土地利用制度改革与农民权益保障

第一篇：土地利用制度改革与农民权益保障

土地利用制度改革与农民权益保障

马晓河

在现有的土地制度安排下，农民的土地权利不能得到充分体现，农民没有完全的土地所有权、使用权、交易权、收益权。在这种制度安排下，农民的大量土地“被交易”和收益“被分配”了。在当前和今后一个时期内，土地利用制度改革的核心问题是保障农民对土地享有更加充分的权利。

从60年农村制度变迁看，我国土地利用制度经历了三次大的变革：一是在20世纪40年代末50年代初实行了土地改革，通过“打土豪分田地”，将封建地主土地所有制变为农民土地个人私有制;二是20世纪50年代中期，通过合作化和人民公社化运动，将农民土地个人私有制改造为土地集体所有制;三是20世纪70年代末以来，在不改变土地集体所有制性质的前提下，将土地的使用权承包给农民，实行土地家庭承包经营体制。

谨防出现“三无”农民

同第二次土地利用制度改革相比，改革开放以来的土地制度变迁基本适应了生产力发展的需要，促进了农村乃至国民经济的发展。但是，在现有的土地制度安排下，农民的土地权利仍然不能得到充分体现，农民还没有完全的土地所有权、使用权、交易权、收益权。在土地的征占用方面，农村集体所有土地必须通过国家征用转为国有后才能进入一级市场，农民虽然是农村集体土地的所有者，由于土地的集体所有权被虚化，农民人人都是所有者，但人人实际上都不是所有者。在此情况下，农民和农村集体组织不是农村集体土地市场交易的主体，根本无法进入土地交易市场。因此，土地卖给谁，价格是多少，收益如何分配，完全不由农民说了算。在这种制度安排下，农民的大量土地“被交易”和收益“被分配”了。在土地的征占用过程中，国家征地范围过宽，征地补偿标准过低，对失地农

民安置人数过少，土地收益大部分流入各级政府和开发商手中，农民所得只有很少一部分;另外，由于土地开发增值利益的极大诱惑，许多地方还出现了先占后批、少批多占、不批乱占土地的现象。这样的结果是，大量农民失地后，一方面在城乡二元户籍制度阻碍下难以顺利转化为市民，另一方面又难以获得应有的土地损失补偿，导致这部分人变成真正的“三无农民”(“三无”是指无地、无业、无社会保障)。在农村土地流转方面，宅基地及地上资产不能跨社区交易，承包地以及宅基地也不能抵押，一些地方乡镇政府和村集体组织违背农民意愿，随意变更甚至撤销农民的土地承包合同，为了招商引资还强制推行土地流转。在近几年的“增减挂钩”试点中，一些地区任意扩大试点范围，超额使用“增减挂钩”试点面积，还有的地区忽视农民意愿，以损害农民权益搞“增减挂钩”。所有这些都侵害了农民应有的土地权利。

不同的改革主张

面对当前农村土地征占用和流转过程中存在的问题，社会各界提出了不同的改革主张：有国有化主张的，有私有化主张的，也有主张保持现有土地集体所有产权不变的前提下，进一步强化农民的土地承包权利。

不少主张国有化的研究者认为，土地所有权收归国有，并使土地所有权纯粹形式化，在此产权架构下实行“国有民营”，明确界定土地所有者和土地经营者的不同权益。他们认为，实行土地国有民营，可以有效防止土地兼并，使耕者有其田;还可以为国土统一整治和利用提供制度保障。在土地国有民营制度下，只要土地租赁期限长，经营者就不会因为没有土地所有权而在经营上受到限制。主张土地私有化的人认为，目前世界上有100多个国家实行土地私有制，土地私有制在世界历史上并没有影响工业化和国家现代化建设，也没有造成农村的动荡。目前世界上发达国家都是实行了土地私有化的国家，而恰恰是曾经实行土

地公有制的国家，经济社会都曾经出现过动荡。回顾中国历史，土地私有制也是中国社会发展的主流。土地私有化会加剧贫富分化、造成社会不安定的说法是不合解决学逻辑的。如果土地私有化了，农民将成为自由民，若农民要弃农进城或从事他业，可以卖掉土地，不但是一笔收入，而且也是一笔资本，因此他进城时就是有钱人，而不是盲流。土地私有化不但对经济发展有重大意义，而且对减少社会纠纷、安定社会、稳定地方财政也有重要意义。

主张保持现有土地集体所有产权不变的人认为，土地集体所有已经实行了很长时间，若改为私有，不仅受到政治经济制度和社会意识形态的刚性制约，而且即使实行了土地私有，也无法有效解决当前土地经营中存在的诸多难题。持这种观点的人认为，土地改革必须进一步强化农民的土地权利，赋予农民明确的、永久的、完整的土地用益物权。

土地利用制度改革重点

作者持有另外一种观点，在当前和今后一个时期内，土地利用制度改革的核心问题是保障农民对土地享有更加充分的权利。尽管现有法律法规和文件政策对保障农民土地承包经营权有了许多改进，但在土地征占用、土地流转、宅基地及其房产等方面还留下需要改革探索的空间。今后在现有土地承包关系保持稳定并长久不变的基础上，土地利用制度改革应重点围绕以下几方面展开：

一是改革土地征占用办法。严格界定、区分公益性和非公益性用地界限，一方面要不断缩小公益性征地范围，将那些本该是非公益性并具有明显盈利性质的土地坚决划出剔除公益性范围;另一方面公益性征地也要尊重农民意愿，按市场价格补偿农民。不能打着公益性用地的旗号，人为压低土地补偿价格，以牺牲弱势群体——农民的利益搞建设。为了保障农民的土地权益，应初步放开土地交易市场，培育多元化的市场主体，要将农民逐渐培育为土地市场交易的重要主体之

一。积极探讨农村集体建设用地直接参与土地市场交易的办法，农村土地转为建设用地并不必须都要变更为国有土地，经批准农业用地也可转为集体建设用地直接进入城镇土地交易市场。无论是公益性还是非公益性土地交易产生的收益应按市场原则进行分配。要充分尊重农民对土地的收益权，不管是农村集体土地转为国有建设用地，还是农村集体建设用地进入城镇土地市场参与交易，必须引入第三方评估的机制。

二是进一步完善土地流转政策。随着农村劳动力和人口大量流向城镇，按照依法自愿有偿原则，既要允许也应鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。同时，在完善荒地、林地使用权抵押制度的基础上，还要探索耕地、草地承包经营权的抵押办法，允许承包经营权进行抵押，将极大地提高农村土地的价值，农民以土地承包经营权抵押获得银行贷款，能增加对土地的长期投资，提高土地产出率和劳动生产率。要严禁一些地区利用各种形式强迫农民流转土地，并侵蚀土地流转收益。即使是已经进城落户的农民工，也不能强制收回他们的承包土地，一定要按市场办法在自愿原则下鼓励他们转让出承包土地。

三是改革农村宅基地制度。在工业化和城市化过程中，随着农村人口的减少和社会保障制度的建立和完善，在对农民实行“一户一宅”政策的基础上，可考虑从法律上实行农村宅基地私有化，并允许农村宅基地及其建筑物依法自愿有偿转让、出租、互换、继承、抵押等，使农村宅基地及其建筑物真正市场化。实现农村宅基地及其建筑物的市场化，如果农民进城就业，就可以依法将自己的房产及其宅基地卖掉，获得一笔资金，将其作为进城的资本，在城市购买房产，拉动城市经济发展。当前各地正在进行的土地“增减挂钩”和“并村上楼”，实质上是地方政府借用公共权力对农村集体所有权和农民财产权的一种变相侵蚀，其目的就是牺牲农村集体利益和农民利益，以保证地方政府在“增减挂钩”中利益最大化。

四是建立健全土地市场体系。市场是配置资源最有效的一种机制。促进土地承包经营权流转，完善建设用地交易等，最有效的办法就是培育土地市场。今后土地市场发育不能把农民排斥在外，农村集体土地说到底是农民的，而不是地方政府的。各级政府不应替代农民更不应替代市场包办一切，这不是中国改革开放的初衷。政府对土地市场的干预要有边界，其作用是弥补土地市场失灵的部分，而不是代替市场与农民争利。今后，政府在土地市场上主要是健全土地法规，支持发育中介服务组织，加强监督和监管，维护土地市场的公正和公平性，坚决禁止各级地方政府在土地市场上既当裁判员又当运动员，以损害农民利益为本级政府牟利。

第二篇：保障农民权益服务群众生活

保障农民权益服务群众生活

---左云县农民权益保障促进会工作纪实

去年以来，左云县农廉办按照中共大同市委办公厅、大同市政府办公厅《关于成立农民权益保障促进会的工作方案（试行）》和大同市农廉工作广灵现场会议精神要求，精心组织，积极开展全县农民权益保障促进会的建设工作。目前该县的县、乡、村三级农促会已全部成立，共涉及9个乡镇228个行政村，初步形成了县、乡、村三级联网全覆盖的农促会体系。

农促会为干群之间架起一座“连心桥”

‚9月底，通过协调乡派出所为曹家堡村村民办理了上户手续。‛……

这是在马道头乡农促会的民情日记里看到的。‚民情日记本，记挂群众事，事事有着落，件件有回音，与民联络勤，干群心贴心‛。今年，县、乡、村农促会成立以来，通过记一本‚民情日记‛、办一份‚农民小报‛等形式，架起了拉近干群关系的‚连心桥‛。

为了写好‚民情日记‛，农促会成员主动深入村舍、深入农民群众，把农民群众在生产生活过程中遇到的各种困难和问题记录下来，并帮助农民群众想法子、找路子。‚民情日记‛已成为全县农促会解决热点、难点问题，化解各类矛-1-

盾，维护农民权益的一把‚金钥匙‛。

同时透过‚民情日记‛，群众看到了干部踏踏实实的工作作风、一丝不苟的敬业精神和炽热的爱民情怀。正如一位乡干部说的‚通过这样一个平台，使广大群众知道我们在干什么，同时，我们也能听到群众更多的心声，更多地掌握群众在想什么、急什么、盼什么。农促会确实为我们和农民之间架起了一座‘连心桥’‛。

农促会为农民合法权益撑起一把“保护伞”

左云县农促会以利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制为基础，不断为维护农民合法权益撑起了‚保护伞‛。

在具体工作中，左云县各级农促会研究和解决涉及农民群众切身利益的热点难点问题，妥善处理农民群众上访，化解矛盾，积极主动协调农民群众合法权益问题。该县马道头乡黄家店村农促会在处理群众上访事件上实行乡村农促会理事成员、理事长包户责任制，每位包两户，共40户，负责登门上户做思想工作，讲解有关政策、法律，特别是有关煤矿兼并重组的政策、规定，逐一‚对症下药‛，消除了矛盾。店湾镇的农民权益保障促进会，不等不靠，主动代表村民参与到与煤矿兼并主体和煤矿经营人的谈判协商中，最大化为农民争取正当权益；木代村农促会代表群众参与到了搬迁分房方案的讨论和制定过程中，受到农民群众的一致认

可，为维护农村稳定维护农民权益起到了积极作用。

截止目前，该县的乡、村两级农民权益保障促进会共受理维护农民合法权益169件次，成功解决122件次。

农促会为农村社会稳定谱写一部“和谐曲”

‚农促会这个单位好，我的那点地让占了，不了解政策，他们每天给我讲解，让我打消了上访的念头，这个农促会真是为咱农民服务的‛管家堡乡一村民这样评价农促会。今年该村民的耕地被高速公路占用，该村民认为补偿不合理，多次企图越级上访，该村农促会了解到情况后耐心地讲解政策法规，使这位村民打消了上访的念头。

该县农促会紧紧把握工作重点，围绕向农民提供相关信息和咨询服务；就有关农民合法权益的问题向有关部门反映、查询、建议；参与有关部门对强农惠农政策贯彻落实情况的监督；参与有关部门对农村干部和农民群众的法制宣传教育；解决农村信访问题、畅通诉求渠道、做好调解和宣传教育工作、及时妥善解决农民合理诉求等工作方向，维权维稳，扎实开展工作，截止目前，该县农促会共化解越级访苗头19起，为群众办实事、解难题220余件，真正成为了‚农民朋友的贴心人、党委政府的好帮手‛，赢得了农民群众的一致好评，切实维护了农村社会和谐稳定。

（左农廉办）

第三篇：土地管理制度改革下的农民权益保障研究

土地管理制度改革下的农民权益保障研究

——统筹城乡背景下的成都经验

陈辞 马永坤

摘要：土地管理制度改革关系到经济社会许多重要领域的改革能否顺利推进，科学发展能否切实得到保障，然而改革的关键是如何在其进程中有效保障农民的权益。本文在统筹城乡背景下，总结成都经验，从集体建设用地流转、土地整理和耕地保护三个方面具体阐述农民权益保障问题。

关键词：统筹城乡；土地管理制度改革；农民权益保障

一、土地制度变革下的农民权益保障

土地产权制度改革是整个农村土地管理制度改革的核心，是贯彻中央关于“多予、少取、放活”、“创造条件让更多群众拥有财产性收入”精神的重要途径，是保护农民财产权益的关键。随着改革的不断深入，社会经济的不断发展，农村土地价值不断显现，农村土地产权纠纷Et益增多，在推进农村产权制度改革中也存在诸多难点问题：一是农村集体土地所有者的权利、义务尚不清晰。行政管理权侵犯土地财产权现象比较严重。二是集体成员资格的界定不一，因村民待遇引发的农村地权冲突日趋增多。土地产权不明晰、不对等和土地利用规划制度缺陷分别导致农民土地权益受损、城乡土地市场割裂和城乡空间形态不合理，城乡土地资源的优化配置缺乏有效的市场机制，首先，土地市场发展滞后以及农地价格的扭曲很大程度上降低了城乡土地资源配置效率和城乡统筹的进程。其次，农地价格严重扭曲与其产权价值相背离，导致农地资源城乡之间配置的不合理。这些矛盾产生的根本原因在于，农村集体土地产权主体虚置、权属关系不清，土地流转制度不完善，农民的土地权利难以得到有效的制度保障。

自上世纪90年带以后，中国城镇建成面积的扩大速度快于城镇化率。在利用资源的积聚与集中、释放更多级差土地收入方面，还有很大的差距和余地。成都启动了土地制度方面的改革，通过重新界定权利，使经济资源的积聚和集中所带来的土地级差收入，在分配上更好地兼顾城乡人民的利益。统筹城乡发展，是中央在新形势下提出的解决我国“三农”问题的指导思想与根本途径，也是促进国民经济持续健康协调发展和全面建设小康社会的必由之路。我国现行土地制度在平等和效率两个方面都有损失，并对社会稳定产生消极影响。

土地改革的基本逻辑即是在土地所有权不变的基础上，将土地使用权、收益权和处分权尽可能完整的界定给农民，并允许按照市场原则进行交易。而有限的产权交易和利益保护无疑具有特殊的制度特征，因而引发的一系列复杂问题，则正是我们将长期面对的理论困境。

二、集体建设用地流转中的农民权益保护问题

城镇化的发展要求未来几十年内，农村人口要向城镇转移。如果按照到2020年我国城镇化率达到55％的水平，我国将有8亿左右的人口进入城镇居住和就业。2008年我国的城镇化率为45．7％，城镇人口为6亿。未来12年间，还要转移约2亿农村人口，直接面临的问题就是，进城落户农民的居住和非农就业用地如何解决。理论界和实践部门对集体建设用地的流转进行了一系列的探索和改革，在一定程度上实现了对集体利益的保护，但是对农民利益的重视和保护仍然普遍不够。在新形势下，本文从保护农民权益的角度出发探讨了作为重要市场资源的土地交易行为如何既体现资源配置的效率，又保护集体所有权下农民的利益，通过完善与创新农村非农建设用地的流转机制，促进城乡统筹发展和构建和谐社会。

(一)农村集体建设用地需要解决的问题

1．明确产权主体代表。集体建设用地的改革，核心问题是在多大程度上保障了集体所有者或者是农民的最大权益。农村集体土地所有权归农村集体经济组织，但农村集体经济组织是一个“虚拟” 的所有者，这种状况造成农村土地流转会出现诸多问题。农村集体经济组织的法律地位主体确定为村民小组，农村土地产权的主体代表也就是村民小组。理由是：在村民小组这个小范围内，保存着土地制度历史变迁的最完整信息，现实中最清楚的状况(包括地块面积、分布及土地质量等)最清楚的是在这一级。同时，作为产权主体的村民小组对于屏蔽形式的侵犯产权行为比较有利，也更能体现现代产权制度建设所要求的产权交易必须符合交易费用小而效益高的原则。

2．城乡建设用地规划的统一。规划是土地管理的“龙头”，农村集体建设用地流转的目的之一是集约高效利用土地，建设用地流转后的用途决定了土地流转后的价值，尤其是城乡土地统一市场的建立必须要有城乡建设用地规划作为基础。与会代表们认为统筹城乡土地利用规划的核心是科学统筹城乡建设用地规模、结构和布局。加快我国现有的规划体系的改革，应当注重规划的引导性，实现土地利用总体规划功能的扩展，并向“空间规划+土地利用规划设计”模式转变。在编制农村土地规划过程中要充分尊重农民意愿，切合农村实际，因地制宜保持农村特色，保持乡村功能和文化风貌。同时要与上级土地利用总体规划相衔接，与产业发展、村镇建设、基础设施布局和生态环境保护等相关规划相协调。

2004年以来，成都市大力实施土地整治和城乡建设用地增减挂钩项目，坚持规划先行，依据新一轮土地利用总规划、城镇建设总体规划和新农村建设规划，编制土地整理规划和城乡建设用地增减挂钩专项规划，实施综合整治。城乡建设用地统一规划有利于农村建设用地价值的显化和城乡统筹协调发展，有利于严格土地用途管制的实施。

(二)成都农村集体建设用地改革情况

2008年，成都市以市委一号文件出台了关于加强耕地保护、进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见，在全市开展农村产权制度改革。改革的核心是还权赋能，把农民的权利还给农民，让农民拥有自己解决问题的能力，充分发挥农民群众的首创精神和主体地位；目的是通过对农村土地确权颁证并允许其流转，逐步实现城乡土地“同地同权”，努力从根本上解决“三农” 问题，加快推进城市化和农业现代化进程。主要措施有：

1．以产权明晰为基础，开展农村集体土地确权登记。一是坚持政策先行。依据《土地管理法》及其他相关法规政策出台了《成都市集体土地所有权确权、登记暂行规定(试行)》、《成都市集体土地所有权和集体建设用地使用权确权登记实施意见》、《成都市集体建设用地使用权确权、登记暂行规定(试行)》等文件，明确规定确权登记的原则、范围、条件、程序、要件、技术要求及完成时限，建立了全市集体土地所有权、集体建设用地使用权和宅基地使用权确权登记体系。二是坚持农民自主。充分依靠基层自治组织，由村民自主协商解决问题，有效化解了确权登记的诸多难题。三是坚持协同推进。将确权登记与第二次全国土地调查同步部署、协调推进，利用高分辨率卫星等先进技术开展农村承包土地实测工作，大幅提高了工作效率和质量。

2．以流转顺畅为核心，推动集体建设用地有序

流转。一是积极促进依法有序流转。制定了集体建设用地使用权流转管理暂行办法、集体建设用地使用权流转市场管理办法等一系列政策文件，确保集体建设用地依法规范有序流转。二是积极搭建土地交易平台，将集体建设用地使用权流转纳入国有土地市场统一管理，公开交易。三是积极完善配套服务政策。成立农村产权流转担保股份有限公司，积极探索农村土地产权交易抵押、担保等金融服务方式，加快建立健全农村产权流转中介服务、信息平台、风险补偿和纠纷调处机制等配套服务，在维护交易双方合法利益前提下，努力推动农村产权顺畅流转。

结合成都统筹城乡改革试验区的具体情况，以科学发展观为指导，坚持“严格保护耕地和基本农田，积极推进农村集体建设用地流转，全面实现土地节约集约利用长效机制，加强失地农民权益保障” 的基本思路，积极推进农村土地制度改革和创新，为成都城乡发展提供支持，也为全国的农村土地流转提供实验经验和借鉴。

三、农村土地整治问题的应用与探索

农村土地整治是依据规划对一定区域内田、水、路、林、村等进行的综合治理，包括农田整理、村庄整治、建设用地开发、复垦等活动。实践证明，土地整治在增加耕地有效面积、提高耕地质量、改善农业生产条件和农村生活环境，促进农业增产、农民增收和农村发展等方面发挥了重要作用。同时，土地整治在有效拉动内需方面也具有积极作用。

(一)农村土地整治定位破解两大难题

城乡统筹、新村建设、耕地保护“三位一体”；村庄建设已购现象明显，而实现“异构协同” 难度大。推进中心村(社区)乡村空间重构，具有战略性与创新性。

1．城乡用地增减挂钩的指标约束。由于体制、管理和历史原因，我国农村建设用地的布局分散、面积偏大、比例偏高，而且几乎游离于市县土地管理。城乡建设用地增减挂钩是土地政策创新，而村庄用地的巨大潜力是其重要前提；村庄土地整治成为解决城镇用地指标和耕地补占平衡“双重”约束的重大战略选择。成都城乡建设用地增减挂钩实验存在与相关规划的协调和衔接、实施进度及土地复垦保障的问题。

2．农村建设集约用地的现实瓶颈。农村建设用地普遍散、大、乱的状况，导致土地闲置、利用低效，甚至成片村庄空心化。落实两个“最严格”制度的重点和难点均在农村。其中能否创新机制，建设现代中性化社区，实行空心化村庄整治还田，是深入开展城乡土地管理制度改革，推进新农村建设和农村用地集约化的关键。

(二)农村土地整治的现实选择与多目标模式创新

1．农村土地整治现实选择。在农村土地整治过程中必须形成一个强有力的部门协调机制。农村土地整治涉及的政府行政部门众多，不利于农村土地整理工作的全面开展。在进行经济、社会和生态的“详细”分析基础上编制详细规划，规划包括：区域城镇化的成长规律和新型乡村空间的演替规律；经济上是否可行，农民是否愿意接受，生态上是否安全承载；产权调整方案是否明晰，农户的权益是否得到保障；村民自治组织是否健全，保障措施是否有力和有效，权、利、责是否明确和对等。

实践证明，城乡建设用地增减挂钩是推进农村土地整治的一个“撬动支点”，是促进城乡统筹发展的重要手段。对于农村土地整治制度改革来说，必须转变一组制度设计理念：(1)将现有的“供给型”转变为“需求型”。要看农民到底需要哪些制度和政策，农村社区意见领袖有哪些想法。(2)将现有的“惩罚型” 转变为“激励型”。使所有参加农村土地整理的行为人，只要工作努力，都能得到相应的激励。(3)将现有的“理型”转变为“道型”。制度设计应该更重视可行性和可操作性，更加重视细节的表达。

2．农村土地整治多目标模式创新及战略研究。村庄整治需规划先行，特别应以县域为单元，研究农村空心化“生命周期”，建立阶段性土地整治模式；村庄整治建设要“踩准节拍”、经得起时间考验。强调规模化，确保所建新村不至于很快成为明天的“空心村”。农村土地整治还要遵循农村发展地域差异性，凸显因地制宜、分区分类原则，实行多样化的技术标准、目标要求、管理模式与保障措施。在功能导向上强化“一整三还”，即依托村庄整治增地，实行还田、还林、还园。从农村土地整治的宏观性、全域性、基础性、系统性特点出发，国土管理部门具有不可替代的引领作用，理应确立全局性、战略性研究与管理的基础地位。

四、耕地保护补偿机制和征地制度改革

(一)耕地保护补偿机制

统筹城乡发展，必须加大对“三农”扶持力度，促进“农民增收”、提高“农业”规模效益，加大“农村”基础设施扶持力度。这就需要建立耕地保护补偿机制，切实调动农民积极性，确保耕地数量不减少、质量有提高，显著提高耕地利用综合效益，促进粮食增产、农民增收；健全土地承包经营权流转市场，推动耕地向大户流转，发展适度规模经营；形成城乡经济社会发展一体化格局，按照同地同价的原则，推进建设城乡统一土地市场。

全社会共同消费的保护耕地的成本不能只由管理土地的县、乡(镇)地方政府、拥有耕地的村民集体和承包耕地的农民来全部承担，中央政府、省级政府也承担相应的成本，从事第二、三产业的人们都要承担一定的成本。因而，必须建立耕地保护全社会补偿的共同责任机制，由全社会分担耕地保护成本，减轻农民耕地保护负担，协调城乡、区域和代际公平发展。

成都市按照城乡统筹、以城带乡、以工补农的指导思想，出台了建立耕地保护基金，给予保护耕地农民经济补偿的政策，促进了城乡统筹和谐发展。建立耕地保护的经济补偿机制。参照成都的做法，推动建立中央、省、地市三级耕地保护补偿基金，“基金”主要来自新增建设用地土地有偿使用费、耕地占用税、土地出让收益等。“补偿的接受主体” 主要是农民，即对承担耕地保护责任的农民进行直接补贴，提高他们保护耕地的积极性。还应对农村基层组织进行补偿，主要补偿其耕地保护及其相关方面发生的一些必要的开支。“补偿标准”还要考虑耕地资源的生态价值和社会价值。

(二)征地制度改革

深化征地制度改革既要改变国家强制性低价征地侵害农民权利，又要防止超越实际的制度安排加大征地矛盾和困难，影响正常建设。董祚继认为如何界定公益性和经营性建设用地，缩小征地范围；如何落实同地同价原则，完善征地补偿机制；如何拓宽安置渠道，解决长远生计等，亟待研究明确。

1．土地收益不合理，主要是国家征地。从现象看，是低价征地、高价卖地。现象背后则是深层次的体制、机制问题。例如，国家垄断土地一级市场，把农村集体建设用地也垄断了，这与不承认农民土地的财产权利，有直接关系。改革征地制度，是一件牵一发而动全身的事情。从农民这头，是要赋予完整的土地财产权；而从政府的角度，则是切实转变职能，改变管理方式，整合部门关系和各级政府之间的关系。这无疑是一个长期的、渐进的改革过程。

2．土地征用制度改革。(1)明确界定公共利益，规范政府土地征用行为。将征地权的行使严格限定于公共利益范围，而且公共目的应该是直接的。对非盈利性用地，可采取征地的方式并实行公平补偿。对以盈利为目的的经营性用地，要打破政府土地征用垄断坚冰，在土地利用总体规划等的控制下充分发挥市场机制的作用。(2)从征地补偿到征地市场定价。中国土地征用补偿改革不仅要提高征地补偿标准，扩大补偿范围，而且要完善土地征用补偿机制。逐步探索征地市场化补偿机制建设的可能性。征地制度应当从用途管制和价格管制向单一的用途管制转变。(3)完善土地征用程序，加强公众参与。首先，要加强土地利用规划管制，坚决克服随意突破、调整、修改土地总体利用规划的现象；其次，要加强对土地征占的监管力度，建立和完善土地征用合法性调查、审批和监督程序。再次，要建立土地征用的事前公告程序，充分保障农民的知情权和参与权；最后，要强化土地登记工作。

党的十七届三中全会《决定》提出，要稳定和完善农村基本经济制度，健全严格规范的农村土地管理制度，建立促进城乡经济社会发展一体化制度。城乡统筹发展的关键是解决好“三农” 问题，而土地问题又是解决“三农” 问题的核心和基础。为了真正实现“以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展” 的战略目标，必须进一步深化农村土地管理制度改革，充分盘活农村土地资源和资产。以确保农民真正享有土地财产权，发展现代农业，推进土地规模经营，促进农民增收。

参考文献：

[1]谭术魁，彭补拙．农村集体建设用地直接流转的支撑体系研究[J]．财经研究，2002，(10)．

[2]北京大学国家发展研究院综合课题组．还权赋能：奠定长期发展的可靠基础—— 成都市统筹城乡综合改革实践的调查研究[M]．北京大学出版社。2010：63．

[3]王华春．土地资源优化配置与构建节约型社会研究[M]．北京：中国环境科学出版社，2006，(3)：14．

[4]杨继瑞．论绝对地租Ⅱ的来源及形成机理[J]．国土经济，1996，(3)：11—18．

[5]杨继瑞．城乡统筹视角下郫县住宅产业发展战略研究报告[R]．西南财经大学，2009，(12)：11．

第四篇：土地利用制度改革的有关思考

土地利用制度改革的有关思考

一、宅基地有偿使用制度改革的重大意义

一是解决了急需批划宅基地的群众的需求。通过推行宅基地有偿使用制度，从制度、经济上倒逼一户多宅、超站面积的宅基地得以腾退并收归集体，进而调整给急需分户划院的群众，一方面提高了集体建设用地的集约高效利用水平，另一方面减少了对耕地的占用和违法占地的发生。

二是促进了美丽乡村建设。通过对废弃、闲置、老旧宅基地使用权的收回、复耕、美化、改建等，一方面使破败不堪、久无人居、废弃闲置的宅基地得以绿化美化或重新利用或复耕，改善了乡村的村容村貌；

另一方面通过腾退出来的宅基地，使乡村在编制村庄空间规划的时候，有了更大的空间来安排村里的公共实施布局（诸如村双委驻地、老年活动中心、健身场所、文化娱乐阵地、小型垃圾中转站、生活用水处理站、绿化用地等等）。

二、集体土地入市制度改革的重大意义

一是解决了乡村小微企业用地难问题。虽然我们提倡工业集聚发展，但对于占地少至几分、多至三两亩的小微企业而言，无论是产值还是效益，都很难达到入住工业集聚区的标准。但农民致富、农村发展还离不开这些小微企业发挥主力军和主战场的作用。通过农村土地制度改革，进一步激发农村闲置、低效建设用地的内生活力，一方面解决了小微企业的用地需求及周边群众就近就业问题，另一方面使得低效闲置的土地得以盘活利用，同时还相应了国家“万众创新、万众创业”的号召，可谓一举多得，相得益彰。

二是缩短了企业用地的审批时间。以往我们的企业用地，从有意向用地到各级审批到公开招拍挂再到最后的开工建设，快则一年，倘若不符合规划，更是遥遥无期。而如果利用村里盘活的现有建设用地，通过协议出让的方式，企业用地在一个月时间就可以解决，极大缩减了审批环节和审批时间。

三是为乡村振兴战略注入了强大的经济支撑。无论是美丽乡村建设还是乡村振兴战略，没有强大的财力支撑，无疑会步步维艰。通过推行集体建设用地入市改革，很多村庄能取得几百甚至上千万的土地收益，这些巨大的财力对下一步编制村庄空间规划、乡村道路建设、改厕及排污处理、村庄绿化美化等，将会为之注入新鲜的活力。

三、宅基地有偿使用、集体土地入市两者之间的辩证关系

个人认为，这两项制度改革是相辅相成、互为因果和对立统一的辩证关系。是一个系统性的改革，任何单一性的改革都很难收到明显的成效。

（一）宅基地制度改革是集体土地入市改革的前提和基础

集体建设土地入市，需要盘活村庄闲置、低效、废弃的原建设用地，这些土地很大一部分来源于一户多宅、超站宅基地以及废弃老旧久无人居等等扎基地的收回，倘若不推行宅基地有偿使用制度改革，就不能腾退这些土地，集体土地入市改革就成了无源之水无本之木。

（二）集体土地入市改革激发了宅基地制度改革的内生动力

马克思主义告诉我们，物质基础决定上层建筑。对中国最基层的村双委而言，无论是乡村振兴还是美丽美丽乡村建设，都需要巨大的财力物力做后盾。而绝大多数村子的村集体经济几乎都是一穷二白，村子里的各项建设没有上级拨款扶持几乎寸步难行。而集体土地入市改革可以为村里注入大量急需的资金支持，从这方面来说，无疑为推行宅基地制度改革注入了强大的动力支撑。

三、当前我们急需要开展的工作

作为全国***个试点县市，长垣县无疑走在了前面，取得了成功经验。但对我们而言，在法律法规没有授权以前，我们应积极借鉴长垣县的经验，探索开展宅基地有偿使用制度改革和集体土地入市改革，超前谋划，超前布置，为下一步开展土地利用制度改革奠定坚实的基础。

一是利用第三次国土调查，彻底摸清全市乡村闲置、低效建设用地现状。尤其是对废弃的学校、工矿、养殖用地、打谷场、晾晒场、砖瓦窑、坑塘等用地分门别类、逐一登记造册。

二是利用农房一体化确权登记，对全市乡村的宅基地现状进行摸底调查。尤其是对一户多宅、超标准占用、空闲、废弃、残破、久无人居的宅基地，要深入调查，详细登记造册，为下一步开展宅基地制度改革奠定基础。

三是尽快启动实用性村庄规划编制工作。借助全省村庄规划“千村试点”的时机，一方面选好典型，另一方面全面铺开，力争年底前完成一半以上行政村的规划编制工作。

四是尽快出台相关政策。以市委、政府的名义，印发《宅基地有偿使用制度改革》、《集体土地入市制度改革》以及《征地制度改革》等有关制度及实施方案。

20**年*月*日

第五篇：从减轻农民负担看农民权益保障

从减轻农民负担看农民权益保障

从减轻农民负担看农民权益保障2007-02-06 12:27:1

3减轻农民负担问题，表面是一个经济问题，实质是一个严肃的政治问题，更是依法治国中的一个突出问题。中共中央多次强调，要从讲政治的高度来充分认识减轻农民负担的极端重要性，切实保护农民的利益和积极性，改善党同农民群众的关系。为了了解减轻农民负担的问题，我们通过实地考察、问卷调查、专题研讨等形式，开展了一系列调研活动。本文就是这些调研活动的一些初步结论和思考。

一、农民负担形成的表层原因

调查中农民和一些村组干部普遍反映，目前农民所承受的负担过重，负担分配不合理，合法权益难以得到保障。其中，突显的主要问题是：

⒈农民人均纯收入严重失实，负担确定办法不规范、不合理

农民人均纯收入是反映农民负担承受能力的重要指标，也是合理分配负担的重要依据。但一些地方对农民人均纯收入的测算不科学、不真实、不规范，主要表现为有的以计划目标作为实际指标，有的将毛收入作为纯收入；更有甚者，为了使增加农民负担合法化，应付有关部门的检查，高估甚至虚报农民收入，人为抬高人均纯收入水平，从而加重了农民负担。不少群众反映，人均纯收入是个虚数，而负担是个实数。一虚一实，出入很大，严重加重了农民的负担。如我们在河南某县的调研中得到的一组农民人均纯收入的数据是县里掌握的数据是人均元，乡里提供的数据是人均元，村里提供的数据是人均元，农民反映说人均绝对没有元。同时，农民人均纯收入是一个平均数，反映的是一定区域内的一般收入水平。就一般的情况而言，在乡镇以上的层次上，农民人均

负担的三提五统，并未突破有关部门规定的上年人均纯收入的控制线，但由于村与村之间、农户与农户之间的收入水平存在较大的差距，在分配提留统筹费负担的过程中又不考虑这种差距，就难免会出现收入高的负担轻，收入低的负担重的不合理现象，收入水平较低的村、农户所承担的提留统筹费往往超过各自人均纯收入的。我们在武汉市所调查的个村中，有个村的农民人均承担的三提五统超过了上年人均纯收入的，最高的达到了。此外，农民负担实行了一定三年不变的政策，没有考虑到农业生产的波动，一定程度上也加重了农民负担。前几年一度由于农副产品价格下跌，生产成本增加，农民收入增长趋缓，有的地方出现了农民增产不增收，甚至减收的情况，但农民负担却没有适当调减，形成过重的负担压力。

⒉三乱现象屡禁不止，社会负担增长过猛。

这几年，农民意见最大的问题是，一些地方在人民事业人民办口号的掩饰下，想方设法，巧立名目，向农民乱收费、乱集资、乱摊派，收费项目少则数十项，多则上百项。诸如各项达标升级活动，以及民间修庙宇、建祠堂、续家谱等，都要农民拿钱。有的地方在修建公路和水利设施时，只要农民出钱，以资代劳，不让农民出两工，而每个工的单价高达元。有些公共服务部门和机构，则借有偿服务之名，行乱收费之实。还有报刊订阅，名为自愿，实为摊派。在山东秋村，一年仅报刊杂志费一项就高达元，人平元左右，但是农民却看不到报刊杂志。在问卷调查中，有的农民反映，乡、村有非法向农民集资的做法，的人反映，所在乡和村有只收费不服务（如司法所的法律咨询），或服务收费过高和重复收费（如计划生育检查）的现象，的人反映，有要农民出资参加达标升级或评奖等活动。

⒊价格政策执行不到位，农民隐形负担加重。

一方面，农产品收购部门没有严格执行按质论价和保护价政策，压级压价、限收拒收的情况仍然严重存在。有关主管部门控制农产品价格有方，而保护农产品价格则不力。在问卷调查中，的农户反映，在农产品收购过程中有压级压价的行为。另一方面，农业生产资料经营失控，价格上涨过快，假冒伪劣产品充斥市场，坑农害农的事件时有发生。在问卷调查中，的农户近年来买到过假冒伪劣种子、农药、化肥等农业生产资料，而得到过合理赔偿的只有。

⒋村级财务管理混乱，集体资产大量流失。

由于村级财务管理混乱，没有严格的财务管理制度，或者执行不严，农民监督困难，致使不合理开支过大，加重了农民的负担。在某市某村，多年来一直没有建帐，根本无帐可查，而村干部则随意向农民收取各种费用，谁收就装入谁的腰包。值得注意的是，一些乡镇侵犯农民的生产经营自主权，以搞规模

农产品产业为名；一些村组集体经营项目因经营管理不善、决策失误而亏损严重，给农民造成了沉重的外部债务负担。如河南王集乡，短短几年先后推广西瓜种植、塑料大棚蔬菜、种桑养蚕等数个项目，平均每个项目造成农民负债万元；该乡的一个村响应县乡要求集体办企业的号召，仅一个工业项目造成村集体负债万，彻底整垮了集体经济，造成村民人均硬负担元。调研中农民还反映，有些村办企业实际上成了村干部的小金库，有的人甚至利用承包经营之机，化集体资产为个人资料，从而造成了大量集体资产的浪费和流失。农民不仅没有从这些项目中得到实际的经济利益，不少的村还因此而背上了沉重的债务负担，并最终转嫁到了农民的身上。

⒌少数干部作风粗暴，违法违纪时有发生。

由于种种原因，目前一些地方确实存在着收费难的问题。但有些基层干部和工作人员政策水平不高，工作方法简

单，作风粗暴，在收取税费的过程中，不时采取一些强制性措施，甚至非法动用专政工具，以至造成干群关系紧张，有的还引发致死人命的恶性事件。在问卷调查中，的农户反映，在向农收取钱物时，采用了强制的方式和手段。湖北梅县长岭乡某村民委员会公布的《关于今年夏征工作及清收历史欠款的有关规定》中，有如下一些具体规定：未按时完成任务的每百元罚款元，历史欠款收利息；清收欠款时，钱、油、麦、稻谷、牲猪等兼收，无以上实物的可将电视机、电风扇、煤气灶、机械等抵款，由清收小组当面作价拍卖；（若）个别农户拒不交，由村委会与乡文教组联系，由学校根据村上报欠款户子女名单，令其退学，否则抵扣民办教师工资，并对欠款户生活用电停止供电；对这次要征任务及历史欠款未完成农户，村委会将不为其办理任何手续，否则追究当事人的责任。此外，一些基层干部腐败现象严重，进一步增加了农民的负担，农民对此反应

十分强烈。

此外，基层政府机构臃肿，人员严重超编，带来巨大的人头费和组织运行费用等开支需求，给地方财政带来了极大困难，也为三乱现象的出现埋下了隐患。

二、农民负担形成的深层次原因

尽管导致农民负担过重的直接原因多种多样，不同地区、不同时期的农民负担的具体情况千差万别，但其深层次的原因主要是以下四个方面：

⒈体制不完善

就农业内部体制而言，主要是农村分配制度存在严重缺陷。农民负担问题实质上是一个分配关系问题。农村实行家庭承包经营的体制以后，交够国家的，留足集体的，剩余的都是自己的逐渐成了农业中的一种基本分配模式。由于这种分配模式从根本上否定了平均主义的分配方式，对调动农民积极性和发展农业生产起到了重要作用。但是，由于产权不明晰，国家、集体和农民三者利益

分配关系没有理顺，界定不清，界限不明，一些地方基层政府机构便以国家和集体利益代表的身份，凭借法律或中央赋予的权力，乘工作之便，从本部门的利益出发，利用农民对国家交够、对集体留足的承诺，提出诸多有可能加重农民负担的政策措施，有时对属于本身工作范围内不应收费的业务活动，也强行向农民乱收费，或者搭车收费，致使自上而下的侵权行为时有发生。此外，一些地方政府部门，对农村集体产权的独立性认识不足，通过行政手段向农民伸手，加重了农民负担。

就农业外部体制而言，财税管理体制和政绩考核制度的不完善是农民负担过重的主要制度原因。年国家进行了分税制改革，但由于此项改革并没有完全跳出财政包干体制的圈子，地方政府的财力有限，加上政府机构严重超编、行为不规范、缺乏约束机制、部门利益膨胀等原因，不少地方政府往往不得不通过增加预算外收入，来满足对资金的需

求。在很多地方，尤其是一些经济比较落后的地方，还没有摆脱外延型经济发展的模式。对经济增长速度的追求，刺激了地方政府追求资本原始积累和争上项目的强烈欲望。加上自上而下的政府和部门进行的不切合实际的逐级考核制度，客观上使乡镇政府不能根据各自的实际情况自主地决定其资本积累速度和发展目标，而往往制定一些不切实际的发展计划，迫使基层政府和乡村集体组织，不得不依靠落后的农业和低收入的农民，去实现这些不切合实际的发展目标，导致一些政府部门侵占已经形成的农村集体资产，并想方设法多参与分配农民的农业生产剩余。一些基层干部一味追求政绩，急功近利，不考虑财力和农民心理及经济承受能力，大搞脱离实际的达标升级活动，劳民伤财，损害了农民利益，加重了农民负担。

⒉政策不落实

为了减轻农民负担，保障农民合法权益，各级政府先后出台了一系列具体 的政策。自年月国务院发布第号令《农民承担费用和劳务管理条例》，到现在已经有十多个年头。这期间，中共中央、国务院、全国人大先后颁布了多项涉及农民负担的文件，中央各部委也发出了多个有关治理整顿农民负担的文件，与此同时各级地方政府也相应出台了一些政策措施。如果政策能够切实得到执行，完全到位，农民的负担问题也不至于如此严重。例如，政府再三强调，要将三提五统控制在农民上年人均纯收的以内。这本是一种控制性指标，或者说是上限，但有的人却将此视为标准。于是就高扒面高估甚至虚报农民人均纯收入水平。本来，农业生产具有自然和经济双重风险，在因自然灾害减产减收，或因农产品价格下降而减收的情况下，按有关政策规定，本应减少农民的负担，但往往难以落实。再以农民负担卡为例：有关政策要求月底必须发入到农民手中，但问卷调查的结果显示，到月份，领到农民负担卡的农户仅有，未领到负

担卡的有，而反映从来没有发过农民负担卡的农户竟高达。

⒊法制不健全

在保护农民权益方面，我国出台的政策多，而立法则太少。从本质上讲，政策与法律有着相同的价值取向，代表着人民的共同利益，是党和政府发展、调控和保护农业的重要工具，农民也可以从政策与法律中分别享有政策性权益和法律性权益。但由于制定政策和法律的主体和程序不同，二者的作用和效力也存在着明显的差异。首先，政策具有较强的原则性，而法律则具有较强的可操作性。根据政策，农民可以享有诸多的政策性权益，但对于如何实现权益，往往缺乏明确的规定，从而使这些权益带有极大的原则性；法律不仅赋予了农民诸多的法律性权益，而且还为确保权益的实现，具体规定了相应的行为规范。其次，政策具有相对的松紧性，而法律则有严格的强制性。对于政策，人们理应执行，但在实践中，许多政策执行与

不执行、执行得好与不好，除了作为考核干部政绩的依据外，很少有责任性规范，很少有规范性的依据去追究违反政策行为人的责任。与政策不同的是，法律具有严格的强制性，一经颁布实施，社会成员都应毫无条件地予以遵守，在法律面前，没有讨价还价的余地。如果行为人的行为违反了法律规定，就应承担相应的法律后果。因此，仅有政策是不够的。建国以来，我国颁发了一系列涉农法律和行政法规中，在规定农民承担一些特殊于其他社会阶层成员义务的同时，也规定了许多农民所享有的一些有别于其他社会阶层成员的特殊权益。但无论是法律保障的范围，还是法律保障的力度，农民所得到的保障远远少于社会的其他阶层。在减轻农民负担方面，中共中央、国务院曾多次作出决定，发出通知，但由于这些决定和通知中缺乏具体的责任性规范，因而实践中增加农民负担的现象仍然屡禁不止。

⒋监管不得力

监督机制不健全，监管不得力，无疑是造成农民负担长期减不下来的重要原因之一。要使政策落到实处，要使法律发挥威力，必须以强有力的监管为保障后盾。并且，这种强有力的监督必须是全方位的，既要有政府职能部门以政策为依据的行政监督，也要有司法部门以法律为准绳的司法监督，还要有以公平、公正为原则的社会舆论监督和以基本权利为基础的群众监督。以上各方面的监督，各有其发挥作用的机制，是缺一不可的，否则，不可能形成一个完善的监督机制。由于种种原因，当前，我国农民合法权益保障机制和农民负担监督管理机制还很不完善。人治思想的影响和法制的不健全，使有关部门对侵害农民合法权益行为的制止和打击力度受到了影响，难以起到应有的警示作用。一些领导干部身上存在的官僚主义作风在很大程度上软化了行政监督机制。而在缺乏有效的司法监督和行政监督的情况下，社会舆论的监督和公众监督自然

就要大打折扣了。另外，由于农民整体素质比较低，政治、经济地位不够高，组织化程度低，自我保护和寻求组织、法律保护的意识和能力不强，很多农民甚至对涉及自己切身利益的有关政策都不十分了解。我们的问卷调查结果显示，的农民不知道三提五统不得超过上年农民人均纯收入的政策规定，的农民不知道在其权益受到侵害时，去哪里反映和投诉。官本位思想对农村基层干部，尤其是村干部的影响较大，一些干部只对上负责，而对下不负责，不能够代表农民的利益，有的甚至为侵害农民利益的行为提供方便。

三、对策与建议

农民负担问题的严重性、普遍性和复杂性，决定了从根本上解决农民负担问题的长期性和艰巨性。只有标本兼治，才能彻底解决问题。就治本而言，最重要的就是加快改革的步伐，进一步完善农业及农村经济管理体制，消除现有的体制缺陷，改革农民负担管理办法，实

现税费合一，公平负担。同时，要采取得力措施，加快农业和农村经济的发展，增加农民收入。当然，这都需要一个过程，并非一朝一夕的事情。我们认为，在当前的情况下，比较现实的选择是加大治标的力度，为治本创造必要的条件，同时，积极探索并逐步实施治本之策，从而最终实现标本兼治。为此，特提出以下几点建议：

强化依法治农观念，把减轻农民负担纳入法治的轨道

一加快立法进程，完善保护农民合法权益的法规体系。国家和各省已先后制定了不少保护农民合法权益的法规，但不集中，不系统，散见于各种法规，不便贯彻落实。而且其中不乏相互矛盾之处，个别规定与中央精神相违背。鉴于此项工作比较复杂，需要一定的时间，建议全国人大或省级人大，根据现行政策和法律，尽快把农民权益保障条例列入立法规划。

二加强法律、法规的宣传、普及工

作。就目前来说，不仅要对农民进行普法教育，也要对农村基层领导干部、政府公务员进行依法行政的教育。建议以印发法规编篡、摘编或农民手册等形式，加大普法工作的力度，使广大的干部和群众，了解农民依法享有的权利和应承担的义务。

三根据我国有关法律规定，建议各基层人民法院派出巡回法庭，专门受理加重农民负担，侵害农民合法权益，和个别农民拒绝缴纳税费的案件，加大对违法案件的查处和打击力度，真正体现法律的威严。

改革现行的农民负担管理办法，建立农民合理负担新机制

要从根本上解决农民负担过重问题，必须从制度改革入手，进一步深化农业税费改革，以农村税费制度和粮食购销制度改革为主线，使农村产权制度、农村基层组织制度建设和乡村管理体制改革相配套，在规范政府行政机构、行业主管部门、乡村集体和个人经济组织

行为的基础上，理顺国家、集体、农民三者之间的利益分配关系。在中央正式出台农业税费制度改革方案之前，可依据现行的政策、法规，对农民负担实行分项（税、统筹费、提留）、分级（乡、村）、分部门（税务、财政）管理的办法。

一国家税收由税务部门统一征管，并按照国家有关税法和政策的规定进行征收。尤其是农业特产税、屠宰税要严格执行据实征收的政策，严禁按户、按人或按承包土地面积进行平摊。

二五项统筹费实行预决算管理。由乡（镇）政府根据实际需要提出预算，经同级人大审议通过后，按所属各村近年人均纯收入的平均数，合理地分解到村，再由村（经组）根据农户所实际从事的经营项目、收入情况、负担能力等，有差别地分解到农户，并作为承包合同的一项具体内容。乡镇分配到各村的统筹费总额度一定三年不变。考虑到农业生产具有自然和经济双重风险的特点，要进一步完善农民减收情况下的统筹费

减免申报审批办法，建立风险共担机制。通过农业税制改革，要最终实现税费合一，取消统筹费。

三三项村提留费实行村集体经济组织自主管理。公积金、公益金和管理费的提取及使用，是集体经济组织内部的财务管理问题。村级提留应由村委会，根据国家有关政策和法律的规定、实际需要，及农民的实际负担能力等，提出预算，经村民大会或村民代表大会讨论通过后执行。村组干部的报酬实行基本工资和奖励的办法。在发展集体经济的过程中，需要集资的项目，要通过村民大会或代表大会讨论通过，资金使用情况进行严格审计。

加强村级财务管理，严格执行财务公开制度

要加强村级财务管理，就必须提高有关财务管理人员的基本素质和业务工作能力。乡镇基层政府有关职能部门要增强服务意识，加强对村级财会、统计人员的专业培训和业务工作的指导。同

时，在执行财务公开制度的过程中，不仅要定期公布村组基本财务收支情况，而且要公布集体经营项目的盈亏、资产变动等情况。同时，要加强民主管理，建立健全村民理财小组，并确保充分发挥作用。目前，我国个别省市推广了村帐乡管的做法，与我国现行有关法律和法规的精神不相符，建议改村帐乡管为村帐乡审。这样既可以维护村集体经济组织的合法权益，也可以加强对村级财务的审计监督。

加强对农副产品及农业生产资料流通领域的管理，严格执行国家价格政策

一在农产品收购环节，成立由商检部门、物价部门、农技部门和农民代表联合组成的权威性农产品验质、定级、定价监督小组，彻底改变由收购部门在农产品验质定价方面，一家说了算的局面，真正做到按质论价，优质优价。

二技术监督部门和物价部门要充分发挥其职能作用，对农业生产资料经

销单位定期进行质量和价格检查，严厉打击以假当真、以劣充优坑农害农等违法行为。

提高农民的组织化程度，增强农民自我保护意识和能力，完善农民负担监督机制

一成立农民协会。农民协会既是农民自己的组织，也是党和政府与农民群众之间进行联系和沟通的桥梁、纽带。在市场经济的条件下，要真正提高农民的政治地位和经济地位，有必要成立农民协会，并使之成为农民自身利益的保护者和农民的代言人。

二设立农民负担监测点，采取定期检查和随机抽查相结合的方式，对农民人均收入水平、负担项目、负担额进行客观、准确的监测。

三在各级行政监察机关和农民负担管理机构，设立农民投诉举报中心。举报中心要考虑到农村交通和通讯困难等实际情况，一方面要多种形式地接受举报和投诉，另一方面要设立流动站点，走近群众，积极地受理举报和投诉。

此外，加快农村基层政府机构改革，尽快实现定编减员，也是治弊之策。

我们需要清楚的是，上述诸建议的核心是依法治农，依法护农，依法发展农业。只有这样，才能够真正促进农业、农村和农民的进步和发展，解决好三农问题，也才能够从根本上减轻农民负担。

作者简介：梅志罡，年生，河南新野人。华中师大中国农村问题研究中心在读博士，中心农村社会发展研究室研究人员。主要研究方向是公共政策与公共管理和社区理论与应用