过与实习机构沟通合作，在机构内部建立工作站，以作为我们社工专业学生实习点。通过了解机构内部信息，社工组织制定项目，将项目带进机构，以改变原来实习生在机构的被动局面。通过项目的开展，不仅可以充分运用社会工作专业理论知识，也是为实习生们提供了一次将理论应用于实践的机会，发挥专业特色，提升专业技能，以促进社工角色的改变。

第四篇：论基础管理在基层班组建设中的功能（范文）

论基础管理在基层班组建设中的功能

采油一矿：付卫杰

前言

石油企业所辖的每个基层班组都是企业的“经络”，是石油生产经营的前沿阵地，更是企业基础管理的最根本落脚点。全面加强基层班组建设是我们采油行业的关键，随着油田开发和管理深化，对班组建设也提出了更高的要求，因此，强化点面基础管理工作是班组建设的主攻点。2010年我们借“基础管理提升年”活动契机，充分发挥基础管理在班组建设中的功能作用，来推动班组建设管理上新的台阶。

一、当前基层班组建设中基础管理现状分析

我队所辖油区共分为15个基层班组，其中前线油井班组9个，水井班组2个，输油接转站班组1个，高压注水泵站班组1个，后勤班组分为2个。在当前基层班组建设中普遍存在以下问题：一是班组基础管理缺少全面性，主要是班组长管理主动性缺乏，不能将一个基层班组从点到面管理到位，是班组建设水平无法提升的根本制约点；二是班组基础管理缺乏创新，使得班组建设缺少活力，整个班组基础管理处在一滩“死水”当中，很难提高新的台阶，将班组建设闭塞在一个狭隘的管理区；三是当前班组基础管理仅仅局限在设备现场、安全隐患两大方面，对精细成本、改善油区外部治安环境以及挖潜增效和技术素质提升等方面存在思想偏差，因此在班组精细管理上存在漏洞，这是造成基层班组建设难以“改头换面”的最大思想弊端。

二、提升班组基础管理水平在基层班组建设中的主要功能

我队结合以上当前基层班组建设中基础管理存在的制约现状，认真结合采油厂矿“基础管理提升年”活动主题，提出了基层班组建设中基础管理的核心，重点是紧紧围绕“安全环保、设备管理、成本细化管理、挖潜增效、思想政治与技术培训、综合治理建设”六个方面，来广泛开展点面、边角的基础管理工作。

（一）安全环保管理并驾齐驱促班组建设稳固发展。如果没有安全的保障，何从谈班组建设和队伍发展，为此，我基层班组将安全环保工作放在了一切基础管理工作的首位，同时强调安全细节管理，杜绝“差不多”思想隐患。在强化班组安全管理方面，我们要重点做好三个环节上的超前预控：一是强化“每日岗位安全标准化操作规程”和“习惯性违章操作常见隐患问题”的学习，超前控制人的不安全意识；二是强化班组“两会”质量，超前控制上岗前的安全隐患。坚持在班前会和安全活动会上，针对当天的生产讲安全注意事项、讲现场防范措施，为作业中的安全生产筑牢第一道防线；三是强化现场

跟踪管理，预控操作过程中的一切不安全因素，提醒班组成员遵章守制、督促整改习惯性违章行为。同时对当班作业现场、设备运行以及重点部位进行检查，对查出的问题组织职工及时整改，以确保班组建设安全生产。

（二）设备基础管理创新给班组建设提升安全效能。俗话说：“基础不牢，地动山摇”，采油行业运转的设备以及配套的生产设备管理是生产经营任务完成的根本保障。在基层班组全面推行“分项承包”管理方法，使班组的每一口油水井，每一台抽油机，每一根管线，每一台电器设备都承包到职工，增强每个职工的责任心。同时，在设备管理上，基层班组要在常规管理上不断谋求创新，才能扎实稳固设备管理基础。我班组结合队管理提出了“三不少隐患排查”的创新。“三不少隐患排查”即班前检查不能少：坚持接班前，对班组承包设备及各个生产环节认真检查，排查设备现场隐患，确认上一班遗留问题，并及时治理整改。班中排查不能少：坚持每班八点人员对各个井点设备进行巡回检查，重点排查班前隐患整改情况和生产过程中的动态隐患。班后复查不能少：当班工作结束后，要复查设备隐患整改情况，发现隐患问题及时组织处理，处理不了的隐患及时协调汇报。我们在稳固的设备管理基础上充分保障了班组安全建设发展。

（三）成本细化管理促班组建设走向节本创效之路。基层班组针对这七项成本中的可控指标，在采油矿推行的“二图三制度五线六表九本”成本管理模式下，要加强创新思路的发展，推动班组建设走向节本创效的道路。一是推行化小单元目标化管理《单井‘三分’控本预警法》即单井分单元、分层次、分因素控本预警法。采油八队实施该控本方案见效点是材料费中可控单项目如皮带消耗量、药剂等日常原材料的消耗得到了有效控制，除客观原材料涨价因素外，我队皮带使用周期较去年同期对比延长；工程劳务费中设备维修费2009年较去年同期对比节支4.3万元；同时，个别成本超支严重的单井通过预警控制图的分析落实，对下月成本控制起到了关键的指导作用，有效均衡使用成本费用，杜绝了成本偏额运行的不良发展。同时班组单井责任指标核算有了更为具体的承包。班组职工在成本控制创新管理下能够自觉加压，把单井效益核算作为工作的动力。二是结合采油矿推广的“365精细管理”模式和系统节点法，在基层班组推行创建“节本创效考核示范区”的新降本思路。主要是考核基层班组可控的十项指标：如降本增效金点子、修旧利废创效情况、单井躺井率情况、皮带超节计划情况、人为因素设备维修等，采取月度考核评比方式，评选出 “节本创效考核示范区”，来促动班组节本竞争意识。同时，为了强化班组单井可控成本控制力度，缩小成本控制难度，我们加强前线班组材料消耗管理，树立了《班组材料消耗日清日结警示台》，把班组的每日消耗进行了金额核算和名次排列，并与月底奖金挂钩，全面拉动班组最直接可控材料费的控制管理，从而促动基层班组建设走向节本化管理。

（四）挖潜增效给班组建设注入新能量。基层班组加大挖潜力度，既给班组生产经营补充新能量，又给班组成员注入新活力，所以，我们要全面激发班组职工群力群策组织群挖工作、修旧利废工作和技术革新等，加大作业洗井、油井生产参数优化，落地油回收、高压热洗、放套管气、长停井替油等措施的实施。基层班组要提倡“只要敢提、肯动手，就会有收益”的挖潜理念，通过奖金考核的介入，来提高班组修旧利废的主观能动性，给班组建设中的生产经营任务指标的完成添上一笔。

（五）思想政治与技术培训工作是班组建设的后台力量。结合目前胜利油田形势发展的严峻性，加强基层班组员工的思想政治教育工作以及技术培训工作势在必行，也是班组建设雄厚的后台力量。在思想政治工作方面，基层管理的方式方法要进行革新，一是要由被动听变成主动听，单向灌输变成主向平等交流，让员工敢于主动交流思想，这样将不良思想在萌芽期可消灭；二是由形式传达变成点滴渗透，真正下到基层班组每个职工。只有密切思想交流才有和谐班组出现，因此，思想政治工作要尽量搬到基层班组进行聆听交流。

为使班组员工能在干中学、学中干，不断地进行自我完善，就要创建一个学习型团队来营造班组建设的新氛围。技术培训的实效性是关键，基层班组应成立培训小组，由班组长带头组织培训，每月小组成员根据班组生产实际问题提出专业技术难点疑点，由小组长汇总上报技术员，由技术员进行承包下班组进行现场指点和解答，这样，技术培训课堂自然而然搬进了基层班组现场，提高了基层班组学习氛围和技术水平。

（六）综合治理成为班组平安建设的主旋律。抓好班组基础设备、设施的油区综合治理工作，是每个班组平安建设的主导，想要创建一个平安基层班组，就必须从最基础的综治管理抓起。首先从内部班组人员思想入手，本着“算、比、知”问卷活动，做好班组成员思想净化工作，杜绝监守自盗现象发生，加大基层班组夜巡人员的管理，实行《夜巡人员定点签到制度》和《外输东史段夜间管理办法》，加大考核力度；其次，从外部油区防范抓起，借外部综治力量搞好巡护工作的同时，加大物防、技防的投入力度，如对班组每口承包油井电器及设备采取加固或及时回收的方法。在技防上，采取加暗锁，安防盗灯等措施，提高重点敏感部位的防范能力，通过实施整体防范，来确保班组建设在一个平和安详的油区环境中茁壮发展。

三、结束语：

我们只有务实最基层的点面核心基础管理工作，才能促进和谐班组前沿阵地建设的稳步发展；才能向基础管理要企业效益；才能充分发挥基础管理在班组建设中的功能。

第五篇：村委会选举中基层政府角色与行为

内容摘要：通过分析40个村委会换届选举中县、乡政府的具体行为及其运作过程、实际功能，探讨了村委会民主选举中基层政府的角色与作用。笔者的观点是，县、乡政府在推动村委会民主选举中承担了近于“全能”但又是混乱的角色，既是“立法者”，又是“执法者”，还是“监督者”，其行为与其说是积极、主动的，不如说是被动、应付的。因此，要真正推进农村民主自治，不仅要有政府“自上而下”的推动，还需要有民间力量“自下而上”的促进。

基层政府在村委会民主选举及村民自治中的行为与角色，已引起学者的广泛关注。多数人认同于这样的看法，对中国绝大多数农村而言，村委会民主选举与村民自治是一个需要自上而下由基层政府强力启动并推动的过程。因此，基层政府行为在其中的作用是第一位的。有学者的研究进一步表明：制约村委会民主选举与村民自治的主要因素也正在于地方基层政府。不过，我们应当注意的是，这些研究主要是针对《村组法》正式颂布实施以前而作出的。那么，随着法律的正式施行，情况是否会有变化？依据对ＸＸ省40个村委会换届选举观察就此作一综合分析。鉴于笔者已在另文中研究了县乡政府在村民直选中的实际影响力和作用力（肖唐镖，2001），拟通过描述县乡政府在村民直选中的具体行为及其运作过程、实际功能，来研究分析其角色特征。

一、样本村简况

表1：样本村的经济发展状况N=39（村）单位：%

以稻作农业为主以经济作物为主以林牧养殖为主私有济济状况

二、基层政府对村委会民主选举的介入方式

如果以基层政府对村委会民主选举的依法操作与否、以及作为的积极程度为自变量，那么，如表2所示，基层政府操作选举在理论上就有可能出现六种类型。从我们调查的情况看，在40个样本村委会民主选举中，这六种类型都出现了。具体说来，在A类“直接依法操作”型村中，如南门、曲斗、马口、桃源等村，县乡工作组积极介入选举，并严格依法操作，从而确保了选举的民主合法性。反之，在B类“直接违作”型村中，县乡工作组的积极介入并不是依法而行，而是独自或与村干部一道进行暗箱操作，严重作弊，贯村、章村、程村、埠村的情况就是如此。

表2：基层政府操作选举的几种可能性类型表

依法操作违法操作

积极作为直接介入A.直接依法操作B.直接违法操作

间接介入C.间接依法操作D.间接违法操作

不积极作为E.由村依法选举F.放任的作弊选举

资料来源：对39个样本村情况的调查。

与A、B两类中基层政府的直接介入不同，在有些村，基层政府的介入却是间接的。如在C类“间接依法操作”型村中，县乡工作组也驻扎在村内，但没有站在选举工作的前台，或包办替代，或与村工作人员联合操作，而是以指导者身份来行动，普田、游村、中村的县乡工作组就是这样。而在D类“间接违法操作”型村，县乡工作组的介入也是间接的，但却指导进行违法选举或在某些程序违法运作。如，洲村委会民主选举中胡小元的“过半数”票，实际上是无效的，但这却是乡干部的主张。罗家村委会民主选举中的一些违法行为，也是与县乡工作组的指导有关的。

同基层政府以上四种积极“作为”类型不同的是，它们也有“不作为”的情况，即为E、F两种类型。在这种情况下，县乡政府虽然也向村派出了工作组，但它仅是名义上的、形式上的，并不参与该村委会民主选举事务的决策，任由村里自行开展选举。坎下村、狮前村就是“由村依法选举”的类型（E类），在这两个村，乡干部放手让村里自己组织各项工作，由于有一个群众的强有力的选举委员会，结果选举非常成功。而在“放任作弊选举”的类型（F类）村中，工作组对村干部（主要是村支书）的选举工作也不加过问，甚至对一些程序的作弊也任其自流，如永昌、古坪、河江等村。

当然，县乡政府及其工作组对各村委会民主选举采取何种操作类型，取决于多种因素。其中重要的两条即为：村支书的能力，原村委会班子的状况（是否被乡镇希望能留任）。如果乡镇认为村支书有很强的驾御能力，希望原村委会班子留任、并认为它能继续当选，就很有可能采取“不作为”的方式，放手让村里自行组织安排选举，狮前村、永昌村、坎下村、古坪、河江等村的选举就是这样。反之，乡镇如果认为村支书驾御能力不够，但希望原村委会班子留任、而它的继续当选又面临挑战时，就更有可能“积极作为”，直接或间接地介入选举工作。

以上对基层政府行为的分析主要是从基层政府本身的维度而展开的。如果我们从村自身的角度来看，那么，就可把村委会民主选举分为“自主性选举”和“管制性选举”两种。所谓自主性选举，是指乡镇基层政府对村委会民主选举的程序、方式，特别是候选人的确定等问题采取不干预的态度，任由村委会民主选举委员会按照上级确定的规则和要求去组织、安排和确定。而管制性选举则是指基层政府干预的选举。实际上，在村委会民主选举的这两种分类之间有着相通之处。A、B、C、D四类即为“管制性选举”，而E、F两类系“自主性选举”。在本次调查的40个村中，多数村的选举还属于管制式选举，只是县乡政府对各村委会民主选举的作用方式和程度有所不同而已。不过，在“管制性选举”与“自主性选举”中都有可能出现民主合法的选举（A、C、E），也有可能是违法性选举（B、D、F）。由此可见，基层政府介入选举本身并不重要，重要的是如何介入。

村委会选举中基层政府的角色与行为分析——对ＸＸ省40个村委会换届选举观察的一项综合三、在选举中基层政府的实际功能及其运作

那么，县乡政府是从哪些方面来操作选举、并发挥作用的？从对40个村的调查看，在选举中除了不亲自投票、不作为候选人外，其它所有的行为中都有县乡政府的作用。各村的选举都是一个自上而下的制度引入过程，都是在强行政驱动下而展开的，如选举的筹备、动员与组织，以及规则、程序的安排、解释与实施等，都基层政府。具体地说，在选举中，基层政府的功能及其运作方式主要有：

（1）规则制定与解释功能。在全国《村组法》正式颁布实施后，ＸＸ省人大常委会通过了相应的《实施办法》，对选举的步骤、程序、方法，候选人条件等作了原则性的要求。各地还会制订更详细的《实施方案》，如C、T两县均由县委、县政府下发了以此方案为内容的“红头文件”。实际上，在我们观察的10个乡镇，它们也进一步制订了更具体的《选举操作规程》。当然，这些具体的《实施方案》与《操作规程》，从表面上看是对《村组法》和《实施办法》的进一步细化，并无原则上的冲突。从选举的宣传、选民的登记，提名程序，到候选人的条件及人员确定，再到候选人的介绍、正式投票，以及选票的设计、统计与监督，还有村委会职数的规定、村委会民主选举委员会的产生、职责等等，皆有细致的规定。因此，选举规则与程序的制订都是县乡政府的行为。而且，在实际中对其的解释权也在县乡政府。

（2）信息传输与发布功能。限于书刊、电台等现代传媒在农村的不发达，特别是有关村委会民主选举知识在农村传播的缺乏，绝大多数农民对如何选举可谓知之不多。而且，对何时将发生选举等信息，也要取决基层政府的发布。这就是说，有关选举的信息至今仍是被基层政府垄断的，对农民而言尚是稀缺的。尽管C、T两县在实施方案中对选举宣传的要求很具体，但我们从调查中发现，其实在各村对选举的宣传发动工作很不深入细致，对选举的规则、方式、程序等都是进行有选择性的传输，并没有全部发布，而且往往是对选民提要求的多（如积极履行职责），而向选民介绍其权利的少。因而对选举的信息和知识，选民实际上是不太了解的。这就使选民和乡村干部对选举信息的掌握处于极不对等的地位，有利于县乡政府对选举局面的控制。反之，县乡政府的这种控制就易于遭遇挑战，如在普田村，当一位村民候选人看到观察员手中的《选举必读》后如获至宝，仔细阅读后即对村委会民主选举工作摆出了种种合理的批评。

（3）组织与操作功能。在C、T两县，县乡政府都设立了选举领导机构，并组派了工作组进村亲自指导。按理，县乡工作组进村主要应起政策指导及相应的监督功能，但在绝大多数村，他们还往往走到选举工作的前台，直接操作选举工作。比如，他们与村支书一道指定、选委会成员，决定投票方式，帮助或者直接组织选举，有的甚至帮助一些组织意图之中的候选人拉票。对各村候选人的条件，以及正式候选人的确定，本应由村委会民主选举委员会依照法律政策来决定，但在不少村，县乡工作组也直接介入，并起主导作用。在曲尺村，为了使组织所愿的人员能胜出，工作组便将对候选人文化程度的要求由县里确定的初中文化改为小学文化。乡党委副书记在该村委会民主选举会议上就说：“在放开老百姓选村官的过程中，如何体现党的领导和党委的意志，关键在两方面：一是乡镇基层政府是否掌握着控制村选委会成员的资格认定和最终确立；二是村委会成员候选人条件的设定和候选人审批是否由乡镇基层政府牢牢把关。”在东江村，候选人提名结果出来后，当乡镇工作组的同志发现乡镇的意图遭遇尴尬，而真正的竞争也在预定人选中进行时，就以村委会中要保证有妇女干部等为由，故意减少村委会职数，以保证原村干部能全部留任在村两委班子中。在曲斗村和爵誉村，当乡镇基层政府看中的预定人选都成为了村委会主任的正式候选人而无法调剂时，但又为了保证他们都能当选，就临时决定采取了分职位选举的办法，让竞争主任职位的落选者能参与委员的选举。

（4）仲裁功能。在选举中往往会遇到各种突发问题，特别是遇到法律规则上不曾规定的问题。在此时，只有坎下、普田等少数村的选举委员会能起到正常的集体仲裁与决策功能。在多数村，这一功能都由县乡工作组或基层政府承担。在仲村，当选票上出现“一人两名”（有选民写下候选人的书名，又有选民写下该候选人的小名）、发生计票争执后，最后交由乡政府作定夺。在罗家村，当一些未转来户口的媳妇们未领到选票，而与村干部发生争执后，县政府有关部门一锤定音：应发选票。在更多的村，当村选委会成员对有效票、废票的认定意见不一时，都是由县乡工作组或基层政府来裁定，王沙塘、中村等村计票现场上就发生了这种情况。

（5）秩序监督与维持功能。这应是县乡工作组的重要职责。不过，在调查村中，工作组的监督功能普遍不足，尤其是对选举工作人员的监督不力（实际上工作组本身也是“工作人员”）。但对选举秩序的维护，防止对选举的干扰、破坏，却是县乡政府用力较多的地方。最为突出的是，C县在我们所调查的后16个村，正式选举的当天，每个村都由县里统一安排了两名警察来现场维护秩序[1]。这在一定程度上也是对选民的一种威慑，特别是对敢于提出批评意见的选民的威慑，从而有助于县、乡的意志得到更好的实现。

四、对村委会民主选举中基层政府角色行为的评估

县乡政府在选举中承担了如此繁重而多样的功能，这无疑是自上而下强力推进村委会直选的表证。但问题是：应如何评估县乡政府的角色特征？它对村委会直选究竟发生了何种性质的影响？

那么，主要处于被动与应付角色的县乡政府对村委会民主选举又带有了什么性质的影响呢？从选举观察中我们看到，尽管C、T两县基层政府对选举有统一的部署与要求，但由于各村村情本身的差异，由于各村工作组的差异等原因，基层政府行为在各村却有着并不一致的表现。下表3即是对各村委会民主选举中基层政府行为取向的统计。

表3：在各村委会民主选举中县乡政府或其派出的指导小组的态度和作用怎样？N=39（村）

作用性质倾向并保证了选举的民主性倾向有效的民主选举倾向“暗箱操作”公然作弊其它

注：1.选择项“其它”系指：看不来或说不清。

2.资料来源：对39个样本村情况的调查。

从表3可见，在六成多的村委会民主选举中，县乡政府行为倾向于民主的或有限的民主选举；基层政府行为倾向“暗箱操作”乃至公然作弊的村占三成。这是一组或许能给人些许宽慰的数据。应当说，县乡政府依法操作选举的作为，特别是为确保选举的依法且成功而采取了种种努力，这很值得研究。[5]但限于篇幅，这里，我们仅来研究基层政府的另一面，即“艺术化”地舞弊操作选举的手段。

1、对选举信息与规则进行垄断与控制，或仅作有选择的发布，以使选民与组织意图之外的候选人不熟悉规则，偏于操作者控制选举。

2、对候选人资格作灵活设定，以便组织中意的人选入闱，并将不中意的其他人挡在外。曲尺、游村就出现这种情况。而在艾村，乡里还准备了另一着，一旦一位不中意的人入选村委会成员，就将以其超计划生育而予以除名。

3、在正式候选人确立中采取灵活方法，极尽所能地将最有竞争和挑战实力的其他人员排除，而不是简单地按票数来确立正式候选人。其中的手段，除了利用候选人资格的限定外，还有各种非正式方法。如在艾村，对一位村主任职位有力的竞选者邓某，乡里即以其下去拉票等为由逼迫他辞选。在有的村，则以让其担任其他职位为由，利诱有力竞争者退出对主任的竞选。如此等等，即是为了形成对村主任职位“一强一弱”（强者为合组织意图的人员，弱者为有意拣选的弱势竞争者）的竞选局面。

4、诱导选民投票。在各种正式或非正式场合，以表扬的口吻介绍中意的人员，称其很得乡镇的支持，而其他人都得不到上面的支持，即使选上来了以后也干不了。在罗家、王沙塘、桃源等村，工作组的同志甚至劝选民说：现在的村干部如果选不上，以后还是要当村干部的，而选上了新的人，就要增加村里的负担，所以，你们还是如选现在的干部好。

5、对村委会民主选举委员会成员与选举工作人员的选择，多数村往往以与村干部的关系、能否忠实贯彻组织意图为主要标准。在永昌、王沙塘、尺江等村，还让已是正式候选人的原村干部作为工作人员，拎着票箱上门搞流动投票。

6、对投票方式，多数村主要采用流动票箱投票，以偏既可现场引导选民填票，还可有利于以代票等方式搞舞弊。

7、简化对正式候选人的介绍程序。有些村并不曾召开选举大会，以介绍候选人，并让他们发表竞选演说。还有些村虽然召开了选举大会，但也没有介绍候选人的程序，更不让选民对候选人进行发问、答辩。在建丰村委会民主选举大会现场，笔者看到：一位选民刚对正式候选人提出有关减轻农民负担的问题，就被主持会议的工作组干部打断。普田村一位候选人要求村里把自己的情况向其他村民小组作介绍，也遭到断然的拒绝。

8、在选票统计中对有效票与废票的认定，往往倾向于组织中意的候选人。洲村胡小元的“当选”，即是将废票剔除在选票总数之外计算出来的“过半数”。

村委会选举中基层政府的角色与行为分析——对ＸＸ省40个村委会换届选举观察的一项综合五、选举对基层政府行为的影响

在县乡政府特别是乡镇基层基层政府对村委会民主选举的种种担心之中，最核心的便是此后乡镇工作难以推行。按他们的看法，选举后乡村社会的变化会对其行政行为产生制约与影响。那么，在各村委会民主选举后这种情况是否已经或正在发生？

六、小结

在我们观察的40个样本村村委会民主选举中，尽管县乡政府采取了六种不同的操作方式与类型，但各村委会民主选举都是由基层政府启动并推动的。在此过程中，基层政府承担了规则制订与解释、信息传输与发布、组织与操作、仲裁、秩序监督与维持等功能，[6]几近于“全能”角色。它既是“立法者”，又是“执法者”，还是“监督者”。这或许是民主启动中需要经过的阶段。但是，我们应注意的是，基层政府这种混乱的角色特征，如果长期不能得到改变，就既会使基层基层政府的负荷过于承重，也会使村委会民主选举质量的提升受到制约。因此，科学地厘清、界定基层政府在村委会民主选举中的职能，应当是确保选举依法运作的重要前提。笔者以为，在村委会民主选举中，基层政府应主要承担的是“立法者”与“监督者”的职能，而不应亲自来组织与操作选举，承担起“执法者”的职能。

按西方主流民主理论，国家权力往往被视为民主建设与发展的对立物，社会力量的成长应以削弱国家权力为前提，那么在中国农村的民主化进程中，情况是否也如此呢？对于地方基层政府在村委会民主选举和村民自治的态度，多数学者的研究已表明，这是一个十分复杂的问题。对地方基层政府在推进村民自治中的阳奉阴违现象曾作了精彩描述。对乡镇干部的问卷调查也发现，他们对村民自治怀有深深的疑虑与恐惧心态，并提出国家权力“既是村民自治的推动者，又是其障碍者。”从我们本次选举观察看，以上观点得到了进一步的验证。县乡政府推动村委会民主选举，与其说是积极的、主动的，更不如说是被动的、应付的。怀着这种心态的县乡政府，对村委会民主选举走向的影响是双重的，离开了政府固然不行，但仅有政府也是不行的。如果仅有基层政府的作用，而没有村社区自身的作用，尤其是民间力量自下而上的促进，就是对村委会民主选举发展的极大不利。村委会选举中基层政府角色与行为责任编辑：飞雪 阅读：人次

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