如何理性看待土地财政问题修改

第一篇：如何理性看待土地财政问题修改

如何理性看待“土地财政”问题

今年初，在全国国土资源工作会议上公布2010年全国土地出让金总额达2.7万亿元，同比增幅达70.4%这一数据以来，关于土地出让金缘何能在“最严调控年”里创下新高？巨额的“卖地”进账如何使用？地方的“土地财政依赖症”是否会进一步加剧？等报道频现，“土地财政”问题更是成为热议焦点。对此，我部开展了一系列研究探讨工作。“土地财政”，是社会各界对以地生财的地方政府财政收入结构的称谓，是指地方政府的财政收入主要依靠土地运作来增加收益的现象。在地方政府财政中，与土地关联的内容包括土地出让收入、不动产税费以及土地抵押贷款三部分。我们认为，土地出让收入是地方财政收入的主要构成，片面地将土地出让收入不断增加等同于“以地生财”甚至“土地财政”的说法有失偏颇，这是不同层面的两个问题。

一、多年来，党中央、国务院及其有关部门制定出台了一系列政策措施，土地出让收支管理日臻严格规范

为了切实加强土地出让收支管理，近年来党中央、国务院及有关部门采取了一系列措施。2006年5月，温家宝总理提出土地出让金“收支两条线”的管理要求。随后，下发《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发„2006‟100号），规定将土地出让收支全额纳入预算，实行“收 1

支两条线”管理。随后下发《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综„2006‟68号），对国有土地使用权出让收支管理进一步细化；2008年，《财政部、国土资源部关于加强土地出让收支预算编制工作的通知》（财综„2008‟74号）规定，严格遵循“以收定支、收支平衡”的原则，科学编制土地出让收支预算。2009年，《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》（财综[2009]74号）进一步强调，加强征收管理，保障土地出让收入及时足额征收和缴入地方国库保障土地出让收入及时足额缴入地方国库，严格做好土地出让收支预算编制工作。这一系列政策文件的相继出台，有力促进了我国土地出让收支管理的规范化、制度化。

国家对土地出让收入的使用范围做出了明确要求，大致包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安臵费支出等其他支出共五大类。在此基础上，重点明确了几类土地出让纯收益支出比例。2004年，财政部、国土资源部关于印发《用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法》的通知(财综„2004‟49号)规定：“土地出让金用于农业土地开发的比例，由各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府根据不同情况，按各市、县不低于土地出让平均纯收益的15％确定。”2007年，《廉租住房保障办法》中首次明确：土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%。2010年，财政部，国家发展改革委，住房城乡建设等3部委联合下发《关于保障性安居工程资

金使用管理有关问题的通知》（财综„2010‟95号）规定，允许土地出让净收益用于发展公共租赁住房。从2010年起，各地在确保完成当年廉租住房保障任务的前提下，可将现行从土地出让净收益中安排不低于10%的廉租住房保障资金，统筹用于发展公共租赁住房。2011年，中央1号文件《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》规定：“从土地出让收益中提取10％用于农田水利建设，充分发挥新增建设用地土地有偿使用费等土地整治资金的综合效益。”

二、理性看待土地出让收入不断增加的现实作用和产生原因

（一）土地出让收入是地方财政的重要组成部分，在地方经济建设中发挥了重要作用

多年实践表明，土地出让收入为国家和城市建设，包括城市基础设施、民生工程、社会事业、公共教育、保障性住房、支农工程等建设提供了重要资金支持，在完善城市建设、提升公共服务水平、改善人居环境等经济发展实践中发挥了积极作用，促进了社会稳定和公平。上海甚至酝酿利用土地出让收益充实社会基金，杭州提取土地出让收益支持教育发展等，这充分彰显了土地出让收入在支撑地方经济发展中的重要作用。我们也应客观清晰地认识到，虽然，2011年土地出让收入2.7万亿，但完全扣除拆迁建设成本后的土地出让净收益远没有想象的那么大，具体数据不清。而且，各地土地出让净收益也不均衡，大城市出让收益高一些，小城市相对较低。从土地出让收益分配流量来看，35%的土地出让收益国家已经明确用途，其中，土地出让收益的15%用于农业综合开发，10%用于保障房建设，10%用于农田水利建设，真正留给地方政府的自由支配空间比较有限。正是这部分比较有限地收益资金，有效弥补了公共财政的不足，确保了经济社会建设的顺利推进。因此，我们认为土地出让收入的稳步增长在地方发展中的作用是居功至伟的。

（二）供地总量增加、结构调整以及通胀预期是土地出让收入增加的主要外因，而地方财权事权不匹配是其深层次内因

依托我们的土地市场监测监管数据分析，我们认为，2011年土地出让价款比去年有较大增幅的主要原因是，土地出让面积增长较快，这也是落实国家保增长、促发展战略的客观要求。2011年，全国土地供应总量中以出让方式供应的面积占68.1%，达到29.15万公顷，同比增长39.6%。其中，出让房地产用地和工矿仓储用地面积同比分别增长50.4%和30.8%。此外，土地出让价款的增加，还受其他因素的影响：一是以招标拍卖挂牌方式供应的比重进一步提高，招拍挂出让面积同比增长44.5％，占土地出让总面积的88.3％，同比提高3.0个百分点；二是土地供应总量中房地产用地占比明显提高，房地产用地出让面积占比进一步提高，2010年达45.3%，同比提高了3.3个百分点；三是受近年来房地产价格上涨的影响，土地征地拆迁成本刚性上涨，导致土地取得成本不断增加；四是通胀预期下，流动性充裕，使得资金加速进入土地市场，推动地价继续上涨，全年105个城市居住

用地地价同比增幅9.95%。

上述关于供地总量增加、结构调整以及通胀预期等只能说是土地出让收入增加的主要外因，这些因素也只是特殊发展阶段的客观反映，不可避免；而我国特殊的财税体制环境，尤其是地方政府财权与事权不匹配，才是诱发土地出让收入高居不下，个别地区土地财政依赖加剧的深层次内因。1994年国家分税制改革后，地方政府一直面临事权多、财权少的窘境，况且各地纳入预算的财政收入不多。2008年为积极应对经济危机，国家启动4万亿元经济刺激计划，地方财政资金配套压力陡增，很多处于赤字状态。这种情况下，土地财政收入成为地方各类建设支出的救命稻草，也就不难理解。我们认为，严格按照有关政策规定，在符合规划和计划要求，充分保障农民土地财产权益的前提下，地方政府通过招拍挂等有偿使用方式出让土地，充分发挥市场配臵资源的基础性作用，实现土地资产价值的最大化的这种做法，其总体方向是正确的。土地出让收入的不断增加，是土地市场迅速发展，经济社会水平不断提高的必然结果。当然我们也发现，随着土地市场的快速发展，一些地方也的确出现了政府过度依赖土地出让收入以及出让金使用用途、分配不规范等问题，我们对这种苗头性和倾向性问题也一直高度关注，今后将进一步根据情况制定各种有效措施，及时做好监管引导。

三、下一步工作打算

今后，国土部将会同财税等部门，进一步推进相关理论研究

和试点探索工作，有针对性地提出解决对策。一是配合招拍挂制度改革的深化推进，系统总结实践经验，健全土地市场运行机制；探索多元化有偿使用制度，使土地有偿使用收入不过分集中在一次出让，遏制片面追求土地收益的短期行为。二是深化推进土地出让收益管理体制改革，协调处理好政府、企业和农民之间的利益关系，明确土地出让收益分配结构，强化土地出让收益收支监管，使得土地出让收入更加科学、透明和合理，如探讨建立全国、地区和城市土地基金等；三是贯彻落实《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》精神，配合推进国家财税制改革，按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系，从根源上遏制地方政府土地财政依赖问题。

第二篇：怎样看待宪法修改问题

法律是社会保护的最后一道防线 改革开放使宪法的修改更加附有时代性格

原来的公权利得到一部分的削弱

人们更加注视私权利的保护

关键词] 修宪 民主 宪政 财产权 迁徙自由权 公民基本权利 宪法解释制度

一、修宪的价值

亚里士多德曾在《政治学》一书中指出：“法治应该包含两方面的涵义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”[1]（第119页）这句至理名言提示了法律的本质要求：即良法至上。纵观世界上法治建设比较成功的国家，不论他们人口多寡、地域大小以及历史文化概貌有多大差异，他们都有一个共同特征：有一部良法并赋予其至高无上的权威。而宪法权威的确立又有赖于宪法规范的稳定性和适应性的动态和谐。宪法必须保持足够的稳定性，不能朝令夕改。如果频繁的行使修宪权和制宪权，就无法保持宪法的应有稳定性和连续性，从而损害宪法的权威。但我们必须认识到,“宪法的稳定性与宪法的权威不一样,后者是绝对的,而前者则只能是相对的。”[2]所以宪法规范又必须有适应性。“经验知识告诉我们，法必须受到人民的尊重，然后才有尊严，然后才会发生作用，但„法‟也唯有能够适应和满足现实社会的需要，然后才会为人们所遵守。”[3]（第179页）换言之，即科学的宪法是宪法权威确定的前提。一部科学的宪法能够完整的反映人们的宪法观念和价值追求。而使宪法科学性的一个重要途径就是修改宪法。正如有的学者所言，宪法必须随着时间和社会情势的变化而变化，宪法不在变化中自变,就会因其不变而为社会所推翻。在这种情景下，更不能奢谈宪法权威和法治。[4]世界上第一部成文宪法《美利坚合众国宪法》尽管只有7条，但宪法修改的相关规定便占据一席之地。随后成文宪法国家就相继效仿。在《世界宪法大全》一书上册收录的各国共80余部宪法中,就有60余个国家在宪法中明文规定了宪法修改的主体、修改范围和程序等问题。”[5]世界上几乎没有不被修改的宪法，“修宪”的重要功能就在于增强宪法的活力，维护宪法的权威，实现宪法价值，这也就是修宪的价值。因此建立一套完善的宪法修改机制并保障修宪权的恰当行使，是社会主义民主建设和我国现代宪政建设的必然要求。

那么,什么是修宪呢？修宪,即宪法修改,是指在新的宪法产生后,由于社会的发展和变化而需要对宪法规范做出适当变更的宪法创制活动。修宪的对象是宪法规范,它包括两方面内容,一方面是变更宪法形式,如宪法规范的构成方式；另一方面是宪法规范的内容。宪法规范的内容可以通过修宪予以废除、改变或者增加。这也是当

今各国修宪的主要方面。从各国宪法创制实践看,修宪都以不改变原有宪法规范所赖以存在的基本社会制度条件为限。

在改革开放的今天，“修宪”对中国具有极为重要的现实价值。从1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过，中国现行宪法颁布施行至今已20年了。在随后的实践中，在1988年、1993年、1999年，中国又对现行宪法进行了必要的修改和补充。胡锦涛总书记在纪念现行八二宪法公布施行20周年时指出：“改革开放和社会主义现代化建设的蓬勃发展，是宪法得以充分实施和不断完善的根本原因。实践没有止境，宪法也要随着实践的发展而不断完善。要适应改革开放和社会主义现代建设的发展要求，根据实践中取得的重要的新经验和新知识，及时依照法定程序对宪法的某些规定进行必要的修正和补充，使宪法成为反映时代要求与时俱进的宪法。特别是八二年以来的三次修宪，使现行宪法更符合改革开放、与时俱进的核心精神，提高了宪法的权威，[6]促进了社会的发展。但是，纵观这三次“修宪”，也有种种缺陷：其一，是修宪的内容集中在经济制度方面，三次修改共通过17条修正案，有11条约2/3涉及经济制度，对公民权利和国家权力制度的完善关注不足；其二，是修改后的宪法规范仍纲领性有余而规范性不足。[7]因此，中国宪法中政策性内容过多是我国宪法频繁修改的一个原因。其三，修宪过于频繁，削弱了宪法权威和公民原本就十分薄弱的法治和宪法意识。一部法律之所以被百姓信仰，就是因为它在司法实践中不断的被应用，不断的被认可和遵守。但我国现行的司法体制中，宪法却被人为地长期“虚置”，让它处在一种高高在上的地位。很多时候，人们几乎忘记了宪法的存在，忘记了自己本该享有的宪法规定的权利。因此我们在取得巨大经济建设成就的同时，又不得不承认：中国宪法权威不高，作用有限。这固有宪法实体内容与现实不协调的原因，更关键的在于宪法运行实施的程序安排及不合法。这就是为什么在依法治国的文明社会的今天会有“宪法司法化第一案”的齐玉苓案，[8]会有“中国违宪审查第一悬案”的孙志刚案件，[9]还会有“不明不白被关十二年”的杨志杰案。[10]

宪法的精神和内容本身不允许宪法经常被修改。什么是宪法？“宪法就是国家的根本大法。”[11]宪法根本性质就在于它调整社会关系的根本性。它主要调整政府和人民的关系，实质上是人民授予政府权力的契约。没有稳定性和权威性，宪法难以为“宪”，契约也就无法保障，也就会出现无数个孙志刚案件。一部宪法一旦制定，靠它的权威性得以实施是第一位的，而权威性又需要稳定性来维护。怎么才能解决宪法为了追稳定性而产生的滞后性、保守性的矛盾呢？对此学者们的观点不一。一种观点认为，改革是一个循序渐进、不断探索、逐步深入的过程，我们不可能对今后社会发展做出全面的规划。因此目前只能对宪法进行部分修改；另一种观点则认为现行宪法问题太多，小修小补无济于事不能从根本上解决宪法规范与社会现实之间的矛盾。如莫纪宏博士认为，应对现行宪法所确定的基本原则和制度基于江泽民所提出的“三个代表”的精神和要求做全面、系统的修改，使宪法担负起承上启下、继往开来的历史使命。杨海坤教授则认为应该为全面修宪做好重复的理论准备。还有一种观点认为对现行宪法的零打碎敲式的修补，由于缺乏长期的通盘考虑，使人愈加感到宪法思路的杂乱无章，与其如此“还不如另起炉灶，缜密论证，尽快制定一部符合宪政要求的新宪法”。

[12]除此之外也有人认为应完善我国的宪法解释体制，充分发挥这一宪法变迁的优势。我想，在“制宪”还不成熟的现在，广义的“修宪”是可行的。对于广义的“修宪”，我认为主要有以下四点：

（1）可改可不改的就不改，以维护宪法的稳定性。

（2）能通过实践本身解决的就让实践去解决。“如宪法司法化可以解决许多违宪的问题”。

（3）根据1982年宪法第67条明确的规定（全国人民代表大会常务委员会具有解释宪法和监督宪法实施的职权。）[13]启动至今尚未建立具体配套的操作程序和机制的宪法解释制度，在改革开放的精神指导下，对之加以扩大解释，“逐渐的将现行宪法关于宪法解释的规定制

度化和具体化。”[14]在“修宪”条件不具备的情况下，用宪法解释代替大部分“修宪”，以保障宪法的稳定性和权威性。

（4）如果宪法的规定妨碍必要的制度建立和制约社会发展，在结合宪法解释及成熟的思想理论的条件下，可以部分修宪，条件成熟时可以全面修宪。

这四点并不是各自孤立的,而是有着密切联系,有机统一的。但在民主与法治日益深入人心的今天，广义的“修宪”应该被人民所重视，并且广义的“修宪”也是较为切实可行的。

二、关于我国修宪的设想。

修宪”是“宪法制定者或者是依宪法的规定享有宪法修改权的国家机关或其他特定的主题对宪法规范中不符合宪法指定者利益的内容加以变更的宪法创制活动。”[15]各国修宪的主体不同，代表的阶级利益也有很大的差别。

我国修宪的主体是全国人民代表大会，而全国人民代表大会制度的首要原则是民主集中制原则，因此我国的修宪体现了人民民主的要求。我国现行宪法第六十四条规定，“宪法的修改由全国人民代表大常务委员会或五分之一以上的全国人民代表大会的代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。”[16]（第64条）这样规定就将宪法修改的合理性和现实性紧密结合起来，使我国“修宪”能够准确的反映人民的利益和要求，体现人民民主。

中国宪法内容庞杂，除了传统宪法所包括的公民权利和国家权利两部分外，还有大部分关于经济制度、文化制度和社会政策方面的内容。八二宪法颁布至今，已经有过三次的部分修改，可修改的内容集中在经济制度方面。而对于民主主体的广大公民的基本权利保护不足。我认为以后的重点应放在公民权利方面。保障公民的基本权利不仅是宪政追求的目标，也是社会主义民主的要求。[17]（第2页）我国法学界针对现行宪法公民权利列举不足的缺陷,认为应该对公民的财产权、迁徙自由权、生命权、思想自由权、罢工权、环境权、生存权和发展权给予宪法保护。联系我国的基本法和我国对已加入的两个人权公约（《公民权利和政治权利国际公约》和《社会权利、经济权利与文化权利国际公约》）承诺的义务，我国宪法目前应该增添的公民权利只有迁徙自由权和生命权两项。对生命权的保护是基本的，在宪法中明示即可，而我国历来主张的生存权和发展权则是更高层次的权利。根据理论准备的成熟程度并结合我国的生活实际，我认为公民基本权利中的财产权和迁徙自由权应成为以后“修宪”的重点。

第一，关于财产权宪法保护的完善。

现行宪法仅第十二条和第十三条就公共财产和私有财产做出了相关规定。第十三条第一款规定“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权，”同时还规定保护城乡劳动者个体经济（第十一条第一款）、私营经济（1988年修正案第一条）以及外国的企业和其他经济组织或个人（第十八条第一、二款）[18]的合法的权利和利益。随着改革开放的深入以及社会主义市场经济的形成和发展，现行宪法之中有关私人财产权保障的规范体系也显示出明显的内在局限性，主要体现在以下三个方面：

（1）保障对象的局限性，即基本上偏重于对公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权的保障，也就是主要偏重于对公民生活资料的保障，而民间掌握的大量生产资料尚未得到合法地位，得不到宪法保护。

（2）规范体系的不完整性，体现在财产权保障规范仅仅由保障条款和制约条款构成，而缺少损害补偿条款。

（3）保障对象法律性质的不确定性，表现在有关公民财产权保障的规定，置于第一章总纲部分，融入宪法有关社会经济制度中。

这三方面同时构成了我国财产权的宪法保护的致命缺陷，所以在“修宪”时必须注意以下几点：首先，将财产权置于“公民的基本权利与义务”一章中，作为公民基本权利加以保护。其

次，在程序规范设计中，应遵从现代国家的通常做法。现在财产权的宪法保障制度的规范内容主要蕴含了三重的结构，即不可侵犯条款；制约条款和征用补偿条款。三层结构相辅相成，环环相扣，不可分割。我国的财产权宪法保护体系也应该含概这三部分内容。

第二，关于迁徙自由权的宪法保护

从《公民权利和政治权利公约》第12条规定看，迁徙自由包括国内迁徙自由、国际迁徙自由和归国自由。我国五四宪法也曾赋予公民迁徙自由权，但现行宪法取消了这一公民权利，主要是考虑到了我国经济发展水平比较低，在可以预见的未来，还不能为公民的迁徙提供充足的、可供自由选择的条件。实际上，我国国民经济已逐步发展壮大，类似孙志刚案件的层出不穷，已成为国民经济发展的严重障碍。并且迁徙自由权本应就是公民享有的宪法权利，在民主法治日益深入人心的今天，不应该漠视这一权利。（根据我国法理和宪政原则,以及惯常的司法实践,公民应当享有,而宪法没有规定的权利,公民不得享有。）[19]（第219页）在修宪规范设计上，至少应包括以下内容：公民有迁徙自由，不得侵犯。

三、修宪是我国实现宪政的需要。

“宪政是什么呢？就是民主的政治。”[20]（第732页）

《宪法词典》认为，“宪政，以宪法为中心的民主政治。即民主和法制的结合，构成政权的组织形式。”[21]（第351页）“没有宪法的存在是谈不上宪政的。”[22]（第90页）“宪政以宪法为起点”，“宪法是宪政的前提”[23]（第160页）我国著名宪法学家张友渔曾经对宪政概念作过精确的表述：“所谓宪政就是拿宪法规定国家体制，政权组织以及政府和人民相互之间权利义务关系而使政府和人民都在这些规定之下，享有应享有的权利，负担应负担的义务，无论谁都不许违反和超越这些规定而自由行动的这样一种政治形式。”[24]（第100页）宪政具体是干什么的呢？一方面是要保障公民基本权利；另一方面要制约公共权力，包括政党权力、立法、司法、行政权力都应受到制约。因为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。” “若防止滥用权力就必须以权力约束权力”。[25]（第154页）保障公民基本权利、制约公共权力，说到底就是要有一部科学的良法并赋予其绝对的权威，使宪法付诸司法实践。而在现行宪法还不完善的情况下，实现这两个方面的一个重要途径就是“修宪”。

第一，从理论上分析：“修宪”能加强宪法的正当性、确定性、功能性和调整性。而这也正是“现代宪政应当具有的四个基本内容：宪法的正当性、宪法的确定性、宪法的功能性和宪法的调整性。”[26]（第19页）

（1）宪法的正当性是宪法的产生应有充分的理由，是正当的，符合一般正义原则的要求。宪法的正当性要求宪法必须是人民主权的产物，创制宪法的目的必须立足于更好的为人民服务，最大程度实现人民利益。宪法的正当性还应包括“制宪”的正当性和“修宪”的正当性。

（2）宪法的确定性是指处于实践状态的宪法规范本身具有肯定的特征。内容模糊的宪法规范是无法予以实施的，因而也就不可能通过实施宪法来达到实现宪政的目的。我国现行宪法的确定性不是很完善，在全面“修宪”时机不成熟的情况下，部分“修宪”及启动宪法解释制度无疑是最好的途径。

（3）宪法的功能性是指宪法规范具有比较明晰的规范作用和社会作用。宪法规范应当是最基本的法律规范，任何普通的法律规范的产生，其内容必须以宪法规范的要求为前提，并不得与宪法规范相抵触；宪法规范必须在实践中能够对现实的国家事务和社会事务发挥社会行为规范的调整作用。现代宪政的一个根本原则是“一切权力都是有限的，权利原则上是无限的。”（特殊限制除外）因此我们要通过“修宪”实现一个“有限政府”：“一个某些领域永远无权做出决定的政府；一个像普通公民一样手法和负责的政府；一个内部有分权和制衡制度的政府。”[27]因此政府职能和权利是有限的，只有这样宪法对国家权力以及其他公共权力的运作、对公民基本权利的实现、能够起到现实有效的调整作用。一个不能在实践中对一个国家的国家权力的行使，公民权利的实现起到现实的保护作用的宪法，是不符合现代宪政的基本要求的。而要想符合现代宪政的基本要求也只有“修宪”。

（4）宪法的调整性，是指一个在实践中对国家和社会事务起到现实的调整作用的宪法，必须具有与实施宪法要求相适应的监督、评价、调整和制裁手段。没有这些必要的实施宪法的调整手段，就无法对违宪事件加以违宪追究。值得注意的是胡锦涛作为最高领导人第一次提出“违宪审查”，强调健全宪法监督机制，宪法解释机制，及时纠正一切违宪行为。因此，我们可以以当今“违宪审查”第一悬案为契机，激活中国违宪审查制度，并同时推动宪法实施监督制度及宪法解释制度。

第二，从历史角度考虑,百年宪政一直是中国人的梦想。回顾历史，吸取历史经验教训，我们以后“修宪”的重点也应放在保障公民的基本权利上。这是因为公民基本权利的实现程度是宪法转为宪政的关键，而公民的基本权利的保障则是宪政的核心价值和指导思想。[28]但是中国百年宪政之路从一开始就偏离了方向，从清末立宪至孙中山的五权宪法；从中国第一部宪法颁布到1999年宪法修正案“依法治国”这一治国方略的制定与实施，百年宪政，跌宕起伏。虽然我们“有理由相信自己已经站在宪政的路口”[29]（第41页）但毕竟“中国还没有实现宪政”。宪政仍然仅仅“是中国为其完全实现而为之奋斗的目标和理想”。[30]（第589页）宪政在中国一开始就是被作为一种富国强兵的工具而不是人们普遍的价值认同；[31]宪法本身更多的是被用作一种政治策略，而不是一种实质意义上的法律；而对宪政工具化的理解和接受，在亚洲国家中相当具有普遍性。[32]（第64页）这就是我们一直所走错的方向，因此我们也不难理解百年宪政之梦为什么还那么遥远！

以前文反复所提议的修宪以及今后修宪的重点放在公民的基本权利上，不仅是完善现行宪法的需要，也是在现行宪法的前提下实现我国宪政的需要。

依法治国，建设法治国家，是我们一个多世纪以来的梦想。不知是历史戏弄我们还是社会进步和成长的代价，一个世纪过去了我们的民主建设和宪政追求仍旧处于起步阶段。今天我们又站在历史的关节点上，市场经济的发展对国家权力提出新的变革要求，公民的权利和民主自由需进一步保护，解决这些问题不能只靠“修宪”，走宪政之路是必然。正如江泽民在报告中所言，“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”中国在迈向市场经济以后,首先应通过“修宪”型塑一部科学的宪法,然后有步骤地推进宪政建设,限制公共权力,保护公民权利,将以保障个人权力利核心的宪政理论与民主理论结合起来。就有可能开启宪法时代,实现百年宪政。也就是民主和宪政结合起来，因为宪政是民主的最根本方式，也是中国的必经之路。

20世纪初，孙中山先生说：“事有顺乎天理，应乎人情，适乎世界之潮流，合乎人群之需要，而为先知先觉决志行之，则断无不成者也。”

百年后的今天，再重温这段话，诚哉斯言。

第三篇：理性看待日本核泄漏

理性看待日本核泄漏

在发生300年一遇的地震之后,日本在混乱中保持冷静,组织大规模的救援行动,总体上赢得了世界的尊重。真希望美国的反应也能如此。在美国,日本核反应堆遇到的麻烦引发了对现代生活和技术潜在风险的过度反应。问题的部分症结在于媒体对灾难本身的报道力度不够。此次地震和海啸已经造成了近千人甚至可能上万人死亡,损失达数百亿美元。地震释放的能量相当于大约3.36亿吨TNT炸药的威力,比去年智利大地震还多出1亿多吨,强度堪比广岛原子弹爆炸的几千倍。惨烈程度史无前例。

日本核反应堆在地震中遇到的麻烦引发了过度反应,人们应该从日本核危机中吸取教训,而不是使之造成核能问题上的政治恐慌。

然而美国媒体的绝大部分报道却集中在到目前为止破坏仍控制在核电站所在地的一起核事故上。仅就人类而言,地球和海洋受到的自然破坏远远超过人为的错误。

鉴于新闻报道不全面,我们不可能断定这次核事故的后果会糟糕到什么程度。与前苏联对切尔诺贝利事故的处理不同,日本采取了合理的预防措施,比如撤离核电站附近民众和发放并不一定用得上的碘药片。这些预防措施加剧了公众的不安,但即使事后证明多此一举也还是应当采取的。

我们会有充足的时间剖析这次核反应堆事件和今后应吸取的安全教训。核问题专家威廉·塔克介绍了一些有用的相关背景,其中关键的一点就是反应堆的安全壳壁似乎未毁坏。这些安全壳壁是为承受地震与爆炸冲击而设计的,如果它们真的承受住了,那是好事。危机似乎起因于在反应堆停止运转后为冷却系统供电的柴油发电机出现故障。塔克解释说,这一缺陷在新的核电站设计中已经得到纠正。

我们没有特殊理由认为核能优于其他能源。每一种能源都有其风险和经济外部性,有的会产生噪音和危害鸟类(风能),有的会占用大量土地(太阳能),有的会发生油井爆炸和油轮泄漏(石油),还有的会带来矿井事故(煤炭)。

但核电站比其他能源形式更多地因人为的政治阻碍和拖延而增加成本。美国自1979年三哩岛核灾难后就没有再建造新的核电站,尽管过去建造的核电站仍供应着全国20%的用电量。经过多年的努力,田纳西河流域管理局再过一两年将在沃茨巴建成一个核电站。

其实更重要的并不在于核能,而在于我们作为一个社会如何应对无法避免的灾难,无论是自然的还是人为的。我们并没有因为一架飞机失事就停止飞行,并没有因为墨西哥湾的油井爆炸就停止(至少不应该停止)钻探石油,也并没有因为“挑战者”号航天飞机爆炸就停止航天飞行。我们应该从日本核危机中吸取教训,而不是使之造成核能问题上的政治恐慌。

物质和技术进步的悖论是,它们越让我们安全,我们似乎就越害怕风险。我们的生活越舒适,就越不想冒险,但风险是通往未来进步的唯一道路。具有讽刺意味的是,日本之所以能在这次灾难性事件中幸存,就是因为其拥有显著的物质发展成果和社会财富。

现代文明每一天都在评估和减少风险,但文明的进步要求我们继续冒险。如果美国人从日本的悲剧中领悟到的是我们应该追求消除一切风险这一虚幻而适得其反的目标,则将是更大的悲剧。

（来源：美国《华尔街日报》

第四篇：理性看待赵本山小品

理性看待赵本山小品

朱悦

近日，《羊城晚报》上发表的一篇名为《赵本山小品已“老者生厌”、“少儿不宜”》的评论，并被多家报纸转载。这篇评论对赵本山的小品进行了深刻的批判，认为赵本山的小品已是“老者生厌”、“少儿不宜”。评论指出“赵本山和支持他的春晚老总们共同坚持的娱乐逻辑，是‘非低俗无娱乐’”，赵本山的小品在评论作者眼里俨然成了“低俗”的代名词；作者还相当犀利地指出“三年来，赵本山为什么‘带病坚持’把他的徒弟成批带上春晚？难道除了不惜性命地要为赵氏企业霸住这个具有商业暴利价值的‘星工场’，还有别的企图吗？”在评论的最后，作者还指出“‘春晚败在赵本山’已是不争的事实”。

诚然，近些年来赵本山的小品是越来越差强人意了，但我们并不能将其完全否决掉。就因为作者朋友一家在看春晚赵本山的小品《同桌的你》时，看到“走进一个苞米地，省略多少个字”时大家都在笑，他的小女儿也坐在一边跟着笑；就因为一位老者写信给作者说对赵本山的小品到了“厌恶”和“作呕”的地步，作者便“由此可见，赵本山的小品已经是‘老者生厌’和‘少儿不宜’了。”这个结论下得未免太过牵强。《同桌的你》主要是想通过一位农民收养孤儿，并将其抚养成人的故事，来表现人间的至善至美。小品中读信的那一段只是小品中的一种表现幽默的手法，为了让观众开怀一笑而已，而孩子们觉得好笑或许只是因为小品演员的表情和语气，若硬要从这里说明赵本山小品低俗，那么同时也是把孩子的思想想得不健康了。

赵本山带病还坚持上春晚为什么作者只能看到所谓的“利益驱使”。但若是一个普通人，即使是带病也要完成自己的工作，忠于自己热爱的事业，人人都会称赞他。所以，在这件事情上，作者的观点就有点“欲加之罪”的味道了。做同样性质的事，赵本山和普通人却会得到不同的看待。也许赵本山是有点私心，希望自己的徒弟能够大红大紫，但毋庸置疑的是小沈阳他们的确能给观众带来快乐，换言之，他有演小品的才能。想要在自己还有能力的时候，尽量帮着徒弟走红，这也是人之常情无可厚非。作者一个“暴力星工场”的帽子扣下来，叫赵本山情何以堪呐，难道他还不能收徒弟喽。

评论的最后一点是问“赵家班还要世袭到何时”，作者认为赵本山连续上了21届春晚成就了一个“赵氏企业”，在线下推销低俗娱乐产业。赵本山既然能上那么多届春晚，自然是说明还有很多观众喜欢他的小品。说赵本山的小品低俗，也许是有一点，但是，正因为是春节联欢晚会，正是因为几乎整个中国的人都在看，所以更需要适度的低俗，毕竟中国农民的数量占压倒性的优势。而作者所提到的不喜欢甚至是厌恶赵本山的人也是存在的，但是，我们不能因为一部分人不喜欢就去全盘否定掉赵本山的小品，难道春晚的每一个节目都是让每个人都喜欢的吗？我可以肯定的说，其他的一些节目更加不受观众的喜爱。说“春晚败在赵本山”简直就是无稽之谈，如果春晚真的败了，那便是败在所有的节目，若有一两个亮色的节目，春晚便是不会败的，就像去年的春晚，整体节目不怎么样，却因为小虎队、王菲等的演出而让人回味无穷。

所以，一味地批判赵本山的小品是不可取的，更不能为批判而批判。若是将其与春晚联系在一起，认为它就是春晚低俗的根源，那就更加不可取了。若是想改善春晚的低俗之风，那就要所有的节目入手，甚至是要让国家重视社会风气的改善，毕竟，低俗的风气，不是赵氏一家可以成就的。

第五篇：土地财政问题研究报告

“地方政府“土地财政”问题研究报告

摘要：地方政府“土地财政”问题之弊端，客观上已给我国地方政府的财政安全和经济社会的可持续发展带来阻碍。其形成与中国的城市土地有偿制度设置有密切关联，现行的分税制财政体制客观上导致地政府实行“土地财政”，出让金收入机制又促使地方政府偏爱“土地财政”。要解决地方政府的“土地财政”问题，关键在于改革和完善现有财政体制，构建地方政府“税收财政”模式。

关键词：土地财政；分税制金融风险；财政体制

1． 研究背景及现状

在一般意义上，土地财政是指以政府为主体、围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系。但在中国的语境下，土地财政主要指地方政府通过出让土地获得土地出让金，以此作为其财政收入来源的经济关系。数据显示，自实行土地有偿出让制度之后，地方政府土地出让金收入迅速增长，在财政收入中所占比重不断提升，2001—2003年，全国土地出让金合计9100多亿元，约占同期全国地方财政收入的35％。2004年，全国土地出让金收入(仅限于土地一级市场)达5894亿元，占同期地方财政总收入的47％。2005年，地根收紧，出让金收入占比虽有下降，但总额仍有5505亿元，2006年，总额再次攀升，达7676．89亿元。在有些县市中，土地出让金占预算外财政收入的比重已超过了50％，有些地区甚至占到80％以上。

2．土地财政的成因

2．1税制的缺陷 1994年，我国开始实行分税财政体制，其主要目的是扭转以往中央财政收入占全部财政收入比重过低，中央财政脆弱的局面，到2003年中央财政占全部财政收入的比重由1993年的22％上升到54．6％，也就是说税制改革后，收入向上集中，地方财政收入的比例减少了。一方面，由于在分税制改革中没有明确省以下的财政体制，大多数地方效仿中央与省的做法，采取增大省级财力、市级财力的做法，导致收入层层集中，基层尤其是县乡政府财政缺乏；另一方面，我国事权却不断向下集中，地方政府财政要负责义务教育、区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理、社会保障等公共事务，同时还要在一定程度上支持地方的经济建设，这些事权刚性强、欠帐多，所需要支出基数大、增长快，可压缩性小。由此可见，地方政府要能够有所作为就必须增大财政收入。

2．2政府对建设用地一级市场的垄断 我国《宪法》和《土地管理法》明确规定，城市土地属国家所有，实行城市土地有偿使用制度，市、县人民政府作为国有土地所有权的代表，将本行政区内指定地块的使用权按一定条件让与土地使用者占有、使用、经营、管理。

2．3土地收益分配的不合理 国有土地收益分配的下移导致土地收益分配不合理，也是“土地财政”形成的重要原因。地方政府是国有土地事实上的所有者，在分税制财政体制中，国有土地有偿使用收入纳入地方的固定收入。

2．4大量的政府背景贷款的诱惑 城市基础设施建设需要大量的资金，只靠财政收入显然不能满足，政府只有利用土地进行融资间接增加财政支配能力。由于人民银行规定地方政府不能直接从银行贷款，于是，地方政府就成立各种政府性公司如土地储备中心、开发区等以储备的土地为抵押进行贷款。

3．土地财政的严重弊端

客观上讲，土地财政是地方政府的主要理财方式，通过融资，推进了城市的快速发展。但是由于土地带来的直接收益和土地融资带来的间接财政支配能力占地方政府投资的比重越大，地方建设对土地的依赖也越大，其存在风险的可能性也越大，不利于地方财政安全、金融和经济社会的可持续发展，其负面的效应大概有以下几方面：

3.1大规模的拆建、征用土地，既造成土地浪费，也带来农民失业。从表面上看它降低了中国工业化、城市化成本，但实际上制造出一批无资产贫民，成为社会持续发展的极大障碍。

3.2推高房价，加剧城市居民购房困难。导致房价上涨的一个很重要的原因就是地方政府的土地财政政策导致土地出让价格的上涨，开发商又把这种高价格的土地成本转嫁给购房者，房价由此而攀升。土地财政正是楼市调控艰难、房价居高不下的重要原因之一。房价过高已经成为目前我国一个非常突出的社会问题。

3.3积累财政、金融风险。根据国务院于2001年5月发布的《关于加强国有土地资产管理的通知》，为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。地方各级政府纷纷成立各种政府性公司如土地储备中心、开发区等以储备的土地为抵押进行贷款。这种通过土地抵押进行的融资，是以政府的信用来支撑的，其贷款风险将最终转嫁为国家财政风险。由于土地融资在城市扩张中的杠杆作用，城市基础设施投资产生对金融的过度依赖，土地财政行为既加大了地方政府的财政风险，也加大了商业银行系统的金融风险。

3.4容易滋生地方政府“懒政行为”、“腐败行为”。国有土地收益分配下移。一方面，在征收过程中，中央政府部门的收入往往被地方截流和规避，减免、缓缴、漏缴、欠缴、少缴的问题相当严重。另一方面，征地补偿不合理，地方政府获得土地收益增值部分过多。

4．治理“土地财政”模式的政策建议

综上所述，“土地财政”模式是现有财政体制下地方政府的必然选择。要打破地方政府对“土地财政”的路径依赖，关键在于改革和完善现有财政体制，构建地方政府“税收财政”模式。

4．1堵塞财政资金管理漏洞，硬化预算约束。堵住财政资金管理漏洞，从根本上讲就是要取消预算外资金制度，将全部财政资金纳入预算体系。应大力推进综合预算管理，将政府性收入全部纳入预算，统筹安排，增强财政收支的透明度，接受人大和公众的监督，实现预算的硬约束。在“土地财政”的治理上现阶段实现土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行彻底的“收支两条线”管理，并逐步过渡到土地出让金纳入预算内统筹安排使用。

4．2．完善分税制财政体制。一是合理划分中央与地方的财政支出责任。必须明确规定中央和地方的支出责任，并尽可能用法律形式固定下来。二是建立独立稳定的地方税体系。短期内完善以营业税为主体税种的地方税体系。长期内建立以营业税、房地产税为主体税种，以资源税和环境保护税为辅助税种，以企业所得税为共享税种的地方税体系。房地产税具有极强的稳定性和地域性，是最适

宜于地方政府开征的税种。在辅助税种的设计上，应重点放在资源税、环保税等有利于地方经济和社会可持续发展的税种上。三是构建规范科学的转移支付制度，以求达到其财力与事权相匹配，最终实现全国范围内基本公共服务均等化的目标。

4．3．经济和政治激励约束机制双管齐下。我国中央政府主导的渐进式财政体制变迁过程中，地方政府的策略性行为受经济与政治双重激励与约束机制作用。因此，在改革和完善预算外资金制度和分税制财政体制的同时，施以科学的政绩考核等政治激励与约束，双管齐下，更加符合中国的国情。在现有的经济发展数量指标与政绩显示直接挂钩的激励下，地方政府常不惜以积累巨大财政风险为代价来传递政绩接力棒。因此，完善政绩考核制度的核心，就是要对地方官员的政绩进行全面、客观和公正评价。

参考文献：

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[2]贾康，阎坤．中国土地财政制度改革研究[M]．上海：上海远东出版社，2000．

[3]周飞舟，生财有道:土地开发和转让中的政府和农民[M].社会学研究 2007(01).[4]中国土地勘测规划院地政研究中心.从体制上消除地方过度依赖"土地财政”[M].中国土地 2006(07).[5]郭庆旺．分税制改革与税收快速增长：基于分权契约框架的分析[J]．税务研究，2006(8).