城市管理与城市规划中的经济社会问题及其对策研究

第一篇：城市管理与城市规划中的经济社会问题及其对策研究

城市管理与城市规划中的经济社会问题及其对策研究

——以中国凉都贵州省六盘水市为例

摘要：本文以贵州六盘水城市管理及城市规划过程中的出现的一些问题作为引子，通过对我国城市管理、城市规划现状的分析与探索，并总结城市管理及城市规划过程中出现“经济问题”，如资源配置，政府宏观调控、及市场调节等；“社会问题”如“拆迁问题”、“住房问题”、社会保障、社会福利等问题的一些经验教训，提出城市管理及城市规划过程中应注重的思想——“以人为本”，使用城市管理及城市规划出现的经济社会发展问题充分体现了人性化的发展，充分发挥城市管理与城市规划对经济发展和社会稳定问题的作用。

关键词：城市管理；城市规划；经济社会问题；对策研究、城市生态、以人宏观效率、微观管理、规划编制

现代城市管理是政府和行政管理职能的机构对城市各项事务的管理，可分宏观、中观、微观三个层次，宏观管理涉及城市运行及宏观效率，城市微管管理关系居民的生活质量。以人为本，是现代城市管理的宗旨，更是城市微观管理的宗旨，昆明的城市管理在全国领先，作为微观管理，在适应现 代化城市要求，适应市场经济规律，作出了可喜的成绩。城市规划是城市建设和发展的龙头,，同时又必须为城市建设和发展服务。特别是在经济快速发展的改革年代，城市建设和发展的速度很快，给城市规划提出许多新的问题，如流动人口的快速增长所涉及的城市规模问题、国企改革和村镇工业发展带来的城市工业布局问题、汽车工业发展和多种交通工具所产生的城市交通问题等，都要求城市规划部门必须研究新矛盾、新问题。在近几年，六盘水市规划部门不断更新观念，在宏观上做好城市定位及城市空间布局发展的研究和多层次规划的编制，在微观上做好城市建设和市容整治项目实施的规划引导和服务保障工作，使城市得到了有利发展。但是随着城市的不断发展及城市管理中的层出不穷的问题，城市规划有管理许许多多较为典型的案例，下面谈的就是这几个总问题。

六盘水市位于贵州省西部，云贵高东部一、二级台地斜坡上，地跨北纬25º19´44“至26º55´33”、东经104º18´20“至105º42´50”之间，总面积9926平方公里，占全省总面积的5.63％。市境东邻安顺地区，南连黔西南布依族苗族自治州，西接云南省曲靖市，北毗毕节地区；钟山区的大湾镇、二塘乡、三合乡飞地嵌于毕节地区西南部。市内气候冬暖夏凉，常年气温在3~22.0ºC之间，凉都因些而得名。六盘水市境内资源丰富，尤其以煤炭资源为著称，因些又有江南煤都之称。是中国西南地区典型的集旅游与资源为一体的资源型城市，六盘水城没有专门的规划局，更没有专门的城市设计研究院，只有一个规划管理委员会及城市建设局，整个城市的规划管理工作都由规划管理委员会统一实施，以往，在此过程中出现了许许多多的问题。

一、在城市管理方面，政府强制性规定是老大，服从没有商量，在政府的一

些强制性规划下，社会弱势群体数量在增加。

在六盘水市，“城管”这个词是大家最为熟悉的，特别是街上小贩、一提起城管，不是胆战心惊，便是破口大骂，城市管理这项工作在市民心中，好像就是几个带大圆帽，穿着黄制服，整天开着车在大街小巷乱打乱砸乱罚现象，而不是所说的城市正常良性发展的保障，不是管理城市各项事物的活动。的确，在中国的现代城市管理中，类似的现象不仅是六盘水，而是中国各大城市在过去均拥有的现象，有这样一个例子：一个城市中的老汉在房屋被强行拆除后，无家可归，只好在原址用油布搭了一个简易的帐篷为家，而没过多久，城管人员发现即将其拆除了，最后老汉在走投无路的情况下，跑到政府大楼里上吊自杀。诸如此类事件，还有许多许多，如同样是拆迁问题中的南京夫妇自杀事件，而近来各位河北以上实例说明了一个事实，那就是政府在城市管理操作实施过程中，缺乏服务意识，缺乏法制意识，抛弃了“以人为本”的理念。

二、城市规划中出现违规操作，严重损害人民群众利益，至使资源浪费，经济造成巨大损失。

如六盘水钟山区政府的选址意见问题上，政府第一方案完全放弃原政府所在地，将原政府大楼卖给一地产开发商，而在偏离城市中心区10公里以外建新政府，结果工程实施过程中发现无论是地利，还是人和，均无法与原政府相比，最终放弃实施了近一半的工程又将政府大楼搬回原址，并将工程改建为别墅花园小区。由此造成的经济上的损失，资源上的浪费是一个贫困县1年全县总收入的10倍。

以上问题只是储多问题中的典型的事例还有很多，在全国范围内更多，近来在城市管理及城市规划中出现的类似的问题最严重的就有河北省定州的围攻未拆迁的村民事件。再有，诸如许多豆腐渣工程问题我已不用再举例。城市规划作为城市建设与城市规划的先行官，是城市社会经济发展的前提及根本，规划实施过程中的造成的经济、资源、人民利益的损失问题，归根结底，应该是规划方案规范及规划法制化进程中的缺陷。

那么我们应该如何解决上述在城市管理及城市规划中引发的经济社会问题呢？我认为应该做到如下三个方面：

一、城市管理应该法制化，系统化，全面化。

1、要制定统一的综合行政执法实施细则，将行政处罚的依据、行政办案的程序、管辖范围加以明确规定。现行的行政处罚法规定的不完善，且无具体的实施办法。要加快行政立法工作，建立完善的规章制度，定期检查、考核、评比，使行政执法人员有章可循，有法可依，尽量减少诉案的发生。

2、要落实各项规章制度。“徒法无以自行”。再好的法律法规，制度不落实，如一纸空文。行政执法就是要维护法律的严肃性和政府的权威性，城市管理实行综合行政执法是管理好城市的一个重要手段，是一项长期而又艰巨的任务。开展综合行政执法不能搞运动，也不能打战役。我们现有的各项整治专项行动是必要的，但是不要过多，各项整治行动要互相衔接，不能顾此失彼。

3、一座城市相当于一个计算机操作系统，城市管理就是对系统的操作与使用，操作正确，系统运行稳定，健康，操作失误，则系统运转缓慢，甚至系统崩溃，同样的道理，城市经济社会的健康发展就需要一个正确合理，系统的管理运行机制。

4、在城市管理过程中，应考虑到城市中的社会、经济、人口、资源、环境、以及整个城市系统中的每一个细节，尽理做到管理的全面化，使整个城市管理过程中的各个环节得到同步和谐发展。

二、应该始终将“以人为本”的理念纳入城市规划与城市管理中：

在城市管理过程中，“以人为本”是最根本理念，离开这个理念，放弃这个理念，那么城市管理就会变成为城市管理主体单方面的意愿，无法反映最广大人民群众的根本利益；如果城市管理者没有“以人为本”的思想，没有全心全意为人民服务的意识，那么城市管理有可能就会出现众多的诸如执法不严、乱砸乱罚等现象，使用城市管理主体在客体中的形象荡然无存。马克思曾说“人创造了环境，环境也能创造人”。江泽民同志也讲过“城市管理中存在的各种问题要标本兼治”。管理好一个城市首先要提高执法人员的素质。行政执法队伍刚刚组建，因此要加强管理，尽快提高行政执法人员的法律知识和业务知识，内强素质，外塑形象，开展淡化权利、强化服务意识的宗旨教育，以江泽民同志“三个代表”为指导，培养爱党、爱祖国、爱社会主义、爱人民的执法人员，教育其牢记手中的权利是人民赋予的，将思想政治工作定期化、制度化，将行政执法工作文明化、人性化、艺术化，从而建设一支新型的有战斗力的城市管理行政执法队伍。

三、城市规划编制实施过程中，应注重人性化、生态化与经济的和谐发展，城市规划编制实施过程，实际上是城市化建设与城市发展的前期设计工作，在编制前期，应首先对所要规划的城市进行风土人情、历史文化、生态环境、资源气候，地理位置、地质地貌等因素的考察。在规划过程中，应着眼于长远利益与近期目标相结合；将建筑环境与自然环境相结合；时代发展与历史文化相结合。并且将其法制化、人性化、加强规划有关法律法规的建设，强调人与自然的和谐。只有这样，才能实现我国的城市规划实现规范化、人性化、人与自然的的谐化、历史文化与时代发展的融合化，环境与经济的协调化发展。

面对上述问题及对策方面，近年来六盘水的改观也取得了令人惊喜的成绩，城市各种农贸市场、步行街，以及公交车与公交车站的改造和城管执法人员的礼貌执法足以充分说明，这个城市的市政管理已渐渐走上正轨，逐步走向了规范化管理，城管队伍整体素质也在上升，城市管理进步了。而在城市规划方面，也更加注重人性化及生态环境方面的研究，并且将城市规划纳入公众参与中来，将城市地方气候，风土人情，文化底蕴，与城市改造与城市扩建，及城市配套基础设计的完善相结合，改变了以往人们的戏言“不愧产江南煤都，衣服全是黑的”。使城市发展成为了一个集旅游、度假、休闲、观光为一体的生态型、资源型城市。

综上所述，在城市管理过程中，行政执法工作要始终围绕“执法为民，服务经济”这个宗旨，依法行政，管理好城市。通过行政执法为广大人民群众提供一个良好的生产、生活环境，最终为经济建设服务。在城市规划编制实施过程中，要在与时俱进的同时，确实将人文的，自然的，历史的，现代的，经济的，生态的相结合，使之得到健康和谐发展，使用之更好的地我国的社会经济发展做出贡献。

参考文献：

[1]同济大学城市规划原理[M]中国建筑工业出版社, 1984

[2]伊强城市规划管理与法规[M]天津大学出版社,2003-8-1

[3]周锐城市标识,让我看得更清 《华东新闻》第三版2005

第二篇：城市管理难点与对策浅析

城市管理难点与对策浅析

程小平

随着新型城镇化建设，城市人口规模不断提升，城区面积不断扩张，各种生活习惯的人们涌入城市。而受政策、资金、传统等因素的影响，重建轻管的问题未得到有效的解决，城市管理的困难也越来越多。如何破解这些难点，使城市管理工作更加科学合理、实现可持续发展，已成为摆在各级党委、政府和城市管理部门迫在眉睫的一项重要课题。因此，我们要转变转变思想观念，创新管理理念和运行机制，进一步加强队伍建设，适应新的形势任务需要，推动城市管理工作上水平。

一、城市管理的难点

城市管理是一项综合性极强的社会系统工程，它涉及到各个部门和单位，关系到千家万户，大到人们的生存环境，小到人民群众的衣、食、住、行等。城市管理又是一个动态的过程，矛盾和问题无时不在，主要表现在：

（一）占道经营、流动摊点屡禁不止。一些违法者根据城管执法工作的规律，采取“你进我退，你退我进”的迂回游击战术，与执法人员打“时差战”。也有一些违法者针对城管执法中的薄弱环节，钻执法空子，采取“打擦边球”的战术，在商店门前摆放的三轮车上卖物品等，城管来了就暂停经营，“老鼠躲猫”的“拉锯战”屡见不鲜。

（二）对违法事实拒不承认。在具体的工作中，城管执法人员往往不是违法者实施违法行为的第一见证人，这给调查取证工作增加了难度。现场的群众由于是熟人或是害怕报复或是同情违法当事人（大都为弱势群体）或是仇视城管等感情色彩原因，往往不愿意作证甚至还为违法者帮腔。执法人员虽然知道违章者在狡辩，但就是拿他没办法。

（三）“虚心接受，坚决不改”者大有人在。这种情况在日常劝导教育管理过程中较为常见。一些小商贩或商店经营业主在违法事实真相面前，摆出一副可怜相，道出要养家糊口等各种充分理由，并虚心接受执法人员的教育，给人唯一的感觉就是认识错误的态度非常好，但换个地点又“重操旧业”。

（四）违法建设现象难绝。《城乡规划法》修订实施后，法律赋予了城建监察部门更大执法权，目前沿街的违章搭盖基本得到控制。但一些小区或城乡结合部的居民私自占地或历史遗留问题长期未拆的违法建筑“步步为营”扩大建设规模，在屋顶上违法建设搭盖现象依然严重，影响了建筑物整体景观和空中美景。

（五）监管力度不够。缺乏大城管意识，公安、工商、城管、卫生等城市管理相关部门大局意识、协作意识不够，对职能交叉的问题无人“抱养”，相互推诿，削弱了城市管理力度。

二、城市管理难点的主要成因

（一）既得利益驱动。流动商贩占道经营是市场规律的产物，流动商贩占道摆摊设点逃避各种税费，以低成本赢得经营成果。商店经营业主店外经营，以获得经营场地和烘托浓厚的商业气氛，赢得额外利润。部分市民的私利心态重，“只顾小家不顾大家”，在房前屋后擅自违章搭盖饲养家禽家畜或出租收取租金，污染环境卫生和破坏市容环境，周边居民怨声载道。

（二）市民素质良莠不齐。随着我县城镇化水平不断提高，城市人口结构发生很大变化，农民进城定居，外来农民工、下岗工人及残疾人等城市底层的弱势人群占相当大比例。客观上使这类人群通过违法乱搭乱建，改善居住条件，占道经营摆摊设点，靠马路市场占道经营维持生计。部分市民卫生意识、文明意识和自我约束能力差，乱扔垃圾、乱倒垃圾和随意乱停放车辆的行为习惯成自然，始终保持着对自己的行为犯不了大法观念，法律意识淡薄。

（三）部门配合不力。由于城市管理工作涉及部门多，又因我国法律体系复杂，职责分工存在交叉和划分不明确，从而制约、弱化了城市管理的职能，由此而使相关部门你推我、我推你，其结果是大家都不管，或是在利益的驱动下，有利益的事，大家都争着管，没有利益的事，大家都不管。

三、城市管理的几点对策

经济社会的不断发展，对城市管理提出了新的更高的要求，我县城市管理需要科学、创新、与时俱进，才能适应日新月异的发展变化的需要。

（一）实施人性化管理。一方面要根治占道经营、乱停乱放、乱张贴现象，严管，规范次干道，加强城区主次干道、社区、居住小区小市场建设和管理，如利用好天晟市场。另一方面又要照顾残疾人和下岗职工的实际困难和问题，尽力解决弱势群体的后顾之忧，协调民政、残联、社区居委会帮助他们拓宽就业渠道，制定出台一系列优惠政策，积极鼓励支持社会资金投资开办福利厂吸收弱势群体就业，切实解决其生活出路，使其不再从事违法违章经营等。

（二）强化集中整治。营造严管重罚声势，形成高压管理态势，震慑违法当事人，遏制违法行为蔓延势头。随着我县建成区的扩大和旧城改造步伐的加快，部分人为在拆迁改造中获取政府的巨额补偿，乱搭乱建，特别是城乡结合部、城郊村，执法人员在强制拆除时易遇到围攻和暴力抗法。为打击违法者的嚣张气焰，应组织国土、房管、建设、公安等部门集中拆除违法建筑和违法搭盖，展示出行政执法队伍的声威。县城管局立足标本兼治的原则，集中执法部门力量，拧成一股绳，重点治理反弹严重的“顽症”，将整治与日常化管理纳入双轨管理机制，达到长效管理的目的。

（三）强化城管队伍建设。一是强化队伍素质教育，提高执法技巧，规范执法程序，不断提高队员的执法水平；二是实施量化考核，明确路段、明确人员、明确标准、明确责任、明确目标；三是建立奖惩激励机制，管好、用好城管干部，要逐步建立起城管人员优胜劣汰、能进能出、交流轮岗等制度；四是政策倾斜，充实执法力量，城管人员参照公安民警提高福利待遇和完善执法设备，提高执法科技含量。

（四）提高市民文明素质。要依靠社区、学校和新闻媒体作用，积极引导从自身做起、从娃娃抓起，广泛宣传城市管理有关法律法规和政策，形成浓厚的城管氛围，增强广大市民的城市意识、卫生意识、文明意识，宣传部门要开辟专题栏目，进行全方位报道，对破坏环境和破坏公共设施的不文明行为要及时曝光，提高广大市民自主管理、自我规范的良好行为习惯，引导市民关心、支持、理解、配合、参与城市管理工作，为城市管理工作和行政执法创造良好环境。

（五）树立大城管理念。因城市管理工作的广泛性、经常性、长期性、动态性、复杂性等特点，城市管理工作不是哪一个部门能够独立完成的，所以城市管理工作必须从现实和科学的角度出发，坚持在各司其职、各负其责的前提下，建立有效的联合执法机制，做到互相支持、互相配合、互相理解、齐心协力、多管齐下。城管局要着眼调动各城市管理相关部门的协作能力，推行违法违章行为“抄告”、“责成整改”制，当好“转换器”，将掌握的问题及时下达给有关职责部门处理，建立良好的城管运作网络，形成齐抓共管、上下联动的局面。

第三篇：城市规划与城市管理调研报告

城市规划与城市管理调研报告

2006年7月10日至16日，城管执法系统科(分队)长培训优秀学员第一批南方考察团一行24人，赴上海、南京、苏州和扬州等城市进行公务考察。这些城市给我们留下了深刻印象，在城市规划和城市管理中好的作法和经验值得我们学习借鉴。

一、沪苏城市规划和城市管理总体印象

城乡同步协调发展。形成了职能、结构恰当，布局合理，基础设施完善，交通方便的城镇网络。生产力布局优化，中心城市辐射功能较强。城市统一规划，区域合理分工，促进优化组合，形成城乡结合、优势互补、协调发展、共同提高的产业空间配置新格局，促进区域经济共同发展。

城市市容环境良好。城市建设已经相对稳定，大拆大建的情况并不多见，基本上不存在扬尘、风沙等现象。城市美化工作也比较出色，街道整洁干净，乱涂乱画的现象很少，随便乱扔烟头和废弃物，散发、张贴小广告的人也不多。户外广告设置规范。历史文化名城全面保护。这几个历史悠久的城市拥有丰富的自然和人文资源，生态环境良好。对历史文化名镇历史风貌区的保护力度较大，延续历史文化，体现文化底蕴。保护整个古城以及与古城有密切历史、文化景观联系的地段和风景名胜区。内容包括：控制古城容量，改善环境；保护古城风貌；完善职能，改善、改造基础设施、居住条件、公共服务设施，适应现代化生活的需要。

保留改造农村历史、自然风貌。如果说历史风貌区和优秀建筑是“明星演员”，那么，相对集中的江南民居和自然村落则是“群众演员”。注重保留改造，保护自然和人文环境，突出地域特色。从清洁家园、改善环境的基础工作入手，保持农村风貌的整体性和可持续性。

二、城市规划与城市管理密不可分

城市是一定区域政治、文化科技和信息中心。现代城市的形式和发展除自然条件外，主要是在规划指导下，进行不断建设和有效的管理。

规划是城市发展的“龙头”，是城市管理的直接依据。规划对城市的发展至关重要。一个城市能否建设的好，管理的好，关键是要有一个好的规划。只有这样，城市的建设和管理才能依据规划科学的、有序的进行。否则，建设和管理就在很大程度上出现盲目性和随意性。如何自觉依据规划来进行建设和管理。这些年来，有成功的经验，也有失误的教训。我国的城市建设近十年来日新月异，新建筑、新景观如雨后春笋般涌现。但也出现了一些败笔，如一些城市或是拆毁了具有历史风貌的区域，或是在风貌保护区新建了一些现代高层建筑。一个城市要发展好、建设好、管理好，首先要规划好。所谓规划是“龙头”，即规划要先行。这样城市的发展、建设、管理才有明确的方向和目的，才能避免盲目性，甚至破坏性。规划已经一定程序确定，就具有权威性和严肃性，不能由于长官意志或地区(部门)利益而随变更。规划必须高起点，才适应和满足城建设和管理的需要。以科学的规划减少建设的失误。

管理是城市发展的保障，是城市规划的重要手段。城市管理的优劣对城市的健康有序发展起着制约作用。城市管理是一项社会系统工程，是一个动态的过程，也是城市形象的具体体现。每天人们以城市为载体，进行着学习、工作、休闲。城市每天不间断地进行着人流、物流、信息流。如何使这些活动规范有序的进行，特别是如何使城市规划与建设达到和保持预期的效果，高性能的城市管理是重要的保障和手段。城市管理的效果受主客观条件的制约。主观原因主要是管理体制、管理手段、管理队伍、管理资金等

方面的制约。客观原因主要是人们的文明程度、卫生习惯等方面的制约。城市管理是一个过程，反复性的特点十分明显，难度比规划和建设更大一些。比如，有些城市存在着乱搭乱建、乱贴乱画、乱吐乱扔等现象，使一些区域脏乱差。政府组织力量清理后，但很快就回潮，形成治理---回潮---再治理----再回潮的恶性循环。

三、城市规划和城市管理工作应注意的几个问题

城市管理应坚持法制化、系统化、全面化。要制定统一的综合行政执法实施细则，将行政处罚的依据、行政办案的程序、管辖范围加以明确规定。落实各项规章制度。“徒法无以自行”。再好的法律法规，制度不落实，如一纸空文。城市经济社会的健康发展就需要一个正确合理，系统的管理运行机制。行政执法就是要维护法律的严肃性和政府的权威性，城市管理实行综合行政执法是管理好城市的一个重要手段，是一项长期而又艰巨的任务。在城市管理过程中，应考虑到城市中的社会、经济、人口、资源、环境、以及整个城市系统中的每一个细节，尽量做到管理的全面化，使整个城市管理过程中的各个环节得到同步和谐发展。

城市规划编制实施应注重规范化、生态化与经济的和谐发展。城市规划编制实施过程，实际上是城市化建设与城市发展的前期设计工作。在编制前期，应首先对所要规划的城市进行风土人情、历史文化、生态环境、资源气候，地理位置、地质地貌等因素的考察。在规划过程中，应着眼于长远利益与近期目标相结合；将建筑环境与自然环境相结合；时代发展与历史文化相结合，实现我国的城市规划实现规范化、人与自然的和谐、历史文化与时代发展的融合，环境与经济的协调发展。历史文化名城、风景名胜、文物古迹必须保护，不能破坏。这些都是城市的无价之宝，是用金钱换不来的。必须倍加珍惜，精心呵护，不允许随意侵占、吞食、破坏。

城市规划与城市管理应坚持“以人为本”的理念。在城市规划过程中，城市个性特色必须鲜明，不能忽视。每个城市由于地理位置、自然环境、经济状态、民俗风情等方面的差异，其城市个性特色也应当是不同的。规划要体现超前性、科学性、特色化、历史变化等，努力克服“千城一面”现象。越是有个性特色的城市，越有生命力和吸引力，城市越现代化，特色也越重要。在城市管理过程中，如果城市管理者没有“以人为本”的思想，没有全心全意为人民服务的意识，那么城市管理有可能就会出现众多的诸如执法不严、乱砸乱罚等现象，使用城市管理主体在客体中的形象荡然无存。

在城市管理过程中，行政执法工作要始终围绕“执法为民，服务经济”这个宗旨，依法行政，管理好城市。通过行政执法为广大人民群众提供一个良好的生产、生活环境，最终为经济建设服务。在城市规划编制实施过程中，要在与时俱进的同时，确实将人文与自然、历史与现代、经济与生态相结合，使之得到健康和谐发展，使之更好地为我国的社会经济发展做出贡献。

第一批赴上海考察团

二〇〇六年七月二十日

第四篇：城市规划与设计研究

西安建筑科技大学

城市规划与设计研究 ——楼观新区总体规划

前言

随着国际化大都市城市发展战略的全面实施，西安进一步加快了实施“南融” 发展格局的步伐，“南融”要求控制建设用地向南拓展，加强生态建设，使南部大秦岭的生态格局融入大西安城市发展中，为此位于秦岭北麓具有丰富自然生态资源的楼观新区迎来了跨越式发展的战略机遇。在陕西省大力倡导“繁荣发展文化事业与文化产业”的大背景下，拥有浓厚文化底蕴的楼观新区应充分挖掘道韵文化内涵，传承道逸文化思想，发展道家文化活动。同时楼观新区应积极响应国家政策，进一步认真贯彻中央、省市关于统筹城乡发展和推进农村改革发展的各项政策措施，加快城乡一体化建设进程，充分利用独具特色的农业景观和优越的猕猴桃种植资源，发挥统筹城乡的示范作用，提升周至猕猴桃品牌，发挥现代农业、特色旅游业的引领作用。

总面积为134.9平方公里。

规划区范围：楼观新区南起环山路（不包括中国道文化展示区），北至108国道，西临黑河（包括黑河），东滨赤峪河（不包括集贤工业园区）。规划区总面积约104.15平方公里，其中规划建设用地约11.12平方公里。

（二）规划期限

本次规划在《城乡规划法》基础上，考虑与周边及其各类发展规划相吻合，确定规划期限为2011-2020年，分阶段实施。

第一阶段，2011—2015年，为启动实施阶段； 第二阶段，2016—2020年，为全面提升阶段。

（三）规划原则

1、区域联动，错位发展原则

西安国际化大都市所提出的空间发展方向及城乡统筹思想的贯彻落实，势必在整体区域带动、错位发展战略思想指导下去谋划楼观新区的整体发展思路、战略与部署，才能保障与实现科学发展、可持续发展的总体目标。

2、强化优势，彰显特色原则

充分依托现有良好的生态优势、产业优势、文化优势，坚持特色为先的基本原则，以形成楼观在产业、经济、文化、形象、环境等多方面的特色，增强楼观新区的吸引力与发展活力。

3、城乡统筹，产城一体原则

加快城乡统筹发展，努力探索城乡统筹发展模式，打造集猕猴桃生产、主题体验、田园休闲、特色旅游于一体的现代庄园式国家级城乡统筹示范区。

4、创新业态，商旅并举原则

围绕主题定位，创新发展业态模式，提升产业内涵，实现商旅互动，形成多主题化、多业态发展格局，打造古都商旅传奇。

（四）规划目标

1.充分利用区域自然资源、生态优势、区位交通优势，将楼观新区打造成为具有区域竞争力的、各类产业协调发展的现代“田园新区”。

2.优化城市结构，完善城市功能，塑造形态完整、布局合理、适应发展需求的新楼观。3.强调楼观新区独特的生态景观特色，优化新区内外生态环境，通过人工绿化环境和自然山

一、楼观新区概况

楼观新区位于陕西省周至县境内，地处八百里秦川腹地，距大西安主城区仅70公里。南依中国道文化展示区，北至108国道，西临黑河，东滨赤峪河（不包括集贤工业园区），与陇海铁路，西宝高速公路相连，规划总面积为104.15平方公里。

楼观新区位于渭河冲积平原区南侧的秦岭北麓台塬洪积扇自然区。地下水丰富，土少石多，历史上受河流切割严重，塬边坡陡峭，两侧滑塌严重。楼观新区在地质灾害易发区中属于不易发地区，南侧的中国道文化展示区沿黑河一线与沿山体部分为滑坡中等易发地区。楼观新区内水系河流与渠道众多，纵横交错，水量充沛。河流主要有黑河、就峪河、田峪河、马岔河和赤峪河等,渠系主要有黑惠渠东干渠、第二支渠、第三支渠及田惠渠等。

楼观新区所处的周至县历史悠久，山川秀丽，风景名胜、文物古迹颇多，人文和自然景观十分丰富，汉家离宫、唐家园林，星罗棋布。包括楼观台、大秦寺塔、老子墓、仙游寺等历史文化资源。

二、规划总则

（一）规划范围

研究范围：为加强周边的联系，确定研究范围北边界为108国道、南边界为秦岭国家生态保护区（以秦岭25°坡脚线为界）、西边界为黑河、东边界为赤峪河及终殿路（不包括集贤产业园区），水的有机结合，体现“自然环境与人工环境共生”的生态型城市理念。

4.突出楼观新区历史文化特色，强化旅游休闲功能，营造多元文化氛围浓厚的整体环境，将楼观新区建设为旅游名城。

5.充分结合楼观新区特色农业发展，通过合理规划为楼观新区产业发展提供灵活、动态、可持续发展的规划指导。

础上，集合生态环保、科教游乐等用地，打造以旅游休闲、生态养生为主的功能片区。结合黑河滩涂式湿地，以自由灵活的形态布置各功能组团。

农事观光体验区：依托楼观现状优质的农业资源，结合“田园城市”理念，打造“林中有城、城中有林”的现代田园新区，将猕猴桃种植和特色农业观光，结合其他功能片区，穿插布置，相互渗透、融合。并在农业种植片区中保留部分农庄，不仅能实现就地城市化，解决部分农民就业问题，而且能促进庄园经济的发展。布局以农业种植为主，其间点缀少量村庄建设用地

建设用地规模 ：到2020年，楼观新区建设用地面积为21.15平方公里，占总用地的20.31%。其中城市建设用地11.12平方公里，村庄建设用地7.18平方公里，区域交通设施用地2.85平方公里。

非建设用地规模:到2020年，楼观新区非建设用地面积83.00平方公里，占总用地的79.68%，其中，水域包括规划范围内的河流、水系，共计6.28平方公里；农林用地62.64平方公里。

三、规划总体布局

（一）设计理念

充分发挥楼观新区山水景观优势，利用新区南部秦岭形成新区的绿色背景，作为新区外围生态支持；依托黑河、就峪河、马岔河、田峪河、赤峪河等多条河流滨水绿化形成纵向沿河生态景观廊。同时结合楼观深厚的道家文化底蕴，通过七个湖面充分体现老子“上善若水。全面彰显楼观新区布局设计中“轻快灵动”的外在表象与“道逸古韵”的内在气质。

通过对楼观悠久历史的研究可知，楼观得名于周大夫关伊“望气观星、草创楼观”，老子“寓楼之观”，并著成《道德经》流传至今。故将老子“象天法地”的道家思想渗透到整体设计理念之中，虽然七个湖面大小、形状各不相同，但从整体上看，七湖连接形成倒映中的宇宙北斗七星形象。楼观新区犹如一面人间仙镜，将宇宙中的北斗七星映照于此，形成道法自然，文化楼观。故楼观新区整体设计理念概括为“七星连珠，镜映楼观”。

（二）规划结构

根据楼观新区的设计理念，以“自然环抱新区”的空间发展模式，并沿承西安国际化大都市的空间结构，构建新区“一轴一带两心三廊五片区”的现代田园城市空间结构。

（三）总体布局

道韵古镇：依托现有楼观镇镇区，围绕开阳湖进行开发建设，渗透道文化思想，用地布局主要以居住、公共管理与公共服务、商业服务设施等用地为主，打造具有道文化底蕴，秦岭山水风韵，城乡统筹发展的道韵古镇。

中华猕猴桃城：结合楼观特色农业资源，以及良好的猕猴桃发展基础和条件，强力打造集高品质猕猴桃特色产业、道家养生文化、商务高峰会议中心于一体的中华猕猴桃城。用地布局以旅游服务、商务休闲、道文化养生展示、体验以及居住功能为主，围绕“七星湖”之天枢湖和天权湖展开布置。

楼观湿地公园：依托黑河现状水资源，结合周边自然农业风光，在保证黑河生态涵养功能的基

四、绿化系统规划

楼观新区 “山城相依、水城相织、绿满山塬、水系田园”，绿化基质环境得天独厚，规划本着建设“山水、人文、生态”的发展目标，充分依托楼观新区独特的自然水系环境及周围猕猴桃种植区，加强新区与自然生态系统的有机联系，提升新奇绿化品质，突出山水绿城特点，完善新区绿化系统，构建“一带、三廊、多心”的网络状绿化空间格局。

五、综合交通规划

（一）道路布局规划

根据规划区的发展需要和道路现状，规划形成“五纵五横”，与东侧集贤产业园和南部道文化展示区道路相连。西侧道路与楼观湿地公园区相结合，采取弯曲的自由式路网，而道韵古镇道路则采用较为规则的方格网式路网。其中：

五横：财神大道、楼观大道、玉衡路、文化大道、南横公路。五纵：天枢路、天璇路、玉清路、迎宾大道、天玑路。

（二）道路网等级规划

道路系统由快速路、主干道、次干道、支路组成。

快速路：规划快速路为楼观大道，就峪东路以西红线宽65米，就峪东路以东路段红线拓宽至75米。

主干道：规划主干路主要有财神大道、文化大道、迎宾大道、终台路、终殿路、南横公路、天璇路）、天枢路、天玑路、玉清路。

次干道：包括三宝北路、三宝南路、三君路、太清路、青灵路、五灵路、大明路、天权路、五星路、水德路和火德路等，红线宽为24米。

支路：红线宽度一般为18米，根据旅游区观光游览需要定的游览路，红线宽8米。

高的色彩，增加识别性和趣味性。

色彩Ⅳ区：主要为中华猕猴桃城片区，其建筑主色调为暖色系，以中明度基调为主。在高端商务会议地段可适量点缀以彩度高的点缀色，给人干净、明快、现代之感；辅色调采用中明度灰色系和赭石色系，在居住为主的地段，辅色系以黄灰色系为主，以增加温馨感，在检测交易为主的地段，辅色系以蓝灰色系为主。

（四）视线体系规划

规划形成三条视线通廊。一是以西楼观为至高视点，沿就峪河景观廊道，与天玑湖核心景观节点相连的形成视线通廊；二是以延生观为至高视点，沿迎宾大道自南向北与楼观开阳湖中央公园核心节点相连形成的纵向视线通廊。三是以天玑湖核心景观节点为视点，向东与楼观开阳湖中央公园核心节点相望，形成视野开阔的横向视线通廊。

六、总体城市设计

（一）总体城市设计定位

新区风貌特色定位是对新区景观结构和形态特征的综合体现，不仅包括视觉上的审美要求，同时是新区认同的根本，不仅是生态环境和社会经济的载体，而且是新区历史文化传承的物质外显。基于上述对楼观现状风貌环境条件、景观建设状况以及新区未来发展定位目标等的综合分析研究，规划提出楼观新区形象风貌定位为：道韵文化楼观、田园水簇新城。

（二）景观风貌体系

自然山水不仅具有生态功能，也为城镇居民提供了休闲、游憩的场所。所以紧扣“田园新城”理念，在保护山水环境的同时，也应加强临山滨水地区的生态建设，借助良好的山水景观，提升空间品质，凸显新区特色。

新区规划依托楼观新区独特的外围山麓、水系、农业等自然景观，并将老镇区和乡村纳入楼观新区的景观体系中进行综合考虑、统一规划最终形成“片区景观+廊道景观+轴线景观+带型景观+节点景观”的景观体系。

（三）色彩体系规划

结合楼观新区功能片区，提出相应的区域色彩控制区划，用以整体把握城市各区域的建筑色彩特征。同时，在同一个色彩区域内，要注意根据其内部不同地段的功能差异，适当选择不同的点缀色彩。具体内容如下：

色彩I区：主要包括道韵古镇中南部，其建筑主色调为白灰色系，以中明度基调为主，辅色调以赭石色系、蓝灰色系为主。

色彩II区：主要包括道韵古镇北部，其建筑主色调为白灰色系，以中高明度基调为主，辅色调以蓝灰色系为主黄灰色系为辅，点缀色以中高明度暖色系为主。

色彩III区：主要为楼观湿地片区。其建筑主色调采用低彩度、高明度无彩灰色，给人干净、明快、现代之感；辅色调采用中明度灰色系和赭石色系，创造温馨感，点缀色采用彩度、饱和度较

七、近期建设规划

（一）分期建设及发展时序近期：2012—2015年

以天玑湖中心公园为重点建设项目，积极推动猕猴桃城商务中心以及引汉济渭项目的发展；道韵古镇区围绕开阳湖中央公园与玉衡湖开发建设，带动天枢路以东的农业观光带的发展，重点打造印象·楼观、猕猴桃城风情庄园群、主题购物街区、猕猴桃DIY农场等重点项目。

远期：2016—2020年

以天璇湖湿地公园、摇光湖公园为重点节点带动楼观湿地风貌区、就峪河景观廊道、道韵古镇风貌区其余地区的建设。

以楼观湿地公园为重点开发项目推动黑河沿线景观廊道的建设；进一步推动天枢路西侧农业观光带以及南横路以北万亩猕猴桃的开发。

（二）近期建设任务

道韵古镇：完善道路系统，优化用地布局。优先发展开阳湖四周以及关中风情组团和村民安置组团。公共服务设施优先完善教育设施和医疗卫生等基础服务设施。

中华猕猴桃城：确保猕猴桃产业发展，利用临近财神大道的交通优势，发展一类工业和猕猴桃物流仓储用地，同时积极开发天权湖周边以及就峪河沿线的用地。

楼观湿地公园：靠近天玑大湖面的居住用地，景观环境较好，按照居民就近安置的原则，优先发展大湖面周边的用地。

农业观光体验区：优先发展观光农业种植区内的商业用地，发展庄园经济，带动观光农业经济的发展。

（三）近期建设指引(近期建设策略)

全面展开：依托楼观新区的交通和自然环境资源优势，道韵古镇、中华猕猴桃成城、楼观湿地公园区和农业观光体验区四个功能片区同步发展。

重点启动：针对每个片区，利用区位优势，优先发展重点地块。

优化古镇：加强古镇的商业和旅游服务职能，加强滨河景观带的控制，改善古镇环境，加强交通设施、市政基础设施和绿地建设。

提升新区：强化新区旅游服务职能，依托道文化展示区等旅游服务设施逐步完善城市公共服务设施，文体娱乐设施建设，形成旅游服务中心。

第五篇：城市建设与城市管理和谐发展对策研究

城市建设与城市管理和谐发展对策研究

作者：吴俊 王达 来源：《城市经济、区域经济》

长期以来，不和谐的城市建设与城市管理导致城市发展中的深层次问题得不到解决，阻碍了城市的快速段展。因此，在我国全面建设小康社会的关键历史时期，建立符合社会主义市场经济发展规律和现代化要求的城市建设与城市管理和谐发展的体制与机制具有重要意义。

一、城市建设与城市管理不和谐的表现

城市建设和城市管理的定义有广义与狭义之分。本文所述的城市建设是指与建设行业相关的建造活动，包括旧城更新、新城开发和基础设施建设等。本文所述的城市管理仅涉及与城市建设相关的管理内容，包括城市文化、生态环境、城市基础设施和城市化进程等。总的来说，城市建设与城市管理的不和谐现象主要表现在以下四个方面。

1.城市建设与城市文化的冲突

城市文化是城市的灵魂，城市建设是城市文化的一种直观表现，承载着城市文化的继承、发扬和创新。随着大规模旧城更新和新城开发的进行，城市建设与城市文化的冲突日益严重，主要表现为：

——城市建设趋同化现象严重，缺乏个性。例如，许多城市都提出建立“国际大都市”，城市形象都模仿欧美发达国家-，开发区和大学城现象泛滥等。

——在旧城更新中未处理好传统与现代、保护与发展的关系。许多具有重要价值的历史地段和街区遭到毁灭性的破坏，市民特有的生活文化也随之消失。

2.城市建设与城市生态环境保护的冲突

城市建设与城市生态环境保护之间存在相互作用、相互制约的关系。城市建设在促进城市经济社会发展方面发挥了重要作用，但也存在一些不容忽视的问题，主要表现为：

——许多城市为片面追求“绿化率”，盲目种植大量草皮和移植大树，破坏了原有自然生态的和谐。

——城市建筑物的高度和体量越来越大，“热岛效应”越来越严重，同时也产生了数量惊人的建筑垃圾。

——环境卫生体系建设滞后，城市垃圾无害化率不到20％，污水处理率不足40％。

3.城市建设与快速城市化的冲突

城市建设促进了城市化进程，但另一方面，快速城市化又制约了城市建设的发展，二者的背离主要表现为：

——过快的城市化导致许多城市规划滞后、基础设施供给不足、“城中村”等问题的形成，这些问题已经阻碍了城市建设的进一步发展。

——快速城市化带来了大量违规、违法土地批租，城市建设呈粗放式发展。

——对经济利益的过分追逐造成了城市高强度开发，超过了城市资源的承载力，破坏了城市原有的生态系统，最终导致生态环境恶化。

4.城市基础设施建设与管理的冲突

城市基础设施建设与管理是一对矛盾，它们既互相依存，又互相分离。城市基础设施建设创造出城市赖以生存和发展的物质条件；城市基础设施管理是巩固建设成果，营造良好城市秩序，以及发挥城市功能的必要手段。其矛盾主要表现为：

——重建设轻管理，存在管理意识淡薄、资金投入短缺、移交过程中信息缺失严重等现象团。

——管理的落后导致城市基础设施运行效率低，出现交通拥堵、垃圾无害化率低、水资源再生利用率低等现象，在一定程度上影响了城市现代化水平的提升。

二、城市建设与城市管理不和谐的原因分析

造成城市建设与城市管理不和谐的原因是多方面的，既有历史和政治的因素，又有经济和文化的因素，但城市建设与城市管理体制和机制的不完善是其主要原因。

1.城市规划决策和实施机制不完善

分析我国城市建设中存在的种种问题可以发现，城市规划决策和实施中的失误是主要原因。我国的城市规划管理部门是集规划的制定、实施和监督于一身的主体，但它没有真正的决策权，政府领导是真正的规划决策者，这样的决策机制难免会出现失误和错误凹。而在规划实施中，当经济发展与土地利用、历史文化保护、生态环境保护等规划发生冲突的时候，规划往往成为“牺牲品”。

2.城市生态管理手段不健全

在现行体制下，与城市生态有关的部门在城市总体规划和土地利用决策中处于劣势地位，例如环境保护部门大多不能参加政府的决策会议。传统的环境管理体制用行政干预手段代替经济手段与法律手段，导致许多环境保护法规未能得到贯彻实施。

3.缺乏有效的土地调控体制与机制

土地批租监管不严、调控失灵是造成快速城市化过程中土地利用效率低下的直接原因。长期以来，城市土地管理部门拥有城市土地的经营权和管理权，而真正的土地经营权和管理权往往集中在政府领导手里，经济的快速发展客观上又需要大量的资金和土地，于是出现了地方政府为发展经济而大量违规、违法供应土地的现象。另外，土地储备中心作为政府进行土地经营的一个主体，由于自身体制和资金的制约往往出现短期行为，难以起到“蓄水库”的调节作用。

4.城市基础设施管理缺乏市场竞争机制

城市基础设施管理的落后在很大程度上表现为管理体制和机制的落后。目前，我国城市基础设施的运营管理未能完全脱离计划经济的模式，管理方式不能适应市场经济的需要，大量的基础设施运营还处在高投入、低产出、服务差的模式之下。通过分析来看，缺乏市场竞争机制是其根本原因。

5.城市规划体系不完善

城市规划体系不完善导致政府宏观调控措施不到位，相关主体在城市建设过程中无章可循，难免出现利益驱动下的破坏现象。

三、城市建设与城市管理和谐发展的对策

城市建设与城市管理是城市发展的基础和动力，二者的和谐发展能促进城市经济和社会的快速进步，二者发展的不平衡是阻碍城市发展的“瓶颈”。在对上述现象和原因分析的基础上，建议城市政府采取如下对策。

1.健全城市规划决策的体制和机制

城市规划是政府制定的公共政策，科学的城市规划决策机制能保证城市建设与城市历史文化保护、生态环境保护、土地的集约利用相协调。其总体思路是，把城市规划的编制决策权、实施决策权和监督决策权分离，形成相互制约的权力结构，避免决策权的集中化，为城市规划决策的科学化、民主化提供保证。因此，建议保留现有的规划局，但只负责规划的实施，增设城市规划决策委员会和城市规划监督委员会，分别负责规划的编制和监督。决策委员会和监督委员会的成员要来自不同的群体，包括市民和政府各部门的代表，实行集体决策。另外，在总体规划的基础上应完善历史文化保护规划、城市生态规划、城乡融合规划等专业规划的编制，构建完整的、相互协调的城市规划体系。

2.完善土地经营管理的体制和机制

在土地规划、土地储备到土地出让这一过程中，既要有政府职能又要有市场职能，科学的土地调控机制能控制过快的城市化进程，并促进城市建设的发展。其总体思路是，把土地储备中的市场职能和政府职能分开，市场职能由市场主体去完成，政府用土地供给计划等手段来调控土地市场，同时把过于集中的决策权转变为集体决策。因此，建议保留国土资源局，由其代表政府对土地经营行为进行监督和管理；增设土地资产管理委员会，使其作为土地资产管理的决策主体，对土地资产的经营规模、范围等进行宏观决策；改革土地储备机构，使其作为土地资产管理委员会的派出单位，保持事业单位性质不变，职能上只负责编制土地储备计划和出让计划，履行地方政府对土地市场宏观指导和控制的职能。

3.稳定非经营性城市基础设施管理资金来源

经营性城市基础设施由于其本身能产生收益，可以利用市场筹集建设和运营资金，而非经营性城市基础设施的运营需要政府给予支持rq。其总体思路是，建立城市建设专项基金，实现非经营性城市基础设施的投入产出良性循环。建议将城市土地的政府纯收益、城市建设维护税、公用事业费附加和市政设施配套费组成城市建设专项基金，并建立相应的使用制度，其根本目的是保证非经营性城市基础设施的建设与维护管理有稳定的资金来源。

4.建立非经营性城市基础设施运营管理的市场竞争机制

经营性城市基础设施可以比较容易地实现建设与运营的市场化，而非经营性城市基础设施则需要政府引导，社会参与。其总体思路是，通过改革，把国有城市基础设施运营单位转变为自负盈亏的市场主体，政府只负责制定运营所要达到的标准，估算运营费用，通过市场化手段选择运营单位。因此，建议政府把城市基础设施的运营管理任务通过招、投标发包给市场主体，政府只负责对其进行监管，以摆脱城市基础设施运营管理的高成本、低效率现象。

5.建立城市基础设施信息管理平台

信息缺失是造成城市基础设施运营管理落后的一个不可忽视的因素。因此，为使项目决策者、建设者和运营者拥有特定的城市基础设施项目信息，建立一个集信息收集、储存、分析、传递等功能于一体的信息管理平台是非常重要的，它能为城市基础设施的管理决策提供科学化、现代化的手段，为城市基础设施建成后的运营提供充足的数据。

四、结论

综合以上对策，构建科学的体制与机制是实现城市建设与城市管理和谐发展的关键。完善城市规划决策制度是构建整个体制与机制的龙头，健全城市基础设施建设和运营的市场竞争机制和政府监督机制是关键，完善土地经营与管理的体制和机制是城市建设与城市管理和谐发展的基础。

来源：《城市经济、区域经济》2008年第2期

录入：胡雁霞 责编：钟欣

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