采用新型商业社保模式破解新农保问题

第一篇：采用新型商业社保模式破解新农保问题

采用新型商业社保模式破解新农保问题

董关岭

(南开大学经济学院，天津300457)

摘 要：本文结合2009年9月开始试行的新型农村养老保险办法及实际中的问题，阐述了新农保在实践中出现的一些问题，比如养老保险资金的保值增值问题等，结合笔者长时间的查阅和思考，提出了采用新型的商业社保结合模式，加入了银行作为基金托管人和监督者角色，实现三者的优势互补，使新农保可以在公平和效率的平衡下运行稳健。

关键词：新农村养老保险；商业社保模式；问题；对策 中图分类号：F840.67

文献标识码：A

文章编号：1671-8089（2010）02-0070-02

新农保办法的提出，具有重要的历史意义，它结束了中国农民在半个世纪无养老保险的历史，从此中国进入了农民养老保险的制度时代，是实现党的十七大提出的“老有所养”目标的关键一步，但是对于新农保的具体的经营管理模式，却没有一个完美的模式可资借鉴，对此的研究也较少，本文试图做出一种创新，期待有一点建设意义。

一、新型农村养老保险的问题

1、新农保的管理问题。如何实现新农保制度的长期有效管理，这是难度最大的问题。尤其是农村人口众多，居住分散，流动性大，新农保与其他制度相交织的条件下，其管理难度更不应低估。无论是在机构、人员方面，还是在硬件设施和基层网络建设方面，“新农保”经办力量都严重不足。目前不少地方的业务处理还是以手工操作为主，信息建设落后，应加快“金保工程”建设步伐。

2、筹资问题。此次新农保的基础养老金部分由中央和地方共同出资补贴，对于这部分养老金中央的补助应该是问题不大，关键是地方的补助能否及时快捷的到位，这在缺乏刚性规定和监督的情况下，极易发生资金的拖欠，造成空帐现象。

3、基金保值增值问题。新农保沿袭了老农保基金管理机制和运营渠道，仍以县（市、区）为统筹单位，基金管理运营层次低。目前，绝大部分基金的管理、运营集中在一般不具备相应的基金管理人才、技术和投资主体资格的区县一级，而由区县级管理农保基金存在着管理手段缺乏、规模不经济、易于受当地行政力量干预的问题。在基金保值增值方面，由于缺乏统一规范的基金投资管理办法，基金投资无章可循。按规定基金主要存银行和买国债，在银行利率和国债收益率持续走低时，基金难以保值。

对于我国新型养老保险中暴露的种种的弊端，笔者认为最有效的方法是借助于商业保险，让两者优势互补。

二、新型的商业社保结合模式可行性理论分析

（一）新制度经济学理论。新制度经济学理论认为政府和市场就是两种最基本的制度安排，但任何单一的制度安排通常都存在一定的缺陷。大多数农村社会保障是一种准公共物品，根据世界各国的经验，虽然这类物品主要应当由政府提供或主导，但一般并不需要由政府直接运营或主办，而是委托或者特许商业机构经营。理论上讲，政府直接经营和管理准公共品往往并非最有效率的，而需要借助于市场化途径。

（二）商业保险公司自身的优势。

1、硬件优势----账户管理优势

一般认为，养老基金四个资格中，银行在账户管理方面比专业养老保险公司更具优势。但实际上养老基金的账户不同于普通意义的资金户，而是全面管理年金缴费、待遇支付、税务、投资分配等的一种账户，这与传统补充养老保险的账户非常接近。管理养老基金无疑是养老保险公司的专长。以平安养老保险公司为例，自20世纪90年代开始，平安就自主开发运作账户型养老保险产品，历经十多年形成了十多款补充养老保险计划，管理的个人账户数超400万个，服务于不同行业的中外资企业超过7万家，资金规模超过400亿元，形成了丰富的管理经验、强大的运营平台、成熟的IT系统和完善的服务手段。

2、软件优势

主要是保险公司长期从事风险管理方面的经验方面。保险公司由于经营长期性的寿险产品所积累的经验和专长，有利于收益的长期性和稳定性。另一方面，保险公司制度设计、费用测算、未来偿付能力评估等方面的技术优势有利于农村养老保险受益人在退休时顺利地把储蓄积累的资产转化为由保险公司定期支付的终身年金产品，为受益人提供终身的收入保障。

三、新型的商业社保结合模式内容及其意义

（一）新型商业社保结合模式内容。这是保险公司参与新农保的一种模式设计，这种模式是结合了各方主体的优点而设计出来的，是一种新的混合的社会保险管理模式。笔者认为这是解决以上所提的当下我国新农保的种种问题的一种最有效的方法设计。下面详细分析这种模式中各主体的职责。

在该模式下，保险公司受政府委托管理和经办的农村社会保障项目，包括政策咨询、业务管理、费用报销支付、管理专项基金，作为基金的受托人、账户管理人和投资管理人等，基金管理收益全部归账户所有人，保险公司只是代理保管，其义务是确保保险基金的保值增值，管理服务费用由政府财政支付，不从保障基金中提取，基金透支风险由政府承担。银行负责基金的托管，负责监管保险公司的基金用途，防范保险公司的冒险行为，确保基金的安全。全国社保基金理事会负责监管保险公司政策落实情况，对资金的运用和保值增值情况，以及养老金的发放情况等，总之在宏观上是一种监督管理功能，同时密切联系保监会和银监共同做好对保险公司的运行尤其是养老保险的基金的运行的监督管理工作，在大金融环境下管理好我国的新农保工作，使农村养老保险及整个中国的养老保险工作积极顺利推进。

（二）新型商业社保结合模式可以解决的新农保问题

1、对于管理问题的解决

这种模式充分发挥了现有保险公司的资源，利用其在网络、管理体制、人员，技术等优势，充分发挥保险的社会管理功能，减轻政府的经办机构和人员的压力，节省制度成本，同时可以提高整个社保的效率，实现政府从办农办到管农保的职能转变。同时，商业保险公司作为独立于政府的市场主体，可以有效地防止各种外部干扰，充分运用商业保险的风险管控技术，对资金运作、保险金给付制定严格的风险管控措施，有效降低挪用保障资金、虚假给付保险金等人为风险。而且保险公司较丰富的客户服务和理赔管理经验以及较多的网点也方便农民的费用报销与支付。从保险公司角度看，可以利用自身业务平台取得中介业务收益，而且经营风险不大。

2、对于基金保值增值问题的解决

商业保险公司可以通过合理的投资组合促进养老基金的保值和增值，可以利用其准确的精算技术厘定缴费标准和给付水平，还可以通过市场化运作帮助政府降低管理成本，节约财政支出。

3、筹资问题的解决

这种委托代理模式，明确了政府和保险公司的责任，可以起到有效的监督政府对保险资金的投入，从而杜绝“空账”、“虚账”等问题。

4、银行的加入可以有效的防止“委托—代理”问题

由于在委托代理模式下保险公司不承担风险，从而有可能导致保险公司采取冒险的投资策略，以获得高收益，银行的加入可以对保险公司的冒险行为进行约束和监督从而可以在一定程度上解决委托—代理问题。

四、总洁

本文首先阐述了了目前我国新农保在实施中的问题——管理问题和基金的保值增值问题，然后提出采用商业保险公司代理的管理模式，但是本文又创新性的提出加入银行托管基金的方法，以期能克服传统的代理模式的“委托----代理”问题，从而最大限度的发挥这种模式优点，以使我国的这项惠及亿万农民的政策真正的发挥其作用。参考文献：

[1]詹连富.论我国农村社会养老保险制度建立问题[J].吉林大学社会科学学报，2010;(1)[2]林义.破解新农保制度运行五大难[J].中国社会保障，2009;(9)

[3]覃有土，吕琳.社会保险制度本质及具体模式探析[J].中南财经大学学报，2003;(2)[4]谭湘渝，秦士由，樊国昌.商业保险在农村社保体系中的定位及模式选择[J].中国保险，2007;(8)[5]魏华林，王汝志.农民工养老保险基金管理运营创新——养老保险公司为主体的“3+1”模式[J].保险研究，2009;(5)

第二篇：新农保的“乐安模式”

新农保的“乐安模式”

一台转账电话，加上一根电话线，安装在村头的小卖部里，一家方便农村群众缴纳和领取新农保金的“电子银行”便诞生了。这样的“电子银行”，如今已走进了乐安县的76个村庄。

“别小看了这台转账电话，它就像是一个办在村里的银行，让村民不出村就可以方便地办理新农保业务，这一便民之举，还得到了省里的高度肯定。”该县人力资源和社会保障部门的一位分管领导介绍。自新农保试点工作启动以来，该县在全省首批11个新农保试点县当中，创造性地推出了以“财政为特殊群体代缴保费”、“电子银行进村”及“新农保生存认证”等为主要内容的新农保“乐安模式”，得到国家人力资源和社会保障部部长尹蔚民、副省长熊盛文以及省市人力资源和社会保障部门主要领导的充分肯定和高度赞扬，并在全省推广。

40万元财政资金，“撬动”了4000人的幸福

“现在，由政府出钱帮我们家小龙每年代缴100元保费，这真的要感谢党和政府。”得知由政府“兜底”为自家的孩子买“保障”，陈小龙的母亲心里说不出有多高兴。

陈小龙是该县南村乡管坊村村民，今年刚满20岁，本该是个好劳力的他，却因从小患上了肌肉萎缩症，行动不便，加上父母的劳动能力也不强，家里的经济十分困难。“我们家3口人，一人交100元，一年就要交300元，如果不是由政府帮我们代缴，我们真交不起。”陈小龙的母亲说。

调查数据表明，该县有农村1—2级重度残疾人、农村低保常补对象和五保户、农村纯女户、农村享受国家抚恤补助的优抚对象等困难群体4000多人，他们中的大多数都像陈小龙一样，最渴望享受到新农保的温暖，但因家庭困难，又最需财政为他们搭建起一座摘取新农保“果实”的桥梁。为让所有农民都能享受到新农保这一惠民政策的“阳光”，防止“保富不保贫”现象的发生，该县在财政十分困难的情况下，出台措施，决定由财政按每人每年100元的标准，为上述特殊群体代缴保费，在全省11个首批新农保试点县中开创了先例。目前，该县4000多困难群众参保率达100%，每年减轻群众负担40多万元。

76部转账电话，方便了4万山区群众

乐安地广山多的特殊县情，要求该县在新农保惠民工作中要有更多创新。该县金竹畲族乡杭村村是一个偏僻的小山村，村里的老人每次领取新农保养老金都要走十多公里的山路。现在，一台被称为“支付通”的转账电话，让全村人足不出村就可办理新农保的缴费和领取事宜。

在该村的小卖部里，72岁的程新仁老人从上衣口袋里掏出一张农行的“金穗卡”，在转账电话机上一刷，业务凭条上显示，2011年前3个月，老人的新农保基础养老金为165元。在小卖部主人的指点下，老人又把卡里的钱转到小卖部主人的账户上，再兑换出相应的现金。他说：“如果是以前，还要走10多公里山路到乡里取钱，得花一天的工夫。”

该县在新农保试点工作中，通过转账电话（支付通）等电子渠道，寻找个体商户、村级合作医疗组织等合作，进行代理支付，把新农保服务延伸到中心村组。目前，该县已在全县设置转账电话（支付通）76台，让4万多山区农民足不出村就享受到了方便的新农保服务。由于领取方便，这76台转账电话被当地群众形象地称为村里的“电子银行”。

除了财政为特殊群体代缴保费和电子银行进村外，最近，该县又借鉴社保基金的管理办法，制定出台了新农保生存认证办法。目前，全县已通过生存认证核销了750多名已故群众的新农保领取资格，有效防止新农保基金流失。

新农保“乐安模式”的形成，不仅促进了新农保试点工作的顺利开展，也为全省其他县（市）开展新农保试点工作积累了宝贵的经验。仅今年以来，就有南昌、新建、龙南、永新等8个县（区）前来学习该县新农保试点工作的做法和经验，受理外县（市）新农保工作电话咨询400余次。

第三篇：新农保实施过程中的难题及破解路径

新农保实施过程中的难题及破解路径

一、新农保在实施过程中出现的问题

（一）新农保现行财政负担和分担机制不尽合理，阻碍了新农保的有效推进 现行新农保制度的财政负担和分担结构是以东、中、西部为划分基础的：中央财政负担东部地区50 % 基础养老金，负担中西部地区100% 基础养老金。个人账户的补贴由地方财政全额负担。这种财政分担方式容易造成东部地区内部经济欠发达市或县，尤其是贫困县财政负担过重，并导致地方财政压力不断上移，不利于新农保覆盖面的扩大以及制度的有效推进。

（二）参保覆盖面窄和个人账户积累少，不利于建立农村养老保障的长效机制 在新农保实施过程中，不同年龄的农民在参保缴费时的表现截然不同：越接近养老金领取年龄的农民参保率越高，而作为制度缴费主体的年轻农民参保率却偏低。

（三）新农保与城镇养老保险的对接尚未实现，制约了新农保制度的全面实施 当前我国城乡实行两种不同的养老制度，即农民在城镇企业就业实行的城镇养老保险制度；在农村从事农业生产则实行新农保养老保险制度。如何实现这两种制度的对接，决定着新农保养老制度成功与否的关键。两者之间的主要区别在于：第一，责任分担结构不同。新农保的责任主体主要为国家和参保个人；而城镇养老保险的责任主体为国家、企业和个人。第二，统筹部分构成不同。新农保的统筹部分中西部全部由中央财政负担，东部地区中央财政负担50 % ；城镇养老保险的统筹由企业缴费和财政补贴构成。第三，新农保中参保农民的个人账户中地方补贴的部分仍然属于政府所有，这与城镇养老保险的个人账户的私人所有不同。第四，缴费的标准有差别。城镇养老保险的标准较高（企业负担20 %，个人负担8%），且带有强制性，因此相对积累较高；新农保缴费标准很低（参保农民按100、200、300、400、500 元5 档缴费），采取自愿的原则，因此积累低。第五，缴费年限的计算标准不同。城镇养老保险要求缴费必须累计满15 年；而新农保要求满60，由其子女代为缴费，若年龄距离领取年龄不足15 年，按年缴，允许补交；距领取年龄超过15 的，按年缴费不得低于15 年。第六，基础养老金的计算不同。新农保制度每人每月55 元基础养老金给付；而城镇养老保险月标准为上在岗职工的平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值，体现多缴多得的原则，而且是月缴，因此积累较多。综上可知，新农保与城镇养老保险在诸多方面的差别，造成了两者之间的对接上的困难，这必然导致我国建立统一的覆盖全社会的社会保障制度的难以实现。

（四）、省、市新农保政策未能细化，需进一步改进和完善，省业务操作系统操作不便及功能不全等，对业务操作产生了一定影响。现行的省、市实施办法过于笼统，未能细化，导致基层在实际操作中对一些现实性问题无法给出一个统一、确定的执行标准和口径，从而影响新农保工作的开展。如：参保人员的银行账户信息无法在系统中体现，我们在实际操作中需查询参保人的银行账户信息时还需要与邮储银行联系，导致工作不便，对整体业务的推进产生了一定的影响。

（五）、五险合一进程缓慢，新、老农保及与其它社会保险之间缺少衔接政策。2008年宿迁市政府办曾下发《市政府办公室关于建立新型农村社会养老保险制度的意见》，由于只是属于指导意见的性质，文件在新、老农保及新农保与其它社会保险的转移和衔接方面，只给出了一个大致的框架说明，未能制定出实施细则，导致新、老农保及与其它社会保险之间仍然处于各自为战的境地，未能实现资源整合和业务衔接，影响了工作效率。

（六）、新农保待遇审核、发放制度不健全,存在资金流失风险。新农保是一项新生事物，没有现成的经验可供学习和借鉴，实施初期，由于时间紧，人手少，任务重，新农保工作重心全部放在了保费收取和档案录入上，未能及时建立相关待遇审核、资格认证制度，有乡镇初审时对上报人员未能做到逐一审核即公示上报，再加上个别乡、村存在死亡隐瞒不报情况，以致出现了冒领、套领、重复领取和已领取其它社会保险又领新农保的事例，新农保存在一定的资金流失风险。

二、新农保实施过程中难题的破解路径

（一）应建立合理的财政分担机制

中国农村的经济发展极不平衡。不仅东西部发展不平衡，即使同一地区也发展不尽相同。因此为了保证新农保的有效推进，应改革现在的财政负担机制。

首先，改革当前的按东、中和西部划分财政的分担机制。应建立以各地区经济发展水平相适应的中央和地方财政负担机制。根据各地区的GDP、居民生活水平、财政收入和人口流动情况等指标为基础的综合评价体系，按情况不同细化出不同的等级，根据经济发展的等级不同建立不同的中央和地方财政的负担比例。对于经济欠发达的地区，适当提高中央的负担比例降低地方财政的负担比例，从而减轻地方财政的压力。

其次，适当提高基础养老金的标准，降低个人账户的补贴标准。新农保规定60 岁老人拿到国家基础养老金为每月55 元。按恩格尔计算，其标准仅能达到最低保障水平，相对过低。各地应根据经济发展和财政收入情况不断提高的背景下，增加财政的支出水平，适应提高基础养老金的标准。但《意见》中规定地方财政在负担部分基础养老金的同时还要对参保农民的个人账户中补贴30 元。这本来就已经使得经济欠发达地区的财政面临着巨大的压力，同时还要提高基础养老金的水平，这是个两难的境地。因此应适当降低对个人账户的补贴或者干脆由中央来补贴个人账户部分，从而使地方财政有能力提高对基础养老金的补贴。

最后，不宜盲目追求农民参保率。对经济欠发达财政困难的地区，不应盲目地追求参保率，否则会造成财政的不堪重负。国家新农保制定的目标是到2020 年实现全覆盖，因此对于欠经济发达地区没有必要去提前实现这个目标，应根据自己的财政水平，循序渐进地完成任务。否则出现太多的财政窟窿，造成新农保的无法实现。

（二）建立有效的个人账户参保激励机制

通过完善新型农村养老保险制度设计，建立有效的参保激励机制，合理解决参保覆盖面窄和个人账户积累少等问题，提高农民总体的参保率。

首先，提高农民的参保年龄，将个人账户与基础养老金挂钩，突显政府的对参保的激励功能。农村人口的就业平均年龄大约为21 岁，因此建议将参保年龄提高到21 岁，使参保人有经济能力参保。改变原来不分缴费年限的长短、基础养老金的领取没有区别的情况，将缴费年限与基础养老金挂钩，缴费年限越长，超过15 年后，每年或每5 年的基础养老金的领取做适当的上调一定比例；同时应鼓励农民选择高档次的个人账户进行激励，选择的档次越高，个人账户的补贴就越高，但在补贴时就兼顾公平，避免收入差距过大。因此在补贴时就采取累退的方式。

其次，加大宣传的力度，提高农民参保的意识。一项新的政策的认识和接纳，都需要一定的过程。但很多试点地区因经费不足，宣传不到位的现象很严重。在调研过程中农户对新农保政策的了解程度低，非常了解的只占2%，比较了解仅为9.9%，总体新农保政策认知度不足12 %。很多农民对新农保的制度认识不够，对加入新农保的作用还不太理解，加之60 岁后领取的基础养老金目前还太低，因此造成了某些试点地区的参保率不高。因此应通过各种媒介加大宣传力度，让农民切实地了解新农保的各种政策，确实提高农民对新农保的认识。组成新农保推广工作组，分期分批地组织人员深入到农户中进行宣传、注册和登记，把党的强农惠农的思想给农民讲清，争取符合参保条件的农民尽可能地参保。建立严格的财务制度，对新农保资金进行严格的审计和监管，确保农民养老金的顺利发放。

（三）统筹协调各项农村福利政策，实现新农保与城镇养老保险的对接

新农保与城镇养老保险两种制度的缴费标准和统筹的构成不同，因此实现两种制度的对接必须确定一个对接路径。新农保的统筹由各级财政负担，体现不出互济性。而基础养老金由国家中央财政补贴55 元，然后根据特价变动情况和经济发展水平还进行相应地调整，因此与参保人缴费年限无关；而城镇养老保险的基础养老金与缴费年限密切相关。因此实现两种制度的对接，首先应实现缴费年限的对接。

（四）、建议省、市结合基层反馈意见，细化新农保政策，及时对省新农保业务软件进行改进升级，确保新农保工作的快速健康发展。

（五）、加快“五险合一“进程，出台相关衔接政策，彻底解决新农保与其它社会保险之间无法衔接的问题，实现资源利用最大化，减少重复劳动，减轻工作强度，切实提高社保经办机构的工作效率。

（六）、建立健全新农保待遇审核及领取资格认证制度，加强风险点防范意识，防止资金跑冒滴漏。县政府应尽快出台新农保待遇领取资格认证管理办法，以制度促管理；新农保经办机构应加强与民政、公安相关部门的沟通和协调，及时获取准确的死亡人员信息，防止冒领；充分发挥社会监督的作用，设立举报电话，鼓励举报；严格奖惩，对举报人给予物质奖励；对死亡隐瞒不报的村组协办员追究责任，以维护政策的严肃性，杜绝养老金的流失。

总之，在贯彻新农保的过程中，各地区的政策执行者要不断进行制度创新，允许长期在本地居住、就业的外地居民，参加本地的城镇养老保险或新农保，同时加快农村养老保险和新农保的转移接续的政策创新，同时联通各政策的数据信息平台，真正逐步消除城乡差别，实现城乡社会保障的对接，最终实现全国社会福利一体化。

第四篇：新农保的实行问题及解决方法

新型农村社会养老保险政策执行的问题

与对策研究

一

新农保概述

（一）新农保的定义

新农保之所以新，是相对于老农保（指20世纪80年代中期开始探索建立的农村社会养老保险制度）而言的。过去的老农保主要是农民自己缴费与建立农民个人账户，实际上是自我储蓄的模式。而新农保是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，国家财政全额支付最低标准基础养老金的养老保险制度。相对于老农保而言，新农保最大的特点是采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式，有三个筹资渠道。而且，新农保借鉴了目前城镇职工统账结合的模式，在支付结构上分为两部分：基础养老金和个人账户养老金，基础养老金由国家财政全部保证支付。

（二）推行新农保的重要性与必要性

社会保障是关乎民生、社会公平以及和谐社会的重要经济社会制度。建立和完善社会保障体系也是构建和谐社会的挑战之一。让农民“老有所养”是我国社会保障体系建设的重要内容之一。建立适合我国农村特点的新农保制度对于我国应对老龄化，改变城乡二元结构都具有十分重要的意义。

老农保制度存在诸多弊端，已经不能适应现实的需要。首先，我国农村人口的老龄化现象严重，因病返贫的现象明显，农村基本公共服务短缺；其次，传统的家庭养老面临冲击，由于计划生育的成功实施，农村家庭规模缩小，功能在弱化；再次，土地的养老保障功能在不断削弱，由于城市化进程加快，被征地农民的的数量不断增加，许多农民被迫剥离土地；最后，城乡一体化发展趋越来越明显，实现城乡居民公共服务均等化，使农民和城里人享有平等的发展权和生存权是城乡一体化的重要内容。因此，建立和完善新农保制度已迫在眉睫。

新农保制度的建立可以进一步改变传统的“以地养老”、“养儿防老”的观念，同时有利于农村土地流转，国家计划生育政策的实施。而且新农保在消除城乡二元结构，实现城乡基本公共服务均等化以及解决我国当前面临的老龄化问题上都起着十分重要的作用。

当前，我国各地在开展新农保试点的同时必须深化新农保改革，完善新农保体制建设。

二 困难和问题

新农保开启了农民养老保险新篇章，但在推进过程中，也遇到诸多困难与挑战。

（一）宣传力度不大，群众参保意识不强

1.由于老农保存在的问题很多，所支付的养老金也起不到养老的作用，造成安岳县部分群众不愿参保。

2.部分群众将新农保与商业保险混为一谈，使之失去信任感。

3.部分群众将新农保与社会救助政策相比较，认为即使不参保，年老后生活无着落还可以享受低保。

4.从老农保到新农保，制度变化快，群众认识跟不上，导致以下两个问题的出现：一是老农保参保对象认为和参加新农保的人相比，自己多交了钱，享受待遇却差不多，自己吃了亏，所以思想上有排斥;二是前后对比新农保的普惠制增加了群众的社保社会依赖性，许多农民认为，现在不参加新农保，以后会有更优惠的参保政策。

5.部分农村居民经济条件并不宽裕，加上历史形成的传统的家庭养老观念“多子多福，养儿防老”的思想根深蒂固，认为养儿防老、储蓄防老比较可靠。

6.一些年龄大的农民认为，短期内要缴纳一二千元，领取时每月才一百元左右，划不来；年轻的农民则因短期内只有缴费义务，得不到可见利益，而采取等待观望的态度。

7.农村养老保险需求水平相对较低，许多贫困村民无法投保，而少数乡、村干部利用职权、巧立名目、利用公款为自己投保，养老保险成了这些人为自己谋私利的工具，影响了新农保的运行和群众投保的积极性。某个别地区还出现了强制农民缴纳保险的行为这种强制农民参保，且其家人不参保，其他人不能享受新农保福利的做法更使农民无法理解。

这些问题的出现，导致农民参保意识不强。要解决这些问题，仅凭电视、报刊、散发宣传资料等形式宣传，是无法解决的。只有深入到农户中去讲深讲透新农保政策，使农民能透彻地理解新农保政策，认识到新农保政策的好处，才能增强农民的参保意识。

（二）办公设施不齐全，基层网络不健全

目前，新农保沿用老农保的电子平台。这电子平台不仅实用性差，而且断档时间长，造成了新农保工作开展的诸多不便和安全管控效率低。对参保人员信息录入所需的自动化办公电脑及各类表、单、帐、卡、册等的存放和对以后参保人员的管理，显得相对滞后。

（三）工作人员不足，办事效率不高

一是随着扩面工作的开展，新增参保的农村居民会越来越多，面对参保登记、基金征收、待遇计算、档案管理、养老金资格认证等业务的办理，工作量越来越大。如此庞大的工作量，仅靠现有的新农保工作人员是无法完成的。二是工作人员由于缺乏专业的培训，未能深入到群众中去了解群众的想法和参保的阻力所在。三是参保宣传工作由村干部及村小组来完成，然而村干部或小组长缺乏对政策的深入了解，知其皮毛，不知其精髓，很难传达出中央所要表达出的新农保文件精神。

（四）新农保政策不完善，操作性不强

一是规定统一基础养老金缺乏激励机制，不利于调动农村居民的参保积极性，不利于养老保险基金的筹集。以最低缴费标准测算，现年59周岁的农民，今年缴692元，再按此标准一次性补缴14年，明年满60周岁，每月可领取86元养老金，仅为农村低保标准（170元/月）的一半，难以体现其社会保障功能。二是新农保缴费方式具有强制性。《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（见附录）中规定：“新农保制度实施时，已年满60 周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。”农民形象地把这种缴费方式称作“捆绑式”缴费方式，不少农民认为“捆绑式”缴费方式带有强制性。三是新农保未针对缴费有困难的特困户、低保户、残疾人等特殊群体参保提出意见。四是新农保与城镇职工基本养老保险相比待遇有差别。如参加新农保原农村退役军人军龄未计算，独生子女未享受增发养老金待遇，无丧葬费和抚恤金，女同志领取养老金年龄与城镇职工有区别等。五是养老保险待遇水平较低。根据新农保待遇测算办法：养老金待遇＝基础养老金＋个人账户养老金；个人账户养老金=[个人缴费＋财政补贴(现标准每年30元）＋银行利息］÷139(养老金计发系数)。即使按照最高缴费标准500元计算，农村居民能够领取的养老金也不能够满足其老年的基本生活开支，养老金水平低导致相当一部分农民的参保积极性不高，参保率较低。

（五）新农保的筹资机制决定了其存在很大的政策风险，地方财政压力大

在筹资机制上, 新农保坚持个人缴费、集体补助和地方财政补贴三方分担原则, 与老农保个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持相比, 体现了作为社会保障主体的政府的责任。但同时, 我们看到,地方政府财政支持能力和村集体经济的发达程度成为新农保持续发展的关键。即便在少数试点地区,财政对农村社会养老保险工作的投入, 主要放在县、乡政府, 省、市两级还缺乏专项投入。然而, 从目前的体制看, 县、乡两级政府事权多、财权少, 普遍存在财政困难, 很多地方都是吃饭财政, 不仅对新农保的补贴力度小, 而且资金来源不稳定，三方筹资的义务基本上落在农民个人身上。

（六）新农保投资管理政策不完善, 基金保值增值难

新农保沿袭了老农保基金管理机制和运营渠道, 仍以县(市、区)为统筹单位, 基金管理运营层次低。目前, 绝大部分基金的管理、运营集中在一般不具备相应的基金管理人才、技术和投资主体资格的区县一级, 而由区县级管理农保基金存在着管理手段缺乏、规模不经济、易于受当地行政力量干预的问题。筹集的养老保险金不能专款专用，而且，少数地方以种种借口，擅自挪作他用，引起风险，损害被保险人的利益，最终必将影响社会养老保险制度的推行。基金的管理级别太低，不能使基金有效地保值增值。按照现行制度设计，农保基金只能存入银行和购买国债，在银行利率和国债收益率持续走低时, 基金难以保值。

（七）新农保缺少法律保障

从整体发展过程看，农村社会养老保险缺乏相关的法律规定性，大多是以政策、通知、会议决定等形式进行制度落实，缺乏稳定性和持续发展性。老农保基本都是在1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的，普遍缺乏法律规定性。相关的法律制度的欠缺给农村社会养老保险带来一系列问题，如保险对象不明确，保险资金来源不稳定，保险管理方面的随意性和盲目性等，使农村养老保险具有很大的不稳定性。新农保也是依据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》开展实施的，缺少法律保障。

四 对策与建议

（一）加强舆论宣传

由于新农保与旧农保有着本质区别，所以，政府在试点之初必须加强对新农保制度的舆论宣传。首先，从内容上讲，政府一定要把新农保制度的重大意义、政策内容、优势特点以及新农保知识等宣传透，让农村居民充分理解参加新农保的好处，为新农保制度的顺利实施营造良好的社会环境。其次，从形式上讲，政府可以采取灵活多样的方式，包括发挥广播、电视、互联网等大众传媒的优势，召开动员大会、举办培训班、设立咨询宣传点、流动宣传车、发放宣传手册等多种形式搞好宣传。

（二）加强对经办人员的培训、考核与经办业务管理，不断提升服务水平

一方面政府应当加强对新农保工作人员尤其是基层工作人员（包括乡镇办工作人员、村干部、和新农保村级协管员）的培训，提高他们的业务素质；另一方面，政府也应该根据需要，积极引进农村养老保险方面的专业人才，弥补当前基层政府部门专业人才高度匮乏的缺陷。

新农保政策性、专业性、技术性比较强，对经办人员要求较高。要加强和改进经办机构工作人员的培训工作，增强培训工作的系统性、计划性和目标性，努力培养适应新农保事业发展要求的干部队伍。同时，为了提高培训的效果，更好地进行管理，必须加强考核。只有加强考核，才能提高工作人员素质，才能实现科学化、规范化管理，才能推动新农保试点工作的顺利开展。对新型农村社会养老保险经办机构工作人员的考核，要按照不同的职级制定相应的考核条件。

（三）基于实际购买力，建立动态的新农保标准计算体系

在新农保实施过程中必须充分考虑农民享受新农保金额的实际购买力，建立动态的新农保标准计算体系。所谓实际购买力（real purchasing power），是指货币能够买到的实际商品和劳务的数量。货币的价值不再用其本身的含金量而是用其购买到的商品和劳务来衡量。随着社会经济发展水平的不断提高，货币的实际购买力也会发生相应的变化。近年来，国家连续8次下调银行存款利率，利率水平已从1993年的10．9％下降到现在的2．25％。再加上通货膨胀的影响，基金要保值已相当困难，更不用说增值。

从新农保的资金筹措来源看，三方共筹的实际额度是依照当前社会消费水平作为参照标准的，三方承担的金额比例也是依照这个标准确定的。应当明确的是，固定金额的实际购买力是伴随着整个社会经济状况变化的，今天每月100元的生活保障标准可能给予农村养老以基础性支持，但15年之后这一额度是否具有当前的基础性作用应该引起理论界与实务界足够的重视。所以，中央和地方财政预算有必要每年确定一定比例来充实农村社会养老保障基金，而且要随经济的发展同步增长。目前，由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数农民的投保金额都集中在最低档次的投保水平上。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费15年后开始领取养老金，每月可领取100元，这对农民来说很难保证其基本生活。因此，从长远发展来看，必须要建立一种动态的计算方法，充分考虑购买力变化的因素，以确保新农保资金对农村养老支持的有效性。这种计算方法应该在试点阶段逐渐引入并进行多区域的试验。

（四）切实加强新农保基金管理，确保基金的安全完整

劳动保障部门要切实履行新农保基金的监督职责，加强制度建设，对划拨、发放进行监控和定期检查，并定期披露新农保基金筹集并完善新农保各项业务管理规章制度，规范业务程序，建立健全内控制度和基金稽核制度，对基金的筹集、上解、和支付信息，做到公开透明，加强社会监督。财政、监察、审计部门要按各自职责实施监督，严禁挤占挪用，确保基金安全完整。新农保试点地区经办机构和村民委员会要进一步强化政务公开工作，做到制度化、日常化、规范化。每年定期在行政村范围内对村内参保人员缴费和待遇领取资料进行公示，自觉接受社会监督。

（五）因地制宜、循序渐进发展新农保体系

首先，新农保体系的建立应坚持因地制宜原则。即应该立足于我国国情，根据各地的经济发展水平，根据各地农民对社会养老保险的需求以及缴费能力适时、适当地建立新农保体系。其次，新农保体系的发展还应坚持循序渐进原则。第一，逐步扩大新农保的覆盖范围；第二，逐渐与城镇社会养老保险体系衔接，实现城乡统筹的社会养老保险体系；第三，现阶段建立的新农保应与家庭养老等保障制度相结合，今后慢慢过渡到完全的以社会养老保险解决养老问题。

（六）进一步完善政策，健全新农保制度

一是区别对待不同年龄阶段的农民。对年龄在45周岁以下有经济承受能力的农村居民实行强制或激励参保，同时政府补贴(基础养老金)与缴费年限长短挂钩；对45周岁以上的农村居民实行自愿参保。这样，既可增强新型农保政策的严肃性，使政府行为变得更加强力有效，又能够使新型农保事业的发展持续推进。二是在《新型农村社会养老保险试行办法》的基础上，尽快出台《新型农村社会养老保险实施细则》、《新型农村社会养老保险规范化操作程序》、《新型农村社会养老保险档案管理办法》等系统的法规和制度，严格规范管理。三是农村退役军人参加新农保原军龄计算、独生子女增发养老金待遇、丧葬费和抚恤金、女同志领取养老金年龄等问题建议参照企业职工基本养老保险制度执行。四是实行政府扶持政策。对承担新型农保工作的经办机构在人员编制、工作经费方面，给予支持和倾斜；对农村贫困户、低保户、残疾人缴纳保费有一定困难的弱势群体，可考虑将交纳养老保险费的缴费标准降低或免缴。

（七）加快社会保障特别是农村社会养老保险的立法

制度的合法性、实施的强制性最终需要以立法来保证，尽早制定社会养老保障法是十分必要的。各国养老保障实践表明，依靠法律推行社会保障制度已经成为一种国际惯例。以德国为例，德国的养老保险是通过国家立法强制推行的，依法参加养老保险已经成为雇员和雇主的自觉行动。但我国目前还没有一部统一的社会保障法，社会保障方面临时性的决定多于法律、法规，即使在某些方面颁布了行政条例，也多因注意局部而忽视了全局的协调和统一。社会保障立法工作的滞后，削弱了政策规划的权威性，导致了政策执行中的不规范现象，大大提高了实施的成本，降低了制度的实施效率，极大地阻碍了制度改革的进程。因此，当前迫切需要在保证政策制定的合理性、可行性的基础上，加快社会保障特别是农村社会养老保险的立法工作，使政策制定最终具有法律的统一性与权威性，从而有效地减少新农保政策执行过程中的不规范现象，提高政策执行的绩效。五 结束语

新农保是一项旨在促进社会公平、协调发展的战略性政策，对于缩小城乡差距、化解农村社会各种矛盾、实现全面小康和构建和谐社会具有深远的意义。对安岳县新农保现状调查显示，这项惠及数亿农村人口的政策，无论是制度设计本身还是制度的运行都存在一些亟待解决的问题。本文认为，推动制度设计本身的完善和建立相关配套措施是完善新农保制度的需要，也是推广农村养老保险工作的关键所在。参考文献

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第五篇：新农保存在的问题及原因

XX办城乡居民社会养老保险工作存在的问

题及原因

一、在摸底调查阶段因时间紧、任务重，社保中心以派出所户籍人口为基数上报符合条件人数，符合参保人数达XX人（扣除部分企事业单位在职人员、离退休人员），其中60周岁以上人口XX人，按照《2011年城乡居民社会养老保险试点工作目标任务》，16-59周岁人员参保率达50%，60周岁以上人员达100%，市下达任务参保数XX人（含60周岁以上人员），XX街道办实际符合参保条件人数只有XX人，比上报的参保基数XX人少XX人，因参保基数大，任务重，按目标任务数XX人计算，我办参保率必须达94.36%才能完成任务数。

二、XX街道办辖区有州、市企事业单位XX余家，扣除部分已核实的行政企事业单位人员外，尚有XX人行政企事业单位职工及已参加灵活就业养老保险人员和职院、职业中学学生被统计在符合参保条件基数内，导致参保基数增大。按照工作实施规定，这部分人员是不符合参保条件的，但也被纳入参保人群，这是导致参保基数增大的第二个原因。

三、2009年X路改扩建，涉及拆迁X户，大部分拆迁户搬迁后未把户口迁出。辖区移民X人，部分移民长期外出务工无法联系，加上挂靠户口人员共有X人应保对象未能参保，导致参保率低。

四、按照目标任务60周岁以上人员参保任务数为X人，参保率达100%，经社区、办事处多次核对，已录入数据并申请领取待遇的人员中有X人属于行政企事业离退休人员、死亡未销户人员、重复登记人员不能享受城乡居民社会养老保险待遇，办理的银行卡已返还市社保局。

五、在摸底调查阶段，由于工作方法单一，只以派出所户籍人口为基数，没有认真细致排查，导致人员参保基数大，实际符合参保条件人数少，忽略了大部分自己已经参加其他养老保险人群，此外城乡居民社会养老保险工作在我市是一项全新工作，还处于探索阶段，无现成模式，在“摸着石头过河”的过程中，部分农民受获取信息通道和自身文化素质的影响，对社保政策了解不深，理解不透，认识上有偏差，宣传效果不理想。大部分群众对续交保费和政府补贴金额不清楚；也有部分群众受过去“老农保”、“商业保险”的负面影响，担心政策变化，对“参保”缺乏安全感；再则部分外出打工的年轻人认为今后工作和生活的地点不确定，在“参保”问题上举棋不定、犹豫不决。

六、工作设施尚薄弱，业务能力待提高。我办社保机构人员不足、资料管理不规范、相关系统软件常出错等问题普遍存在。一是劳保所几乎都是公益性岗位人员。人心不稳，影响工作效率。二是管理工作机制不健全，常有人员无故请假等。三是公安机关户籍管理与“城乡居民社会养老保险”工作对接不到位，制约了“新社保”工作进度。部分建设社区和红旗社区都不属于XX办，但户籍仍在XX社区，加大了任务基数，影响了参保率。

XX办人力资源和社会保障服务中心

2012年X月X日