XX乡开展农村闲置宅基地和闲置农房盘活利用工作实施方案

XX乡开展农村闲置宅基地和闲置农房盘活利用工作实施方案

为结合农村宅基地制度改革试点、农村一二三产业融合发展、村庄规划编制实施、农村土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩和集体经营性建设用地入市等工作，支持各地采取有力措施盘活农村闲置宅基地和闲置农房，增加农民财产性收入，发展壮大农村集体经济，加快推动乡村振兴和城乡融合发展，现就我乡开展农村闲置宅基地和闲置农房盘活利用工作制定如下实施方案。

一、指导思想

坚持问题导向和底线思维，以保障农民基本居住权为前提，以创新宅基地制度体系为核心，以提高宅基地利用效率、增加农民收入、壮大集体经济为目标，强化政策引导、市场驱动和示范带动，稳妥探索闲置宅基地和闲置农房盘活利用的有效途径和体制机制，促进闲置宅基地和闲置农房盘活利用与美丽乡村建设、乡村治理优化、集体经济壮大、城乡融合发展等联动推进，为激发乡村发展活力、实现乡村振兴和城乡融合提供有力支撑。

二、基本原则

（一）坚守底线，突破创新。

坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。在符合国家宅基地管理、国土空间规划、土地用途管制、传统村落保护等法律法规政策的前提下，充分发挥基层首创精神，积极探索创新，破解盘活利用障碍。

（二）问题导向，精准施策。

坚持以问题为导向，推进闲置宅基地和闲置农房盘活利用，聚焦退出不彻底、监管不到位、集体行使宅基地所有权难、有偿使用费收取难、闲置宅基地和农房零星分散、外部市场需求不足等问题和挑战，精准发力，力争在关键环节和重点领域取得实际进展和制度创新成效。

（三）统筹谋划，分类指导。

客观认识闲置宅基地和闲置农房盘活利用的复杂性、长期性和动态性，充分考虑各地区位条件、资源优势、环境容量、产业基础和历史文化等因素，系统谋划相关顶层制度和政策设计，因地制宜、因村施策、分类推进，构建以点带面、稳步推开、风险可控的推进机制。

（四）农民主体，共享共赢。

坚持政府引导和集体经济组织主导的方式，尊重农民意愿，体现农民群众的主体性，发挥村民事务理事会等社会组织的作用，统筹处理集体、农户、投资主体的权益关系，在实现好、维护好、发展好农民利益的基础上，构建共建共赢的盘活利用格局，增强改革的内生动力。

（五）多方联动，协同推进。

将闲置宅基地和闲置农房盘活利用与实施乡村振兴战略、城乡融合发展试验区建设等工作紧密衔接，加强乡级部门之间和村（社区）的联动，协同推进城乡融合发展、乡村产业振兴、乡村建设行动、产权制度改革、新型经营主体培育、金融政策创新等工作，增强协调推进合力。

三、总体目标

按照“一年启动试点、两年初见成效、三年推广扩面、五年总结提升”的要求，通过闲置宅基地和闲置农房盘活利用，实现宅基地制度改革全面深化、闲置资源充分利用、农民和集体持续增收、乡村治理有效优化、乡村建设显著提升和城乡融合深度发展的多元目标，为农民建房、乡村建设和产业发展等提供土地等要素保障，打造全区闲置宅基地和闲置农房盘活利用示范乡镇。

2021年，在XX村，XX村，XX村开展整村试点，初步建立一套闲置宅基地和闲置农房盘活利用机制，初步建成一批示范亮点，初步形成一批典型案例。

2022年，完成XX村，XX村，XX村3个村试点工作，基本健全闲置宅基地和闲置农房盘活利用体制机制和政策体系，打造一批示范先行乡村，形成一批示范成果。

2023年，开展全域盘活利用推进试点，全乡50%以上村（社区）完成闲置宅基地和闲置农房盘活利用，闲置宅基地和闲置农房盘活利用体制机制和政策体系趋于完善，打造成全区闲置宅基地和闲置农房盘活利用示范乡（镇）。

2024年，全乡闲置宅基地和闲置农房盘活利用的村（社区）覆盖面达到80%以上，闲置宅基地和闲置农房盘活利用体制机制和政策体系进一步完善。

2025年，实现闲置宅基地和闲置农房盘活利用乡村全覆盖，基本健全智能化盘活利用管理平台、多元化盘活利用模式、层次化盘活利用方式、共享化盘活利用机制、系统化盘活利用支撑政策，加快形成可借鉴可复制可推广的XX经验。

四、重点任务

（一）明晰盘活利用范围

1.明晰盘活利用主要范围。农村闲置宅基地盘活利用范围为农村集体经济组织民主讨论同意或集体经济组织成员自愿、目前处于闲置状态、使用权属于农村集体经济组织及其成员的宅基地和所有权属于农村集体经济组织及其成员的农房，包括住房、附属用房和庭院等。

2.明晰盘活利用基本条件。宅基地及农房产权合法清晰，无权属争议；农房就地盘活利用的应使用安全，经评估无结构、地质、防洪、消防等各类隐患；宅基地及农房符合政府相关布点规划且近期未列入征迁计划；农房经改造具有完备的卫生设施、无环保问题；农房符合民俗保护要求，属于文物保护单位的，应按《文物保护法》等相关规定报批。

3.明晰盘活利用重点产业。闲置宅基地及闲置农房主要鼓励发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、传统手工业、文化体验、创意办公、电商物流、健康养老、众创空间等新产业新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目。支持采取整理、复垦、复绿等方式，开展农村闲置宅基地整治，依法依规利用城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市等政策，为农民建房、乡村建设和产业发展等提供用地保障。

（二）健全盘活利用机制

1.健全“多规合一”村庄规划体系。2021年12月底前，各村（社区）按照城乡一体化建设和城乡融合发展总体要求，开展2021年试点村“多规合一”实用性村庄规划编制工作，预留发展用地，统筹考虑集体建设用地规模，科学安排宅基地布局。加强乡村建设规划许可管理，严格按照经批准的村庄规划进行建设。

2.健全宅基地资格权认定机制。2021年12月底前，各村（社区）要建立健全宅基地资格权认定发证管理机制，指导集体经济组织制定宅基地资格权认定管理具体办法，全面完成宅基地资格权认定工作；对有退出意向但又不想彻底失去宅基地资格权的农户，可探索采取“留权不留地”等方式保留资格权；建立集体经济组织成员、宅基地资格权台账，开展宅基地资格权证发放试点。

3.健全集体经济组织宅基地分配、收回、储备管理机制。2021年12月底前，区级层面会出台农村集体经济组织依法行使宅基地分配、收回、管理等所有权指导意见，制定农村集体经济组织闲置宅基地及闲置农房收储管理办法，指导农村集体经济组织健全宅基地管理章程或管理办法，明确集体经济组织依法行使宅基地分配、收回、收储等具体规定。

4.健全宅基地无偿退出、自愿有偿退出机制。2021年12月底前，区级层面会制定宅基地无偿退出、自愿有偿退出指导意见，明确宅基地暂时退出、永久退出等多种方式的实施办法；制定宅基地资格权、使用权暂时退出、永久退出货币补偿、社保补偿、住房置换补偿、集体股份补偿以及进城购买商品房补贴等符合市场规律的多元化补偿激励机制，引导农户依法依规、自愿有偿退出宅基地，收归集体所有，由集体经济组织根据规划统一安排使用；制定宅基地退出补偿资金筹措机制。

5.完善闲置宅基地及闲置农房流转交易平台。XX区农村产权交易中心会开设闲置宅基地及闲置农房流转交易窗口。充分利用XX区农村产权交易中心等线上线下平台，为闲置宅基地及闲置农房流转供求双方提供政策宣传、信息发布、流转交易、交易鉴证等服务。集体经济组织所有的闲置宅基地和房屋使用权须进入农村产权交易中心公开流转交易，引导支持农户闲置宅基地和房屋使用权自愿通过农村产权交易中心流转交易。

6.健全宅基地和农房价值评估机制。2021年12月底前，区级层面会制定发布不同类别的宅基地基准地价、农房指导价、农房价值评估办法，根据规定引入第三方评估机构，对需要开展价值评估的农村宅基地和农房开展价值评估。

7.健全闲置宅基地及闲置农房使用经营权流转机制。配合市、区级层面制定闲置宅基地及闲置农房使用权流转办法和统一的闲置宅基地、闲置农房使用权流转合同示范文本，明确流转范围、流转对象、流转期限、流转用途、流转程序、流转年限等。闲置宅基地、闲置农房使用权流转合同由乡宅基地审批管理机构审核、鉴证。

8.健全闲置宅基地和闲置农房盘活利用收益分配机制。2021年12月底前，根据区级层面闲置宅基地和闲置农房盘活利用收益分配使用管理办法，规范有偿使用费、服务费和盘活利用收益分配使用，纳入乡镇农村集体“三资”管理。指导集体经济组织兼顾国家、集体和农户利益，在保障农民受益、尊重农民意愿、民主商议的原则下，依法依规分配使用管理有偿使用费、服务费和盘活利用收益。

（三）突破盘活利用瓶颈

1.探索集体经济组织荣誉成员及宅基地特别资格权认定。2022年3月底前，区级层面将制定集体经济组织荣誉成员及其宅基地特别资格权认定管理指导意见，指导集体经济组织通过民主讨论制定荣誉成员及其宅基地特别资格权认定管理办法。对户籍不在本集体经济组织内但对本集体经济组织有重大贡献的乡贤等，经集体经济组织成员民主讨论同意，可以成为集体经济组织荣誉成员，发放集体经济组织荣誉成员及宅基地特别资格权证，赋予一定的宅基地特别资格权和使用权。

2.探索跨区域的宅基地审批及农房转让。积极推进宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，开展跨区域宅基地审批及农房转让探索，制定具有宅基地资格权且无住房的集体经济组织成员跨集体经济组织的宅基地申请审批和转让管理办法。在宅基地总量控制的前提下，经宅基地所属集体经济组织民主讨论同意，采用择位竞价、有偿使用等方式，利用闲置宅基地审批异地建房申请，允许村民将闲置宅基地使用权在XX区范围内跨集体经济组织转让给其他集体经济组织的成员。

3.探索分散退出宅基地的集中利用。2022年5月底前，区级层面将制定分散退出宅基地集中利用办法，对分散退出且难以就地利用的宅基地进行复垦，可按照“总量不变”的原则，在村庄规划中将适宜复垦地块规划为农用地，并按复垦面积预留建设用地规模，允许因分散退出规模在不占用永久基本农田和生态保护红线的前提下，对村庄建设用地布局进行适度动态调整。

4.探索闲置农房流转使用权的登记机制。在全面完成农村房地一体不动产确权登记发证工作基础上，在2022年6月底前，区级层面将制定闲置农房流转使用权登记管理办法，探索闲置农房流转使用权登记机制。集体经济组织及其成员与合作方可持签订的规范合同到区农村产权交易中心进行登记。

（四）培育盘活利用主体

1.建立健全农村集体经济组织。将结合深化农村集体产权制度改革，根据规定程序和要求，在2021年12月底前，建立健全农村集体经济组织，推进集体经济组织规范化建设、管理和运行。充分发挥集体经济组织在盘活利用中统一运营和利益整合的主体作用，以集体经济组织为闲置宅基地及闲置农房收储盘活主体，实施统一收储、统一运营、统一盘活。

2.培育一批农房专业合作社。要在2022年6月底前，组织集体经济组织牵头入股，引导有盘活利用条件和意愿的农户加入，注册登记成立一批农房专业合作社，建立“农民出地出房、集体经济组织入股、农房合作社经营”盘活利用模式，建立健全“集体经济组织+农房合作社+农户”的盘活利用利益联结机制。

3.鼓励农户、返乡人员、农民专业合作社、企业参与盘活利用。在2022年6月底前，制定鼓励农户、返乡人员、农民专业合作社、企业等主体参与盘活利用的支持政策、扶持办法，鼓励返乡人员、农民专业合作社、企业等主体与集体经济组织、农户建立合作机制；鼓励集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等多种方式盘活利用；支持返乡人员依托自有和闲置住宅发展适合的乡村产业项目；引导有实力、有意愿、有责任的市场主体有序参与盘活利用工作。

4.允许城市居民、公职人员参与盘活利用。在农民自愿、所有权不变并签订合同明确双方权利和义务的前提下，允许城市居民、公职人员到农村以租赁等方式盘活闲置宅基地、闲置农房，在符合规划、用途管制和合同约定的前提下，依法依规修缮、改建或重建农房发展新产业新业态，享受一定的宅基地使用权和房屋使用权。

（五）创新盘活利用模式

1.自营模式。引导农户、集体经济组织，充分发挥区位、资源、产业等优势，原址利用闲置宅基地和闲置农房自主创业、创新发展，依法办理证照，通过自主发展民宿、餐饮、电商等获得经营收入。

2.出租模式。宅基地资格权人在满足“住有所居”的前提下，以出租人身份将闲置宅基地及闲置农房出租给承租人使用，双方在集体经济组织同意的基础上签订租赁合同。租赁期限不超过20年，合同期满续签租赁合同的期限仍不超过20年。

3.委托模式。农户可将闲置宅基地及闲置农房委托集体经济组织通过自营、出租、入股、合作等方式进行盘活利用，签订委托协议，明确有关事项，房屋所有人按协议获取收益。

4.合作模式。在不改变所有权、使用权权属的前提下，闲置宅基地和闲置农房使用权人可与合作方签订合作协议，共同合作开发休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目。

5.入股模式。宅基地资格权人在满足“住有所居”的前提下，自愿以一定年限的闲置宅基地使用权、闲置农房使用权作价入股，采取市场化方式与其他市场主体组建盘活利用主体。引导入股双方通过农村产权交易中心进行交易，通过规范的入股协议及交易鉴证等方式明晰双方权利义务。闲置宅基地使用权、闲置农房使用权作价入股期限不超过40年。

6.回收模式。农户有其他合法稳定住所，且自愿退出闲置宅基地资格权、使用权及闲置农房所有权、使用权的，房屋所有权人可与集体经济组织协商并签订自愿有偿退出协议，由集体经济组织给予适当补偿后回收。回收的闲置宅基地及闲置农房归集体经济组织所有，由集体经济组织统一租赁或经营。

7.抱团模式。打破行政区划限制，鼓励地理位置比邻、产业基础相似或发展定位互补的乡村组之间，以集体经济组织为主体，抱团盘活利用闲置宅基地及闲置农房，构建更大空间、更大范围的闲置宅基地及闲置农房资源优化配置盘活利用模式。

8.入市模式。区级层面探索出台宅基地收回村集体后的整理、复垦、复绿及集体经营性建设用地就地入市和异地调整入市等利用机制，出台农村集体经营性建设用地入市管理办法及收益分配管理办法，为乡村建设和产业发展等提供土地要素保障，促进农民和集体增收。

（六）完善盘活利用政策

1.强化财政投资撬动。乡财政要强化资金保障，切实保障闲置宅基地和闲置农房盘活利用工作经费落实到位；设立闲置宅基地和闲置农房盘活利用奖补专项资金，制定奖补办法，对闲置宅基地和闲置农房盘活利用成效显著的乡（社区）给予一定的资金奖补；条件成熟时，区级将研究发行地方政府专项债券支持闲置宅基地和闲置农房盘活利用项目。

2.整合涉农项目资金。建立涉农项目资金整合机制，整合乡村产业振兴、美丽乡村建设、集体经济发展、农村基础设施建设、生态环境改善、乡村治理优化及农业农村改革等项目资金，优先在试点村（社区）加强道路、供水、供电、排水、通信、污水处理、垃圾处理、厕所改造等基础设施配套建设，并切块支持闲置宅基地和闲置农房收储机制、拆旧复垦集体建设用地指标兜底收储机制，促进闲置宅基地和闲置农房盘活利用。

3.加大金融支持力度。结合各金融机构金融信贷产品和服务，例如：针对闲置宅基地和闲置农房盘活利用的“民宿贷”“农宅贷”等金融产品。做好农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押融资功能，在2022年3月底前，健全农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押办法、贷款风险缓释机制和贷款风险补偿机制，完善抵押登记、价值评估、抵押物处置、风险补偿、抵押物处置后农民住房保障等配套支持政策，稳妥推进房地一体的农房抵押贷款试点。

4.激励社会资本参与。加大招商引资和宣传推介力度，激活主体、要素、市场，鼓励引导工商资本下乡投资、乡贤能人回乡投资，引导各种社会资本参与闲置农房盘活利用，大力发展乡村旅游、健康养老、文化创意等新业态，对利用闲置宅基地等存量建设用地发展农村新产业新业态的，优先保障其设施农业用地。对盘活闲置农房发展新产业新业态的，要简化市场准入、优化登记和备案等手续，在注册登记、税收等方面依法享受优惠政策，提供便利服务，加强事中事后监管。

五、实施步骤

（一）前期准备阶段（2021年10月）。

制定出台《XX乡开展农村闲置宅基地和闲置农房盘活利用工作实施方案》，明确工作目标、年度任务、试点安排、重点工作、推进措施，召开动员会议，开展业务培训，深入宣传发动。

（二）调查摸底阶段（2021年11月～2021年12月）。

2021年12月底前，完成2021年试点村宅基地和农房调查摸底工作，全面掌握闲置宅基地和闲置农房信息及农户盘活利用意愿等，建立基础信息数据台账，在2022年1月底前，通过媒体及XX区农村产权交易中心向社会发布。以后每年年底前完成下一年度乡村宅基地和农房全面调查摸底及发布等工作，并在年底前汇总上报到区领导小组办公室。

（三）先行试点阶段（2021年1月～2022年12月）。

指导试点村（社区）根据区农村闲置宅基地和闲置农房盘活利用实施方案，因地制宜，制定农村闲置宅基地和闲置农房盘活利用工作计划，进村入户宣传，扎扎实实推进，完成XX村，XX村，XX村3个整村推进试点并做好评估工作，建立完善闲置宅基地和闲置农房盘活利用制度体系，打造一批闲置宅基地和闲置农房盘活利用示范村、典型案例，初步形成一批闲置宅基地和闲置农房盘活利用XX经验。

（四）推广扩面阶段（2023年1月～2025年8月）。

在2021年和2022年先行试点、开展盘活利用探索实践及经验模式总结基础上，逐步推广先行试点经验，持续扩大盘活利用覆盖面，力争到2025年8月底前实现闲置宅基地和闲置农房盘活利用全覆盖。健全盘活利用制度体系，创新一批盘活利用体制机制，探索一套规范高效的运行机制和管理制度。加强对涌现出的典型案例、有效经验进行总结宣传和推广，持续扩大我乡闲置宅基地和闲置农房盘活利用在全区、全市、全省、全国的知名度和影响力。

（五）总结提升阶段（2025年9月～2025年12月）。

要健全多元化的盘活利用模式，进一步健全完善闲置宅基地和闲置农房完善盘活利用机制，对闲置宅基地和闲置农房盘活利用工作再优化、再提升，形成完整的闲置宅基地和闲置农房盘活利用总结报告、经验模式、典型案例等材料，为全区尤其是传统农区农村闲置宅基地和闲置农房盘活利用工作提供经验和样本。

六、保障措施

（一）加强组织领导。

把农村闲置宅基地和闲置农房盘活利用作为宅改一项重要内容来抓，由乡宅改领导小组负责统筹协调、指导和监督等日常工作。各村（社区）、各有关站所要根据各自职能职责，建立健全相关体制机制、制定配套扶持措施，做好指导服务、监督管理等工作，协同参与、共同推进，形成统一联动的推进机制。

（二）加强工作保障。

各地要保障工作经费，加强宅基地审批管理及执法体系建设，建立健全村级协管员队伍。全面系统培训闲置宅基地和闲置农房盘活利用相关法律法规和政策业务知识，加强与农村闲置宅基地和闲置农房盘活利用先进地区之间的学习与交流，学习借鉴先进模式和成功经验。

（三）加强宣传发动。

通过召开动员会、现场会、观摩会、推进会及印发宣传资料等途径，利用报刊、电视、网络、微博、微信、新闻客户端等媒体，深入广泛宣传闲置宅基地和闲置农房盘活利用目的意义、政策措施。组织开展盘活利用典型案例征集推介活动，大力宣传成功案例，营造闲置宅基地和闲置农房盘活利用的良好舆论氛围。统一干群思想认识，把握正确舆论导向，防止误解和偏差，充分调动基层干部和农民群众积极性、主动性和创造性。

（四）加强风险防范。

建立闲置宅基地和闲置农房盘活利用正面清单和负面清单，并及时向社会发布，加强监督管理，确保盘活利用依法依规、权属清晰、不留后遗症。严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线；不得以各种名义违背农民意愿强制其退出宅基地和强迫农民“上楼”，不得违法收回农户合法取得的宅基地，不得违法违规买卖或变相买卖宅基地；严禁侵占耕地、大拆大建、违规开发，严禁下乡利用宅基地建设别墅大院和私人会馆，严禁开发或变相开发住宅类商品房项目。

（五）加强激励约束。

严格督查考核，切实加强定期督查、定期通报、定期考评工作，将闲置宅基地和闲置农房盘活利用情况纳入各站所、各村年度目标管理严格考评奖惩，对工作突出、成效显著的单位和个人进行表扬奖励，对推进不力、进展缓慢的单位和个人进行问责；要对盘活利用成效突出的集体经济组织进行奖补，对盘活利用成效突出的市场主体在项目资金申报、基础设施建设和公共服务配套方面优先考虑，确保全乡闲置宅基地和闲置农房盘活利用积极稳妥推进。