行政垄断浅析

第一篇：行政垄断浅析

陕西广播电视大学行政专科毕业论文

行政垄断浅析

摘要：行政性垄断作为一种违法的行政行为，严重损害了市场经济的公平竞争，对社会经济利益造成了巨大的危害。文中通过分析我国行政垄断的现状，指出我国行政垄断的危害，最后提出了预防的对策。关键词：行政垄断 浅析 引言

行政垄断是行政机关滥用行政权力实施的限制、排出和妨碍市场竞争，破坏市场经济秩序的行为，通常表现为行政机关的抽象的行政违法行为，具有较强的隐蔽性和鲜明的行政强制性，严重侵害了竞争法法益目标的实现，影响国民经济的正常运行。因此，研讨这一热点问题更具重要的现实意义。

一、现阶段我国行政垄断的现状

（一）经济性垄断问题。

经济性垄断是指经营者以独占或有组织的联合行动等方式，凭借经济优势操纵或支配市场，限制和排斥竞争的行为。一般认为它是由于规模经济的存在、技术优势的存在、信息优势的存在、竞争过程中的垄断行为的存在、企业实施垄断策略、私有财产权及其他排他性产权的存在、非产权进入成本的存在及市场非出清状态的存在等因素单独或共同作用的结果。

经济性垄断在我国主要表现为联合竞争行为、搭售和附加条件交易行为、价格歧视行为、强迫交易行为等。日常生活中常见的打压价格、排挤竞争对手、欺行霸市、强买强卖等现象都是经济性垄断的表现。经济性垄断极大地削弱市场自身的调控能力，削弱了竞争活力和效率，加剧了社会财富和收入分配的不平等，妨碍了资源的优化配置，阻碍了社会主义市场经济的正常发展，具有严重的社会危害性。

前面所述的外资购并国内企业，采取联合竞争行为以扩大市场占有率，排挤国内相关企业，显然是经济性垄断的一种典型表现。

（二）行政性垄断问题。

行政性垄断是指政府及其经济行政主管部门或其他政府职能部门以及被政府

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部门授予行政管理权的企业凭借行政权力排斥、限制或妨碍市场竞争的行为。我国正处于市场改革的初期，行政性垄断成了我国垄断的主要特色。其形成有着多方面的原因：（1）商品经济不发达是造成行政性垄断的基本原因。我国的经济体制是建立在生产力水平低下和商品经济不发达的基础之上的，再加之目前正处于新旧体制的转轨阶段，因而行政性垄断的出现有其历史根源，不可能在短期内消除。（2）体制的不完善是导致行政性垄断的根本原因。由于适应社会主义市场经济体制的政治体制还没有完全建立，政企不分、政府直接干预经济等问题还存在，从而导致行政性垄断。（3）行政利益的多元化是造成行政性垄断的动力源。我国的中央政府与地方政府之间、地方政府之间的行政利益呈现多元化的趋势，刺激了地方保护主义倾向，由此导致行政性垄断是很难避免的事情。

行政性垄断在我国现阶段主要表现为：一是部门和地方政府强化独占地位，热衷于“唯成份论”和“唯系统论”，制造市场进入障碍和市场歧视，保护了落后，打击了先进，阻止了公平竞争的健康发展；二是滥用职权，冲击了市场；三是违规评比，欺骗舆论，制造混乱；四是政企不分、假分，“官商一体”，破坏了竞争秩序；五是公开“设租”、“寻租”，控制信息，排斥公平竞争；六是巧立名目，乱收费，增加了经营成本和市场交易成本，造成了“费大于税”的局面；七是通过参与立法“给自己授权”，采取立法“行政垄断”，获得“合法地位”；八是以行政手段进入垄断弱化和未垄断领域；九是行政性垄断控制资源人为制造短缺和市场摩擦。上面可说是我国行政性垄断在社会经济生活各个方面的具体表现，由此导致的危害有：（1）行政性垄断的特征是条块分割，从而阻碍了全国统一市场的形成；（2）行政性垄断由于公权力的介入，公平的竞争秩序被破坏；（3）行政性垄断获得垄断利润，必然损害其他合法经营者和消费者的权益；（4）行政性垄断成为官商勾结、权钱交易的“合法外衣”，容易导致政治腐败。

二、行政垄断的危害

（一）破坏了竞争机制，阻碍社会主义市场经济体制的建立

行政垄断阻碍了全国统一、公平、规范、有序的市场建立和社会主义市场经济体制的形成。行政垄断的实质是行政权利的滥用，这在很大程度上使得中国市

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场状态发生了扭曲，危害和弱化了市场对资源的合理配置，阻碍了社会进步，破坏了公平的市场环境，不利于地区和行业经济的长远发展，阻碍了全国统一、开放、竞争的社会主义市场经济体制的建立。

（二）行政垄断损害了消费者的利益和合法权利

消费者有选择商品和服务的权利，但垄断行为却往往限定消费者的购买行为。消费者买不到价低质优的商品，因为消费者根本就没有选择的权利，只有一家——国企。它禁止和限制消费者自主选择商品和服务，违背了消费者的意愿，损害了消费者的权益。

民盟中央常委刘光复说：“垄断行业的存在，制约了社会经济的均衡发展！”垄断企业享受了政策、资源所带来的超额利润，却为承担起相应的社会责任，公众期望与企业伦理之间已然产生极大偏差，垄断既损害了消费者利益，也阻碍了社会资源合理有效配置。比如，中石油、中石化生产效率仅为美国埃克森美孚石油公司的1/23,但人力成本约等于美国的4倍。

（三）行政垄断导致有效投入不足，阻碍社会资源的合理配置

垄断行业有较高的行业障碍与壁垒，阻止了社会上其他资金进入该行业，另外垄断企业可以通过垄断获得超额利润，它的高额利润会吸引很多资金通过各种方式“违规”进入，但规模有限，往往会导致有效投入不足，因此在操作或管理中会存在很多问题。

比如说，在邮政行业内，按照国家《邮政法》的规定，信件和其他具有信件性质的物品寄递业务由国有邮政企业专营，但是由于有利可图，许多速递公司也在以各种形式参与这项服务。EMS目前最低的资费是23.3元，而私营速递公司的最低资费不过10元左右。另外目前经过审批的私营速递公司北京、上海和深圳都有几十家，但地下“黑市”速递公司的数量则在1000家以上，因为超额的利润吸引大量资金的涌入，哪怕公司的身份不太合法。但是这些公司在管理环节、运送环节并不是很规范，有的甚至几家快递公司联合运输，这就导致在为消费者和服务的过程中会出现很多问题，例如运送不及时、货物丢失、理赔的纠纷等等。

（四）行政垄断滋生腐败毒瘤

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首先，很多垄断行业员工的工资过高，引起其他群众的强烈不满，由于超额利润的存在，他们在福利的名义下形成行业腐败现象——“福利腐败”，很多垄断行业经理级别的奖金远远超过他们工资的几倍，有的企业甚至在职工内部发行股票分红，等等。其次，在这些行业内部灰色收入大量存在，比如华中电力原总经理林孔兴与其家人非法牟利高达8286万元，他是依靠了电力系统对市场的垄断造成的，这种依靠行政干预制造的垄断是与市场经济背道而驰的。

（五）行政垄断阻碍国内经济同世界经济接轨

我国行政垄断的行业是不允许外资进入的，因为这个行业一旦开放，外资凭借资金实力和灵活性会导致原来这些企业的优势消失。因此那些依靠行政垄断得到保护的企业一旦参与到开放的市场中将面临激烈而残酷的竞争，往往会被市场淘汰。而当今世界是开放的世界，一个国家想要充分地发展经济都必须开放市场，融入世界经济全球化的浪潮之中。如果我国经济想要和世界经济接轨，就要求各行业、各企业摆脱行政垄断，有充分的竞争能力，有足够的实力，这样才能在激烈的国际市场经济竞争中立于不败之地。

三、预防行政垄断的对策

1、完善和加强对防止行政垄断的立法和救济。

行政垄断既然是体制转轨和政治体制改革不到位的产物，因而它在短期内是不会消灭的。对行政垄断的约束在现阶段我们就只有依靠反垄断立法，在立法和法律救济上我们还可以参考东欧及俄罗斯等经济转轨国家的经验。例如，俄罗斯反垄断委员会运用反垄断法的规定，通过宣布地方政府行政垄断行为非法、起诉实施行政垄断的地方政府等执法措施，在制止行政垄断中发挥了积极作用。

2、规定统一和有力的反行政垄断执法机关。

现行《反不正当竞争法》规定，对行政垄断行为由上级部门责令改正。这种规定有两个基本缺陷：一是制止行政垄断的执法机关不是统一和单一的，而是因实施行政垄断的部门不同而不同；二是执法机关不具有超脱性。在查处行

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政垄断行为时上级部门很难避免“官官相护”、“手下留情”，甚至视而不见。为有效地制止垄断行为，必须重构执法机关。

3、强化行政垄断行为的法律责任。

现行反不正当竞争法只是规定对行政垄断行为的“责令改正”，这种规定没有威慑中力，不足以处罚和遏制行政垄断行为。在完善反行政垄断的规定时，应当增加罚款等行政处罚（即加重责任人的责任）。同时，在反垄断立法中应规定垄断受益方向受害方补偿。最后，在给予受害方补偿后，垄断主体应对市场参与者重新平衡，回复到公平竞争、自由竞争、市场自发调节的状态，这才是最根本的补救性措施。

结语

在传统行政垄断认识的影响下，我们会面临一个个矛盾困惑的难题，行政垄断一方面与市场经济的发展格格不入，但另一方面却在一些部门领域中又显得无奈和必要，认识上的误区必然会导致实践中操作性的难度加大。这就需要我们去解决这个认识上的困惑，对行政垄断做一个更加合理的定义和定性，将其加以合理的规制和限定。

参考文献：

[1]汤吉军,陈俊龙，打破垄断新思维.董事会,2011,05.[2]尹跃辉，关于我国电力行业垄断与有效竞争的思考.财经界,2011,12.[3]成明，反垄断与政府管制浅见.中国证券期货,2011,12.[4]孔祥俊，《反垄断法原理》，中国法制出版社2012年版.[5]陈志成，《行政垄断的多为解读》，《中国行政管理》，2011年

第二篇：行政垄断案件

江苏省某市住房基金管理中心强制消费者购买

综合保险和被指定的经营者滥收费用案

[案情]

2003年上半年，江苏省某市工商局根据群众对中国人民保险公司某分公司(以下简称保险公司)凭借住房基金管理中心和银行优势，强制收取公积金贷款综合保险费的投诉和举报，向该保险公司提出了整改意见，要求其自查自纠，但该公司始终未有答复和整改措施。2004年6月2日，该市工商局依据《反不正当竞争法》对基金管理中心和保险公司的强制保险、滥收险费的行为进行立案调查。

经查，市住房基金管理中心和市房改办实为两块牌子一套机构，为市政府的直属部门。1998年2月16日，该中心与人民银行该市分行、建行该市分行、中国人民保险公司该市分公司四单位以推进住房改革的名义联合下发了《市区职工购、建住房低息贷款试行办法》，规定了借款人必须交纳综合保险费(财产险、责任险、保证险)后，才能取得公积金贷款。其中责任险和保证险未经上报主管部门备案同意，是擅自设立的险种。该市工商局认为，市房改办和市住房基金管理中心指定的保险公司借此收取的责任险和保证险的保险费，属于《反不正当竞争法》第30条规定的被指定的经营者借此滥收费用的行为。因此，该市工商局依据《反不正当竞争法》第30条的规定，做出没收保险公司违法所得50万元的处罚决定。同时，该市工商局将该市住房基金管理中心在办理公积金贷款中的强制保险行为，向其上级机关市人民政府做了报告。该市人民政府认为，市工商局根据《反不正当竞争法》，从维护消费者的根本利益出发，查处市住房基金管理中心和保险公司强制保险行为是正确的，并要求市住房基金管理中心总结经验，在国家政策、法规允许的前提

下，尽快研究制定既减轻借款人负担又确保住房公积金贷款安全性的办法，报市政府批准后执行。

[评析]

这是一起典型的政府所属部门滥用行政权力强制交易和被指定的经营者借此滥收费用案。

(一)该市住房基金管理中心强制交易问题

《反不正当竞争法》第7条规定，政府所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品。依据《反不正当竞争法》第30条的规定，这种行政垄断行为应由上级机关责令其改正。本案中，市住房基金管理中心和市房改办是两块牌子一套机构，为市政府的直属部门，其利用管理职工购、建住房低息贷款的权力，规定贷款人必须到其指定的保险公司参加责任险和保证险，才能取得公积金借款。这种强制贷款人接受其指定的保险业务的行为，违反了保险自愿的原则，侵害了贷款人自由选择保险险种的权利，同时也限制了其他保险公司的公平竞争，属于《反不正当竞争法》第7条规定的政府所属部门滥用行政权力限制竞争行为。该市工商局将调查了解的市住房基金管理中心在办理公积金贷款中的违法情况报告给其上级机关市人民政府，由市人民政府责令其改正，是依法行政的表现。

(二)被指定的经营者保险公司滥收费用问题

国家工商局工商公字11999]第313号文认为，滥收费用是指超出正常的收费项目或者标准而收取不合理的费用，包括应当收费而超过规定标准收取费用，或者不应当收费而收取费用。本案中，保险公司凭借的是市住房基金管理中心管理公积金贷款的优势地位，而非自身所具有的优势，通过该中心的指定收取责任险和保证险保费，属于滥收费用的行为。因此，该市工商局依据《反不正当竞争法》第30条的规定，做出没收保险公司滥收费用的违法所得50万元的处罚决定，定性准确，处罚有据。

第三篇：关于中国电信行业行政垄断的研究

关于中国电信行业行政垄断的研究

09经济学 中国经济专题研究 林坚华 20090700005

摘要

当前，电信、金融、电力、铁路运输、航空、石油等行业的垄断让人们感触颇深，其中尤以电信行业为甚。我国对电信行业进行了高度的行政经济规制，导致了该行业在很大程度上缺乏公平竞争的市场环境和完整、独立、透明的法律体系。本文回顾了我国电信行业的发展改革历程，结合各方学者对行业垄断的解释及对我国电信行业的研究，分析了我国电信行业垄断形成的原因及其特点，得出了我国电信产业的垄断模式是自然垄断和行政垄断并存，表面上是自然垄断，实质上是行政垄断的结论，并提出了相应的建议。

关键词

中国电信行业，自然垄断，行政垄断

一、引 言

今年来，我国关于垄断行业的探讨和争议一直持续不断地进行着，自2008年《反垄断法》正式颁布，实施 3 年多，虽审理了几百个案例，但一直未能触及央企。人们一直都在热议：《反垄断法》针对我国国内大型垄断企业是不是享有潜型的豁免权，央企因其特殊的身份享受着特权，反垄断调查的大刀根本不会砍向他们。直到2011年11月，这个“幻想”终于被打破，出现了首例执法机构对具有行业垄断色彩的央企——中国电信和中国联通两大电信业巨头发起的调查，调查的主要内容是中国电信、中国联通在宽带接入及网间结算领域是否利用自身具有的市场支配地位阻碍、影响其他经营者进入市场等行为，若查证属实可能会对两家开出巨额罚单。这则新闻一石激起千层浪，自曝光以来就受到舆论的极大关注，也引发了各界学者对此的研究。借此契机，本文通过大量查阅相关文献资料，并对其进行归纳总结，综述我国电信行业行政垄断的研究，并提出电信行业克服行政垄断的政策建议。

写作过程中参考文献来自于江西财经大学经济法硕士余斐蓉（2006）、江西财经大学产业经济学博士张湘赣（2002）、复旦大学公共管理硕士叶茂甫（2009）、山东大学国民经济学博士杨秀玉（2009，2010）、江西财经大学法学院谢勇（2011）、王红茹（2011）、方宁（2011）、湖北省社科院农村经济研究所刘斌（2012）。

关于中国电信行业行政垄断的研究

二、中国电信行业发展现状、问题、原因及对策

（一）中国电信行业市场格局现状

电信业也就是通信行业，它包括通信制造业和通信运营业两大类，一般所说的电信业只指电信服务业，提供电信服务的是通信运营商。当前我国提供电信服务的运营商主要有中国移动、中国电信、中国网通、中国联通、中国铁通等少数几家屈指可数的企业。以衡量产业竞争性和垄断性的最常用指标产业集中度来看，移动、电信、网通、联通四家企业瓜分了整个电信业市场，是典型的寡头垄断，2002年电信分拆重组以后，中国移动成为中国最大的电信运营商，新的“中国电信”位居次席，新的“中国网通”居第三。而且，电信市场中不同业务间呈现出相互竞争的态势：在固定电话网领域，一直以来中国电信一家独大的局面被打破，新“中国网通”在市话通信市场上占有了大约35%的市场份额，电信与网通形成双寡头垄断；在移动通信市场，是中国移动和中国联通“两强之争”，形成双寡头垄断；在数据通信市场方面，四大运营商的实力接近。到了2008年6月，六大通信运营商再次整合，最终形成了中国移动、中国联通、中国电信三足鼎立的局面。

（二）中国电信行业存在的垄断问题

由于资源稀缺性和规模经济、范围经济的存在，在某些行业，极易由市场力量形成一家企业或极少数企业来提供整个市场的产品或服务，这就是自然垄断。由于电信行业具有资本密集型和技术密集型的特点，需要大规模的基础投资和复杂的技术，规模经济和范围经济比较明显，因此从目前世界各国的实际情况和理论研究成果来看，电信行业被公认为自然垄断产业。中国的电信行业也存在一定的自然垄断性质，为什么说中国电信行业的自然垄断性质只是“一定的”的呢？因为长期以来，我国对电信行业一直实施严格的政府管制政策。1994年中国联通成立之前，电信业务一直是由国家原邮电部或原国有企业中国电信垄断经营。政府既是管制政策的制订者和监督者又是具体业务的实际经营者，这就决定了中国电信产业天生有着自然垄断为表象、行政垄断为实质的特点。而从另外一点来论证中国电信行业这种特性的证据在于，无论是各通信公司的成立，还是原中国电信的分解，从表面上看，虽像我国的电信行业正在打破垄断、形成竞争，然而通过仔细分析我们可以发现，这些改革重组都是由政府操作的，如果单纯依靠市场的自发力量是不会有这些变化的。

随着我国电信行业的不断发展和壮大，规模经济收益明显，与以前相比，它确

关于中国电信行业行政垄断的研究

实给老百姓带来了实惠。但是，由于自然垄断和行政垄断并存的这种特性，电信行业所具有一些弊端并未消除，反而变得越来越明显，像电信产品资费较高、服务较差，电信运营商缺乏技术进步动力和竞争力等问题。

（三）中国电信行业形成行政垄断的原因

在原因分析中，杨秀玉博士提到了两个方面：管理体制的行政性以及管理方法的行政垄断性。“„„行业主管部门或地方政府与国有企业之间的政企不分甚至政企一体化现象十分严重，„„，政府主管机构既是行业的管理者，又是企业的经营者，垄断利益和行政权力相结合导致了极强的垄断势力„„”；“„„在垄断性行业政企不分的管理体制背景下，很难保证行业主管部门是为了从管理好整个经济的全局利益出发来管理行业的微观经济，„„，往往是以法律手段和行政手段限制其他厂商进入市场„„”。

可以说以上的两点非常准确地概括了电信行业行政垄断的内因，而外因则有由谢勇提出的法律和监督的缺失：“„„我国电信垄断的法律规制体系主要包括《反垄断法》、《反不当竞争法》„„其中对于电信行政垄断问题有所涉及，但内容不够明确，反行政垄断的程序责任也不完善„„”。在法律监督这方面，前段时间中国电信和中国联通两大电信业巨头被调查，现已被法律界人士视作我国反垄断监管的里程碑。由此可见以往人们对《反垄断法》的质疑程度有多高。且不说目前两家企业中止反垄断调查的申请是否存在“猫腻”，这个事件的发生无疑给所有具有垄断嫌疑的国企给予重重的一击。

（四）针对中国电信行业行政垄断的建议

我国电信行业确实存在了诸多的问题，对我国电信行业垄断进行规制具有一定的必要性和可行性。余斐蓉在她的文章中则对此进行了一个概括，她认为对电信业垄断规制有利于我国适应入世后的新形势、克服电信业垄断给我国国民经济带来的危害，既有利于我国电信业的发展，又保护广大消费者的利益。但在对可行性进行分析的时候，文章仅仅从法制的角度出发，认为我国已经初步建立起较为完善的社会主义市场经济法制，《反垄断法》通过之前对央企的调查，其威信呼之欲出，显然这还是不完全的。王红茹和方宁在他们的文章中则提到有另外一点，他们认为电信行业中的几大巨头，事实上都不存在太大的技术创新问题，也就是说，垄断的成因中行政的因素远远大于竞争市场的因素，并且与中石油中石化等不同的是，正因为电信行业仍存在有自然垄断的苗头，因此发改委首先向其出重拳，至于行政色彩更

关于中国电信行业行政垄断的研究

三、结 论

本文通过调研当前我国电信行业的现状和发展问题，对各方学者观点和建议进行总结归纳，得出我国电信行业兼具自然垄断和行政垄断两种性质。随着科学技术日益发展，社会主义市场机制的不断完善，电信业务日趋丰富，市场需求空前旺盛，而垄断经营带来的弊端也就日益明显起来。尽管我国电信行业的改革一直在进行着，但总体效率不高，效果不明显，一定程度上还处于政府调控、市场半开放的状态。因此，只有尊重社会主义市场规律、严格执行相关法律、加大对电信业监管力度，才能使电信业的竞争纳入有序竞争的轨道。

参 考 文 献

1、杨秀玉，中国电信行业行政垄断与竞争政策研究[J]，山东大学，2010

2、叶茂甫，中国电信业改革的现状和对策分析[J]，复旦大学，2009

3、张湘赣，中国反垄断问题研究[J]，江西财经大学，2002

4、刘斌，从行政垄断走向市场垄断——试析中国电信业市场格局的演变[J]，湖北省社科院农村经济研究所，改革与开放，2012年10期

5、杨秀玉，行政垄断影响下我国电信业发展影响因素分析[J]，山东大学，湖北经济学院学报2009年04期

6、王红茹，方宁，联通、电信、广电“反垄断三国杀”——《反垄断法》治得了行政垄断吗？[J]，中国经济周刊2011年45期

7、谢勇，浅议中国电信行业的行政规制[J]，企业导报2011年19期

8、杨秀玉，中国电信产业行政垄断及其绩效的实证分析[J]，山东大学，上海财经大学学报2009年04期

9、杨秀玉，中国电信产业行政垄断问题研究[J]，兰州商学院学报2009年05期

10、叶帅，刘江，吴燕，张宸，王爽，李昕哲，公共政策视角下的国企行业垄断研究[J]，绍兴文理学院学报第31卷第8期，2011年6月

11、余斐蓉，中国电信业垄断规制问题研究，江西财经大学，2006

12、张维迎，盛洪，从电信业看中国的反垄断问题，改革1998年02期

13、王保树，论反垄断法对行政垄断的规制，中国社会科学院研究生院学报1998

第四篇：反行政垄断的立法思考

引言，随着我国经济体制改革的深入发展，就其本质意义而言，就是将计划经济体制转变成市场经济体制。在这个转变的过程中，出现了很多不同于计划经济体制的新生事物，表现为与计划经济体制的弊病和市场经济体制的弊病的结合，实际上是与社会主义市场经济的对立。这种结合的弊病，虽然具有经济体制转变的特征，但是具有很大的顽固性，极难治理，需要以法律形式加以规制，这种弊病就是当前常说的行政垄断。这种垄断已经严重影响了我国市场经济的健康发展，立法进行约束已经势在必行。

一、目前我国行政垄断的特征。

当前我国存在的垄断现象主要是行政垄断。就其分类包括纵向行业垄断及横向的地区封锁或者叫地方保护主义。另外，传统公用事业中的许多产业，比如电信、电力、民航、铁路、石油，在引入竞争后，依然以自然垄断为理由，以政府原有的法律、政策为护身符，继续限制竞争和侵害消费者利益，它们也应属于行政垄断。这种垄断具有以下特征：

一、垄断企业大多为国有独资或者国家控股；

二、垄断企业由政府直接经营，或者在企业的管理结构中，政府主要通过对经营者人事权的控制实行内外结合的监管；

三、垄断企业市场力量的获得来源于法律的合法性和行政合法性；

四、垄断企业之间的竞争是一种低效率的竞争，表现为不计成本的重复投资和很少创新的经营管理；

五、市场结构以行业性的寡头垄断为主，竞争只在几家或者十几家之间进行。这些特征在民航、铁路、电力、电信、石油天然气以及区域性建筑施工单位等运营商身上都得到充分的体现。在我国，行政垄断的实施主体是政府和政府部门，是行政权力的滥用。是对竞争的实质限制。

二、目前我国行政垄断的现状和弊端。

行政垄断行为主要体现为限制竞争，就它的目前表现的两种形式行业垄断和地区垄断而言：行业垄断是计划经济的产物，一直延续到现在。这些行业基本上都是关系到国计民生的基础设施产业。常见的是一些行政管理和生产经营不分的“挂牌公司”，承担着国家管理行业的大任务的大集团以及以各种名义挂靠国家行政部门的享受优惠待遇的“嫡系”企业。近年来，国家已经注意到政企必须分开并采取了一些严厉的措施，取得了一些效果，可是仍有名脱实挂的单位存在。这些行业垄断带来的后果是效率低、服务差，缺乏竞争性，甚至限制了新技术的运用。比如，民航、铁路等部门，为了自身利益，票价说涨就涨，置乘客的意见与感受不顾，独断专行。曾多次被推上被告席，乘客与其打行政官司。面对这些行政垄断行为，消费者很多是无救济的途径，只能忍气吞声。

目前，我们常说的“医改”和“教育”问题，也属于行政垄断带来的难题所谓的医疗改革实际上就是通过职工参加医疗保险，由全社会来承担原来由国家承担的责任。可是，一些政府为了自身的利益而强迫职工到指定的药店买非处方药品。这样就干预了药店之间的公平竞争。对于教育的垄断问题，由于近几年来国家将承担教育的责任交给社会，鼓励各高校扩招办学，鼓励私人开办私立学校，导致学生缴费一路攀升，九年义务教育早已变成了实质上的收费制。各高校更是巧立名目收费，使能否上学读书成为衡量贫富差距的标准之一。而我国大多数的老百姓还不富裕，不能利用国人重视教育的传统向老百姓过多的索取，这是“杀鸡取卵”的行为。另一种形式的行政垄断，实质上就是地区垄断。地区垄断就是我们常说的地方保护主义,其主要表现形式就是地方政府禁止外地产品进入本地市场,或者阻止本地原材料销往外地,由此便使全国本应统一的市场分割成一个个狭小的市场.这是一道由地方政府设置的,用以保护本地区产品质量低劣、缺乏竞争力的落后企业免受外来产品冲击的屏障。经济体制改革以来，随着中央和地方政府在财政上的分开，此类矛盾更加升级。入世以来，这种现象有所改观，但仍不是很到位。这种地方封锁的现象不仅表现大汽车领域，其他领域类似情况也不胜枚举，如1994年黑龙江省鸡西地区的啤酒遭到周边地区的封杀，8个月被没收1.3万箱。1997年初河南省固始县政府为了防止外地化肥流入本地，专门发布地方封锁的文件，明令禁止从外地购买化肥，并明确责任。

行政性垄断危害性之大，主要体现在长期的供给不足和服务质量低劣，直接造成消费者利益的严重损失；限制竞争，延缓了产业结构的调整，从而降低了社会资源的配置效率；恶化了市场竞争秩序；管制决策的非公开化和广泛的腐败现象，损害了政府的威信和执法效率；行政性垄断对落后的保护，则在当前全球竞争的环境下，极不利于提高我国产业和企业的国际竞争能力。它比经济垄断所带来的影响更广泛、更持久、更严重。从本质上来讲是用行政权力抹杀自由竞争的精神，颠覆了市场经济存在的基础，与市场经济中的公平竞争相悖，其危害性远基于经济垄断。市场经济的基本牲就是市场的统一、开放，而行政垄断总是以某一地区或某一部门的利益为出发点，将该地区或该部门隔绝开来，形成地区封锁和部门经济封锁，从而直接阻碍和破坏良性统一和开放市场的形成。受到保护折部门和地区，为了争取一个“正当合法竞争”，不再把精力放分割如何通过技术创新和新学管理来提高竞争能力，而是将大量费用用于行贿，以取得相关部门的庇护，这就导致官商勾结、权钱交易等严重的社会腐败问题。行政垄断对我国市场经济的影响，中国著名国情研究专家、清华大学教授胡鞍钢指出，行政性垄断就是一种腐败，它们使应有的利益分配格局遭到破坏。竞争效率低下、防碍市场竞争，不利于社会生产效率的提高。所造成的损失已达五百多亿到一千多亿，并且直接使人民的福利遭到侵害。

三、反行政垄断的立法建议。

垄断是现行社会的常态，世界各国都不同程度的存在，其区别在于国家对垄断所采取的态度，或给予抑制，或给予保护，但由于垄断是影响公平竞争秩序和良性市场的主导力量，反垄断在世界各国形成共识。但世界各国对垄断却没有一个统一的要领各国垄断的概念的形成，具有浓厚的民族特色，各国的反垄断模式不易模仿，也不易搬用。从而使中国在立法上缺乏可借鉴的权威样本。但现代反垄断法从诞生发展至今已有百年，国外的经济以及垄断的共性，在总结本土经验的基础上博采众长，还是必要的。我国现行的法律、法规对行政垄断的规定比较零散和空泛，权威不足。除了在《反不正当竞争法》、《价格法》和《招标投标法》各作了一些规定外，绝大多数适用的是国务院以及各部委颁布的一些行政性法规、规章和政策性文件，不仅效率低，而且层次不一。行政垄断屡禁不止还有一个重要的原因是法律责任不明确、不严厉。《反不正当竞争法》第30条规定“政府及所属部门”实施行政垄断的法律后果只是“由上级机关责令其改正；情节严重的，由同级或上级相关部门对直接责任人员给予行政处分”，这与行政垄断所带来的严重危害性很不相称。

面对这种市场经济秩序极具危害性的行政垄断，面对WTO规则，行政垄断是到了该认真清理的时候了。笔者认为，要想打破行政垄断，我们在立法上应考虑以下几点：

（一）对行政权进行有效规制。

行政垄断最表面、最直观的成因是非理性的政府权力对经济生活的不当介入。这种介入源于行政权力的经济化，行政主体在实施行政权时常常忽视行政权的固有属性，它通过行政权获取经济利益，把行政权等同于经济权。所以道德要确立行政权是一项非赢利的权力，强调其从属性、服务性。其次，要打破地方权力、部门权力的各自为政的局面：使地方和部门认识到他们的权力来自于法律和宪法的授权，是国家权力的构成部分，而不是他们固有的权力。最后要确保行政权在市场活动中良性运行，加快制定规范行政行为的规则，减少行政权在市场运行中的随意性。

（二）充分运用行政指导的作用。

行政指导是通过说服、教育、示范、劝告、建议、协商、政策指导、提供经费帮助、提供知识、技术帮助等非强制性手段和方法，以实现一定行政目的的行为。在日本、法国、英国、奥地利等发达国家，行政指导成为重要的行政管理方法，尤其在日本，科学的行政指导有力的推动了战后日本经济的发展。2000年在我国新疆、乌鲁木齐市工商局运用行政指导圆满地处理了一起其办事处限制啤酒销售的竞争行为，这是运用行政指导方式罅行政垄断的一次成功实践。

（三）设立具有独立地位的反垄断执法机构。

我国现有的反垄断机构是国家工商局和地方各级工商局，这只是一个普通的执法机构，仍隶属于各级政府，很难摆脱行政上千丝万缕的复杂关系。在这方面我们可以借鉴发达国家以及乌克兰国家的经验，设立一个“公平交易局”，其法律地位相当于美联邦贸易委员会、德国联邦卡特尔局或乌克兰的反垄断委员会。公平交易局在人事编制和财务上直接隶属于国务院，在法律上赋予它最高权威性，在处理案件中有独立裁决的权力，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。日本禁止垄断的规定是很完整，也是很严厉的，但作为执法机构的日本公正交易委员会，有人戏称为“装饰品”。1989年9月16日的英国《经济学家》杂志上的一篇文章如此评价：“该法本身长满牙，而问题是它所指定的执法机构已经训练成不能咬人”。日本国人如此嘲讽：“一只从来不叫也不咬人的看门狗”。我们要注意吸取教训，防止形式主义的存在，要设立一个高效、权威、公正、独立的准司法机构来作为反垄断的主管机构。

（四）建立严格的法律责任制度。

只有建立起严密的责任承担制度，才会触动行政机关及其工作人员的“神经”。既然行政垄断是一种滥用权力限制竞争的违法行为，就应当对其规定严格的民事责任、行政责任甚至刑事责任。这符合我国宪法的规定，一切国家机关必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究，任何组织或个人都不得违反宪法和法律而享有特权。特别要强调的是一定要把组织责任和个人责任分开，从行政垄断的定义可以看出行政垄断的主体是政府及其所属部门以及授权部门，承担责任的主体是国家机关，公务员个人不能成为责任主体。但行政行为多是由公务员作出的，不对行政后果承担责任就没有较强的责任心，所以要将组织责任和个人责任公开，不能因为单位承担责任就忽视对个人责任的追究。

（五）建立司法审查制度。

目前我国的行政诉讼法和行政复议法还没有将行政垄断行为纳入其救济范围，但中国在加入WTO时已作出承诺，必须要履行世贸组织有关司法审查的义务。这就要求我国的反垄断法也应与国际接轨，建立司法审查制度，对行政机关所实行的行政垄断行为，受害的企业和消费者有权提出行政复议，如对行政复议不服，可以依法向人民法院提起行政诉讼。

此外，在行政管制的框架内建立反垄断机制也是非常必要的。我国目前只有《反不正当竞争法》，还没有《反垄断法》，因此后者的尽早出台应是解决垄断问题的首要任务。

第五篇：我国行政垄断屡禁不止的原因分析

竞争法作业一

我国行政垄断屡禁不止的原因分析

摘要：改革开放以来，随着中国市场化改革进程的深入，行政垄断问题一直是国内理论界非常关注的话题。行政垄断与市场垄断和自然垄断不同，作为转轨经济中的一种特殊现象，通常是依靠公共权力来获取产业的独占地位或达到区域市场封锁的目的。行政垄断往往造成资源配置的扭曲、社会福利的损失、收入分配的不均以及地方保护和区域市场分割等。研究行政垄断的政策意义在于寻求治理措施，以推进全国统一的市场体系建设。本文对当前我国经济生活中行政垄断的本质、根源及其治理机制进行初步分析,试图为治理行政垄断寻找一种思路。

一、行政垄断的界定

在我国,行政垄断这一概念的提出,始于20世纪80年代末。我国经济学学者胡汝银首先界定:行政垄断是“通过行政手段和具有严格等级制的行政组织来维持的”垄断[5]。我国法学界后来直接沿用了这一概念,形成如下几种有代表性见解:一是认定行政垄断为“凭借政府行政机关或其授权单位所拥有的行政权力,滥施行政行为,而使某些企业得以实现垄断和限制竞争的一种状态和行为”[1]。二是认定行政垄断为“行政权力加市场力量而形成的特殊垄断”[2]。笔者认为,行政垄断可以界定为:政府机关及其所属部门,为了追求狭隘的不法利益,利用自己被授权、被委托的地位,滥用行政权力,限制正当竞争,损害市场公平竞争秩序的行为,属于违法行政。

从上述定义来看,行政垄断具有如下特征:一是行政垄断主体的地位具有特殊性,即是政府及其所属部门。另外,由于行政法上还存在着授权或被委托的行政主体,它们也可能变相实施行政垄断行为,因此也是行政垄断主体。二是行政垄断主观上具有狭隘的经济利益性,表现为对特定的不法利益的追求,即主观目的是特定经营者的利益,或者地方利益和行业利益。三是行政垄断客体即其所侵害的社会关系是市场的公平竞争秩序,其导致的直接后果就是对市场的直接竞争秩序和活动的限制和损害。

由上可见,行政垄断本质上是行政主体滥用行政权力限制和排斥公平竞争的行为,其以行政权力为要素参与经济活动,使资源配置的效率降低甚至陷于无效,因此是一种兼具经济违法与行政违法双重属性的违法行为。

二、行政垄断的成因

（一）历史原因

行政垄断有着深刻的历史、文化背景。这些历史和文化传统中的一些消极影响，在新的历史条件下和改革的过程中又在制度和体制上得到了一定的强化。

1．历史遗留的体制缺陷

由于存在一些历史遗留的体制性缺陷，“财政转移支付”制度不完善，一些地方面临较大的财政支出压力，使地方政府选择动用政府行政的力量对当地企业和产品进行保护不可避免；在干部管理体制上存在上级对下级贯彻执行国家政策的情况缺乏行之有效的监督和把直接的、具体的经济指标作为上级对下级考核评价的最重要的一条，既给行政垄断留下了可乘之机，又促使地方官员用行政发展经济，误入地方保护主义的歧途。[3]

2．地方政府的等待观望观念

地方政府的观念尚未转变，还有许多陈旧、模糊和错误的认识，主要表现为：贯彻执行中央治理地方保护主义措施中存在等待、观望心理；走入市场经济等同于独立经济、自由经

济的思想误区；存在市场经济以自我为中心，全局观已过时的错误倾向；存在司法机关要作为地方利益保护伞的模糊认识。

3．计划体制遗留的工业布局

计划体制下形成的不合理工业布局为地方市场分割提供了产业基础。新中国成立后的近三十年时间里，我国中央政府实施了均衡生产力布局的区域政策，为以后的地方市场分割埋下了伏笔。[4]

4．增量改革的宏观市场环境

20世纪80年代初，有步骤的对外开放政策为地方市场分割提供了不同的宏观市场环境，梯度推进的增量改革战略在客观上推动了地区市场分割。较早开放的沿海地区由于较早接触国际市场，非国有经济发展较快，市场发育较好，带动整个地区经济发展较快。而较晚开放的内陆地区，国有经济比重大，非国有经济发展较慢，整个地区的竞争力较弱。地方利益驱使落后地区不甘心在区域分工中只是处于从属地位，为谋求本区域的最大利益，落后地区要实行地方保护。

（二）法律原因

1．法律制度不健全

法律制度不健全给了行政垄断以孳生的空间。在立法体制上，存在一些问题让中央立法与地方立法的界限不明确，地方立法与中央立法发生抵触和冲突得不到及时的纠正和废止等问题，使带有地方保护主义倾向的政策得以公开运行；在双重司法、执法领导体制上，存在地方部门和党政领导假借公务之名对司法、执法工作的非法干预问题，为地方政府搞地方保护主义打开了方便之门；改革前后司法、执法管辖范围的变化，使司法、执法机关难以摆脱地方势力的纠缠和地方主义的束缚；法制领域长期以来缺乏有效的权力制约机制，为地方保护主义行为提供了方便和可能；司法、执法人员素质不高，使有些人经受不住物质利益的诱惑，做出徇情枉法的不公正裁决，对于非法干预，不能维护法律尊严。

2．缺乏权力约束机制

对于行政垄断的产生和发展，在法律制度方面存在一些问题。中央与地方之间的权力缺乏明确划分，导致中央与地方之间在事权、财权方面的界限不清，互相掣肘；政府职能上，未能很好地在法律中区分作为公权力行使者的国家与作为财产所有者的国家；权力控制方面，未能形成强有力的权力约束机制；权力主体的设定及其职权方面，未能形成保障司法权独立行使的有力机制。

3．监督不得力

司法部门过多受到地方党政领导、地方财政和其他行政部门的制约，使司法部门及其司法活动带有较强的地方色彩，难以适应公正执法的要求，对司法活动的各种监督（包括党内监督、权力监督、司法监督、舆论监督和社会监督等）有弱化倾向，特别是法律对地方保护主义缺乏有针对性的监督制裁和处理措施，使地方保护主义有恃无恐，肆意妄为。

三、行政垄断的危害

（一）从经济角度看

行政垄断分割了国内商品市场、劳动力市场和资本市场，阻碍全国统一、公平、规范、有序的市场建立和社会主义市场经济体制的形成；地方保护强化政府的短期行为，让地方和企业得到了一时之利，但弱化了其竞争力和发展能力，破坏了当地的形象和投资环境，削弱了地方可持续发展的能力。同时，基于中央政府对各地方政府的放权让利以及地方利益倾向膨胀基础上的地方市场分割与地方保护主义行为直接阻碍了全国性的统一市场体系的建立，能更有利于资源配置的市场机制的作用与力量受到了严重制约，最终的结果是区域发展与国家发展的“双输”。行政垄断的盛行不仅难以适应当前全球经济发展一体化趋势加强和我国对外开放深层次推进的需要，而且也在相当程度上不利于我国国际竞争力水平的提升。

（二）从政治角度看

行政垄断的蔓延使有意来华投资的外商对中国的法律法规和政策是否统一实施产生怀疑，顾虑自己的合法权益能否得到保护而产生畏难情绪，破坏了我国的国际形象；行政垄断削弱我国部分产品在国际市场的竞争力，不能走向世界市场，占领世界市场，阻碍了我国国际竞争力的提高；行政垄断对待自然资源和生态环境急功近利短期行为、狭隘利益至上的违法行为，加剧了自然资源的浪费和生态环境的恶化，弱化了经济和社会的可持续发展能力，影响了我国可持续发展战略的实施。

（三）从法律角度看

行政垄断会对司法公正产生巨大危害。行政垄断对抗司法的统一性，破坏了司法公正的标准；影响司法的权威性，降低司法公正的保障；影响司法效率，破坏司法公正的及时实现；破坏司法独立；影响司法的公正执行。行政垄断为了地方的局部利益，不顾国家和其他地方的利益，和司法联合或迫使地方司法做出对地方有益的判决，使司法的判决明显失去公平性。

（四）从社会角度看

行政垄断既是滋生腐败的温床又是反腐倡廉的障碍。行政垄断的存在意味着掌握行政权力即控制了市场资源，而资源的行政性配置由于缺乏相应的约束和监督机制具有极强的随意性和主观性。行政垄断对惩腐反贪、打击经济犯罪的干扰和破坏被称为腐败保护主义。腐败保护主义用个人感情代替政策法律，在反腐倡廉中他们对处罚有亲缘关系的腐败分子态度暧昧，千方百计地袒护本地本单位的腐败问题和腐败分子。

三、行政垄断的治理机制

经济转型必然导致社会转型,并可能进一步引发社会动荡及人们行为的无序化,从而需要相应的制度变迁。然而,造成行政垄断的原因是多方面的,包括政治制度、社会经济体制乃至于当权者的思想意识等众多层面。笔者认为,对于行政垄断,必须针对症结所在,从多个方面入手,才能形成有效治理的机制。

1、完善市场经济体系的法律制度,加快竞争立法,构建反垄断法与行政法并重的二元治理机制“规制行政垄断,不能单靠某一部法律,而必须运用多种法律手段综合治理,反垄断法、行政法、财税法等都可以规制。这些法律制度在规制行政垄断中的地位与作用是各不相同的”

[5]。从现象而言,目前面临的问题是行政垄断对竞争的限制损害了市场竞争秩序,侵犯其他经营者的经营权和消费者的选择权,这就为反垄断法发挥作用提供了空间.如果通过反垄断法明确界定行政垄断的标准,并准确列举其主要表现形式,规定严厉的制裁措施,使其违法性暴露于公众,执法机关也因此有受理和适用法律的准绳.则行政垄断必受到有力打击。从另一个层面来看,行政垄断的表象是市场行为,但本质却是行政行为,而其基本特征则是行政权力被滥用。行政法是“调整因行政主体行使其职权而发生的各种社会关系的法律规范和原则的总称”

[6]。其宗旨就在于规定行政权的运行机制,明确政府及其职能部门的权力界限。因此,我们需要运用行政法对行政权的正确行使进行规制。

除此以外,法治社会的司法终决理念还要求我们尽快完善行政诉讼法的有关规定,赋予地方性的抽象行政行为可诉性,为受到行政垄断侵害的诚实经营者提供更加广泛的救助途径。所以治理行政垄断必须建立以反垄断法和行政法为核心的二元治理机制,才能真正以法律手段遏制行政垄断。

2、分权制衡,设立独立与权威的反垄断执法机构,缩小政府不合法干预经济的空间“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”[7]由于我国竞争立法拟采用分别立法的方式,所以在制定反垄断法的过程中,应设立一个独立的,高度权威的执法机构,与反不正当竞争执法机构和人民法院形成一个相互配套而又具有高效率的执法体系.据此不宜在现有机构中指定反垄断执法机构,而应该单独创设专门的执法机构,这种机构的职能可以类似于美国的联邦交易委员会或者德国的反卡特尔局,在编制上隶属于国务院,在地方建制上可以采用中央垂直领导体

制。如此方可保证反行政垄断执法机关在各级行政力量的交错中,有自身的独立性和执法上的公正性。需要明确指出的是对有关行业的垄断行为不应由行业主管机关直接认定和处罚,而是由反垄断执法机关统一认定和处罚,只是在其认定这些行为时可以适当考虑行业主管部门的意见。这样有利于保证反垄断法的有效和统一实施。其法理依据是竞争法在性质上属于市场经济基本法,是具有普遍意义的法律,它不同于在有关具体部门和行业实施的特别性、专门性的法律法规,因此应该统一实施于各个行业和部门。

3、构建严格完备的行政垄断法律责任体系,增强反垄断法的威慑作用

“长期以来,行政垄断之所以屡禁不止,重要原因之一便是法律责任不明确,不严厉。”[8]目前我国反不正当竞争法的最大问题在于注重对行为不当性的认定而忽视对法律责任的规定,所以必须完善反垄断法律责任体系,在未来的反垄断法中应建立严格的法律责任制度,包括民事责任如停止侵害、赔偿损失;行政责任如宣布行政行为无效、给予行政处分、责令改正、罚款、没收非法所得,直至刑事责任。

对行政垄断的规制,不仅要追究违法行为者的法律责任,同时还必须对受害者提供充分及时的合理救助,才能使受侵害的法律关系得到恢复,为此应该赋予行政垄断的受害者提起民事诉讼的权利,从而使受害者获得现实补偿。这有助于以司法权制约行政权,更好地监督和制约行政主体行使行政权力限制竞争。

4、深化政治经济体制改革,加快政府转变职能的立法步伐,培育正确的权力观和市场理念虽然行政垄断的出现与市场经济的客观规律背道而驰,随着我国市场经济发育成熟势必会被历史淘汰。但在这个渐进过程中,治理行政垄断除了法律这种正式规则,还包括整个社会对行政权力和市场经济的价值观等意识形态,其中“道德控制和更加广泛的社会物质生活方面的控制是同时进行的”[9],这些构成了治理行政垄断的非正式规则。一个社会所具有的正确权力观能够促进权力的正确行使,进而减少因权力滥用而支付的额外社会成本。

政府对市场经济的正确认识能大大减少破坏市场交易的行为,如行政垄断。但也应充分发挥政府宏观调控的指导作用,对生产力发展不同水平的地区和行业之间的关系进行协调,缓解不平衡的状态,并且明确中央和地方政府之间的利益关系,适当限制地方政府过度膨胀的经济权力。

综上所述,行政垄断现象的出现,反映出我国现实背景下利益格局变动的复杂性。其解决从根本上说有赖于国家市场经济体制的发育成熟和政治体制改革的继续深化。法治社会及成熟的市场经济对人的综合素质提出了较高的要求,特别是包括世界观在内的意识形态领域,要求人们具有适应新的时代环境的思想理念,与社会和谐相处,追求共同发展。因此必须从多方面着手消除行政垄断产生的土壤,维护公平竞争。

参考文献:

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