我国农业旱灾灾后援助机制的构建

第一篇：我国农业旱灾灾后援助机制的构建

我国农业旱灾灾后援助机制的构建

摘要：近年来，我国农业旱灾发生频繁，极大地影响了农村经济的发展，给我国农业生产带来巨大的损失与破坏。在与旱灾抗争的过程中，我国政府积累了一定的灾害管理和援助经验，建立了灾害管理和防灾减灾工作体系，但灾后恢复重建援助机制还不完善，存在着部分缺失。本文分析我国农业旱灾灾后恢复重建援助中的缺陷，并为提出构建新型灾害援助机制提出相应的对策与建议。

关键词：农业旱灾；恢复重建；援助机制

干旱灾害是对我国国民经济尤其是农业造成最严重危害的自然灾害，出现频率高、持续时间长、影响范围广。近年来我国农业旱灾更是日益严重和频繁，1991-2010年的20年间，1992、1994-1995、1997、1999-2003、2006-2007、2009-2010年均发生了重大旱灾，共1

3[1]个年份，接近于1.5年一遇，可见重大旱灾发生频繁、时间间隔短，因此加强旱灾的研究，对于灾害管理和灾后恢复重建有重要的指导意义。现阶段我国农业旱灾灾后援助机制比较薄弱，还不成熟，本文拟以此展开探讨，以期能为灾后援助机制的改善提供理论依据。

一 我国现行农业旱灾灾后援助机制缺陷分析

我国自然灾害发生频繁，造成的损失严重，尤其是旱灾，影响农业生产，具有巨大的破坏性和不可知性，使得人们不得不思考灾后援助机制的构建和完善。本文将分析现有援助机制及其效能缺陷，提出完善和构建农业旱灾灾后援助机制的政策建议。旱灾灾后援助是指国家和社会向遭受自然灾害而造成生活贫困甚至无以生存的灾民提供一定的物质帮助和社会保障，以保证其正常生活水平和自行生存能力[2]。援助的内容包括紧急救援、灾后居民生活的安排、灾后农业生产和基础设施的维护与恢复以及社会关系的重建等。其目的在于帮助农户脱灾，脱贫，恢复和发展生产。由于灾害援助具有公共性和公益性的特点，应以财政救助为主导，同时辅以市场保险、社会援助等为辅。但现阶段我国农业旱灾援助体系不完善，机制不健全，从而表现出援助制度的缺失与不足。

（一）政府财政援助，主体单一且弊病丛生

我国灾害援助主要是通过政府救助实现的，社会援助的各个环节是通过政府行为表现的。从援助主体来看，主要是民政、财政、教育、劳动等行政机关，政府援助是集三种职能于一身，是援助制度的决策者，也是执行者，更是监督者。同时援助资金来自保险赔偿的很少，民间组织与社会团体的资助也非常有限。援助管理体系落后，救灾管理工作分块分割，部门之间职能分散、交叉、缺位问题严重。缺乏统一的管理与指挥，存在多头救助、重复救助与救助遗漏等矛盾。

救灾资金来源渠道单一，主要依靠国家财政收入。很难瞒住救灾工作的血药，导致援助资金供给严重不足，与援助需求存在很大的差距，灾后恢复重建面临资金缺乏的难题，灾后返贫或返贫的风险加大。援助制度有着明显城乡分治的二元结构。城市的灾后援助制度较全面，而农村在遭受重大灾害是有国家统一援助，一般的旱灾由地方政府采取临时救济或自救形式。农民获益水平低，难以进行农业生产。

援助法律制度缺失。世界上很多国家和地区对农业旱灾援助都有比较完善的法律规定，如美国、日本、西班牙等，我国目前对灾后的农民有援助的政策，但往往局限于对农民生活上的援助。忽略灾后恢复重建，缺乏统一的救灾法。发生旱灾时，仅仅依靠政府行政命令、政策与文件、缺乏规范的法律规定，使得救助流程不规范，使得援助工作具有随意性和盲目性。而且我国法律援助门槛高，需要符合两个标准：经济困难标准，案情标准，这样致使大量的受灾人口难以包括在受援范围之内。很多国家均颁布了农作物保险法，而在我国仅仅是一些关于农作物保险方面的制度规定，而且局限于地震和风灾，对于农业旱灾则很少涉及，灾害保险体系十分脆弱，同时巨灾保险匮乏，农业再保险也社会风险机制缺失[3]。

（二）市场化的灾害商业保险援助效果明显，但保险能力不足，再保险职能缺失

依靠单一的国家财政收入援助，效果不是很明显，灾害的援助水平与灾害农户需求不想匹配。国家对农业灾害的补偿不足灾害损失的3%，而且通过主要是通过财政层层下拨救灾款项，难以避免挪用和挤。借鉴国外市场经济较为发达的国家发现开展商业化的农业灾害保险能够有效转移和分散农业灾害损失，像日本，虽然大多是农户小规模经营，在遭受灾后后很难通过自身的调节力量恢复。但是日本政府根据保险结构原理制定了农业灾害补偿制度，形成农业共济保险体系，包括中央政府农林水产省、都道府县农业共计组合联合会、市町村农业共济组合，这种三级联动的保险体系确定了农业灾害保险补偿制度的组织体系与结构，同时也规定了保险的业务范围，以及保险率，这样可以充分弥补农户因遭受灾害所承担的损失。

农业产业是受自然界支配、影响最大的产业，具有基础性、重要性和农业灾害风险的复杂性。市场经济下，受灾的农业和农民是否能得到补偿恢复重建，直接影响了农业的生产，以及农产品的社会供给和国民经济的稳定，因此，开展农业保险对农业的生产是必要的。但是由于存在着逆向选择和道德风险，我国农业保险发展滞后、业务范围急剧萎缩，保险赔偿占灾害损失比例小，保险效能低下，再保险职能缺失，不能有效承担灾害损失补偿的职责[4]。

（三）灾害的社会补偿机制发挥了一定的作用，但补偿比例低下

灾害的社会补偿机制是指通过非政府、个人等社会力量，在政府的引导与规范下，发动社会各界人员对遭受灾害的群众“施与仁爱”实行捐赠为主要内容的灾害补偿方式，是灾后群众灾害补偿的一个重要途径。这种灾害补偿机制即满足人的美德的道德诉求，也灾害补偿作出了重要的贡献。捐赠作为一种重要的灾害补偿方式对灾后损失补偿是不可或缺的，但我国在这方面尚不完善，在灾害补偿机制中难以发挥重大的作用，同时存在的问题也较多，使得其所体现的作用不是很明显。我国目前的救灾动员机制不健全，主要依靠政府救助，而对社会动员机制这方面缺乏重视，从而主要依靠国家财政投入，而社会捐助的积极性没有充分发挥。如今，政府财政收入有限、灾害补偿能力明显不足，我国应积极地发展社会捐助事业，发挥社会灾害补偿机制的积极性。农村就业培训结构少，培训内容简单，而且内容未与市场需求相结合，农民掌握的职业技能少，导致灾后农民就业困难，灾区恢复冲减受到限制，影响灾区发展

二 我国农业旱灾多元化援助机制的构建

新型灾害援助机制秉承“以人为本”的精神，坚持科学、合理、有效的原则，相对以前的援助体系应进行如下的转变：援助主体向多元化转化，从单一政府援助转变为政府、市场、社会多元共同参与；援助内容充实化，从单一生活援助到生活保障与家园恢复重建；援助手段服务化，从单一生活援助转为提供多元需求服务；援助对象均等化，从援助对象身份识别转化为机会均等保护。总之，新型灾害援助制度的基本框架是：在政府财政援助的主导下，以市场化保险援助为主体，社会互助为辅；以最低生活保障为基础，提供医疗、教育、就业等专项援助为辅的对象多元化，管理制度化、标准科学化、方式专业化的与经济社会发展水平相平衡的社会援助制度。

（一）完善国家援助体系

明确援助主体，完善灾害援助工作责任分级和经费分担体制。明确国家作为重大灾害事件援助主体的角色，加强救灾预案、物资储备、信息评估和综合协调工作。坚持援助立法建设，规范灾害援助流程。缺乏制度的约束是我国农业灾害援助最大的弊端。我国尚未有关于农业灾害援助的明确的的法规，也无灾害援助手册全面概括农业灾害援助范围、灾害损失评定、援助制度流程等援助内容。为了能有效进行援助工作，避免灾害援助的随意性与临时性，应加强农业灾害援助的法制建设。一方面，加快农村灾害援助的立法，尽快制定农业灾害援助法、农业保险法等为灾害补偿提供依据的法律法规，同时制定与之相适应的社会援助程序

法；另一方面，建立以农民灾害最低生活保障制度为基础的各项社会援助制度[]。

完善旱灾监测预报和响应的复合型体系。加强水文、农情等方面的监测系统建设，能准备预报灾害发生时间、范围和强度，通过媒体将信息有效地传递给农民群众，形成覆盖全面、信息完整、资源共享的监测系统。同时，建立反应敏捷、协调有序的抗旱应急响应机制，不断完善各级防灾减灾的应急预案，加强各级政府间的联动协调能力，信息发布及时，确保抗旱应急服务能力，使得有效开展灾后援助工作。

改变救灾观念，将农业灾害救助常规化。自然灾害援助是一项应急性的工作，并颁布了《自然灾害应急预案》来对重大自然灾害进行应急管理[6]，但农业自然灾害确是频繁地、同发地，使得农作物的产量损失，农民收入减少。因此，各级政府应当转化灾害援助观念，把农业自然灾害救助纳入日常化管理，实现灾害管理的常态化管理。由此，我国可以借鉴发达国家的成功经验，将灾后相应的保险项目的灾害补偿问题和灾害风险损失补偿纳入社会保险制度设计中，充分考虑灾害发生后相对应的保险领域的经济补偿问题，体现灾后的损失补偿功能。农业保险作为一种社会的风险分散和互助共济的保障机制，以合理计算分担风险的形式，实现对少数因灾害导致的经济损失进行补偿，通过集体的力量来分散风险，增强参与者抵御灾害风险的能力。

（二）提供多元需求服务

灾害的援助应实现有单一款物援助转变为提供多元化的服务需求援助，如加强灾后农民心理援助、就业援助、对灾后恢复重建的农林企业税收减免等。提供医学和心理援助。为减轻重灾区农民的心理和生活压力，应及时组织心理医疗援助队深入灾区实施医疗救援[7]。在接到上级通知后，立即启动医学救援预案，成立医疗救援领导小组，根据小组的知识结构、临床经验、专业特长等，挑选和合理安排有各方方面人员组成援助队伍。如旱灾地区易出现皮肤病、消化系统及呼吸系统等疾病，可因地适宜地筹备治疗这些疾病方面的物资。同时，在灾区开展疾病诊治和防疫，宣传防防疫知识，以及进行心理健康教育与咨询，努力为旱灾灾区农民减轻痛苦和排解困扰。

提供就业援助，重大旱灾发生后，往往造成灾区产业遭受极大的低迷，尤其是旅游业、餐饮业等，这样导致大量劳动力失业。面对灾后就业压力大，就业难的困境，各级政府应把就业援助加入灾后恢复重建的过程中，将就业援助与抗旱紧密结合，大力扶持受灾企业重建，鼓励瘦子劳动者自谋职业、自主创业，提供税费减免、保险补贴、贷款等优惠政策，各地劳动保障部门积极开展灾区劳动力的就业服务，并鼓励高校毕业生面向基层就业，从事支教、支农、支医和扶贫等工作。同时，加大农村教育培训农村教育培训援助，培养农村重建和发展技能型人才，通过政策引导，基金扶持等，加强农民职业教育和职业技能培训，是之成为具备从事规模化和专业化生产的高素质的劳动力。

提供税收优惠。税收优惠是政府对灾区恢复重优惠政策之一，可以将对农民的经济损失，尽快让农民恢复到正常的农业生产过程中。两外，因灾损失严重的企业给予一定的风险补贴，解决其自身担保能力不足问题，缩短其恢复重建的时间。

（三）采取灵活多样手段

采取灵活手段，为灾后重建提供帮助。将保险重点纳入灾后援助的机制中，积极稳妥开展旱灾保险，发挥保险公司“三农”保护伞的作用。创新农业保险工具和保险范围，与资本市场结合，通过巨灾保险和再保险市场手段进一步分散灾害风险，从而提高承保能力等，这样可以分散农户和保险公司承灾风险。同时，针对不同的受灾对象，银行实行灵活的贷款方式。通过增加信贷规模、制定优惠信贷支持条件等开发创新各种新型贷款品种，加大信贷支持力度，为灾后恢复重建提供资金支持。银行监管部门充分支持和鼓励银行业机构支持灾后恢复重建工作，如在灾区农民福建设立一家分支机构，这样为灾害农民提供便利，对恢复农业生产有着一定的积极作用。简化手续，放宽市场准入。运用各级粮食储备问题灾区粮食市

场。灾后，粮食减产或绝收，致使粮食供给不足，这时地方各级安排储备粮出库，做好市场应急调控预案，运用各级粮食的吞吐，确保粮食的供给量，维持粮食价格的稳定。在易发旱灾的地区，调整产业结构，实现经济与生态的良性循环，使农民收入多样化，这样既可以增加农民收入，又可降低农业旱灾损失。加强农田水利基础设施建设，做好灾后恢复重建工作。修缮已破坏的灌溉设施，并加快建设新的水利设施，改善灌溉条件，扩大灌溉灌溉面积，从而提高灌溉效率，使得农民能从旱灾中恢复过来，降低因灾反贫的风险。同时提高蓄水灌溉安全系数，重视湖泊的蓄水功能，维持生态平衡。

三 结语

我国旱灾灾后援助机制主要由政府财政援助，但主体单一且弊病丛生，市场化的灾害商业保险援助效果明显，但保险能力不足，再保险职能缺失，且灾害的社会补偿机制发挥了一定的作用，但补偿比例低下，可看出我国旱灾灾后援助效能存在着缺陷。而组成一个完善的旱灾灾后援助体系的内容复杂，形式多样，包括法律援助、教育培训援助、医疗和就业援助等在内的全方位、综合性的灾后恢复重建援助。因此要优化和提升旱灾灾后援助效能，提高灾害防御能力，要在我国构建一个新型的农业灾害援助体制，由政府统一领导，各级政府部门相互配合与协调，并积极发挥保险公司的补偿作用，重视社会援助或非政府援助，政府、市场、社会多管齐下的多维立体型农业旱灾防御体系。

参考文献：

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第二篇：招募西南旱灾援助志愿者的倡议书

各位青年朋友，各位同学：

西南大旱至今没有缓解，大好河山焦渴难耐！你我血涌之青年，当有所贡献，以慰良知。没有青年的参与，这个世界将黯然无光！

为此，我们特倡议和招募各地青年朋友尤其是大学生支农队员们组成“大学生志愿参与西南抗旱支农服务队”，于今年五一和暑假期间到西南抗旱救灾、支农助农，与灾区的农民朋友共济国难！

西南大旱，山河倾偏。五省农村，田裂井干。人民生计，危在夕旦。支农学子，忧在心尖。组织起来，再上前线。筹款运水，救助调研。文艺宣传，组织重建。抗旱救灾，一马当先！

主要工作内容

1、运水扶困：帮助当地灾民和基层政府运水和扶贫，帮助生产生活自救；

2、信息沟通：为外界提供信息，联系和帮助缺水的地区；

3、精神激励：通过文艺对当地灾民进行信心激励；

4、本土合作：为缺水地区建立抗旱合作互助组织；

具体包括：运水、帮助生产和生活上的困难、传递旱灾信息、联系外界支持、扶助困难家庭、文艺支持和激励、建立稳定工作点、支持当地的组织和带头人、形成用水和公共管理互助合作组织。

救灾志愿者活动时间：

主体参与时间：暑假（7月中旬～8月中旬，根据各学校放假时间再确定）

五一期间组织救灾先遣队，进行前期的铺垫工作。

救灾先遣队活动时间：5月1日到5月7日

行动地点：云南或贵州重灾区

注意事项：

1、志愿者参与，自带各种用具和生活用水；

2、自费为主，主办方仅有少量的行动费用补助；

3、不能完全排除行动中的安全隐患，志愿者对自己的安全负责；

4、志愿者要有严格的纪律观念，遵守相关要求；

5、身体健康，没有任何疾病；

6、参与救灾先遣队的人要承诺暑假协助带队；

7、西南地区志愿者优先；

8、报名者要持有所在单位推荐、同意函或者家庭同意函。

主办机构：中国人民大学乡村建设中心北京梁漱溟乡村建设中心

合作协办机构：云南昆明北斗星文化传播中心

报名时间：2010年4月25日截止

报名联系：liangshumingzyz@gmail.com（梁漱溟乡建中心志愿者邮箱）***（彭影）***（吴丰恒）

第三篇：构建农业信贷风险分担与补偿机制

构建农业信贷风险分担与补偿机制

张赤旗

解决好“三农”问题，需要增加信贷投入。农业贷款风险大，没有相应的风险分担与补偿机制，贷款投放后劲不足。我们通过对吉林省信贷资金投向“三农”的研究，认为应该尽快建立完善农业贷款风险分担与补偿机制。

建立完善农业信贷风险分担与补偿机制的必要性

农业信贷风险大。农业自然灾害一方面导致农业生产费用增加，另一方面导致粮食减产，直接影响农业贷款的回收。抵押物的缺失，使涉农金融机构只能发放信用或联保贷款。但担保主体与贷款主体经济状况类似，生产经营活动类似，风险同质性强，分担风险的作用有限。较低的文化素养和社会信用文化缺失，使农村企业和农户的诚信意识、金融风险意识比较薄弱。农村社会征信系统建设力度不够，缺乏统一的个人和企业信用信息数据库，金融企业难以获取客户的真实信用状况。农村的逃债、躲债和赖债现象还比较严重，但失信惩罚机制尚未有效建立。

农业贷款管理难度大。农业贷款具有小额、分散、贷款成本高、管理难、费用大等特点。以吉林省农村信用社为例，县级以下有1566家机构，信贷人员5434人，人均管理贷户496.7户，人均管理贷款968万元。为管理贷户，信贷员每人日均行程40公里，费用35元。

农业信贷风险分担与补偿机制不完善的表现

担保机构缺失，担保机制不完善。与农村的现实需要及相对完善的城市信贷担保机制相比，农村信贷担保机制的差距明显，突出表现在以下几个方面：

担保资源不足。一是保证人的担保能力有限。二是农村融资担保机构缺乏。三是农村担保物范围狭窄。四是处分担保财产受限。

相关服务待完善。一是政府确权登记滞后。吉林省从2007年11月开始在省内10个县进行林权制度改革试点，共签订各类承包经营合同49.1万份，目前仅发放林权证36768本。二是为农村抵押物提供评估、流转服务的中介机构少。

银行担保方式创新不足。近年来，金融机构加大了信贷管理考核力度，基层机构没有信贷创新权力。同时，金融机构存在不动产抵押偏好，与担保组织的合作不主动，限制了这些机构功能的发挥。

农业保险存在诸多问题。一是专门为农村设计的险种少。二是保险费率较高。三是政策性农业保险点多面广、单位价值小，定损难度高，赔付率大，使得农业保险业务往往处于保本经营甚至亏损状态。

农业信贷风险分担与补偿机制不完善的负面影响

由于风险分摊机制不完善，涉农信贷机构只能自己设法采取措施减少风险。

农业贷款利率高启。吉林省农村信用社的农户联保贷款利率为基本利率的2.3倍（12.213%），农户信用贷款利率为基本利率的2.2倍（11.7%），抵押、质押贷款为基本利率的2倍（10.62%）。农业银行的农业贷款利率为基本利率的130%，高于其他贷款利率水平。

贷款强制保险行为的出现。吉林省农村信用社农户贷款必须参加一份70元的人身意外险。虽然贷款附加保险为农业贷款提供了一种经济补偿机制和避险机制，但参保后贷款风险降低但相应的贷款利率却没有下降，借款人参保意愿低。

慎贷现象普遍存在，投放后劲不足。农业贷款的高风险和严格的贷款责任追究制度，使各涉农金融机构“慎贷”、“惧贷”。2010年年末，吉林省农信社农业贷款余额同比少增23.1亿元，增幅同比下降10.6个百分点。据了解，农业贷款投放增幅下降的主要原因是近两年自然灾害频发，贷款风险增大，风险补偿缺失，抑制了放贷积极性。

建立完善农业信贷风险分担与补偿机制的建议

发挥财政资金的杠杆作用。在具体落实上提出以下建议：一是加大农村金融的税收优惠。免征政策性农业贷款利息收入的营业税和地方基金，降低商业性农业贷款利息收入的营业税税率和农村金融机构所得税税率，金融机构对减征的税收资金增提贷款损失准备或补充资本金。

二是建立农业贷款贴息制度。目前吉林省农村市场利率平均水平在8%-13%之间，建议按照农业贷款借款人实际承担的利率相当于或低于城市贷款利率水平的目标，给予贷款额度3%-5%的财政贴息。

三是兴办政策性农业贷款担保公司。建议在粮食主产区由中央和地方财政按照一定比例注资，以中央财政为主，成立政策性农业贷款担保公司，建立农户贷款担保基金。

构建农村金融风险消化转移机制。一是加快健全农业保险体系。建议政府在建立农业保险体系中担负重要责任，在明确农业保险是政策性保险的基础上，对农业保险给予法律上的支持、经济上的优惠和行政上的保护。首先要尽快对农业保险进行立法；其次是因地制宜地探索农业保险的组织形式，开始可以考虑商业保险公司与政府签订协议代办农业保险，在财政、市场等条件成熟时组建国家专业性农业保险公司；再次是给予经营公司保费补贴、业务费用补贴、管理费用补贴以及税收优惠；最后是建立农业保险的再保险机制。可以在全国范围内建立政府独资的再保险公司，或者建立政府与保险公司相结合的优惠型农业再保险机构，并多方合作积累巨灾风险基金。

二是建立真正代表农民利益的农村市场中介组织，如建立农村抵押物流转机构，培育农村抵押物流转市场，积极发展农产品期货市场，提高农业组织化程度，改善市场结构，遏制市场操纵行为。

三是以主要涉农金融机构为主，积极开展农村金融产品创新，扩大农村担保物范围，目前吉林省农村金融机构已经对农户陆续开展了土地承包经营权、农村宅基地和房屋、农业机械、林权、粮食直补资金抵押贷款试点。

增强涉农金融部门的风险分担与补偿能力。一是通过增强涉农金融机构的资金实力，间接提高其风险承受能力。可以考虑借鉴市场经济发达国家的做法，对农村中小储蓄存款免征利息税和实行差别利率，允许其存款利率略高于央行基准利率。此外，要规范和稳定涉农金融机构特别是农村中小金融机构股本金，拓宽多元资本金融资渠道

二是建立农业贷款保险制度。通过立法扩大保险公司的业务范围，开办农业贷款保险，保险对象可以是借款方，也可以是贷款方，如果是借款方参加保险，可以采用降低借款利率的形式使借款农户不至于增加借款成本，提高其参加保险的积极性。

三是推动农村金融机构建立风险和收益对称的市场利率定价机制。农村金融机构应该依据农业贷款成本、利润目标、风险因素等，综合考虑贷款对象的承受力，确定农村市场各方主体多能接受的利率水平，充分发挥市场机制在分担化解贷款风险中的作用。

四是促进农村金融机构经营创新，加大农村金融机构的资产证券化的开发与推广力度，增加农村金融机构资产的流动性。

第四篇：农业旱灾脆弱性与我国农村贫困的灰色关联分析[定稿]

农业旱灾脆弱性与我国农村贫困的灰色关联分析

摘要：本文在前人研究灾害脆弱性与农村贫困之间的关联性的基础上，通过灰色关联方法分析农业旱灾脆弱性各影响因子与农村贫困之间的关联度，并讨论影响农村贫困的主要因子。结果表面：第一产业就业人口比例所占比例对农村贫困影响最大，农民人年均农业收入占纯收入比例的影响次之，其他依次为单位面积粮食产量、农村恩格尔系数、有效灌溉率、农业GDP所占比例。根据分析结果，从农户、政府、市场三个视角提出了开展扶贫工作的几点建议，对增强抗灾能力，减轻农村贫困具有重要的指导意义。

关键词：旱灾脆弱性；农村贫困；影响因

中国自然灾害频繁发生，尤其是旱灾，给农业生产造成了很大的损失，导致农村人口和牲畜饮水困难。我国二元经济结构明显，农民收入及农业科技水平不高，农村水利设施建设落后等影响到农业系统对干旱的脆弱性程度，是导致农民因灾致贫、因灾返贫的重要根源。由于全球气候变暖，干旱区和半干旱区的干旱情况会变得越来越明显，且这些地区往往是比较贫困的地区。因此，对脆弱性与贫困的关系进行定量分析对提高抗灾能力和减少贫困具有一定的指导意义。

灾害与贫困具有密切的内在关联，很多学者对于灾害与贫困的关系都有所研究。在生态环境脆弱、自然条件恶劣、自然资源匮乏、经济文化落后的贫困地区，更易发生灾害。我国农村每年较多的人因灾返贫，从而因灾制贫现象比较严重，而且70%的返贫是由自然灾害导致的，农户在面对重大灾害很容易陷入贫困的困境中。贫困陷阱是最小资产组合的个体在没有外界支援的情况下无法从自然灾害冲击中恢复的状态 [1]。一旦陷入贫困,脱贫的难度就更大。当受到自然灾害外部打击时，农户的脆弱性高，很有可能导致贫困，即自然灾害能在一定程度上表现出贫困效应[2]。灾害使贫困的人们更加贫困,形成灾害→贫困→更大灾害→更贫困的恶性循环。在“人类与自然耦合系统”中经济贫困、灾害风险、环境退化之间具有很强的耦合关系，经济贫困是形成“灾害频发-生态退化-贫困加剧”恶性循环的外部驱动力，而灾害频发是经济贫困的外在表现[3]。周毅等根据生态脆弱性与贫困因子的相关性建立数学模型，通过定量分析得出结论：区域脆弱生态环境是导致西部贫困的最主要的原因，直接影响区域农业经济发展水平，决定各区域经济之间差异，同时区域生态环境条件变化影响着区域发展[4]。本文拟在前人研究的基础上结合我国的实际情况，总结干旱旱灾脆弱性影响因子，并通过灰色系统理论，分析计算旱灾脆弱性影响因子与农村贫困的关联度，根据计算出的结果，提出减轻干旱风险，降低农村贫困水平的主要结论与政策建议。

农业灾害脆弱性研究

目前，脆弱性研究分析逐渐成为各领域研究内容的热点，不同的研究领域根据不同研究角度对脆弱性的定义都有所不同。IPCC 第三次评估报告中从气候变化角度定义脆弱性为: 系统易遭受气候变化影响的程度，它取决于系统对气候变化的敏感程度和适应能力[5]。学者们普遍认同农业气候变化脆弱性定义为: 农业系统易受到气候变化影响(主要考虑不利影作者简介：刘新意（1988.12-），硕士研究生，主要从事农业经济管理研究，E-mail:xingyunxinxing@163.com 基金项目：湖南科技大学研究生创新基金项目（S120076）。

响)的程度，是农业系统经受的气候变异特征、程度、速率以及系统自身敏感性和适应能力的反应。针对于其他生态系统，该脆弱性定义也十分类似，核心原则均为系统受到不利影响的程度，其高低决定于自身敏感程度和适应能力。农业灾害脆弱性是指某地区农业生产系统易于遭受灾害影响的程度，取决于当地农业生产系统的敏感程度和适应能力，主要影响因子分为自然影响因子如温度、降水等，以及社会因子，主要包括农业GDP、耕地面积、单位面积粮食总产量、化肥施用量等。本文根据与农村贫困人口关系最紧密的干旱脆弱性影响因子，以农业灾害脆弱性为着手点，拟在前人研究的基础上结合我国的实际情况，并应用灰色系统理论，分析计算干旱脆弱性影响因子与我国农村贫困的关联度，根据计算出的结果，提出减轻干旱风险，降低农村贫困水平的主要结论与政策建议。旱灾脆弱性与农村贫困的灰色关联分析

2.1 资料来源于指标选取

本文所用样本数据来自《中国统计年鉴》2004-2012、《中国农业年鉴》、《中国农村贫困监测报告》的历史数据。本文借鉴国内外学者的研究，联系我国的实际以及考虑数据的可获得性方面的要求，拟定的干旱脆弱性影响指标如下：

(1)反映农业依赖度的：农业GDP/GDP(X1)、第一产业就业人口/总就业人口(X2)；(2)反映农业基础设施的：有效灌溉面积(X3)、单位面积粮食产量(X4)；

(3)反映农村人口情况的：农村恩格尔系数(X5)、农民人年均农业收入占纯收入比例(X6)。2.2 灰色关联分析 2．3．1 灰色关联分析原理

灰色关联分析是分析灰色系统中各因素关联程度的定量方法，在各个领域(社会、经济、农业、生态等)都有实际应用，它能够较准确地进行预测和分析，并在某些研究角度弥补回归分析方法的不足，其结果可用于预测以及宏观决策分析等[6-8]。灰色关联分析是一种多因素统计分析法，关联度可表述各因素间关系强弱、大小和次序。该分析方法的优点是可对动态过程发展态势进行量化分析，且计算结果与定性分析相符，同时对样本量的多少没有太高要求，适合对复杂且具有不确定性问题的分析和评价，所求出的灰色关联度可定量分析因子之间的不确定关联程度。因此，本文选用灰色关联分析法来分析和评价旱灾脆弱性与农村贫困这种复杂而且具有不确定性问题的之间的关系。2． 3． 2 灰色关联分析步骤。（1）确定参考序列和比较序列

参考序列又称母序列，记为X0(k)，一般选取主研究对象为参考序列，本文选取贫困发生率为参考序列。比较序列又称子序列，记为XiXi(k)k1,2,3常选取影响主研究对象的因素序列为子序列。（2）无量纲化处理。

由于系统中各因素的量纲不一定相同数据，为保证后续计算关联序的可信度，对原始数据消除量纲，转换为可比较的数据序列。本文用采用最小值化生产方法对参考序列及比较序列进行无量钢化处理，从而得到一个新的序列，如表1。即

,n;i1,2,3,m，通

Xi=Xi/Xi(1)，i=0,1,2,3,n;

表1 指标归一化处理的参数

年份/指标 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 201

1X0 2.025 2.045 1.4300 1.3800 1.1900 1 2.0500 2.4000 2.0050 2.0150

X1 0.1247 0.1233 0.1278 0.1195 0.1120 0.1045 0.1006 0.1017 0.1036 0.1000

X2 X3 X4 X5 X6

1.4236 1 1 1.1436 1.2877 1.4109 1.0123 1.0324 1.1287 1.2428 1.3477 1.0210 1.1008 1.1683 1.3245 1.2874 1.0313 1.1060 1.1262 1.2406 1.2241 1.0447 1.1306 1.0644 1.1895 1.1724 1.0591 1.1313 1.0668 1.1586 1.0986 1.0958 1.1797 1.0817 1.1026 1.0583 1.1106 1.1606 1.0149 1.0695 1.0546 1.1309 1.1851 1.0173 1.0714 1 1.1560 1.2309 1 1

（3）求差序列、极大值、极小值

差序列是将无量纲化处理后的参考序列与子序列进行差值计算，其绝对指所构成的序列，记：

i(k)x'o(k)x'i(k),i1,2,3,n,k1,2,3，m

各因素间的最大的绝对差称为极大差，记作M，最小的绝对差称为极小差，记作m,一般可选为0，即：Mmaxmaxi(k),mminmini(k)

i

k

i

k

关联系数

在计算关联系数和关联度之前，要先设定分辨系数，01，一般可设0.5，采取数字最终务必使关联系数计算(k)小于1为原则，至于分辨系数之设定值对关联度并没有影响。本文取(k)0.5，则关联系数的计算公式如下：

Qi(k)

（5）求关联度、关联序

mM,i1,2,3,i(k)M

n,k1,2,3，m

关联度是对分散的关联信息的集中反映，是用比较序列与参考序列各个时间的关联系数的平均值来表示，其计算公式为：

1m

QiQi(k),i1,2,3,nk

1n,k1,2,3，m

将比较序列对参考序列的关联度按由大到小的顺序排列起来就组成了关联序，它直接反映了各个比较序列对于参考序列的联系程度，如表2。

表2 2002-2011年农业旱灾对农村贫困的恢复关联分析

指标/年份 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 关联度 关联序

2.3 结果与分析

X1 0.388 0.3853 0.4827 0.4911 0.5313 0.5787 0.3819 0.3432 0.3879 0.3862 0.4356 6

X2 0.6759 0.6636 0.9609 0.9529 1.0000 0.8954 0.5633 0.4751 0.5636 0.5468 0.7297 1

X3 0.5443 0.5423 0.7594 0.7900 0.9141 0.9794 0.5626 0.4852 0.5849 0.5893 0.6751

5X4 0.5443 0.5474 0.8004 0.8315 0.9791 0.9241 0.5859 0.4954 0.601 0.6121 0.6921

3X5 0.5827 0.5729 0.8387 0.8435 0.9282 0.9731 0.5588 0.4669 0.5538 0.5468 0.6865

4X6 0.6273 0.6064 0.9431 0.9183 0.9490 0.8235 0.5644 0.4772 0.5681 0.5468 0.7024

2从计算所得的关联度和关联序可以看出，农业干旱脆弱性影响因子与农村贫困有着密切的关系。以上灰色关联序表明：农业干旱脆弱性影响因子中第一产业就业人口比例所占比例对农村贫困影响最大，关联度为0.7297，农民人年均农业收入占纯收入比例的影响次之，关联度为0.7024，其他依次为单位面积粮食产量、农村恩格尔系数、有效灌溉率、农业GDP所占比例。这说明了对农业依赖度越大越脆弱，越容易因旱致贫；农业基础设施、农村居民自身收入情况都对农村贫困有着很大的影响。结论及政策建议

农业干旱脆弱性水平受农户自身、政府、社会及制度等多重因素的影响。如何适应气候变化，防范或减轻干旱风险，减轻我国农村贫困水平是本文研究的最终目的。3.1 农户视角：降低敏感性、提高适应性

对农户自身来说，要提高适应气候变化的能力，降低脆弱性，提升自身调整能力。应注重灾害科学知识的学习，提高干旱风险意识，提前准备好防灾措施。农民多样化收入来源，增加非农收入，提高非农收入所占的比重，减少农户对农业的依赖度。在条件许可的情况下，亦可考虑迁移出灾害易发区，避免遭受旱灾。

3.2 政府视角：构建缓解干旱脆弱性和农村贫困的社会安全网

政府是干旱风险管理以及恢复重建的主导者，如何适应社会经济结构发展要求，寻求降低干旱脆弱性的策略是政府的职责。从短期来说，在灾害易发区建立灾害风险基金，建立干旱应急管理方案以储备一定的资金，并提供制度支持，提高灾害风险管理能力。从长期来看，干旱的防大于治，政府应建立具有前瞻性的计划风险管理制度；加大水利基础设施的投入和维护力度；重视干旱风险管理研究；提高科技水平，提供及时准确的信息，做好防范灾害的准备措施，并准备灾后重建的各种工作。防灾减灾是一项长期的复杂的工程，政府不断提升和完善灾害风险管理能力，以免农民因灾而陷入贫困中，降低灾害脆弱性。3.3 市场视角：发展农村小额信贷资本市场及各种中介组织

农户、政府及各种社会活动都离不开市场，完善的市场机制和市场体系有利于提高各种市场主体运行的效率。对于农户来说，农村小额信贷资本市场的发展可以起到平滑消费的作用。在受到干旱影响的情况下，农村小额信贷资本市场可以为农户提供贷款，满足农户正常生产和生活的需要，不至于因灾削减正常支出，甚至以牺牲子女上学或健康为代价。同时，降低干旱的脆弱性也需要各种市场中介组织的支持，如提供干旱信息与咨询的风险评估公司及研究气候变化、提供技术支撑的研究机构等。

总之，缓解干旱的脆弱性和农村贫困是我们面临的亟待解决的现实问题，是一项复杂的系统工程，需要政府、社会、个人等各界人士的共同努力和长期坚持。

参考文献：

[1]Michael R.Cartera, Peter D.Littleb, Tewodaj Mo-guesc, Workneh Negatud.Poverty Traps and Natural Disastersin Ethiopia and Honduras.World Development, Volume 35, Issue 5, 2007, P835-856

[2]胡家琪.论自然灾害在西部欠发达地区的贫困效应 — 以甘肃省ＴＰ 村的旱灾为例[J].农业考古.2010(3):177-180.[3]丁文广，魏银丽，王龙魁等，甘肃省环境退化、灾害频发及贫困之间的耦合关系研究[J].干旱区资源与环境，2013（3）：1-5.[4]周毅，李旋旗，赵景柱.中国典型生态脆弱带与贫困相关性分析[J].北京理工大学学报，2008(3)：260～262

［5］IPCC． Climate change 2007: Impacts，adaptation and vulnerability． Contribution of work group II to the forth assessment report of the intergovernmental panel on climate change［M］． Cambridge，UK and New York，USA :Cambridge University Press，2007．

[6]程静.农业干旱脆弱性与我国农村贫困的灰色关联分析[J].生态经济.2010（9）：88-90.[7]汪晓文.甘肃农村贫困影响因素分析—基于灰色关联度的实证研究[J].兰州大学学报.2012(4):137-139.[8]韩林芝，邓强.我国农村贫困主要影响因子的灰色关联分析[J].中国人口.资源与环境.2009(4):88-90.

第五篇：试论我国精准扶贫工作机制的构建

【摘 要】 本文介绍了我国精准扶贫工作机制提出的背景，分析了当前我国扶贫工作存在的突出问题，提出构建精准扶贫工作机制的路径：必须建立精准的扶贫识别机制；必须建立健全的驻村帮扶机制；必须建立因地制宜的产业扶贫开发机制；必须建立合理的扶贫资源配置机制。

【关键词】 精准扶贫；工作机制；构建路径

“精准扶贫”思想是习近平2013年11月在湖南湘西考察时首次提出来的。精准扶贫是相对于粗放式扶贫而言的，是指根据不同贫困区域和不同贫困农户的实际情况，对扶贫对象进行精准识别、精准帮扶、精准管理的治贫方式。精准扶贫是我国扶贫工作的方法创新，坚持“谁贫困就扶持谁”的精确对象化原则。精准扶贫是推进“十三五”时期扶贫开发工作，实现我国贫困人口到2020年能够如期脱贫的关键之举。要实现精准扶贫，必须构建科学合理的工作机制，这对精确识别贫困、有效配置扶贫资源、创新扶贫开发思路、推进产业扶贫发展具有重大意义。

一、我国精准扶贫工作机制的提出

国家统计局有关数据显示，2015年我国农村贫困人口为5575万人，比2014年减少了1442万人，贫困发生率比2014年下降了1.5%。这是我国精准扶贫计划实施所取得的重大成果。精准扶贫的目标是到2020年要如期实现我国贫困人口脱贫、全面建成小康社会。要完成这一艰巨任务，必须尽快建立精准扶贫的工作机制。2013年11月，习近平在考察湖南湘西时明确提出要因地制宜、实事求是地开展精准扶贫工作。2013年12月中央又印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，明确要求必须建立精准扶贫工作机制，保证在规定的时间内实现稳定脱贫目标。以往的扶贫开发工作机制仅仅停留在解决扶贫资金的筹集、扶贫资源的整合和使用等问题，而未能提出有效措施有效解决扶贫资源的分配、管理、使用、考核等问题，这导致扶贫资源不能准确到村到农户，甚至出现该扶的没有扶、穷的没扶扶富的、大水漫灌等不良现象。当前，要想提高扶贫工作精准度，必须创新扶贫工作机制，科学有效地对贫困对象进行识别，因地制宜地对扶贫资源进行精准配置，特别是要对贫困农户进行精准化产业帮扶，实现精准扶贫工作机制的立体化、全方位化，保证国家扶贫资源惠及整个贫困地区和贫困农户。

二、当前我国扶贫工作机制存在的突出问题

1、缺乏科学有效的扶贫识别机制

我国当前的扶贫识别机制存在对贫困人口的针对性不强、目标不清等一系列不精准问题。其一，对贫困对象、贫困原因及脱贫办法等没有精准的把握。很多地方主要由基层干部估算扶贫对象，对本地有多少贫困人口、为什么贫困、如何来脱贫、采取什么措施来帮扶等问题没有精准的把握好，于是各地经常出现浪费扶贫资金的现象，致使扶贫未能扶到点子上。其二，没有健全和完善的扶贫机制。如各地扶贫搬迁资金基本上采取政府和搬迁户共同分摊的办法来解决，这可能导致政府因财力困难而分担一小部分搬迁资金，搬迁户承担大份额资金，最后造成搬迁出来的是经济条件稍好的农户，贫困农户搬不出来。其三，没有多角度识别贫困状况。有些地方仅仅凭农户收入情况来识别贫困状况，而忽视自然条件、地域差别、各地经济整体水平的差异、居民生活习惯等导致贫困的因素，这显然是失之偏颇的。因为即便年收入一样，也可能出现贫困程度不一样的情况，所以应该因地制宜地建立多角度的贫困识别评价体系。

2、缺乏健全的驻村帮扶机制

虽然当前在我国的贫困地区，大多安排了干部驻村扶贫，但是由于没有健全的驻村干部管理机制和激励机制，导致驻村干部走过场、走形式的现象比较严重。而且，一些贫困地区的党政领导没有足够重视扶贫开发工作，认为扶贫开发既是要花钱的事情，又是难以出成绩或出点成绩不明显的事情，所以扶贫责任心不强。同时，当前我国干部考核激励机制不科学、不健全，使扶贫责任制难以真正落实，导致帮扶单位和驻村干部不认真落实扶贫工作，采取应付了事的态度，在结对帮扶中走形式，不带真正感情，没有明确的项目和思路，导致扶贫工作进展缓慢。

3、缺乏扶贫资源均衡配置机制

当前我国贫困地区的经济发展水平也不平衡，存在区域差距、城乡差距、收入差距、公共服务建设差距等问题。贫困地区分布有明显的地域性特点。那些生态环境脆弱、自然灾害频繁、经济条件差的农村地区，医疗卫生、教育、文化等公共服务非常滞后，交通条件也很差，目前仍有一些贫困地区尚未通油路，一些建制村还没有通公路，这直接影响到这些地区的发展。此外，因为我国扶贫开发工作是政府主导型的，贫困人口本身只是被动参与，消除贫困的积极性、主动性不够，这也是造成贫困地区脱贫困难的原因之一。以上问题的出现，归根到底还是政府没有很好地根据各地实际情况，因地制宜地配置扶贫资源造成的。如果长期缺乏扶贫资源均衡配置机制，到2020年实现全面脱贫的任务就很难完成。

三、我国精准扶贫工作机制的构建路径

1、必须建立精准的扶贫识别机制

精准扶贫的有效推进必须有科学的贫困识别机制作保障。其一，必须准确识别贫困对象，并采取相应的扶贫措施。对政府来讲，必须根据不同的贫困地区、不同的致贫原因制定因地制宜、因户定策的脱贫措施。其二，要有明确的贫困识别程序。要根据贫困情况，通过“指标分解、广泛宣传发动、农户自主申请、入户调查核实、村级民主评议和票决、乡镇审核和公示、县级审批和公示、信息采集和建档立卡的程序”，[1]提高精准扶贫的质量。其三，要准确识别导致贫困的原因。政府选派干部进村入户摸清贫困状况，认真分析致贫原因，从而建档立卡，摸清贫困户、贫困村的实际需求，制定科学的、动态化的帮扶措施。

2、必须建立健全的驻村帮扶机制

其一，必须完善干部考核机制。驻贫困村的干部都是党委政府选派的，必须建立科学有效的干部考核机制，明确干部驻村时间、工作任务、考核办法等，既能给驻村干部一个到农村锻炼的平台，又能考察驻村干部的工作责任心和工作能力，从而充分调动他们的工作积极性，使他们真正沉心贫困地区，扎实推进扶贫工作。其二，要强化对驻村干部的业务培训。县扶贫办要协调相关部门对驻村干部进行常态化的业务知识培训，特别是对村干部也要进行专题培训。其三，要建立干部“结对帮扶”贫困村的长效机制。机关事业单位要建立结对帮扶贫困村的制度，定期派出干部驻村帮扶，使每个贫困户都有结对帮扶责任人。

3、必须建立因地制宜的产业扶贫开发机制

以往我国政府在扶贫中主要是针对农户的实际需求而采取相应的扶贫举措，而很少关注产业扶贫，使农户的脱贫意识没有激发起来。针对这一情况，应该主要从两个方面着手建立因地制宜的产业扶贫机制：一方面，必须尽快建立企业和农户间的利益联结机制。要想将农产品变成市场上的商品，必须发挥企业的作用。应该根据各地产业发展优势，按照“政府引导、企业经营、农户参与、利益共享”的产业开发机制，有效利用国家财政扶贫资金发展农业产业合作社，实现农业企业与农户的“对联”，改变简单向农户发放扶贫物资的传统扶贫思路，这样既提高了扶贫资金的效益，又实现了农户与企业的互利双赢。另一方面，必须创新企业的教育管理机制。教育是贫困人口脱贫的有力武器。因此，扶贫企业必须充分重视对企业员工的教育。扶贫企业要注意吸收入驻地贫困人口就近就业，增加他们的打工收入，这既有利于解决企业用工难问题，又能挖掘农村人力资源的潜能，从而使促进贫困地区经济发展的人才资本充分涌现出来。总之，因地制宜的产业扶贫开发机制有利于实现“输血式”扶贫向“造血式”扶贫的转变。

4、必须建立合理的扶贫资源配置机制

扶贫资源的均衡配置是实现精准扶贫的关键环节。其一，必须下放扶贫项目审批权限，建立扶贫项目县级审批机制。县级政府要严格扶贫项目审批程序，实行公开竞争立项的原则，并对扶贫项目开发的效果进行审计检查、验收评估、绩效评定。其二，必须建立符合各地实际的扶贫资金分配机制。在扶贫资金的分配上，既要兼顾公平，又要突出效益。要建立“以结果为导向的资金分配机制，增强财政专项扶贫资金的正向激励作用，资金分配与扶贫开发工作考核、资金绩效评价结果挂钩。”[2]县级政府必须按照国家扶贫开发政策的相关规定，创新扶贫资金管理和使用机制，积极引导社会资本和金融资本参与扶贫开发。在有效防范扶贫资金管控风险的前提下，“稳步推进贫困村资金互助组织发展，支持发展扶贫小额信贷，”[3]增强扶贫资金管理和使用的针对性和实效性。其三，必须建立和完善扶贫开发社会参与机制。积极发展农民专业合作社，调动贫困人口的脱贫主动性，并且通过政府购买社会服务等形式创新扶贫开发思路。只要适合市场化方式来运作的扶贫开发项目，必须充分激发社会力量参与，政府制定相应的项目实施指导性意见，探索和研究通过财政专项资金购买社会服务的试点工作。尝试性采取委托、承包、采购等多样化形式，将扶贫开发项目交给社会力量去承担，并且宣传和激励企业、社会组织、个人积极参与扶贫慈善事业，形成扶贫开发的社会合力。