中国土地管理体制变迁郝玉林

第一篇：中国土地管理体制变迁郝玉林

中国土地管理体质变迁综述

郝玉林

一、前言

自《土地管理法》颁布以来，我国土地管理工作已有20多年的历史，土地管理事业尝试了从分散管理、统一管理、垂直管理等多种模式，从而推动了我国土地开发利用的效率，也在一定程度上保护了我国的耕地资源。但是，我国的土地管理始终没能走出高消耗、低产出的局面，一直困扰着我国，水土流失、耕地滥用和违法占地、用地问题始终没得到有效地解决。通过阅读大量相关参考文献，本文总结出对于我国土地管理体制变迁的最新研究成果，并对研究结果进行分析，总结出其存在的问题并提出解决建议。目的在于进一步完善我国城市土地制度，使其在我国经济社会发展过程中发挥积极作用。

二、内容

城市土地管理体制变迁：两个阶段、三大转变

建国以来，我国的城市土地管理体制大致经历了两个阶段：城市土地国有化阶段和国有土地有偿使用阶段。如以改革开放为标志进行划分，第一个阶段属于计划经济时期，而第二个阶段则与社会主义市场经济体制的建立大致吻合。两个阶段的共同点是城市土地所有权归国家所有；区别在于土地是否有偿、有期限使用，土地使用权是否可以流转。

中华人民共和国成立以前，我国土地基本上实行的是私有制。新中国成立之后，中央人民政府着力推行城市土地国有化，经过一系列的变革最终形成了城市土地国家所有制。这种土地所有制的主要特征是：（1）否认土地的商品属性，土地完全退出流通领域；（2）城镇土地实行无偿、无流动、无限期使用；（3）农村土地转化为城镇土地采取征地形式；（4）按照行政组织和行政手段配置土地资源；

（5）土地收益隐性化，土地收益流失严重。如果说，城市土地国有化对我国社会主义制度的确立与巩固起到了重大作用，那么，随着时代的发展，这种土地所有制的运行方式，逐渐成为经济发展和城市建设的体制性障碍或制约性因素。

党的十一届三中全会以后，随着经济体制改革的不断深化，城市土地管理体制的弊端日益暴露。城市土地无偿、无限期使用，使得国家所有权形同虚设，土地资源配置效率低下；征地过程中的低价补偿与暗箱操作严重损害了农民的利

益；土地隐性市场的存在，造成了土地收益的大量流失；土地资源的行政配置，严重抑制了价值规律和市场机制的作用。城市土地管理体制在其运行中遇到了前所未有的挑战。于是人们便思考能不能在坚持城市土地国有的前提下，实行国有土地有偿、有期限使用。1987年，深圳市政府以定向议标的方式出让了中国第一块国有土地的使用权，从实践中解决了我国土地使用中的难题。1990年，国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权出让、转让、出租、抵押、中止等问题作了明确规定。1998年，全国人大常委会通过了修订后的《中华人民共和国土地管理法》，规定建设单位使用国家土地，应当以出让等有偿方式取得。至此，我国城市土地的管理运行体制发生了重大变化：（1）承认城市土地的商品属性，建立起以招拍挂为主要形式的土地转让制度；（2）实行有偿、可转让、有限期使用制度；（3）土地资源配置逐步由行政手段向市场手段过渡。如果说城市土地由私有个体转变为国家所有是一个历史性转折的话，那么城市土地由无偿占有到有偿使用，是又一次历史性转折。归国家所有的土地以有偿的形式出租或转让，是市场经济发展的客观要求，也是城市化建设的现实需要。

我国城市土地管理体制变革的最大特点是三个转变：一是变国有土地的无偿使用为有偿使用；二是变国有土地的无限期使用为有限期使用；三是变僵化的国有土地使用权模式为灵活多样的使用权可流转模式。

通过大量阅读文献，归纳总结出我国城市土地管理体制存在的缺陷主要是：

（1）中央与地方的权属关系不够明晰。近年来“土地财政”问题之所以日益突出，根本原因就在于中央与地方的权属关系不够明晰。面对土地出让带来的巨大收益，虽然土地管理法中对出让土地的权限作了明确规定，但是在实际操作中，地方政府往往采取“化整为零”、不报审批或审批出让不实等措施，谋取地方利益。由于中央和地方土地所有权关系不明晰，因而在土地出让中出现了土地收益分配不合理的现象。（2）城市土地储备制度不够完善。土地储备是政府依法运用市场机制，通过收购土地所有权或使用权，按照土地利用总体规划，对土地进行前期开发整理与储备，以满足城市建设用地需求的城市土地管理制度和运行机制。1996年，上海市成立了我国第一家土地储备机构———土地发展中心，接受市政府委托实施土地收购、储备、出让工作。此后，杭州、厦门、南京、青岛、广州、郑州等城市相继成立了土地储备机构。2001年4月，国务院发布的《关于加强国有土地资产管理的通知》指出：为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。随后全国大部分城市开始建立土地储备机构，推行土地储备制度。土地储备制度作为一种制度创新，曾经在政府宏观调控中起到过积极作用。然而，随着时间的推移，其弊端日益暴露：一是土地储备机构与政府职能相矛盾。政府职能以实现公共利益最大化为宗旨，而土地储备机构是以追求利润最大化为目标。二是土地收购价格机制混乱。土地储备机构在收购土地时，没有一套明确统一的价格机制，既不是按照土地市场价格来定价，也不是完全的政府行为，而是不同地方按照各自情况采取不同的价格制定方法。三是融资风险较大。目前我国城市土地收购资金来源以银行贷款为主，其他渠道资金来源较少。（3）土地隐形市场的普遍存在。20世纪80年代末到90年代初，我国城市土地转让普遍实行招拍挂方式，但不可否认城市土地交易过程中隐形市场依然存在。这种非法交易表现在两个方面：一是城市存量土地非法交易；二是农用地非法转为建设用地。（4）部分城市试行土地年租制并不成功。针对土地出让制推行困难和国有企业效益普遍低下的现状，从1998年初，部分城市开始试行城市土地年租制。但从试行的情况来看，年租制在实际运作中至少存在两方面的问题：一方面，相关法律制度不够健全。另一方面，租赁制度不规范。租金的确定没有统一的标准，存在一定的随意性。土地出租期限不明确。（5）税费名目繁多且征管不够规范。一是租、税、费名目繁多，且有交叉重复。目前，我国城市土地的收益分配体系中税、费、租多种形式并存。不仅税、费相互重叠，而且三者之间关系也较为混乱。部分税、费设置不合理，有的环节上存在重复收取的现象。二是收费部门混乱，相互牵制。目前，我国各地在土地税、费征收过程中，往往存在着同一项费用，多个政府部门征收的现象。

三、小结

我国的土地管理体制尚存在很多不足，需要不断优化，我们需要重新界定中央与地方政府的角色和权利；进一步完善城市土地储备制度；建立公开的土地交易市场制度，避免土地隐形市场；改革土地年租制，实行年租制可以降低企业成本，盘活国有企业存量土地资产，防止土地资源的闲置和浪费，从根本上削弱划拨土地隐形市场的存在范围。建立与城市土地使用权制度相适应的租、税、费制

度。城市土地管理体制改革的重心是土地使用权制度改革。为此，我们要建立与之相适应的统一协调的租、税、费制度。

四、参考文献

[1]朱宁玲.城乡土地市场一体化改革的探讨[J],2010.03.01.[2]邵欣,张丽丽.对我国土地管理体制的思考及建议[J]，2010.12.15.[3]郭宏颖.市长办公会部署全市土地集中统一管理工作[J]，2010.01.15.[4]杨元庆,刘荣增.土地财政与土地市场管理[J].城市问题,2011.03.27.[5]张林山.我国土地管理制度主要问题分析与政策展望[J].宏观经济管理,2011.03.08.[6]罗婷文.中国城市工业用地集约利用策略研究[J].科技信息,2010,0815.

第二篇：中国土地管理体制变革的路径选择

中国土地管理体制变革的路径选择

李国敏 卢珂

（1.湖北大学，湖北武汉430062；2.武汉科技大学，湖北武汉430081）［摘要］

在回顾土地管理体制演变的基础上，指出中国现行土地管理体制的运行效率低下，导致土地违法行为繁生和农地非农化严重，已危及到耕地与粮食安全。产生这些问题的根源——土地垂直管理体制不完善。为此，在基于基本国情的基础上，提出变革土地垂直管理体制的可行路径。

［关键词］

土地管理体制；变革；路径选择

［中图分类号］D63［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2011)06-0089-05

在经济高速增长和房地产过热的推动下，我国土地（特别是耕地）被大量占用滥用，已严重危及国家粮食安全、生态环境保护和社会稳定。尽管中央政府在不断加强土地管理，遏制违法占用滥用土地现象，但并未根本扭转耕地日益减少的趋势。因此，无论从土地资源可持续利用的角度，还是从政府有效管理土地资源的角度，深入研究中国土地管理体制变革的合理路径，都具有重要的学术价值和社会实践意义。

一、土地管理体制的演变

自建国以来，我国土地管理体制大致经历了以下三个阶段：

1.土地统一管理阶段

在建国初期，为适应土地改革、社会管理和国民经济发展的需要，按1949年7月制定的《中央人民政府组织》规定，在政务院内务部下设地政局，负责全国各类土地统一管理，以在全国范围内消灭封建土地制度，建立农民劳动者个人土地所有制度和国家所有制度，保证“耕者有其田”，为实现土地的社会主义改造创造基本条件，进而形成了土地的统一管理体制。然而，随着政府管理部门分工的细化，土地管理工作开始分散。1952年城市基建规划及考核移交给新成立的建筑工程部；1954年国家撤消了地政局，在农业部设立土地利用总局；1956年土地利用总局与有关部门的人员集中组合成立农垦部，主管全国荒地开发和供应农场建设工作，而城市房地产管理工作移交新成立的城市服务部[1]，从而结束了土地的全国统一管理体制。

2.土地分散管理阶段

在全国土地统一管理体制结束后的30年里，土地呈现出多头分散管理体制。自1956年土地的公有制制度建立后，人口众多和农业生产力低下的基本国情，决定了中国土地管理必然是以满足粮食供给为核心，最大规模提高农产品（特别是粮食）产量成为工作重点。基于此，农牧渔业部主要管理农用地，通过大规模的复垦与开垦耕地、大规模的农田水利建设及中低产田改造工作，尽可能地通过扩大耕地数量来保证对农产品特别是对粮食产量的需求，而国务院各职能部门，如民政部、林业部、铁道部、交通部、建设部、工业部等职能部门都分散管理各自的建设用地，从而形成了各自为政、政出多门的分散的土地管理体制。

3.土地垂直管理阶段

在分散的土地管理体制下，在1984年前后发生了第一次“圈地运动”，中央政府于1986年3月下发了《关于加强对土地管理、制止乱占耕地的通知》，并组建国家土地管理局，统一管理土地，结束了土地的分散管理体制；1986年拟定《土地管理法》、1988年对《宪法》进行了修订，允许依照法律规定转让土地使用权，加强对土地市场化改革；1992年经国务院批准在全国范围建立基本农田保护制度，但在1993年后依然爆发了第二次“圈地运动”；2004年4月下发《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》，正式明确省以下土地管理机构实行垂直管理，即省级以下土地管理部门的土地审批权和主要领导任免权上收至省级政府；2006年国务院下发了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，国土资源部向全国派驻9个国家土地督察局，以切实加强土地管理，完善土地执法监察体系，基本形成为土地垂直管理体制。

二、现行土地管理体制下存在的问题

我国现行的土地垂直管理体制，在业务上，土地职能部门接受上级部门“条条”式的垂直管理；在行政上，土地职能部门接受本级政府“块块”式的分级管理；在人事和财政上，由各级地方政府负责（省级以下土地管理部门的主要领导任免权和土地审批权上收至省级政府）。这种土地管理体制实质是督办性的半垂直管理体制模式[3]，尽管在提高中央调控能力、加强土地统一管理等方面取到了重要作用，但其运行效率依然低下，导致土地违法行为繁生与农地非农化严重等诸多问题，已危及到耕地与粮食安全。

1.土地违法行为繁生

我国现行的土地垂直管理，意在加强中央政府的管理权限，限制地方政府的权力，以便统筹经济、社会、生态协调发展，保障耕地与粮食安全。但这种垂直管理模式，在纵向上，由于过于强化中央政府管理土地的权限，而严重限制了地方政府的行政能力，尤其使市县政府处于“想管但无权管”、“不管”又影响地方经济发展的两难境地，造成地方政府无所适从而严重挫伤了地方政府的积极性，也造成了土地管理实践的“条块分割”而使中央与地方管理土地的矛盾凸现；在横向上，由于土地垂直管理的业务、人事、后勤保障等方面仍依赖于地方政府及其主管部门，造成垂直管理力度容易受地方左右，使土地垂直管理机构的执法活动常常得不到地方政府的配合，甚至在复杂的土地管理问题上，地方政府又常常以无权或不干涉为由而游离于问题之外，使土地垂直管理过程相当艰难。在这种垂直管理体制下，不仅使土地管理的力度不够、行为不规范，而且在土地的政府垄断、出让收益以及政绩驱动等诸多因素的影响下，以地方政府为主导的占用滥用土地现象依然大量存在，造成土地违法行为大量繁生。尽管中央政府在不断推出新的政策，加强土地垂直管理，但往往是在政策实施初期，违法用地案件有所下降，而随着时间的推移，政策会渐渐失效，违法占用耕地的案件又快速上升，造成土地违法多次反复、屡禁不止，并呈现“下移”倾向，导致土地管理领域出现有令不行、有禁不止的现象（2001-2009年的全国土地违法案件的数据就是一个较好的佐证，见表1）。因此，现行的土地垂直管理体制，在实践中不仅使中央政府宏观调控土地资源的能力受损，而且使土地违法行为难以从根本上根除。

表12001-2009年全国土地违法案件查处状况（略）

注：数据来源于2009年中国国土资源部土地公报。

2.农地非农化严重

在工业化与城市化快速发展中，一方面，由于土地垂直管理的低效率和经济增长的“GDP”主义，地方政府为繁荣经济和增长业绩，不顾农业用地的资源成本和开发成本，不顾整体经济的产业结构平衡，低质量、低强度、低成本的重复建设，导致城市规模过度“扩胀”，致使农地大量非农化，使耕地数量大量减少。据国土资源公报的数据显示，截至2008年底，全国耕地面积为12171.6万hm2亿亩，年耕地面积净减1.93万hm2。这已是耕地面积第12年持续下降，与1996年的13003.92万hm2相比，12年间中国的耕地面积净减少了832.32万hm2，已逼近12000万hm2耕地的保障红线（见表2）；另一方面，在耕地数量快速锐减的同时，耕地质量也在持续下降：一是在城市建设向外扩张的同时，城郊大量的优质耕地被占用，即使运用“占补平衡”的方式，从后备耕地资源中整理回补同样数量的耕地，但其质量远不如已被占用的耕地，导致耕地的整体质量下降；二是在城市建设发展过程中，要消耗大量的水资源，从而挤占大量的农业灌溉用水，使耕地灌溉用水不足，也导致耕地盐碱化或沙化而使耕地整体质量下降；三是城市住房建设发展过程，在消耗大量能源资源的同时，排放了大量的污染性废物，造成生态环境恶化，导致耕地的质量和数量整体下降。据相关研究表明：中国耕地的土壤环境质量与耕地的土壤健康质量下降，且农田污染物种类增多、污染呈现扩张化、复杂化与不断加剧的趋势，使受不同程度污染的耕地面积已近2000万hm2，其中工业“三废”污染耕地已近1000万hm2，尤其是局部区域耕地质量恶化问题突出，还有不少地区的城镇化是建立在占用交通方便、区位条件优越、集中连片的优质耕地上的，使得区内耕地向破碎化、零星化、劣质化。[4]

三、现有土地管理体制下存在问题的原因分析

我国现行土地管理体制的低效率，导致土地违法行为繁生和农地非农化严重，使得其对土地管理的实际效果差强人意，难以实现保护耕地与粮食安全的基本目标。究其原因，最根本的还是土地垂直管理体制设计的不完善。这是因为：

表2 1997-2004年我国耕地总量及变化状况（略）

第一，在府级关系上，该体制包含两层督办性半垂直管理：中央政府对地方政府土地管理机构的垂直管理与省级政府对其下级政府土地管理机构的管理。第一层垂直管理主要依据相关的法律法规体系和国家土地督察来制约和监督省级及以下地方政府的土地利用行为，但由于土地管理的法律法规体系不健全，且内容粗泛、违法责任及追惩不明，造成土地违法收益远远大于其成本与风险，法律法规体系对土地违法行为约束力不强，致使土地垂直管理作用较弱，土地违法行为屡禁不止；第二层土地垂直管理虽然提高省级政府的积极性、土地管理能力、促进综合配置全省土地资源能力，但忽视了省级政府也是地方利益的代表，它常常会在土地审批中重视保护地方经济，甚至出面为地方政府的违规操作进行解释或开脱，这必然

使土地垂直管理效率较低、土地违法违规行为屡禁不止。

第二，在制度设计上，除主要领导人接受上级主管部门的建议或任免、业务接受上级主管部门的指导外，土地垂直管理机构的业务工作、人事管理、机构编制和经费却留给了相应的地方政府。这种制度设计是中央政府在预期收益高于成本时所做出的强制性决策，实质是一种强制性制度变迁[5]。由于该制度强化了国家利益而弱化了地方利益，使权力和利益在不同主体中将发生重新分配。在诸多因素的影响下，权力和利益受损的主体不会支持这种强制性制度变迁，甚至还会采取各种方式影响或抵制这种强制性制度的变迁，使强制性制度变迁的实际运行成本高于其运行收益，影响土地垂直管理制度的有效供给，也会导致了上级国土部门对下级国土部门的监督权力的虚置、业务指导职能的弱化和国土政策执行过程的严重扭曲等问题，从而使土地垂直管理部门与其它政府职能部门协调与配合困难，造成行政效率低下，甚至损害政府权威。

第三，在管理形式上，土地管理采用两层委托代理机制，即全体人民委托中央政府、中央政府委托给了地方政府代为行使其管理职权。然而，由于市场机制与政府机制均存在一定程度的缺陷、官员考核制度与分级管理制度不完善，在土地资产价值逐渐显化并快速上涨、利益驱动及土地外部性较强的作用下，该管理形式无疑为地方政府提供了巨额的资金来源，也为地方政府官员利用现行土地法律的漏洞及其监管松散而进行“寻租”提供了方便。可见，在缺乏有效监督的情况下，这种委托代理制的土地管理目标将难以真正实现，造成耕地与粮食安全难以保障。

第四，在管理实践中，一方面，在土地管理法律法规体系不完善的状况下，中央政府往往采取以扩大自己职能的方式——介入土地管理的具体事务，干预地方政府的执行权，这不仅分散了中央政府进行宏观管理的精力，也影响了中央政府权威；另一方面，现行的行政考核制度，忽视了官员的权责分配的对等性问题，忽视了政绩业绩考核的可比性问题，造成某些地方政府为了自身的利益或业绩，不顾其应对上级政府、全体人民负责的职责，专注寻找中央政策的漏洞，形成目前“上有政策、下游对策”的不良风气。所以，在中央政府手中没有直接掌握土地资源、也没有与地方政府之间达成一种土地收益分配契约机制的背景下，势必将造成中央政府无法有效调控土地市场、无法形成有效的监督和约束机制，造成中央政府将土地全权委托给地方政府管理的过程，实际上是在为地方政府“借地生财”提供了充分的便利，使土地垂直管理的实际效果较差。

四、变革土地管理体制的建议

土地是一种自然资源，对人类生存具有保障功能，政府有责任通过制度安排保证依附土地而生存的人实现土地保障的权利。在复杂的社会关系下，如何保证公民公平利用或分享土地资源带给人类的利益，则是政府的职责，所以政府有责任通过制定和执行积极而有效的公共政策，为公民提供更多更好的公共产品。[6]这就要求作为全体人民代表的政府必须对土地行使政治控制权（即垄断管理权），并独占土地的所有权，以保证土地资源利用的效率与公平。然而，在现行土地垂直管理体制下，土地资源开发利用既无效率又缺乏公平，也带来了粮食安全、生态环境保护、经济可持续发展等社会重大问题，甚至危及到人类生存。因此，在目前态势下，必须变革中国土地管理体制，其取向是：政府应更新土地管理观念，培养“以人为本”、“地为民用”、“以地养地”的意识[7]，制定有效利用土地资源的政策体系，基于公平与效率着力统筹利用城乡土地资源，并彻底退出土地利用的利益链，回归其管理职能，消除“土地财政”现象，并按照“中央部门决策、垂直机构辅助、地方政府执行、督察机构督办”的方式，建立中央督办性的土地垂直管理体制。为此，笔者建议，可从以下方面变革土地管理体制：

1.再造土地垂直管理的府级关系

在“省管县”公共权力重新分配的背景下,加强中央政府宏观控制能力，提高地方政府积极性与决策能力，适时再造土地垂直管理的府级关系。也就是说，在变革的过程中，中央政府应重在立法层面，完善土地管理的法律法规体系，并在统筹全国土地资源及其功能分布的基础上，科学规划主体功能区与土地发展权（特别是农地发展权），建立地方政府科学执行土地利用规划的“标杆”，变革区域政策，重构绩效评价与考核体系，协调地方政府之间矛盾与冲突，坚决退出土地微观管理事务，切实赋予地方政府土地利用的执行权，充分发挥其智慧、调动其积极性；地方政府应坚持对中央政府负责的态度，以贯彻执行中央政策为主责，统筹全省土地资源利用规划，严格执行中央核定的指标以及主体功能区与土地发展权规划，落实中央制定的产业发展布局与国民经济发展规划，积极弥补法律法规体系、产业与经济发展规划等方面的缺陷，彻底摒弃寻找“漏洞”、“跑要”优惠、注重政绩等狭隘主义。

2.建立健全土地法律法规体系

我国现行土地法律主要有《刑法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》、《城市规划法》、《城乡规划法》及一些土地使用暂行条例，中央政府还应该制定《土地法》、《住宅法》、《农地保护法》等基本法律，完善土地资源管理的法律法规体系，明确界定土地违法行为及其责任，建立严格的追惩责任制，避免违法收益大于其成本与风险，消除土地违法动机，构建保护耕地、抵御地方政府土地违法的制度屏障，使土地管理的各项工作有法可依、依法追惩，使土地管理走上法制化道路。同时，政府应在统筹全国土地资源的基础上，合理进行主体功能区规划，严格制定土地发展权，特别是农地发展权，保障人们生活对土地的基本需求，控制不合理的土地需求，以保护耕地，保障国家粮食安全。

3.改革利益分配机制

根据《土地管理法》的规定，新增建设用地的土地有偿使用费，30%上交中央财政，70%留给有关地方政府。这种分配格局是造成地方政府积极扩大建设用地规模、竞相压低地价（甚至零地价或变相补贴形式）出让工业用地、擅自转用农用地为建设用地等的根本动力，也是地方政府不积极供应土地于保障住房建设、公用事业建设的根本原因，更是土地垂直管理体制中存在地方政府与中央政府（下级政府与上级政府）普遍博弈的根源。因此，中央政府应依据土地资源在社会生活、国民经济和国家安全中的重要性，考虑土地所有权、使用权和管理权的利益，调整土地所有权出让收益分配，建立科学的利益分配机制，统一事权与财权，以加大中央所占比例、降低地方政府所占比例，切断利益驱动的根源，调整和完善土地垂直管理体制，明确中央政府与地方政府等各主体的权利、利益、责任关系，以减少实际工作中不必要的摩擦和不应有的博弈，建立健全土地管理的长效机制。

4.建立土地安全保障基金

为了保障土地的安全，特别是耕地安全，提高土地利用效率，政府应建立土地安全保障基

金，用于生态环境恶化、自然灾害对土地毁损的修复，用于非农建设用地的修复，用于非农建设用地占用耕地的补偿（购买农地发展权）以及土地整理等。从目前来看，可将土地所有权出让收益全部纳入土地安全保障基金，分中央和地方两部分。中央掌管土地安全保障基金主要用于修复自然灾害毁损的土地，购买关系到国计民生的工业发展建设用地的农地发展权，购买国防、交通运输、教育、卫生、保障体系等公益事业建设用地的农地发展权；地方政府掌管的土地安全保障基金主要在中央和省级政府监督下，用于购买县域经济发展建设用地的农地发展权。当然，在目前体制尚未完善的情况下，地方政府掌管的土地安全保障基金由中央政府代管，监督使用。

［参考文献］

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第三篇：中国社会保险行政管理体制的历史变迁及改革方向思考

中国社会保险行政管理体制的历史变迁及改革方向思考

一、中国社会保险行政管理体制的历史变迁

(一)以内务部、劳动部、卫生部为主的“三部主管”格局(1949年10月-1954年8月)1949年10月19日,毛泽东同志主持召开中央人民政府委员会第三次会议,通过了政务院下属委、部、会、院、署、行34个行政机构的决议,任命内务部、劳动部、卫生部三个部门负责社会保险的管理工作[1]。具体业务分工为:内务部干部司主管各级行政人员的社会保险等事务,劳动部劳动保险司主管企业社会保险事务,卫生部主管公费医疗保险事务。1950年10 月,干部司及其主管业务被划入于1950年10月在政务院人事局基础上重新组建的人事部。值得一提的是,受当时社会条件所限,这一时期的社会保险覆盖面和保障程度都不高,但就企业劳动保险业务的行政机构管理体制而言,当时所执行的监督权和执行权相分离的经办模式是值得充分肯定的。1951年2月26日,政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》中明确规定:各大行政区工会组织对“所属各省、市工会组织及其区域内产业工会组织的劳动保险工作,负指导督促之责”;中华全国总工会为“全国劳动保险事业的最高领导机关,督导所属各地方工会组织、各产业工会组织有关劳动保险事业的执行”;各级人民政府劳动行政机关“监督劳动保险金的缴纳,检查劳动保险业务的执行,并处理有关劳动保险事件的申诉”;中央人民政府劳动部为“全国劳动保险业务的最高监督机关,贯彻劳动保险条例的实施,检查全国劳动保险业务的执行”。这种“管办分离”的行政执行原则也是这一时期社会保险不同于社会救济与社会福利“管办合一”行政管理体制的重要特点之一。受历史条件所限,在当时正式的社会保障制度还未真正确立的情况下,虽然这一时期存在企业与机关事业单位社会保险分割化管理、社会保险覆盖面和保障程度偏低等问题,但当时执行的内务部(后由人事部经办)、劳动部、卫生部“三部门”主管,相关部门辅助配合的管理行政格局,以及企业劳动保险“管办分离”的经办模式对当时稳定社会局势、巩固政权、恢复生产起到的积极作用是值得肯定的。

(二)以总工会、内务部、卫生部为主的“三部主管”格局(1954年9月-1968年12月)1954年9月20日,第一届全国人大一次会议制定和颁布的《中华人民共和国宪法》明确指出由国家举办社会保险,成为中国社会保险事业发展的里程碑。1954年至1959年在全国范围内开展的行政机构精简整顿工作使得这一时期的社会保险行政管理机构经历了一定程度上的改革。1954年5月28日,政务院颁布《关于劳动保险业务移交工会统一管理的通知》,同年6月15日,劳动部、全国总工会下发《关于劳动保险业务移交工会统一管理的联合通知》,对移交劳动保险业务、文件、撤销劳动部门的劳动保险机构等做出了具体规定。此后,各级工会统管全部劳动保险工作。至此,在上一时期实行的执行权与监督权相分离的管理模式演变为执行权与监督权相统一的管理模式,形成了 工会参与拟法、政府立法、工会具体经办的社会保险业务管理格局。进入20世纪50年代中期之后,在精简机构政策的推动下,1959年7月,由国务院直属的原人事局改由内务部管理,国家机关工作人员的社会保险业务也随之划归内务部新成立的政府机关人事局管理,内务部的社会保障职能逐步得到加强。值得一提的是,这一时期卫生部新增的农村合作医疗保险业务成为这一历史阶段社会保险经办管理体制演变中最值得肯定的成绩。这一时期社会保险经办机构依然传承上一阶段的三部门主管经办模式,机关事业单位的社会保险与企业社会保险仍被分割在两个管理部门,事实上,全国总工会取代劳动部经办企业劳动保险业务意味着劳动保险经办管理模式已经由上一时期的执行权与监督权相分离演变为实质上的“管办合一”,这也标志着中国社会保险经办机构管理体制“管办不分”的开始。不能否认的是,在当时经济水平极为有限的条件下,这一时期由卫生部经办负责的农村合作医疗保险制度,不仅使卫生部门自身的职能得以增强,更推动了农村医疗卫生事业的发展。

(三)“文革”时期的社会保险经办管理格局(1969 年1月-1976年底)1969年1月,内务部被

撤销,其主管的包括机关事业单位社会保险在内的社会保障业务被分散到公安部、财政部、卫生部等部门接管,其中,国家机关工作人员的社会保险业务被国务院政工小组办公室接管。1970年6月,劳动部被撤销,成立国家计划革命委员会,劳动部工作并入计委所属的劳动局负责。直到文革后期,社会保险行政管理机构工作才逐步恢复正常。1975年9月,国家劳动总局成立,由国家计委代管,其主要职责之一便是负责管理企业劳动保险。1979年7月,劳动总局设置保险福利司,实施劳动保险拟法和部分管理工作,劳动总局管理职能的确立标志着社会保险经办管理权利开始逐步向劳动部门转移。此外,由于这一时期主管企业社会保险业务的全国总工会和地方工会组织被迫停止运转,企业社会保险的筹资机制也发生了根本性改变。1969年2月,财政部颁布了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草案)》,规定国营企业一律停止提取劳动保险金,原在劳动保险金中开支的劳动保险费用,改在企业营业外列支。这一规定改变了企业劳动保险金的原有筹资机制,形成了待遇标准按国家规定执行, 费用由企业实报实销的“企业保险”,标志着劳动保险由工会组织在全国范围统筹调剂18年之后,转为由企业自行支付劳动保险待遇。相对而言,卫生部门是社会保险主管部门在“文革”中受到冲击最小的部门。虽然公费医疗制度受当时“极左”思想的影响,被诬蔑为修正主义,但在毛泽东同志的肯定和倡导下,农村合作医疗制度进入了快速发展时期,

第四篇：中国重点大学变迁记

中国重点大学变迁记

一、1954年确定最早的6所重点大学

1954年12月，教育部在《关于重点高等学校和专家工作范围的决议》中，指定以下6所学校为全国性重点大学： 中国人民大学、北京大学、清华大学、北京农业大学、北京医学院、哈尔滨工业大学。

二、1959年指定16所重点大学

1959年3月22日，中共中央发出《关于在高等学校中指定一批重点学校的决定》，指定以下16所高校为全国重点大学：

北京大学、中国人民大学、清华大学、中国科技大学、北京工业学院、北京航空学院、北京农业大学、北京医学院、北京师范大学、天津大学、哈尔滨工业大学、复旦大学、上海交通大学、华东师范大学、上海第一医学院、西安交通大学。

三、1959年又增加4所重点大学

中国人民解放军军事工程学院（即“哈军工”）

西安军事电信工程学院(即中国人民解放军军事电信工程学院，现为西安电子科技大学）

中国协和医科大学

中国人民解放军第四军医大学

四、1960年确定64所重点大学（16+4+44）

1960年10月22日，中央决定在原来20所（16+4）重点大学的基础上，再增加44所重点大学：

1.文理（苏式综合大学）：吉林大学；南开大学；南京大学；武汉大学；中山大学；四川大学； 山东大学；山东海洋学院（现中国海洋大学）；兰州大学。

2.工科：大连工学院（现大连理工大学）；东北工学院（现东北大学）；南京工学院（现东南大学）； 华南工学院（现华南理工大学）；华中工学院（现华中科技大学）；重庆大学； 西北工业大学； 合肥工业大学。

3.专门性大学： 北京石油学院（中国石油大学）、北京地质学院（中国地质大学）、北京邮电学院（北京邮电大学）、北京钢铁学院（北京科技大学）、北京矿业学院（中国矿业大学）、北京铁道学院（北京交通大学）、北京化工学院（北京化工大学）、唐山铁道学院（现西南交通大学）、吉林工业大学（并入吉林大学）、大连海运学院（大连海事大学）、华东水利学院（河海大学）、华东化工学院（华东理工大学）、华东纺织工学院（东华大学）、同济大学、武汉水电学院（与武汉大学合并）、中南矿冶学院（中南大学）、北京农机化学院（与北京农业大学合并为中国农业大学）、北京林学院（北京林业大学）、北京中医 学院（北京中医药大学）、中山医学院（中山医科大学，并入中山大学）、北京外国语学院（北京外国语大学）、国际关系学院、北京政法学院（中国政法大学）、北京对外贸易学院（对外经济贸易大学）、中央音乐学院、北京体育学院（北京体育大学）、成都电讯工程学院（电子科技大学）

五、1963年增加3所重点大学

浙江大学、厦门大学、上海外国语学院（现上海外国语大学）

六、1963年又增加1所重点大学

南京农学院

至此，全国重点高校共68所。

七、1978年确定88所全国重点大学

1978年，国务院确定了北京大学、清华大学等88所院校为全国重点大学。

1978年，国务院确定的全国重点大学名单

重点综合大学(17所)

北京大学 内蒙古大学 新疆大学 复旦大学 武汉大学 厦门大学 中国人民大学 吉林大学 兰州大学 中山大学 山东大学 湘潭大学 南开大学 西北大学 云南大学 四川大学 南京大学

重点理工院校（53所）

清华大学 华南理工大学 中南工业（大学中南工业大学、湖南医科大学、长沙铁道学院合并为中南大学）北方交通大学（北京交通大学）电子科技大学 成都工学院 北京钢铁学院 上海科技大学（上海大学）西安交通大学 郑州大学 重庆建筑大学（与重庆建筑高等专科学校、重庆大学合并组建成新重庆大学）沈阳建筑大学 东南大学 北京航空航天大学 西安电子科技大学 大连海事大学 北京化工大学 西北轻工业学院（前身北京轻工业学院与北京商学院成立北京工商大学，咸阳部分更名为陕西科技大学）哈尔滨工业大学 大庆石油学院（现更名为东北石油大学）天津大学 中国科学技术大学 东北大学 石油大学（中国石油大学北京，华东）华东理工大学 吉林工业大学 武汉水利电力大学 南京航空航天大学 燕山大学 西北工业大学 河海大学 同济大学 北京理工大学 浙江大学 东华大学 中国矿业大学（北京，徐州）青岛海洋大学（中国海洋大学）南京理工大学 南京气象学院（南京信息工程大学）中国地质大学（北京，武汉）江苏理工大学（江苏理工大学已于2001年与镇江医学院、镇江师范学院合并为现在的江苏大学）合肥工业大学 华中理工大学 重庆大学 华北电力大学 西安建筑科技大学 西南交通大学 大连理工大学 哈尔滨工程大学 北京邮电大学 长春科技大学（长春科技大学于2000年6月12日与原吉林大学、吉林工业大学、白求恩医科大学、长春邮电学院合并成为新的吉林大学。长春科技大学的相关学科并入吉林大学的相关学院，原校址现称吉林大学朝阳校区）辽宁工程技术大学 上海交通大学 武汉工业大学（2000年5月27日,武汉工业大学与武汉交通科技大学、武汉汽车工业大学合并组建武汉理工大学。国家建材局管理干部学院（武汉工业大学北京研究生部）并入北京工业大学）武汉测绘科技大学(2000年8月2日，武汉大学、武汉水利电力大学、武汉测绘科技大学、湖北医科大学合并成组建新的武汉大学。)湖南大学

重点农业院校（9所）

中国农业大学 山西农业大学 西北农林科技大学 沈阳农业大学 南京农业大学 江西农业大学 华中农业大学 华南农业大学 西南农业大学（2005年7月与西南师范大学合并组建西南大学）

重点医药院校（6所）

中国协和医科大学【北京协和医学院（清华大学医学部）】 北京医科大学（北京大学医学部）北京中医药大学 上海医科大学（复旦大学上海医学院）中山医科大学（2001年10月26日，中山大学与中山医科大学合并，组成新的中山大学）华西医科大学（四川大学华西医学中心）

重点林业院校（1所）北京林业大学

重点财经院校（1所）对外经济贸易大学

重点艺术院校（1所）中央音乐学院

重点体育院校（1所）北京体育大学

重点民族院校（1所）中央民族大学

重点外语院校（2所）北京外国语大学 上海外国语大学

重点政法院校（2所）国际关系学院 西南政法大学

重点师范院校（2所）北京师范大学 华东师范大学

（粗体为现在已经不存在的学校。后附其所并入的大学。改名的院校，在括号里以注明。）

八、国务院侨办直属的暨南大学、华侨大学被列为国家重点建设高校

九、1990年国家重点建设的高校(15所)

北京大学、清华大学、复旦大学、西安交通大学、上海交通大学、中国科学技术大学、北京医科大学、中国人民大学、北京师范大学、中国农业大学、北京理工大学、哈尔滨工业大学、西北工业大学、北京航空航天大学、国防科学技术大学

十、1999年特别改组成立的重点大学（1所）

1999年9月，经国务院特别批准，同处杨凌的原西北农业大学、西北林学院、水利部水土保持研究所、水利部西北水利科学研究所、陕西省农业科学院、陕西省林业科学院、陕西省中国科学院西北植物研究所等七所科教单位合并组建为西北农林科技大学。

注：全国重点大学中有13所，湘潭大学、燕山大学、山西农业大学、南京信息工程大学、江苏大学、江西农业大学、西南政法大学、华南农业大学、沈阳农业大学、陕西科技大学、沈阳建筑大学、西安建筑科技大学、辽宁工程技术大学、东北石油大学，由于地理和自身发展水平受限等原因没有纳入国家“211”工程重点建设大学计划，仅存重点大学之名。

全国重点大学的精品—985工程院校

这些大学全部为中央直属大学，全部具有若干院士、国家重点实验室、国家重点学科、博士点、一级学科博士学位授予权、博士后流动站、教授任职资格审批权、研究生院，其中34所学校具有研究生招生自主划线权。

北京市（8所）：清华大学 北京大学 中国人民大学 北京航空航天大学 北京理工大学 北京师范大学 中国农业大学 中央民族大学

上海市（4所）：复旦大学 上海交通大学 同济大学 华东师范大学

天津市（2所）：南开大学 天津大学

江苏省（2所）：南京大学 东南大学

浙江省（1所）：浙江大学

安徽省（1所）：中国科学技术大学

黑龙江（1所）：哈尔滨工业大学

吉林省（1所）：吉林大学

辽宁省（2所）：大连理工大学 东北大学

山东省（2所）：山东大学 中国海洋大学

湖北省（2所）：华中科技大学 武汉大学

湖南省（3所）：中南大学 湖南大学 国防科学技术大学

福建省（1所）：厦门大学

广东省（2所）：中山大学 华南理工大学

四川省（2所）：四川大学 电子科技大学

重庆市（1所）：重庆大学

陕西省（3所）：西安交通大学 西北工业大学 西北农林科技大学

甘肃省（1所）：兰州大学

1998年5月4日，原国家主席江泽民在庆祝北京大学建校一百周年大会上向全世界宣告：“为了实现现代化，中国要有若干所具有世界先进水平的一流大学。”由此，中国教育部决定在实施“面向21世纪教育振兴行动计划”中，重点支持国内部分高校创建世界一流大学和高水平大学，简称 “985工程”。

39所“985工程”大学分布在18个省，其中大部分属于副部级大学，不属于副部级的大学有6所：东北大学 湖南大学 华南理工大学 华东师范大学 中国 海洋大学 中央民族大学。国防科技大学为副大军区级，对应地方行政级别介于正部级与副部级之间。

全国重点大学的主体—211工程院校

“211工程”是中国政府为了迎接世界新技术革命的挑战，面向21世纪，要集中中央和地方各方面的力量，分期分批地重点建设百所左右的高等学校和一批重点学科、专业，到2000年左右在教育质量、科学研究、管理水平及办学效益等方面有较大提高，在教育改革方面有明显进展，力争在21世纪初有一批高等学校和学科、专业接近或达到国际一流大学的水平的建设工程。“211工程”是建国以来国家正式立项在高等教育领域进行的规模最大，投入资金最多的重点建设工程，是国家高等教育的发展工程，也是高等教育事业的系统改革工程。

北京 清华大学 北京大学 中国人民大学 北京交通大学 北京工业大学 北京航空航天大学 北京理工大学 北京科技大学 北京化工大学 北京邮电大学 中国农业大学 北京林业大学 中国传媒大学 中央民族大学 北京师范大学 中央音乐学院 对外经济贸易大学 北京中医药大学 北京外国语大学 中国石油大学(北京)中国政法大学 中央财经大学 华北电力大学 北京体育大学 中国地质大学(北京）中国矿业大学（北京）

上海 上海交通大学 复旦大学 华东师范大学 上海外国语大学 东华大学 上海财经大学 同济大学 华东理工大学 上海大学

天津南开大学 天津大学 天津医科大学

重庆重庆大学 西南大学

河北河北工业大学

山西太原理工大学

内蒙古内蒙古大学

辽宁大连理工大学 东北大学 辽宁大学 大连海事大学

吉林吉林大学 东北师范大学 延边大学

黑龙江哈尔滨工业大学 哈尔滨工程大学 东北农业大学 东北林业大学 江苏 南京大学 东南大学 苏州大学 南京师范大学 中国矿业大学 中国药科大学 河海大学 南京航空航天大学 江南大学 南京农业大学 南京理工大学

浙江浙江大学

安徽中国科学技术大学 安徽大学 合肥工业大学

福建厦门大学 福州大学 江西 南昌大学

山东山东大学 中国海洋大学 中国石油大学(华东)

河南郑州大学

湖北武汉大学 华中科技大学 中国地质大学(武汉)武汉理工大学 华中师范大学 华中农业大学 中南财经政法大学

湖南 湖南大学 中南大学 湖南师范大学

广东 中山大学 暨南大学 华南理工大学 华南师范大学

广西广西大学

四川四川大学 西南交通大学 电子科技大学 四川农业大学 西南财经大学

云南云南大学

贵州贵州大学

陕西西北大学 西安交通大学 西北工业大学 西安电子科技大学 长安大学 西北农林科技大学 陕西师范大学

甘肃兰州大学

新疆新疆大学 石河子大学

青海青海大学

宁夏宁夏大学

西藏西藏大学

军事系统第二军医大学(上海)第四军医大学(西安)国防科技大学(长沙)

注：“九五”期间，国家重点建设的高等学校为100所左右，中央政府并要求将此事当作面向“21世纪”的大事来抓。这项发展高等教育的重要措施开始简称为“211计划”，后来确定为“211工程”。原来的全国重点大学中湘潭大学、燕山大学、山西农业大学、南京信息工程大学、江苏大学、江西农业大学、西南政法大学、华南农业大学、沈阳农业大学、陕西科技大学、沈阳建筑大学、西安建筑科技大学、辽宁工程技术大学等13所院校由于地理和自身发展受限等原因没有纳入国家“211”工程计划，仅存重点大学之名。而原先不属于全国重点大学的中央财经大学、上海大学、上海财经大学、中南财经政法大学、西南财经大学、东北师范大学、华中师范大学、陕西师范大学、西南大学(1978年确定的全国重点大学西南农业大学于2005年7月与西南师范大学合并组建西南大学)、东北林业大学、江南大学、长安大学、暨南大学、大连海事大学、第二军医大学、北京工业大学、天津医科大学、河北工业大学、太原理工大学、辽宁大学、延边大学、东北农业大学、苏州大学、南京师范大学、湖南师范大学、安徽大学、福州大学、南昌大学、华南师范大学、广西大学、四川农业大学、贵州大学、石河子大学、海南大学、西藏大学、宁夏大学、青海大学一共37所院校由于发展迅速，实力上乘而被列入“211”工程计划，成为国家重点建设大学。自上世纪90年代，“211”工程实施以来，计划经济时代下侧重于重点之名的“全国重点大学”的提法逐渐淡化；逐渐被面向21世纪，市场经济环境下，侧重于重点建设的“211”工程所代替。在国际高等教育界，“211”工程大学也被公认为中国的国家级重点建设大学；是新世纪，中国高水平大学的代名词。

第五篇：中国大学学费变迁

中国大学学费变迁

中国大学学费变迁免学宿费 30年代国立大学的收费

在30年代大学收费情况是：北大清华一律是每年二十银元，一律免收学宿费。国立大学每年约22—40银圆，师范类不收学费；私立大学每年约45—120银圆不等，中间数约为90银圆；教会大学每年约160银圆。国家全包 1950-1985年间的学费

这个时期上大学基本上是国家全包干，对于家庭差的学生来说,每月还可以享受到十七到二十三元不等的助学金。一般来说，一个贫困家庭出身的孩子，只要能够考上大学，不会给家庭增加任何负担。并且一旦毕业，还可以有旱涝保收的工资。重生

1977年12月10日高考恢复

1977年12月10日恢复的高考，考试办法基本沿用“文革”前的考试办法，文理分科。当年报考人数最终达到570万，录取人数是27.297万人，考试录取比例只有29∶1。1978年，又有610万人参加了刚刚恢复的高考，两次总计1180余万人的招考创下了中国乃至世界考试史上的纪录。定向 1983年定向招生，定向分配

教育部正式提出“定向招生，定向分配”的方法。规定在中央部门或国防科工委系统所属的某些院校，按一定比例实行面向农村或农场、牧场、矿区、油田等艰苦行业的定向招生。计划外

1985年中共中央指出可以计划外招生

中共中央颁发了《中共中央关于教育体制改革的决定》，提出高等教育“可以在计划外招收少量自费生，学生应交纳一定数量的培养费。”从此，开始实行高等教育收费双轨制，只对部分自费生、委培生和定向收取学费。中国大学学费变迁免学宿费

30年代国立大学的收费

在30年代大学收费情况是：北大清华一律是每年二十银元，一律免收学宿费。国立大学每年约22—40银圆，师范类不收学费；私立大学每年约45—120银圆不等，中间数约为90银圆；教会大学每年约160银圆。国家全包 1950-1985年间的学费

这个时期上大学基本上是国家全包干，对于家庭差的学生来说,每月还可以享受到十七到二十三元不等的助学金。一般来说，一个贫困家庭出身的孩子，只要能够考上大学，不会给家庭增加任何负担。并且一旦毕业，还可以有旱涝保收的工资。重生

1977年12月10日高考恢复

1977年12月10日恢复的高考，考试办法基本沿用“文革”前的考试办法，文理分科。当年报考人数最终达到570万，录取人数是27.297万人，考试录取比例只有29∶1。1978年，又有610万人参加了刚刚恢复的高考，两次总计1180余万人的招考创下了中国乃至世界考试史上的纪录。定向 1983年定向招生，定向分配

教育部正式提出“定向招生，定向分配”的方法。规定在中央部门或国防科工委系统所属的某些院校，按一定比例实行面向农村或农场、牧场、矿区、油田等艰苦行业的定向招生。计划外

1985年中共中央指出可以计划外招生

中共中央颁发了《中共中央关于教育体制改革的决定》，提出高等教育“可以在计划外招收少量自费生，学生应交纳一定数量的培养费。”从此，开始实行高等教育收费双轨制，只对部分自费生、委培生和定向收取学费。

国大学学费变迁开始收费 1989高等教育实行收费

直到1989年，国家才对高等教育进行收费，当时的收费也只是象征性的只收200元，但总算迈出了高等教育收费的关键性一步。试点 1993年收费并轨试点

我国在上海外国语大学和东南大学开始收费并轨试点。国家教委考试中心在多次讨论和试验后，规定标准分数制度由省级常模量表分数、等值量表分数和等级量表分数组成。教改

1994《中国教育改革和发展纲要的实施意见》

国务院发布《中国教育改革和发展纲要的实施意见》，高校“缴费的标准由教育行政部门按生均培养成本的一定比例和社会及学生家长的承受能力，因地、因校（或专业）确定”。并轨招生

1996—2000年并轨招生推进

1996年，中国高等教育试行并轨招生，高校学费开始增加。1997年高校全面并轨，学费年增长幅度达到了30％，甚至50％。2000年，一直由国家“全包”的师范专业也实行了收费上学，标志着招生并轨改革的落幕。各地高校收费标准猛涨，普遍提高15％左右，有的地区提高20％，学费超过4000元。成本监审

2005年6月发改委出台教育成本规定

2005年6月，国家发改委下发了《高等学校教育培养成本监审办法》，对高校的教育成本作了明确规定。