中国土地管理体制变革的路径选择

第一篇：中国土地管理体制变革的路径选择

中国土地管理体制变革的路径选择

李国敏 卢珂

（1.湖北大学，湖北武汉430062；2.武汉科技大学，湖北武汉430081）［摘要］

在回顾土地管理体制演变的基础上，指出中国现行土地管理体制的运行效率低下，导致土地违法行为繁生和农地非农化严重，已危及到耕地与粮食安全。产生这些问题的根源——土地垂直管理体制不完善。为此，在基于基本国情的基础上，提出变革土地垂直管理体制的可行路径。

［关键词］

土地管理体制；变革；路径选择

［中图分类号］D63［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2011)06-0089-05

在经济高速增长和房地产过热的推动下，我国土地（特别是耕地）被大量占用滥用，已严重危及国家粮食安全、生态环境保护和社会稳定。尽管中央政府在不断加强土地管理，遏制违法占用滥用土地现象，但并未根本扭转耕地日益减少的趋势。因此，无论从土地资源可持续利用的角度，还是从政府有效管理土地资源的角度，深入研究中国土地管理体制变革的合理路径，都具有重要的学术价值和社会实践意义。

一、土地管理体制的演变

自建国以来，我国土地管理体制大致经历了以下三个阶段：

1.土地统一管理阶段

在建国初期，为适应土地改革、社会管理和国民经济发展的需要，按1949年7月制定的《中央人民政府组织》规定，在政务院内务部下设地政局，负责全国各类土地统一管理，以在全国范围内消灭封建土地制度，建立农民劳动者个人土地所有制度和国家所有制度，保证“耕者有其田”，为实现土地的社会主义改造创造基本条件，进而形成了土地的统一管理体制。然而，随着政府管理部门分工的细化，土地管理工作开始分散。1952年城市基建规划及考核移交给新成立的建筑工程部；1954年国家撤消了地政局，在农业部设立土地利用总局；1956年土地利用总局与有关部门的人员集中组合成立农垦部，主管全国荒地开发和供应农场建设工作，而城市房地产管理工作移交新成立的城市服务部[1]，从而结束了土地的全国统一管理体制。

2.土地分散管理阶段

在全国土地统一管理体制结束后的30年里，土地呈现出多头分散管理体制。自1956年土地的公有制制度建立后，人口众多和农业生产力低下的基本国情，决定了中国土地管理必然是以满足粮食供给为核心，最大规模提高农产品（特别是粮食）产量成为工作重点。基于此，农牧渔业部主要管理农用地，通过大规模的复垦与开垦耕地、大规模的农田水利建设及中低产田改造工作，尽可能地通过扩大耕地数量来保证对农产品特别是对粮食产量的需求，而国务院各职能部门，如民政部、林业部、铁道部、交通部、建设部、工业部等职能部门都分散管理各自的建设用地，从而形成了各自为政、政出多门的分散的土地管理体制。

3.土地垂直管理阶段

在分散的土地管理体制下，在1984年前后发生了第一次“圈地运动”，中央政府于1986年3月下发了《关于加强对土地管理、制止乱占耕地的通知》，并组建国家土地管理局，统一管理土地，结束了土地的分散管理体制；1986年拟定《土地管理法》、1988年对《宪法》进行了修订，允许依照法律规定转让土地使用权，加强对土地市场化改革；1992年经国务院批准在全国范围建立基本农田保护制度，但在1993年后依然爆发了第二次“圈地运动”；2004年4月下发《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》，正式明确省以下土地管理机构实行垂直管理，即省级以下土地管理部门的土地审批权和主要领导任免权上收至省级政府；2006年国务院下发了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，国土资源部向全国派驻9个国家土地督察局，以切实加强土地管理，完善土地执法监察体系，基本形成为土地垂直管理体制。

二、现行土地管理体制下存在的问题

我国现行的土地垂直管理体制，在业务上，土地职能部门接受上级部门“条条”式的垂直管理；在行政上，土地职能部门接受本级政府“块块”式的分级管理；在人事和财政上，由各级地方政府负责（省级以下土地管理部门的主要领导任免权和土地审批权上收至省级政府）。这种土地管理体制实质是督办性的半垂直管理体制模式[3]，尽管在提高中央调控能力、加强土地统一管理等方面取到了重要作用，但其运行效率依然低下，导致土地违法行为繁生与农地非农化严重等诸多问题，已危及到耕地与粮食安全。

1.土地违法行为繁生

我国现行的土地垂直管理，意在加强中央政府的管理权限，限制地方政府的权力，以便统筹经济、社会、生态协调发展，保障耕地与粮食安全。但这种垂直管理模式，在纵向上，由于过于强化中央政府管理土地的权限，而严重限制了地方政府的行政能力，尤其使市县政府处于“想管但无权管”、“不管”又影响地方经济发展的两难境地，造成地方政府无所适从而严重挫伤了地方政府的积极性，也造成了土地管理实践的“条块分割”而使中央与地方管理土地的矛盾凸现；在横向上，由于土地垂直管理的业务、人事、后勤保障等方面仍依赖于地方政府及其主管部门，造成垂直管理力度容易受地方左右，使土地垂直管理机构的执法活动常常得不到地方政府的配合，甚至在复杂的土地管理问题上，地方政府又常常以无权或不干涉为由而游离于问题之外，使土地垂直管理过程相当艰难。在这种垂直管理体制下，不仅使土地管理的力度不够、行为不规范，而且在土地的政府垄断、出让收益以及政绩驱动等诸多因素的影响下，以地方政府为主导的占用滥用土地现象依然大量存在，造成土地违法行为大量繁生。尽管中央政府在不断推出新的政策，加强土地垂直管理，但往往是在政策实施初期，违法用地案件有所下降，而随着时间的推移，政策会渐渐失效，违法占用耕地的案件又快速上升，造成土地违法多次反复、屡禁不止，并呈现“下移”倾向，导致土地管理领域出现有令不行、有禁不止的现象（2001-2009年的全国土地违法案件的数据就是一个较好的佐证，见表1）。因此，现行的土地垂直管理体制，在实践中不仅使中央政府宏观调控土地资源的能力受损，而且使土地违法行为难以从根本上根除。

表12001-2009年全国土地违法案件查处状况（略）

注：数据来源于2009年中国国土资源部土地公报。

2.农地非农化严重

在工业化与城市化快速发展中，一方面，由于土地垂直管理的低效率和经济增长的“GDP”主义，地方政府为繁荣经济和增长业绩，不顾农业用地的资源成本和开发成本，不顾整体经济的产业结构平衡，低质量、低强度、低成本的重复建设，导致城市规模过度“扩胀”，致使农地大量非农化，使耕地数量大量减少。据国土资源公报的数据显示，截至2008年底，全国耕地面积为12171.6万hm2亿亩，年耕地面积净减1.93万hm2。这已是耕地面积第12年持续下降，与1996年的13003.92万hm2相比，12年间中国的耕地面积净减少了832.32万hm2，已逼近12000万hm2耕地的保障红线（见表2）；另一方面，在耕地数量快速锐减的同时，耕地质量也在持续下降：一是在城市建设向外扩张的同时，城郊大量的优质耕地被占用，即使运用“占补平衡”的方式，从后备耕地资源中整理回补同样数量的耕地，但其质量远不如已被占用的耕地，导致耕地的整体质量下降；二是在城市建设发展过程中，要消耗大量的水资源，从而挤占大量的农业灌溉用水，使耕地灌溉用水不足，也导致耕地盐碱化或沙化而使耕地整体质量下降；三是城市住房建设发展过程，在消耗大量能源资源的同时，排放了大量的污染性废物，造成生态环境恶化，导致耕地的质量和数量整体下降。据相关研究表明：中国耕地的土壤环境质量与耕地的土壤健康质量下降，且农田污染物种类增多、污染呈现扩张化、复杂化与不断加剧的趋势，使受不同程度污染的耕地面积已近2000万hm2，其中工业“三废”污染耕地已近1000万hm2，尤其是局部区域耕地质量恶化问题突出，还有不少地区的城镇化是建立在占用交通方便、区位条件优越、集中连片的优质耕地上的，使得区内耕地向破碎化、零星化、劣质化。[4]

三、现有土地管理体制下存在问题的原因分析

我国现行土地管理体制的低效率，导致土地违法行为繁生和农地非农化严重，使得其对土地管理的实际效果差强人意，难以实现保护耕地与粮食安全的基本目标。究其原因，最根本的还是土地垂直管理体制设计的不完善。这是因为：

表2 1997-2004年我国耕地总量及变化状况（略）

第一，在府级关系上，该体制包含两层督办性半垂直管理：中央政府对地方政府土地管理机构的垂直管理与省级政府对其下级政府土地管理机构的管理。第一层垂直管理主要依据相关的法律法规体系和国家土地督察来制约和监督省级及以下地方政府的土地利用行为，但由于土地管理的法律法规体系不健全，且内容粗泛、违法责任及追惩不明，造成土地违法收益远远大于其成本与风险，法律法规体系对土地违法行为约束力不强，致使土地垂直管理作用较弱，土地违法行为屡禁不止；第二层土地垂直管理虽然提高省级政府的积极性、土地管理能力、促进综合配置全省土地资源能力，但忽视了省级政府也是地方利益的代表，它常常会在土地审批中重视保护地方经济，甚至出面为地方政府的违规操作进行解释或开脱，这必然

使土地垂直管理效率较低、土地违法违规行为屡禁不止。

第二，在制度设计上，除主要领导人接受上级主管部门的建议或任免、业务接受上级主管部门的指导外，土地垂直管理机构的业务工作、人事管理、机构编制和经费却留给了相应的地方政府。这种制度设计是中央政府在预期收益高于成本时所做出的强制性决策，实质是一种强制性制度变迁[5]。由于该制度强化了国家利益而弱化了地方利益，使权力和利益在不同主体中将发生重新分配。在诸多因素的影响下，权力和利益受损的主体不会支持这种强制性制度变迁，甚至还会采取各种方式影响或抵制这种强制性制度的变迁，使强制性制度变迁的实际运行成本高于其运行收益，影响土地垂直管理制度的有效供给，也会导致了上级国土部门对下级国土部门的监督权力的虚置、业务指导职能的弱化和国土政策执行过程的严重扭曲等问题，从而使土地垂直管理部门与其它政府职能部门协调与配合困难，造成行政效率低下，甚至损害政府权威。

第三，在管理形式上，土地管理采用两层委托代理机制，即全体人民委托中央政府、中央政府委托给了地方政府代为行使其管理职权。然而，由于市场机制与政府机制均存在一定程度的缺陷、官员考核制度与分级管理制度不完善，在土地资产价值逐渐显化并快速上涨、利益驱动及土地外部性较强的作用下，该管理形式无疑为地方政府提供了巨额的资金来源，也为地方政府官员利用现行土地法律的漏洞及其监管松散而进行“寻租”提供了方便。可见，在缺乏有效监督的情况下，这种委托代理制的土地管理目标将难以真正实现，造成耕地与粮食安全难以保障。

第四，在管理实践中，一方面，在土地管理法律法规体系不完善的状况下，中央政府往往采取以扩大自己职能的方式——介入土地管理的具体事务，干预地方政府的执行权，这不仅分散了中央政府进行宏观管理的精力，也影响了中央政府权威；另一方面，现行的行政考核制度，忽视了官员的权责分配的对等性问题，忽视了政绩业绩考核的可比性问题，造成某些地方政府为了自身的利益或业绩，不顾其应对上级政府、全体人民负责的职责，专注寻找中央政策的漏洞，形成目前“上有政策、下游对策”的不良风气。所以，在中央政府手中没有直接掌握土地资源、也没有与地方政府之间达成一种土地收益分配契约机制的背景下，势必将造成中央政府无法有效调控土地市场、无法形成有效的监督和约束机制，造成中央政府将土地全权委托给地方政府管理的过程，实际上是在为地方政府“借地生财”提供了充分的便利，使土地垂直管理的实际效果较差。

四、变革土地管理体制的建议

土地是一种自然资源，对人类生存具有保障功能，政府有责任通过制度安排保证依附土地而生存的人实现土地保障的权利。在复杂的社会关系下，如何保证公民公平利用或分享土地资源带给人类的利益，则是政府的职责，所以政府有责任通过制定和执行积极而有效的公共政策，为公民提供更多更好的公共产品。[6]这就要求作为全体人民代表的政府必须对土地行使政治控制权（即垄断管理权），并独占土地的所有权，以保证土地资源利用的效率与公平。然而，在现行土地垂直管理体制下，土地资源开发利用既无效率又缺乏公平，也带来了粮食安全、生态环境保护、经济可持续发展等社会重大问题，甚至危及到人类生存。因此，在目前态势下，必须变革中国土地管理体制，其取向是：政府应更新土地管理观念，培养“以人为本”、“地为民用”、“以地养地”的意识[7]，制定有效利用土地资源的政策体系，基于公平与效率着力统筹利用城乡土地资源，并彻底退出土地利用的利益链，回归其管理职能，消除“土地财政”现象，并按照“中央部门决策、垂直机构辅助、地方政府执行、督察机构督办”的方式，建立中央督办性的土地垂直管理体制。为此，笔者建议，可从以下方面变革土地管理体制：

1.再造土地垂直管理的府级关系

在“省管县”公共权力重新分配的背景下,加强中央政府宏观控制能力，提高地方政府积极性与决策能力，适时再造土地垂直管理的府级关系。也就是说，在变革的过程中，中央政府应重在立法层面，完善土地管理的法律法规体系，并在统筹全国土地资源及其功能分布的基础上，科学规划主体功能区与土地发展权（特别是农地发展权），建立地方政府科学执行土地利用规划的“标杆”，变革区域政策，重构绩效评价与考核体系，协调地方政府之间矛盾与冲突，坚决退出土地微观管理事务，切实赋予地方政府土地利用的执行权，充分发挥其智慧、调动其积极性；地方政府应坚持对中央政府负责的态度，以贯彻执行中央政策为主责，统筹全省土地资源利用规划，严格执行中央核定的指标以及主体功能区与土地发展权规划，落实中央制定的产业发展布局与国民经济发展规划，积极弥补法律法规体系、产业与经济发展规划等方面的缺陷，彻底摒弃寻找“漏洞”、“跑要”优惠、注重政绩等狭隘主义。

2.建立健全土地法律法规体系

我国现行土地法律主要有《刑法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》、《城市规划法》、《城乡规划法》及一些土地使用暂行条例，中央政府还应该制定《土地法》、《住宅法》、《农地保护法》等基本法律，完善土地资源管理的法律法规体系，明确界定土地违法行为及其责任，建立严格的追惩责任制，避免违法收益大于其成本与风险，消除土地违法动机，构建保护耕地、抵御地方政府土地违法的制度屏障，使土地管理的各项工作有法可依、依法追惩，使土地管理走上法制化道路。同时，政府应在统筹全国土地资源的基础上，合理进行主体功能区规划，严格制定土地发展权，特别是农地发展权，保障人们生活对土地的基本需求，控制不合理的土地需求，以保护耕地，保障国家粮食安全。

3.改革利益分配机制

根据《土地管理法》的规定，新增建设用地的土地有偿使用费，30%上交中央财政，70%留给有关地方政府。这种分配格局是造成地方政府积极扩大建设用地规模、竞相压低地价（甚至零地价或变相补贴形式）出让工业用地、擅自转用农用地为建设用地等的根本动力，也是地方政府不积极供应土地于保障住房建设、公用事业建设的根本原因，更是土地垂直管理体制中存在地方政府与中央政府（下级政府与上级政府）普遍博弈的根源。因此，中央政府应依据土地资源在社会生活、国民经济和国家安全中的重要性，考虑土地所有权、使用权和管理权的利益，调整土地所有权出让收益分配，建立科学的利益分配机制，统一事权与财权，以加大中央所占比例、降低地方政府所占比例，切断利益驱动的根源，调整和完善土地垂直管理体制，明确中央政府与地方政府等各主体的权利、利益、责任关系，以减少实际工作中不必要的摩擦和不应有的博弈，建立健全土地管理的长效机制。

4.建立土地安全保障基金

为了保障土地的安全，特别是耕地安全，提高土地利用效率，政府应建立土地安全保障基

金，用于生态环境恶化、自然灾害对土地毁损的修复，用于非农建设用地的修复，用于非农建设用地占用耕地的补偿（购买农地发展权）以及土地整理等。从目前来看，可将土地所有权出让收益全部纳入土地安全保障基金，分中央和地方两部分。中央掌管土地安全保障基金主要用于修复自然灾害毁损的土地，购买关系到国计民生的工业发展建设用地的农地发展权，购买国防、交通运输、教育、卫生、保障体系等公益事业建设用地的农地发展权；地方政府掌管的土地安全保障基金主要在中央和省级政府监督下，用于购买县域经济发展建设用地的农地发展权。当然，在目前体制尚未完善的情况下，地方政府掌管的土地安全保障基金由中央政府代管，监督使用。

［参考文献］

[1]毕宝德.土地经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2001年9月.[2]赵淑芹.省级以下土地垂直管理及实施难度研究[J].石家庄经济学院学报，2004(8).[3]沈荣华.分权背景下地政府垂直管理：模式和思路[J].中国行政管理，2009(9).[4]陈印军等.中国耕地质量状况分析[J].中国农业科学，2011（4）.[5]林毅夫.关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁[A].上海：三联书店、上海人民出版社，1994年版.[6]卢珂.地方治理创新与塑造服务型政府[J].武汉科技大学学报（社会科学版），2010（4）.[7]李国敏，施雪华.省管县：全新府际关系下的土地管理变革[N]，中国教育报理论版，2010年5月3日

第二篇：城市社区管理体制创新路径选择

城市社区管理体制创新路径选择

<摘要> 随着社会的加速转型，我国社会结构发生了巨大变化，城市社区管理体制面临严峻挑战，政府失灵、管理效能低下等问题日益突出，社区居民自治没有有效落实，迫切需要政府之外的志愿团体、社会组织、社会团体、民间协会、自治组织等社会支持介入。由此以推进行政体制改革和建设服务型政府为契机，以加强和培育社会支持为切入点，通过大力培养发展社会组织、建立企事业法人支持体系、确保社区成员的广泛参与，就成为城市社区管理体制创新的路径选择。

在我国社会转型加速期，社会结构发生了巨大的变化。随着新旧体制的交替、价值取向多元化、文化观念碰撞加剧、制度体系和运作方式都不能得到有效的衔接，使得社会变动因素拉大、矛盾和问题增多，整个社会的制度体系、群体结构、组织机构、人口要素、意识形态等都面临着新的分化和重组，在这个过程中，城市社区传统垂直型的管理体制面临严峻挑战，政府失灵、管理效能低下等问题日益突出，社区居民自治没有有效落实，城市社区管理体制面临着新的变化发展，迫切需要政府之外的一切志愿团体、社会组织、社会团体、民间协会、自治组织等社会支持介入。

党的十七大报告指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。“要加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。所谓服务型政府就是指以民本位、社会本位为理念，以市场化、社会化改革为导向，为社会和公众提供公共产品和公共服务的新型政府管理模式。服务型政府强调亲市场化、亲民化，强调政府与社会其他主体共同合作，旨在实现政府的良治与善治。公共服务型政府模式，就是由政府来创建一种公共服务的供给体系，由政府或社会来有效地满足人民群众日益扩大的公共服务需求。在这种模式下的公共物品供给主体并非仅限于政府组织，它需要最大限度地吸纳各类社会团体或私人企业参与到公共物品的供给中来。公共服务职能的社会化是以顾客为中心的管理模式（顾客导向），即公共服务的提供不再由政府独自承担，政府不再是管理公共事务的惟一机构，许多NGO（非政府组织）可加入到公共服务的产品提供队伍中来，从而使政府可以部分甚至完全地从日常事务中解脱出来，专心于政策的制定和执行，通过对社会力量的组织、利用和管理，实现公共管理和服务的社会化。

一、城市社区管理体制中社会支持介入的必要性和可能性

（一）城市社区管理存在的问题

受整个社会体制的约束，我国城市社区管理体制实行的是一种行政直线型的机制，而基层则实行居民自治制度。政府通过街道办事处对社区实行综合管理，居民委员会在街道办事处的指导下实行自治。在这种垂直型的管理体制下，政府单位具有绝对控制力，扮演着一个集合指挥、监督、控制、协调、服务等职能的角色。由于制度体制、管理模式以及行为实施的不当，使得政府在管理过程中出现了相应的角色失误和目标偏差，对我国城市社区管理造成不良影响，特别是在社会转型加速期，管理缺位、管理越位、管理失效等政府失效现象日益严重，具体表现在：

1、管理缺位。即政府在城市社区管理操作过程中，没有充分发挥自身的管理功能，对属于自己职能范围的事情弃之不管。这必然造成社区资源的空置和浪费，特别是对人力资源所造成的损失最为严重。

2、管理越位。也就是不该管的却介入，即政府在社区目标的管理、执行过程中，超出了职能范围，这就导致了资源的消耗性浪费。以理论上讲，政府对社区的行为，除了体现在监督、指挥上，还应控制各项投入、进行资源分配和信息的供给等，这其中由这种管理越位、监管失灵、信息误导、指挥偏差以及体制混乱所造成的管理偏向和资源浪费是无法估量的，这必然要引以更多的关注和改善。

3、管理失效。也就是管了的没管到位，在某种程度上讲，政府在操作的过程中虽然已经实现了城市社区管理的预期目标，但投入和产出的比例严重失调，以至造成社区系统资源浪费，不能实现有效的计划调控和管理的优化。

（二）社会支持介入的必要性和可能性

所谓社区管理中的社会支持，在概念上具有很强的包容性，它包括政府组织以外的一切志愿团体、社会组织、社会团体、民间协会、自治组织等。在城市社区管理体系中，这种社会支持因素作为一种社会中介实体，发挥着不同于政府的社会事物管理功能，它已经成为构建社区良性运作机制和维护社区发展的一股重要力量，它打破了社区原有的“政府－社区”的二元结构，形成了一种新的“政府－社区－社会”相互支配的三元结构，在这种三元结构体系中，社会便是这种非政府性质的社区支持因素，在某种程度上，它反映了城市社区群体追求维护公共利益的共同价值取向，是一种政府引导、社会共同行动进而对社区进行有效管理的结合体。这种非政府的社会支持因素，比拥有权力、过于依赖行政手段易导致腐败的政府更具有公正性，对社区居民的需求反映更敏锐、工作效率更高，除了在解决社区内部的具体问题和生活需求方面发挥着独到功能之外，还能增进社区资源的整合，特别是可以通过社区内群体自发互助式的参与使民主机制得以真正建立。

就我国而言，这种非政府的社会支持因素得到了一定的发展空间。

首先，社区管理体制改革释放了蕴涵在政府外部的社会各层面的巨大能量和多样化的需求，原有的政治化、行政化的社区结构日益走向市场化、多元化，这对社区的自我管理、自我监督的需求不断提高，为整个社区走向自我服务、自我管理的多元治理机制奠定了坚实的社会基础。

其次，随着政府职能的转变，大量公共管理职能从政府部门转移出来，回归社会，一些原来由政府直接承担的职能逐步社会化，走向政企分开、政事分开、政社分开的道路，而这些分化出来的职能必然要求社会来支撑，需要社区居民有组织的自我管理、自我服务的体系来承接，从而实现城市社区资源的优化配置。

再次，在社会的转型加速期，我国的层次化结构在一定程度上日益明显，这种社会结构断裂现象必然导致社会不公平因素的凸现，尤其是对于弱势群体而言，其利益的维护仅仅依靠政府的行政措施是不可能顾及和解决的，这必然需要

形成一种新的社会力量来提供社会服务、促进社区的协调发展，这给非政府社会支持因素的发展提供了实质性的可能。同时，随着经济市场化、社会多元化的加强，社区居民的参与热情得到提高，自由、自主、自治和志愿服务的意识逐渐觉醒并得到一定的培养，这也为城市社区管理主体走向多元化奠定了文化基础。

二、城市社区管理体系中社会支持现状和存在问题

在我国城市社区的发展过程中，由于传统管理模式的影响，这种非政府性的社会支持因素大多数是通过一种自上而下的资源建立和发展起来的，这些组织，其资源主要来源于政府，在观念上、组织上、职能上、运作方式上、管理体制上等，在很大程度上对政府还存在一定的依赖性，甚至是作为政府的附属物在城市社区管理操作中发挥作用，即便是一些自发性的中介组织，在业务管理方面也受到政府各方面的牵制和干涉，这在一定程度上使这些社会组织部分行政化，发展受阻。“门槛高、限制多、管理差”成为了现阶段我国城市社区管理体系中社会组织的弊端，而现行的社区管理模式和相关的管理制度、管理法规在某种程度上也给社会支持系统带来了很大的压力。

从社会组织的自身特征和运行机制而言，由于资源不足、能力有限、缺乏自治，相当一部分非政府社会组织在资金、人才方面严重缺乏，这种资源的贫瘠导致了管理能力的低下、组织协调不力，进而导致管理机制的恶性循环。同时，由于政府职能转变的不到位，许多应当回归社会的职能都没有真正转让到社会组织体系中，导致社会组织与政府或事业单位等争夺资源和服务领域，从而造成了低水平的重复设置、职能的交叉、规模的不足。

加强和培育城市社区管理中社会支持的路径选择

（一）大力培养发展社会组织

改革开放以来，我国社会组织得到了较快的发展，但在城市社区的管理体系中，其功能结构和服务体系还不尽明确、不够合理，作用范围也非常有限。同时，相应的制度也不够健全，这些都在一定程度上限制了社会组织在城市社区管理中的地位和作用。现阶段，随着社会的转型加速，要建立一个由政府引导、社会协同、公众参与的新型社区管理格局，就必须大力发展社会组织（包括：社团、行业组织、社会中介组织、志愿团等），建立起一个规范发展的社区管理制度体系，以顺应社区发展的要求、整合社区资源，表达不同群体多元化的需求，培育社区成员的民主生活方式，提高社区的自主、自律能力，以达到发挥他们在参与社区管理、监督方面的作用。

同时，在发展社会组织的过程中，可以拓宽社区管理的资金来源渠道，扩大社区居民对公共服务、公共需求的选择空间，为建立社区互助、自治、自主机制奠定坚实的社会基础，进而达到加强社区融洽度、自觉维护社区安定团结、优化社区组织功能、规范引导和监督体系的状态，确保社区的可持续发展。

（二）建立企事业法人支持体系

企事业法人，指街道社区范围内的企业、事业单位，例如公司、工厂、学校、店铺等，在城市社区的管理过程中，它们承担着不可推卸的责任。随着企事业改革的深化，企事业办社会的许多职能正在分离给社会，但这种分离并不意味着企业事业将脱离社区，只代表了企事业单位与社区关系的转变和重组，从原来的企

事业“办社会”转变到“依托、参与、支持社会”，在这种新型关系中，企事业单位解脱了原来社会义务的负担，必然要积极参加到必要的社区建设、社区管理工作中来，为建立一个高效运作、管理协调、发展持续的社区制度体系提供必要的条件。

（三）确保社区成员的广泛参与

社区的建设和管理，归根到底要依靠广大社区成员，他们的广泛参与是创建文明社区的直接动力，如果社区成员缺乏参与意识，不能自觉、有效、坚持对社区管理的参与意识和热情，整个社区建设和管理体系就会落空。社区成员对社区管理的参与，既是社区内每一个成员对社区政策的制定和社区事物的介入所具有的职能，也意味着社区成员对社区责任所需尽的义务，通过这种参与以寻求利益的认同，实现社区长远的自助互助。

这种参与模式是与社区满意度相挂钩的，即社区成员的需求取向与社区需求满足直接挂钩，人们并不被动地对参与结果做出反应，可以通过积极的认识过程，结合参与结果和获得的需求代价进行分析、评价，并可以根据自身不同的需求和各种主观因素，做出参与社区建设和管理的选择，也就是不同对象的群体可以做出不同侧面的参与选择，以形成一种“各有侧面、共同参与”的社区成员参与格局。在参与形式中，可以建立例如“社区成员代表大会”等，对社区实行民主议事、民主管理、民主监督、民主决策，定期召开会议对社区的重大问题进行研讨、决定，以实现社区管理的民主化和规范化。

第三篇：构建中国现代农村社会管理体制的路径选择

构建中国现代农村社会管理体制的路径选择

——基于社会转型期存在的问题

摘 要：我国新农村建设中面临诸多的社会问题。构建我国现代农村社会管理体制,必须依法整合乡村关系,实现“乡政村治”的良性互动,有效地协调好“两委”关系,充分发挥各自应有的功能,完善村民自治制度,维护广大农民的民主权利,扩大社会管理的主体,培养农民参与意识。关键词：构建 农村 社会管理 体制 收稿日期：2009-05-05 作者简介：郭泽保(1951)，男,安徽五河人，福建行政学院教授。

我国农村人口占总人口的近70%，农村的稳定发展是经济社会全局稳定发展的重要基础。随着推动农村土地流转、创新乡村治理模式等改革的深入，给农村社会稳定增加了难度。因此，完善农村社会管理职能体制,加强农村社会管理，对于维护农村社会稳定，促进农村经济社会全面发展,推动社会主义新农村建设、全面建设小康社会具有重要的现实意义和历史意义。

一、当代中国农村社会管理体制的历史演变

农村社会管理是指各级政府、农村社会自治组织以及其他社会组织为维护农村的社会公正、社会秩序、社会稳定和实现农村可持续发展,依法管理农村社会公共事务、调整农村社会利益关系、化解农村社会矛盾、调节农村收入分配、保障农民合法权益、保护农村生态环境、开展农村教育和公共卫生等方面的综合性管理活动。[1 ] 社会管理体制是与一定的社会生产方式相适应的,即有什么样的生产方式,就有什么样的社会管理体制。新中国成立后,中国农村社会管 理体制经历了三个阶段,并且体现不同的时代特征。

第一阶段是1949 年中华人民共和国建立至1958 年人民公社成立,是为新中国农村基层政权的初创阶段。1950 年12 月,政务院颁布了《乡(行政村)人民代表会议组织通则》《乡(行政村)人民政府组织通则》,确认行政村与乡为一级地方政机关,在土地改革未完成的地区,乡农民代表大会或乡农民代表会议代行乡人民代表会议的职权。与此同时,国家还对乡(行政村)行政区域进行了两次大的调整。1954·42 ·年9 月,第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》,规定县以下农村基层行政区划为乡、民族乡和镇,撤消了行政村建制。从而确定了我国乡、民族乡是农村基层行政区划,乡政权是农村基层政权,是我国国家政权体系的有机组成部分。《中华人民共和国各级人民委员会组织法》对乡、民族乡等基层政权在管理农村文化、教育、卫生、优抚和救济工作;保护公共财产、维护公共秩序、保障公民权利和少数民族的平等权利等社会管理职能也作出了明确规定。国家通过法律法规对基层政权的结构和职能所作出的制度安排,对于维护广大农村社会稳定、巩固新生的人民政权,对于完成土地改革、推动合作化运动,对于恢复和发展农村经济文化都起了重要的作用。

第二阶段是1958 年到20 世纪70 年代末,是为人民公社体制下的“政社合一”农村社会管理阶段。1958 年下半年,全国实现了农村人民公社化,乡建制被“政社合一”的人民公社取而代之。公社管理委员会取代了乡政权。人民公社作为农村基层行政建制,存在了将近25 年之久。1958 年8 月北戴河会议上通过 的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》规定:“公社的组织规模,就目前说,一般以一乡一社、两千户左右较为合适,”“并且要实行政社合一,乡党委就是社党委,乡人民委员会就是社务委员会”。根据1958 年12 月10 日中共中央八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》,“人民公社应当实行统一领导,分级管理的制度。公社的管理机构,一般可以分为公社管理委员会、管理区(或生产大队)、生产队三级。管理区(或生产大队)一般是分片管理工农商学兵,进行经济核算的单位,盈亏由公社统一负责。生产队是组织劳动的基本单位”。此后,1975 年和1978 年的两部《中华人民共和国宪法》均从法律上确认了农村人民公社“政社合一”的组织形式。人民公社的人民代表大会和革命委员会是基层政权组织,又是集体经济的领导机构。

人民公社作为“左”倾思想催生出的兼具基层行政管理、生产管理和社区管理三种功能于一体的组织“怪胎”,在其存续的25 年间,全靠不断提升的高度集权和国家强力来支撑。这种管理体制虽使国家整合农村的能力得到了强化,把国家对农村社会的控制效力推到了顶点,但是,人民公社结构上的缺陷和功能上的障碍,还是严重地束缚了农村经济的发展,阻碍了农村的社会进步。[2 ]

第三阶段是20 世纪80 年代初家庭联产承包责任制实施以来,是为“乡政村治”的农村社会管理阶段。1982 年4 月12 日,中共中央、国务院就农村人民公社政社分开问题发出通知,要求先做好试点分期分批有计划地逐步改变。1983 年10 月12 日中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,撤消25 年的乡建制得以恢复,使农村行政建制进入了一个新的发展时期。1987 年11 月六届全国人大常委会第二十三次会议颁布了《中华人民共和国村民委员 会组织法(试行)》,对村委会的性质、地位、职责、产生方式、工作方式等做了比较具体的规定。至此,农村县以下管理体制发生了重大变革。曾经实行了20 多年以超强控制为特征的人民公社体制被有一定自治性质的“乡政村治”管理体制所取代,实现了农村社会管理体制的创造性转换。

“乡政村治”的农村社会管理体制反映了中国在社会转型时期,国家对计划经济时期农村社会管理体制的调整,国家行政权力从基层农村社会全面撤出,乡镇政府成为国家在农村的基层政府。村民委员会作为基层群众自治组织,实行村民自我管理、自我教育、自我服务,这种制度安排实际上是对家庭联产承包贵任制及其引起的诸多变革的社会关系的一种确认,村民委员会制度在很大程度上引发和推进了国家与乡村社会关系的重构。

二、社会转型期中国农村社会管理体制中存在的问题

1、“乡政村治”造成权责分界不清和权力运行中的体制摩擦。20 世纪80 年代以来“, 乡政村治”作为我国农村基本管理体制,明确规定了村级自治组织与乡镇政权的责权关系,即乡、镇政府作为国家在农村的基层政权组织依法行政,乡级政权之下的各村社区,成立村民委员会,实行村民自治。在这种政治关系 的安排下,乡村之间的关系协调与否,直接关系到国家权力在乡村的有效运行和村民自治权利的真正实·43 ·现。依照1998 年11 月颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。这就在法律上明确了乡村政治关系是“指导、支持、帮助与协助”的关系,而不是领导与被领导的行政隶属关 系。然而这种本应职责清晰、权限分明的乡村关系,由于乡镇行政权与村庄自治权的来源不同,在现实中却并没有达到应有状态。一方面,乡镇政府作为国家最基层的行政机关,承担着依法对本行政区域内各项工作实施行政管理的职能,这就导致了乡镇政府往往忽视了指导和帮助的功能,而片面地强化对基层的直接控制和行政领导,进而弱化了村民自治,使村民自治机构成为乡镇政府的附属物,导致了村民自治名存实亡。另一方面,代表农民利益的农村自治组织,往往会寻求扩大自治权利,抵制或拒绝乡镇政府的依法行政和宏观指导,片面地强调自主性,从而造成乡镇政府行政管理功能的萎缩,导致了乡政与村治关系的脱节。[3 ] 这不仅会影响乡镇政府职能的有效发挥,而且也有碍于村民自治权利的正确行使和村民积极性、主动性的充分发挥。当村治已发生重大变革时,乡政没有发生相应的变革,其后果是日益扩张且不受制约的行政力量不断压缩农民和自治组织的活动空间,农民的自主权受到侵害,自治组织日益行政化。[4 ]

2、“两委”关系定位不清,形成权责交错的局面。从理论和制度上看,村委会和村党支部的地位和关系是明确和协调的,即村党支部处于领导核心地位,村委会在党支部领导下依法组织村民自治。但在具体的实践操作中,由于对村委会和党支部的权限范围没有做出明确的限定,有些规定也显得过于抽象、笼统,缺乏可操作性。这样就极易产生两种情况:一种情况是,在一些农村因其党组织长期较为健全,组织性强,在村中有权威,党支部在领导和管理本村事务中并不只是建议而更主要的是对村里的重大事项直接做出决策或决定。在这些地方,仍然是村党支部书记说了算,村委会在法律制度上拥有管理本村事务的权力难以得到充分体现和具体落实。另一种情况是,在一些地区,村委会根本不接受村党支 部的领导,有的地方选出的村委会主任连党员都不是。由于按上级规定,村党支部无权召开村委会和村民代表大会,因此导致村党支部对村委会的领导无从体现,使党对农村工作的领导受到严重削弱。同时,由于受人民公社体制的传统影响和农村基层工作的复杂性,使相当多的村党支部书记习惯于“一元化”的领导方式,村党支部书记成为决定村中事务权力的“一把手”,村委会主任则是协助书记工作的“二把手”。村委会的地位和作用往往主要取决于党支部书记个人的政治素质和民主意识如何。另外,由于当前农村基层党的建设还相对滞后于社会主义市场经济体制的发展和需要,一些思路和办法仍停留于计划经济的模式,再加上农村一些地方村党支部书记年龄老化、文化程度低的情况比较严重,从而使得农村基层党组织的领导权威受到严重挑战。因此,如何处理好两者的关系,充分发挥农村党支部的政治核心作用,是当前农村基层民主制度建设中一个十分紧迫而又重要的现实课题。

3、村自治组织内部运转不协调,存在机制上的障碍。从目前情况看,机制的障碍主要表现在村务决策和监督方面。根据国家制度规定,村民会议和村民代表会议是村民直接参与本村重大事务民主决策的主要形式,但实际上却没有实质性的决策权力,没有发挥应有的作用。一是重大村务决策动议随意性大,各地通行的做法是由村委会召集村民会议或村民代表会议,但哪些属于该交村民参与决策的重大村务什么时候提交讨论,往往取决于少数人的主观意志。二是村务决策的民主化、程序化远远不够。有些本该由村民会议决定的事务往往由村委会决定,有些本该由村委会决定的往往由“两委”或党支部决策而且村支部书记往往在决策中处于主导地位,并不同程度地控制着决策的运作,班子成员难以发表 不同意见。三是村务决策的质量难保证。由于信息不对称和议事程序制度安排不健全,即使召开村民代表会议往往也是临时将村领导班子形成的决策交村民代表讨论,实际上把村民代表会议变成了任务布置会。从各地反映出来的情况看,有相当部分决策未能充分反映村民利益和意愿,实际上并没有达到民主决策和民主监督。

4、农民组织化程度低,缺乏参与意识。社会管理的目的是形成有序格局,将社会事业推向前进。这就需要把群众的积极性调动起来。农村社会管理水平的提高离不开农民积极性的发挥。由于历史和制度的原因,农村社会是一个弱势社会,农民是弱势群体,农民缺乏自己利益的代言人,利益表达渠道少,农民的微弱声音得不到足够的重视。在“全国人大代表的产生选举中,4 个农民的权利相当于1 个城里人·44 ·的权利,这样在政治上8 亿多农民就变成了2 亿多农民”。[5 ] 农民的组织化程度低,人数最多的农民却少有能够代表自己利益,表达合理要求的组织,如“工人有工会,妇女有妇联,知识分子有文联、科协和社联,个体户有个体劳动者协会,企业家有企业家协会,唯独九亿农民没有这种政治或经济组织”。[6 ] 即使有的地方成立了一些农民经济和维权方面的合作组织,由于规模小、发展速度慢、稳定性差及博弈能力低,加之受到政府的限制又较多,其真正发挥的作用很小。此外,受现有政治体制的限制及教育落后等因素的制约,大多数农民民主意识淡薄,缺乏在村级事务管理中的主人翁意识、平等意识和自主意识,依附观念较强,对自己拥有的民主权利不太清楚,也不知道怎样行使自己的民主权利,积极性和创造性得不到发挥,这制约了新农村建设中社会管理水平的提高。

三、构建中国现代农村社会管理体制

1、依法整合乡村关系,实现“乡政村治”的良性互动。在当前的历史条件下,“乡政村治”的总体框架不宜轻易变动,至于在这种格局下出现的问题,应通过制度创新和完善逐步加以解决。因为在村一级设立村政府,实质是将国家权力再次深度介入农村社会,而过度或者超强的行政干预势必抑制农村基层社会和村民群众的自主活力,使基层社会和村民群众难以发挥出自我管理的积极性。同时,还会增加行政管理层次,加大管理成本,加重农民负担,从而会引发新的问题。因此,主张在管理方式上,乡镇政府应当用政策、法律手段指导村委会的工作,但不得干预依法属于村民自治范围内的事情;村委会则要在上级政府的指导下,积极协助乡镇政府开展工作,把国家的方针政策和各项任务在本村予以落实。村委会与乡镇政府的关系实质上是村民自治与政府行政管理的关系。行政管理不等于强迫命令,村民自治不等于不要行政管理。乡政府是农村基层政权组织,它有权按照法律规定对本行政区域的各个单位实施行政管理,布置有关的任务。村委会也有义务接受乡政府的行政管理,协助乡政府开展工作,完成各项任务。村委会的自治性质,决定了它既不是乡镇政府的下级机构,又非其派出机构。这就要求乡镇政府必须建立“以事为中心”的管理方式,即乡镇干部要在其位谋其事、以本职工作为中心的管理方式,使职能部门真正发挥管理和服务的功能,把该管的事管好,以实现国家对社会的有效管理。通过转变管理方式,把社会的自我管理权还给村级组织,从而推动村民自治的深入发展,有效地启动村民自治机制的内生力量,提高自我管理的能力,形成国家对社会管理与社会的自我管理有机结合的全新面貌。

2、有效地协调好“两委”关系,充分发挥各自应有的功能。农村党支部和村委会上衔政府、下联农民,具有进行农村社会管理的独特优势。要充分发挥农村党支部和村委会社会管理的职能,必须有效地协调好村委会与村党支部的关系,使党组织和村民自治组织这两种性质不同的组织发挥各自应有的功能。为此有关部门必须做好以下两个方面的工作:一是从制度上合理划分党支部和村委会的职权范围,并使二者实现不同层次上的协调和统一。在职权划分上要体现党组织管方向性“大事”,村委会管具体事务的原则。二是通过加强村党支部的自身建设,进一步增强农村基层党组织的动员力和凝聚力。要重视党员发展工作,注重将村民中的优秀分子特别是村委会干部吸纳到党组织中来;要通过民主选举将党员中的优秀分子选为党组织领导人。在组织结构上应提倡村委会和村党支部干部交叉任职,这样便于加强党对村委会工作的领导。在一些经济发达的农村,村党支部书记一般都兼任村委会主任,实践证明效果是好的。支书参加村主任选举的深层意义在于,不仅进一步稳固了农村基层党组织的权威基础,而且对农村基层的政治体制改革也将产生影响。

3、完善村民自治制度,维护广大农民的民主权利。实行基层自治,是民主治国的重要方面,也是监督政府科学执政、依法执政、民主执政,缓解政府与居民矛盾的重要而有效的途径。这些年来,我国农村广泛开展了村民自治和村委会选举,这是在党的领导下农民群众的伟大创造。在社会主义新农村建设过程中,我们要进一步加强农村基层民主政治建设,完善村民自治,健全农村党组织,让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权;要深入开展农村普法教育,引导农民牢固树立法制观念,增强农民依法维护权益的能力和履行义务的自觉 性,妥善处理农村各种矛盾,加强社会治安综合治理,创造农村安定祥·45 ·和、安居乐业的社会环境。在行使自治权的同时,要明确界定村级自治权限,进一步完善法律法规,明确什么属于村级自治的事项,什么是村级必尽的义务,什么应该由乡镇或乡镇以上政府来管理和提供,这样才能真正有利于村级自治工作的开展,从而真正实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的目标。在建设社会主义新农村的实践中,我们必须充分发挥农村基层党组织的战斗堡垒和领导核心作用,推动和完善农村自治制度,切实维护广大农民的民主权利。

4、扩大社会管理的主体,培养农民参与意识。一般来说,社会管理包括两类:一是政府的社会管理;二是社会自我管理和社会自治管理。现代社会管理是以政府管理与协调、非政府组织为中介、基层自治为基础以及公众广泛参与的互动过程。[7 ] 因此,在农村社会管理上,要积极适应新农村建设的要求,研究农村社会管理的规律,按照十七大“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的要求,改变管理主体单一的状况,要扩展社会管理的主体,从一元管理向多元管理转变,广泛吸纳社会组织参与管理,使农民和其他盈利或非盈利组织成为管理主体,并形成二者的良性互动。因此,要围绕新农村建设的要求,围绕农民的生产生活实际,培育各类专业合作组织,提高农民的组织化程度。组织化程度的提高,农民通过组织实现与国家的沟通和协商,利益表达的效果会更好,有助于维护农民的各项权益,享受政府和市场不能提供的公共物品和公共服务,成本低而且效率高。

农村社会管理水平的提高离不开农民自身的努力和水平的提高。要通过教育,培养农民的民主意识,提高农民参与民主活动的积极性和能力,通过加强民 主法制宣传,致力于培养广大农民的主人翁意识、平等意识和法治观念,并动员和组织农民积极参与民主政治活动,敢于争取和维护自己的合法权益。此外,还要加强法制教育,使农民学法、知法、懂法,通过合法渠道表达自己的利益诉求,能用法律武器维护自己的合法权益,做到守法并敢于和违法犯罪行为作斗争。

参考文献：

[1 ] 阳信生.农村社会管理服务的缺陷与政府对策[J ].湖南农业大学学报,2008(1):36.[2 ] 朱宇.中国乡域治理结构:回顾与前瞻[M].哈尔滨:黑龙江人民出版社,2006 :93.[3 ] 刘章烈,邱家海.乡村民主政治建设的机制创新[J ].赣南师范学院学报,2001(3):127.[4 ] 徐勇.乡村治理与中国政治[M].北京:中国社会科学出版社,2003 :87.[5 ] 盛洪.让农民自己代表自己[N].经济观察报,2003 01 27(2).[6 ] 顾善杰.当代中国社会利益群体分析[M].哈尔滨:黑龙江教育出版社,1995 :284.[7 ] 邓伟志.如何推动社会管理[N].学习时报,2006 06 26(5).[责任编辑:刘梅康] 11

第四篇：中国土地管理体制变迁郝玉林

中国土地管理体质变迁综述

郝玉林

一、前言

自《土地管理法》颁布以来，我国土地管理工作已有20多年的历史，土地管理事业尝试了从分散管理、统一管理、垂直管理等多种模式，从而推动了我国土地开发利用的效率，也在一定程度上保护了我国的耕地资源。但是，我国的土地管理始终没能走出高消耗、低产出的局面，一直困扰着我国，水土流失、耕地滥用和违法占地、用地问题始终没得到有效地解决。通过阅读大量相关参考文献，本文总结出对于我国土地管理体制变迁的最新研究成果，并对研究结果进行分析，总结出其存在的问题并提出解决建议。目的在于进一步完善我国城市土地制度，使其在我国经济社会发展过程中发挥积极作用。

二、内容

城市土地管理体制变迁：两个阶段、三大转变

建国以来，我国的城市土地管理体制大致经历了两个阶段：城市土地国有化阶段和国有土地有偿使用阶段。如以改革开放为标志进行划分，第一个阶段属于计划经济时期，而第二个阶段则与社会主义市场经济体制的建立大致吻合。两个阶段的共同点是城市土地所有权归国家所有；区别在于土地是否有偿、有期限使用，土地使用权是否可以流转。

中华人民共和国成立以前，我国土地基本上实行的是私有制。新中国成立之后，中央人民政府着力推行城市土地国有化，经过一系列的变革最终形成了城市土地国家所有制。这种土地所有制的主要特征是：（1）否认土地的商品属性，土地完全退出流通领域；（2）城镇土地实行无偿、无流动、无限期使用；（3）农村土地转化为城镇土地采取征地形式；（4）按照行政组织和行政手段配置土地资源；

（5）土地收益隐性化，土地收益流失严重。如果说，城市土地国有化对我国社会主义制度的确立与巩固起到了重大作用，那么，随着时代的发展，这种土地所有制的运行方式，逐渐成为经济发展和城市建设的体制性障碍或制约性因素。

党的十一届三中全会以后，随着经济体制改革的不断深化，城市土地管理体制的弊端日益暴露。城市土地无偿、无限期使用，使得国家所有权形同虚设，土地资源配置效率低下；征地过程中的低价补偿与暗箱操作严重损害了农民的利

益；土地隐性市场的存在，造成了土地收益的大量流失；土地资源的行政配置，严重抑制了价值规律和市场机制的作用。城市土地管理体制在其运行中遇到了前所未有的挑战。于是人们便思考能不能在坚持城市土地国有的前提下，实行国有土地有偿、有期限使用。1987年，深圳市政府以定向议标的方式出让了中国第一块国有土地的使用权，从实践中解决了我国土地使用中的难题。1990年，国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权出让、转让、出租、抵押、中止等问题作了明确规定。1998年，全国人大常委会通过了修订后的《中华人民共和国土地管理法》，规定建设单位使用国家土地，应当以出让等有偿方式取得。至此，我国城市土地的管理运行体制发生了重大变化：（1）承认城市土地的商品属性，建立起以招拍挂为主要形式的土地转让制度；（2）实行有偿、可转让、有限期使用制度；（3）土地资源配置逐步由行政手段向市场手段过渡。如果说城市土地由私有个体转变为国家所有是一个历史性转折的话，那么城市土地由无偿占有到有偿使用，是又一次历史性转折。归国家所有的土地以有偿的形式出租或转让，是市场经济发展的客观要求，也是城市化建设的现实需要。

我国城市土地管理体制变革的最大特点是三个转变：一是变国有土地的无偿使用为有偿使用；二是变国有土地的无限期使用为有限期使用；三是变僵化的国有土地使用权模式为灵活多样的使用权可流转模式。

通过大量阅读文献，归纳总结出我国城市土地管理体制存在的缺陷主要是：

（1）中央与地方的权属关系不够明晰。近年来“土地财政”问题之所以日益突出，根本原因就在于中央与地方的权属关系不够明晰。面对土地出让带来的巨大收益，虽然土地管理法中对出让土地的权限作了明确规定，但是在实际操作中，地方政府往往采取“化整为零”、不报审批或审批出让不实等措施，谋取地方利益。由于中央和地方土地所有权关系不明晰，因而在土地出让中出现了土地收益分配不合理的现象。（2）城市土地储备制度不够完善。土地储备是政府依法运用市场机制，通过收购土地所有权或使用权，按照土地利用总体规划，对土地进行前期开发整理与储备，以满足城市建设用地需求的城市土地管理制度和运行机制。1996年，上海市成立了我国第一家土地储备机构———土地发展中心，接受市政府委托实施土地收购、储备、出让工作。此后，杭州、厦门、南京、青岛、广州、郑州等城市相继成立了土地储备机构。2001年4月，国务院发布的《关于加强国有土地资产管理的通知》指出：为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。随后全国大部分城市开始建立土地储备机构，推行土地储备制度。土地储备制度作为一种制度创新，曾经在政府宏观调控中起到过积极作用。然而，随着时间的推移，其弊端日益暴露：一是土地储备机构与政府职能相矛盾。政府职能以实现公共利益最大化为宗旨，而土地储备机构是以追求利润最大化为目标。二是土地收购价格机制混乱。土地储备机构在收购土地时，没有一套明确统一的价格机制，既不是按照土地市场价格来定价，也不是完全的政府行为，而是不同地方按照各自情况采取不同的价格制定方法。三是融资风险较大。目前我国城市土地收购资金来源以银行贷款为主，其他渠道资金来源较少。（3）土地隐形市场的普遍存在。20世纪80年代末到90年代初，我国城市土地转让普遍实行招拍挂方式，但不可否认城市土地交易过程中隐形市场依然存在。这种非法交易表现在两个方面：一是城市存量土地非法交易；二是农用地非法转为建设用地。（4）部分城市试行土地年租制并不成功。针对土地出让制推行困难和国有企业效益普遍低下的现状，从1998年初，部分城市开始试行城市土地年租制。但从试行的情况来看，年租制在实际运作中至少存在两方面的问题：一方面，相关法律制度不够健全。另一方面，租赁制度不规范。租金的确定没有统一的标准，存在一定的随意性。土地出租期限不明确。（5）税费名目繁多且征管不够规范。一是租、税、费名目繁多，且有交叉重复。目前，我国城市土地的收益分配体系中税、费、租多种形式并存。不仅税、费相互重叠，而且三者之间关系也较为混乱。部分税、费设置不合理，有的环节上存在重复收取的现象。二是收费部门混乱，相互牵制。目前，我国各地在土地税、费征收过程中，往往存在着同一项费用，多个政府部门征收的现象。

三、小结

我国的土地管理体制尚存在很多不足，需要不断优化，我们需要重新界定中央与地方政府的角色和权利；进一步完善城市土地储备制度；建立公开的土地交易市场制度，避免土地隐形市场；改革土地年租制，实行年租制可以降低企业成本，盘活国有企业存量土地资产，防止土地资源的闲置和浪费，从根本上削弱划拨土地隐形市场的存在范围。建立与城市土地使用权制度相适应的租、税、费制

度。城市土地管理体制改革的重心是土地使用权制度改革。为此，我们要建立与之相适应的统一协调的租、税、费制度。

四、参考文献

[1]朱宁玲.城乡土地市场一体化改革的探讨[J],2010.03.01.[2]邵欣,张丽丽.对我国土地管理体制的思考及建议[J]，2010.12.15.[3]郭宏颖.市长办公会部署全市土地集中统一管理工作[J]，2010.01.15.[4]杨元庆,刘荣增.土地财政与土地市场管理[J].城市问题,2011.03.27.[5]张林山.我国土地管理制度主要问题分析与政策展望[J].宏观经济管理,2011.03.08.[6]罗婷文.中国城市工业用地集约利用策略研究[J].科技信息,2010,0815.

第五篇：中国银行业国际化的路径选择

中国银行业国际化的路径选择

合时代：银行业国际化是一个长期的过程，需要循序渐进地、分阶段逐步推进。

规划并实施合理的区位布局。成熟市场竞争相对激烈但监管制度健全，可避免一些风险性因素；新兴市场发展空间较大但不稳定，风险相对较大。我国银行业短期可考虑以中资企业走出去聚集的亚太、拉美、中东、非洲等新兴市场作为海外网络布局的重点区域，长期要逐步实现全球覆盖、建立良好的全球网络。

选择合适的发展方式。银行业国际化有自设机构、联合、代理、合资、参股及收购等多种发展方式。我国银行业应充分考虑海外各市场的不同特点及法规。一般而言，银行机构海外扩张的初期，可优先考虑采取联合、代理、合资及参股等方式，中后期可采用自设网点或收购当地机构。

采取清晰的管理模式。纵观国际一流银行海外管理模式的发展历程，区域管理与条线管理两种模式一直并存并发挥不同的作用，在客户维护和业务拓展方面，条线管理模式具有较好的作用；在监管应对、集中管理等方面，区域管理模式具有一定的优势。我国商业银行海外发展中，应根据自身情况，选择适合自己的模式。一般而言，可考虑两种模式并存，并在不同时期、不同国家以某一种模式为主的管理模式。无论何种模式，均应以市场化运作、集约化管理为原则，以服务客户、降低成本、提高效益为目标。

建立坚实的客户基础。我国银行业在海外客户常以中资企业为主，因中资企业在海外拓展，有强劲的金融服务需求，有本国银行在当地服务会更有亲切感，资金出入与汇兑也较为便利。另外，个人业务方面，可锁定华人为主要客户群，华人时常活动的国家和地区都是海外发展的重点区域。之后，再以渐进式的发展致力于本地化经营，银行应以国际企业为发展方向，试图在全球市场都占有一定市场份额，成为国际化的金融体系，经营本地市场，使本地客户数量及营业收入均增加。

有效的风险防控。在当前全球经济不确定性增加的时期，各国金融监管也处于改革和调整中，商业银行海外发展面临的风险更为复杂。在推进初期，更应注重风险管理：一是国别风险。应尽量选择政治稳定、风险较低的国家。二是市场风险。目前世界各国开放程度更高，利率、汇率波动幅度较大，作为跨国经营的商业银行，更要高度重视利率、汇率、商品等市场风险要素，注意降低资本市场、货币市场带来的市场风险。三是文化风险。对于长期服务本土、相对封闭的国内银行而言，“走出去”过程中的文化融合需要相当长的时间，应充分了解当地资讯和市场走势，入乡随俗,确定适合的经营模式。