从社会管理到社会治理的变革、挑战及应对（共五则）

第一篇：从社会管理到社会治理的变革、挑战及应对

从社会管理到社会治理的变革、挑战及应对

【内容摘要】党的十八届三中全会提出了完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。其中，“国家治理体系”和“治理能力”的概念是我党首次提出，也是三中全会的一大亮点，改变了传统的以自上而下管控为特点的“管理”理念，摒弃单一的行政管控手段，转变为一种强调国家与社会合作共治的“治理”理念。这标志着“治理”取代“管理”，成为我党新时期深化改革的执政理念和治国方略。本文以村务监督委员会视角，主要围绕治理理念的演进、社会管理到治理的变化与挑战及应对策略等方面展开，以期为相关单位带来一点启发。

【关键词】治理 背景 特点 挑战 对策

一、治理理念提出的背景和历程

治理理念的提出及演进

自1989年世界银行报告中首次出现“治理”一词以来，治理理念逐渐为人们所接受，不但形成一整套的理论框架和逻辑体系，而且在现实政府改革过程中发挥了重要的作用，成为世界范围内政府改革的一面旗帜。治理理论认为，治理是一个自上而下与自下而上互动过程，强调政府与社会通过合作、协商、建立伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，从而寻求政府与公民对公共生活的 合作管理和实现公共利益最大化，它以合法性、参与性、公开性、透明性、回应性、法治性和责任性等为基本特征。

我国自上世纪90年代初建立现代企业制度、企业改革进入公司治理改革新阶段以来，从营利性组织的公司治理、金融机构治理到非营利组织的大学治理、慈善机构治理、政府治理，再到当前的国家治理，治理改革逐渐渗透到改革的各个层面。

从社会管理到社会治理的发展历程

改革开放以来，我国经济社会环境发生了巨大变化，面临经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化而产生的一系列新情况和新问题，党的执政理念也经历了社会管理到社会治理的发展历程。XX年党的十六届三中全会，将“社会建设和管理”列入“五个统筹”之中；XX年党的十六届四中全会第一次提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”；XX年党的十七大提出健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局；XX年党的十八大提出建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。由“格局”上升为“体制”，并且强调“法治保障”；十八届三中全会继续推进理论创新，把“推进国家治理体系和治理能力现代化”与“完善和发展中国特色社会主义制度”并列为全面深化改革的总目标。

二、从社会管理到社会治理带来的理念和方式的变化——以村务监督委员会建设为视角

所谓社会治理，就是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。对于现代国家来说，基层治理是国家治理体系的重要组成部分。社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。为此，课题组选取了基层治理中的村务监督委员会建设为视角，以金山区的村监会建设为主要基点，尝试对从社会管理到社会治理的转变所带来的思想观念、思维方式和工作方针等一系列的变革进行阐析，探究转变过程中面临的挑战，并寻求应对之策。

我国村监会的发展历程

村务监督组织其实早在我国建国初期的50年代就有存在，名称叫“监察工作委员会”。但由于各种原因，这个机构体制没有延续下来。全国第一个“村监会”于XX年6月18日在浙江省武义县后陈村选举产生。XX年底，浙江、陕西两省行政村全部成立了村监会。XX年10月28日，《村民委员会组织法》经第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订发布，其中第三十二条明确规定“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构”，为村监 会的建立提供了法律依据。此后陆续有不少省市开始探索实施，但还未全面铺开。

上海市金山区从XX年3月起，先后在金山卫镇及金山工业区高楼村开展村监会试点工作，在此基础上，XX年1月份，金山区全面推进村监会工作，区委办和区府办印发了《关于在本区全面建立村务监督委员会的实施意见》，对机构设置、成员产生、工作职责、权利义务和保障措施等进行了规范。4月前，全区各村完成选举；6月份，124个行政村的村监会开始正常运作。村监会依法行使六项职责：

1、监督村级重大事项民主决策情况；

2、监督村务公开情况；

3、监督村集体“三资”管理情况；

4、监督村干部廉洁履职情况；

5、监督村民代表会议授权的其他事项；

6、主动收集并认真受理村民的意见建议。村监会的全面建立，在金山区形成了以村党组织为领导核心，村民会议或村民代表会议为决策机构，村民委员会为执行机构，村务监督委员会为监督机构的村民自治组织体系。

社会治理突出特点

1、主体多元

虽然社会管理包括政府作为主体的管理行为和公民社会组织作为主体的管理行为两个主要方面内容，但社会管理仍然侧重于政府对社会进行管理，政府是社会管理合法权力的主要来源；而社会治理则强调合法权力来源的多样性，社 会组织、企事业单位、社区组织等也同样是合法权力的来源。社会治理的主体是多元的，任何一个单一主体都不能垄断规范和管理的实践过程。

在村监会产生以前，除村民会议有监督权，此外无专门的村务监督机构，对村务的监督大都是通过基层政权组织来实现。由于村民会议召开有法定的程序，需由村委会召集或有十分之一以上的村民提议，有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者本村三分之二以上的户的代表参加。在当今农村人口流动日益频繁的状况下，村民会议召集难度很大，难以随时召开议事，难以保障村民参与村务监督的权利。村监会的成立，创设了一条多元参与村务监督的机制。在金山区的实践中，村监会成员为5人，均由选举产生，来自基层农村的各个方面，能够更好地代表社会各方面、各阶层的利益，并行使各项村务监督职责，体现了社会治理的多元参与性。同时，多元参与使村监会能够汇聚各方面、各阶层的意见，使村级事务能够为更广大的村民服务，推动公共利益的最大化。

2、平等参与、合作

社会管理较多地表现为从行政部门的主观意愿出发管控社会，通过命令式、处罚式、服从式管理等强制性手段实现自上而下的为民做主、替民做主；而社会治理则更多地强调民主，强调发挥多元主体的作用，平等参与、平等协商，并形成最终的决策以管理社会事务。

村监会的设立，为村民平等参与村级事务提供了平台，一方面，村民可以通过选举，平等地加入村监会，如金山区在实践中规定，拥有选举权和被选举权的本村村民，年龄一般不超过70周岁，并具有胜任工作的身体条件的都可以参选；预备候选人由村党组织推荐、村民代表联名推荐和村民自荐等方式产生。另一方面，在村监会中，每一位成员享有平等的权利，履行平等的义务，可对村级事务自主表达意见、协商讨论，并形成相关的建议，最终影响村级事务的实施。如金山区规定了村监会成员的四项权利，包括知情权、审核权、监督权和建议权，同时也规定了依法履行职责、积极支持村“两委”工作、认真接受考核考评和努力提高工作水平等四项义务。

3、依法治理的理念

社会管理更多地是讲究用行政手段、行政命令的方式来管理社会事务；而社会治理则使治理方式从主要由政府单方面管控向多元治理方式转变，要求在运用行政权力之外，更多地运用法律的、市场的、文化的手段，对公共性事务进行控制和引导，尤其注重运用法治思维和法治方式解决矛盾和问题，体现了依法治理的理念。

村监会的组建过程，就充分体现了依法治理的理念。如金山区在实践中，设计了多项制度规范村监会成员的依法产 生和依法履职：一是村监会成员按规定由村民代表会议选举产生，并规定了回避制度，村“两委”班子成员和财务工作人员、村集体经济组织负责人及其近亲属、近姻亲不得担任村监会成员；二是在规定了村监会成员的权利和义务；三是建议了评议制度，每年年底，村监会向村民代表会议报告工作，接受村民代表会议对其履职情况的民主测评，并根据测评结果进行考评；四是加强了纪检监督，规定村监会接受镇级纪委的指导，并向其汇报工作。上述制度的建立充分保障了村监会成员依法依规产生并履行职责。

4、源头治理的理念

随着我国经济社会不断发展，利益不断多元化，各种利益冲突不断显现，而社会管理运用行政化的手段化解社会矛盾往往有滞后性，且局限于“案结事了”，作用主要体现在治标上；社会治理则通过公民的多元参与、社会组织的作用发展等渠道，让公民及社会组织适时、适度的参与，公民的诉求得以有效地表达，同时也能够最大范围地集中各方智慧，推动决策的民主化、科学化，从而在源头上消除矛盾纠纷，实现治理目标。

在村监会成立之前，由于无专门的村务监督机构，村务监督有明显的滞后性，村民的诉求无处释放，基于对村级组织的不信任，又缺乏其他有效的社会组织作为缓冲带，基层政府就承受了极大的来自基层的矛盾所形成的上访、群体性 事件等所带来社会稳定压力。同时，由于村两委既是“运动员”又是“裁判员”，不少村务决策随意性大、财务开支不规范，在滋生矛盾纠纷、恶化干群关系的同时，还易形成违法犯罪。据统计，近5年来，金山区发生村官职务犯罪25起，涉及征地拆迁贪污受贿、农机补贴虚报、挪用资金等多个领域。

村监会成立，则实现了四项职能，发挥了源头治理和综合治理的功效。一是民主监督的平台，村监会通过事前参与决策、事中积极参加、事后及时公开的机制，把监督渗透到村级事务管理的方方面面，解除了村务监督的滞后性问题；二是科学民主决策的桥梁，通过列席村“两委”班子会议、评议“两委”班子决策、监督修正决策偏差，确保科学决策，同时村监会成员既是监督员，又是信息员、宣传员，能有效收集社情民意，汇聚各方智慧，构成了村级科学民主决策的桥梁；三是矛盾纠纷的化解器，村务管理无法回避人情的浸渗、村官的腐败、村民的积怨，村监会的存在，从制度建设上为村民诉求释放提供了出口，大量的矛盾被化解在萌芽状态；四是干群关系的润滑器，以村监会为平台，实现村级各项事务，特别是财务工作和敏感事项的公开透明，督促村干部转变工作作风，消除了群众中存在的疑虑和误解，实现了群众明白、干部清白，有效缓解了干群关系紧张的局面。

如在金山区最早开始试点的高楼村，村监会运行一年 来，参与村“两委”班子决策12次，对326张485万余元财务发票进行了审核和公开，收集群众意见建议26条，协助村干部妥善解决了15起干群矛盾和邻里纠纷，促进了和谐。

三、从社会管理到社会治理所面临的挑战

“罗马非一日建成”，任何改革都非一蹴而就，受长期以来的管理思维、管理方式的影响，社会治理仍面临着诸多的挑战，社会治理之路任重道远。

管理部门不愿放手的问题

行政部门或相关授权组织受长期以来的管理思维的影响，习惯于大包大揽，习惯于对社会进行命令和控制，不愿放权，不敢放手，为公民和社会组织参与社会治理设置诸多或明或暗的障碍，严重损害了社会治理的根基。

在我国的村监会建设中，基层政权组织及村“两委”“选自己人，选对的人”的思想仍然存在，一些地方在选举监委会成员的过程中存在违规操作的情况，基层政权组织、村“两委”直接介入选举或者间接介入选举，导致“民选变官定”的事情时有发生，严重影响了村务监督的法治性和公信力。

同时部分村干部担心权力受制约，从内心深处抵制村监会，村务监督在其眼里是一项“不得不”执行的政策，对村监会的工作消极对待，甚至于“暗箱操作”，对村干部的监督在事实上成为了村“两委”的自我监督，村监会蜕变为村 决策、管理机构的附庸，站到了群众的对立面去了。

参与意识不强的问题

社会治理强调社会各方面对社区事务的主动参与，需要最广泛的公民参与和最主动、最自觉的志愿精神。但这也正是社会治理所面临的一大难题。虽然随着社会经济的发展，个人在经济实现自立后，权利意识也在不断增强，参与社区事务和基层治理的意愿也不断增强。但是由于我国社区理念尚未形成，公民缺乏参与经历和锻炼，志愿精神不强，参与意识仍然不够。体现在村监会建设实践中，虽然对村监会成员的人选并未限定范围，但从实际产生的成员来看，基本都是以老干部、老党员等原体制内人员为主，这虽有种种原因，但关键点还在是村民缺乏参与意识，不关心，“觉得事不关已”；不参与，“怕耽误时间，怕找麻烦结冤家、怕工作不力不好交差”等。参与意识不强在一定程度上阻碍了社会治理的发展，体现在村监会委人员组成上，有时会存在固定人员，形成体内循环，使其很容易产生倾向性，使监督走过场，甚至还可能与村级组织“抱团取暖”。

依法参与能力不够的问题

社会治理强调社会各方在有效地对话、协商、合作的基础上来管理社会事务，这对参与者的能力提出了一定的要求，但从现实情况来看，公民的依法参与能力仍然不够，一方面对如何有效参与缺乏专业知识；另一方面，依法参与的 意识不够，不作为、乱作为甚至非法作为的现象屡见不鲜。依法参与能力不够严重损害了社会治理的效果。

这在村监会建设中也有体现，如从全国范围内看，村监会成员文化程度偏低、年龄偏大、业务知识匮乏现象仍较为普遍，对村经济财务、政策精神、村集体项目等重大事项不了解，对监督的重点和容易出现问题的环节不明确，对于村务监督无从下手、力不从心。另一方面，部分村监会成员职责意识不强，由于怕担负监督风险，或者怕破坏与村干部的私交，得罪村里一部分人，对某些有损群众利益的问题，睁只眼闭只眼，存在监督不作为的现象，不依法履职的情况。

平台建设不规范的问题

社会治理要求为社会各方参与社会事务提供规范系统的平台，消除社会各方的参与顾虑，保障社会各方的有效参与。但当前平台建设仍不系统规范，主要表现为参与的渠道不畅、平台的运作机制不顺、平台的保障机制不力，导致社会治理未能发挥应有效果。在村务监督委会员建设上，具体体现为：

1、村民参与村监会的渠道不畅。村监会作为一个新生事物，各级组织对于村监会的社会面宣传仍不到位，群众对村监会的性质和职责不甚了解，信息的不对称导致群众的参与渠道不畅。

2、村监会运作程序和工作制度尚不健全。一方面，对 村监会履职的程序未有详尽的制度安排，包括监督如何立项、村监会的议事规则和决策程序等，监督工作随意性大，导致村监会成员不会监督。另一方面，对村监会决策的效力未有明确规范。村监会虽说可以依法监督，但其作出的“监督决议”对村委会及其成员有何约束力，目前并未有强制性规定。这也意味着村委会及其成员完全可以对村监会作出的监督决议置之不理。

3、保障机制尚不完备。一是物质保障问题，由于地区差异，部分地区的村监会的办公场所、办公设备、办公经费尚不能保障，村监会成员的补贴未得到有效落实；二是履职支持问题，对村监会在难以履行合法、有效的监督时，如何为监督提供有效的保障，避免监督落空，对此目前尚未有明确的规范。

四、进一步推进社会治理的对策

管理部门依法放权

社会治理要求行政部门或相关授权组织按照社会治理的理念和行政体制改革的要求，向市场和社会放权，凡是市场机制能够调节的、凡是社会能管得住管得好的，就交给市场和社会。行政部门或相关授权组织要加强与公共部门、社会组织、公民个人等多元主体的合作，综合运用法律、市场、文化等手段进行引导和调控。同时要加强对行政部门和相关权力组织的法律监督，督促其有效地放权。这是推进社会治 理的根本之策。

在村监会建设中，基层政权组织要彻底抛弃传统思维，在坚持党的领导的基础上，保障村监会成员的依法依规选举，保障村监会依法行使职责，对于村“两委”非法干预村监会选举和行使职责的情况，应严肃查处。同时，要发挥纪检、检察等法律监督机构的作用，对于基层政权组织和村“两委”非法干预的，应追究党纪政纪责任，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。金山区在实践中明确由区纪委监察局、区检察院负责工作督查，就是一次良好的探索实践，可资借鉴。

开发社区公共事务，让公民在不断参与中提升意识和能力

社区公共事务是基层群众自治的基础，必须首先存在公共事务而后才能谈及自我管理或者治理。事实上，社区公共事务并不缺乏，缺乏的是开发社区公共事务的能力。在社区日常生活中存在着大量影响居民生活的公共问题，只要将公共问题纳入到基层治理的过程中去，公共问题将变成了社区公共事务，居民将自发参与到同自身利益密切相关的基层治理过程中去。在这一过程中，公民的参与意识与能力将得到持续的锻炼和提升。

就村监会建设而言，应当在规范的范围尽可能多地开拓监督领域，不仅限于村务公开监督、财务监督，还涉及到决策监督、干部履职监督、社情民意收集反馈等各个方面，要 通过规范化的村务监督，不断提升村务监督的吸引力，提升村民参与社会治理的意识和能力。

加强教育考核，提升依法参与社会治理的能力

社会治理是依法治理，要求参与者依法行使职权。在公众依法参与能力尚不够的情况下，教育培训和考核机制就显得尤为重要。一是加强法治教育，提升公众依法参与社会治理的意识；二是加强专业知识教育，提升公众依法参与社会治理的能力；三是加强评议考核，完善进出机制，保障依法参与。

在村监会建设上，一是要加强《村民委员会组织法》等法律知识及村务监督相关规范的学习，抓好思想政治教育和作风教育，提升村监会成员的依法履职意识；二是加强对纪检、村务监督业务知识的培训，还要抓好金融、审计等有市场经济知识和现代科技知识的培训；三是建立奖罚激励机制，要认真执行评议制度，村监会每半年或每年度向村民会议或村民代表会议汇报工作，并接受评议，对履行监督到位的给予表彰奖励，对履职监督不到位的建议村民代表会议给予罢免和调整。同时纪委、检察机关要加强指导和监督，对于在履职过程中的违法违纪行为进行严厉查处。

规范制度和程序，搭建好参与社会治理的完备平台

社会治理是一种全新的理念，要站在党在新时期深化改革的执政理念和治国方略的高度加强对社会治理的宣传，同 时也要依据社会治理的相关特征，科学合理地设计公民和社会组织参与社会治理的平台，从参与渠道便利通畅、参与方式自愿平等、履职保障有效充分等方面保障多元主体的参与，保障社会治理的公共利益最大化。

具体到村监会的平台建设，要注重三个方面：

1、加强宣传引导。要将建立村监会提升到完善村民自治制度、推进基层民主政治建设的高度，采取多种宣传形式，利用各种载体加强宣传。一方面，利用中心组理论学习、党员干部集中学习等平台，以专题讲座、报告会、专题电视片等形式在党员干部中进行宣传；另一方面，利用广播、黑板报、宣传窗、标语、文娱演出等群众喜闻乐见的形式，在基层群众中进行宣传，提升村监会的影响力。

2、加强运作程序和工作制度建设。一方面，可参考村委会的议事程序，制定村监会的工作程序，明确监督的发起、立项、讨论、决策规则，明确监督委员会的工作制度。如金山区在实践中重点推进议事规则、工作例会等制度建设，是良好的尝试。另一方面，明确监督决议的效力，可明确规定村“两委”及其成员必须在规定的时间对内对监督决议进行回应、说明及整改。

3、加强保障机制建设。

一方面，加强物质保障。金山区在实践中的做法值得借鉴，如按照“七有”要求，加强村监会硬件建设；规定村监 会成员的误工补贴由镇级统筹考虑安排，并视实际情况形成递增机制，较好地解决了物质保障问题。

另一方面，加强履职保障。可依照新修订的《村民委员会组织法》第三十六条第二款之规定，“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”，村监会在难于履行合法、有效的监督时，可向乡、镇人民政府提出申请，乡、镇人民政府接到申请后应及时答复和妥善处理。从长远看，可以通过法律解释或修改法律的途径赋予村监会召集村民会议或村民代表会议的权利，对村委会不合理的决策及村级重大问题，可提请村民会议或村民代表会议进行公开表决，以真正地从村民自治的角度保障村务监督的效力。

第二篇：光明日报-从管理到治理

光明日报/2014年/3月/11日/第010版 两会特刊

从管理到治理如何实现“一字之变”

十八届三中全会决议中用“社会治理”的概念代替了“社会管理”，政府工作报告中又提出

“推进社会治理创新”“实行多元主体共同治理”。由“管理”变为“治理”，体现了治国理政理念的与时俱进。

划清权力与市场的界限

一一访江苏省南京市市长缪瑞林代表

本报记者郑晋鸣

“从社会管理到社会治理，虽一字之变却内涵深刻。”南京市市长缪瑞林代表说，正如政府

工作报告中所指出的:推进社会治理创新，要注重运用法治方式，实行多元主体共同治理。记者:如何理解一字之变的内涵?

缪瑞林代表:社会管理强调技能和技巧，而社会治理则是更高层次的管理，管理者本身也要被管理，对存在的问题，要先从白身找原因想办法。治理的外延是要依法管理、依法行政，管理者的权力要受到限制，要划清权力与市场的界限。其次，管理强调的是政府和人民的“单边关系”，是政府管人民，而治理则有更丰富的内涵，治理是政府与人民共治，有互动、有协商。只有推进

社会管理向社会治理转变，才能有效化解矛盾，凝聚起改革发展的强大力量。

今年，南京重点加强社会治理基础工作，依法深化街道社区体制改革，加强社会组织的培育和管理，加强城市志愿服务站点建设等。

记者:如何划清权力与市场的界限?

缪瑞林代表:划清权力与市场的界限要求政府有所为有所不为，发挥市场在资源配置中的决定性作用。同时，政府不能只被动地当“守夜人”，该政府管的必须管到位，如食品药品安全、生态环境等。

过去一年，雾霆让南京人民吃了不少苦头，今年我们要铁腕治霆，严查环境违法行为，深入整治高耗能、高污染、高排放企业，淘汰落后产能企业30家，压低GDP增长速度，腾出更多改革空问，治理环境污染。

记者:南京在化解社会矛盾方面有哪些有益探索?

缪瑞林代表:化解社会矛盾，让人民群众实现安居乐业是社会治理的重中之重。只有创新有效预防和化解社会矛盾体制，才能最大限度增加和谐因素，促进社会长治久安。2014年元旦，南京市级机关大院向白姓开放，400多名市民与政府工作人员零距离、面对面畅聊，提出不少好建议，我们计划将这一活动长效化、常态化。此外，南京还建立了社

情民意反映机制，定期开展视频会议、网络问政等，使得群众问题能反映、矛盾能化解、权益能保障。

从问题倒逼到全民合作

一一访海南省三亚市市长土勇代表

本报记者土晓樱

在近年游客快速增长及旅游服务标准不断提高的背景下，作为旅游城市如何提升社会治理水平、解决好游客需求和城市负荷之问的矛盾?三亚市市长土勇代表接受了本报记者的采访。

记者:三亚在提高城市管理水平方面进行了哪些探索?

土勇代表:为了提高城市管理水平，创造良好的旅游环境，我们从2011年就开始实行问题倒逼机制，即白己主动去寻找问题，然后解决问题。2011年4月，市政府办下发了《关于开展领导干部民生体验活动的通知》，要求市政府副处级以上干部深入基层，对民生问题进行亲身体验。

体验者须每周至少向市政府办公室提交一份体验报告，费用由个人白理。这一举措推出后得到各界好评，随后在全市四大机关推广。

通过连续3年的民生体验活动，三亚广大党员干部积极回应群众关切，了解民生疾苦，解决了大量民生诉求，从被动服务转向主动服务，从外在感受转为内在动力，有力推动了三亚服务型

政府的建设。

此外，我们还设立了社会公众举报平台，请市民和游客帮我们查找城市发展中的问题。如果问题查实，给予10元至20元不等的奖励，推进了城市管理者与市民、游客的良性互动。记者:推进社会治理方面三亚下一步有哪些举措?

土勇代表:社会治理是一个系统工程，需要政府、社会组织、企事业单位、社区以及市民的合作，最终实现公共利益最大化。下一步我们将充分发挥行业协会在为企业服务、行业白律、行业协调、对外交往等方面的积极作用。

同时我们还将向国家申请立法权。今年两会期问，我提交了《关于赋予三亚市地方立法权的建议》。三亚作为国内最热门的旅游目的地之一，城市快速发展，撤镇设区后成为目前全国唯一没有建制镇的地级市，城市发展和城市管理具有不少特殊性。如果有了地方立法权，将更有利于

为三亚的城市和旅游管理提供制度保障。

推动社会治理现代化

一一访河南省济源市市长土宇燕代表

本报记者崔志坚

“政府工作报告提出，按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，努力为人民提供优质高效的服务。这让我们加强智慧城市建设、推动社会治理现代化的方向更加明确。”河南省济

源市市长土宇燕代表说。

记者:从“管理”到“治理”，济源的做法有什么特点?

土宇燕代表:济源是河南省城乡一体化示范市，早在2005年就被确定为国家电了政务信息

安全保障试点和中西部地区信息化建设调研基地。先发优势和示范带动，形成济源市城乡一体化

社会治安管理防控机制，以城市社区、镇区和边远农村为层级，城市社区化、农村城镇化、管理

网格化、服务社会化的精细化管理服务，以信息化引领，呈现出由管理到治理的体制机制活力。

整合基层社会管理和公共服务资源，健全联动机制，完善岗位责任、服务承诺、首问负责、限时

办结和过错追究等制度，积极推广便民服务新模式，为群众提供“一站式”和面对面服务，以人

为本的基层综合服务管理平台建设，推动不断改进社会治理方式。

记者:智慧城市建设给社会治理带来了哪些新变化?

土宇燕代表:济源市去年启动的城市视频监控平台和数据中心建设，一期在全市建设监控探头760部，数据中心存储空问达到1000T，这是满足城市管理、社会治安保障等方面需要的视频监控管理平台和数据中心。集公交车、公共白行车、出租车等交通出行方式查询和出租车电召为一体的公众出行服务系统已经建成。市民卡项目将整合利用济源现有的各类平台和资源，采用“政府引导、企业主体、市场化运作”的建设及运营模式，覆盖全市各个城市公用事业领域，实现和

公交、智能校园、养老、失业、计生等领域的个人事务办理系统的整合和对接。

第三篇：国有资产从管理到治理

国有资产从管理到治理

2014年01月27日 第A4版：市场经济

作者：詹正茂 来源：学习时报 字数：3282 党的十八届三中全会将“治理”确立为党全面深化改革的新的执政理念，适应了改革发展的新要求和人民群众的新期待，也是中国特色社会主义民主政治发展的重要体现。从管理向治理变革，是现代社会政治发展的普遍趋势，也折射出国家、社会及公民关系的变化。具体来讲，从管理到治理，具有三个方面的重要转变：行为主体从单一化向多元化转变，运行模式由单向垂直型向交互复合型转变，践行理念从管控、强制、命令向法治、协商、民主转变。

国有资产治理的新方向国有资产管理是指对所有权属于国家的各类资产的经营和使用，进行组织、指挥、协调、监督和控制的一系列活动的总称。在我国，国有资产大体上可以分为企业、公共产品、金融资本、资源等四种基本形态，其中国有企业是国有资产经营的重要载体，是国有资产管理的重中之重。

改革开放以来，中央对于建立和完善国有资产管理体制不断进行探索，对国有资产监管的认识也经历了一个从模糊到清晰的过程。1984年十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》初次提出国有企业所有权与经营权分离的思想；1988年国务院决定成立国有资产管理局，行使对国有资产的管理职能；1993年十四届三中全会提出对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制，首次明确了政资分开的概念；1998年在国务院机构改革中国有资产管理局被撤销并入财政部，机械、化工、煤炭等多个主管行业内国企的政府部门改组为隶属于国家经贸委下设的局级单位，并明确不再直接管理国企；1999年十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出“国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产”；2001年国家经贸委下属的九个国家局被撤销；2002年十六大明确了在坚持国家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。根据党的十六大部署，2003年经十届全国人大一次会议批准，国务院设立国有资产监督管理委员会，负责履行出资人职责，监管国有资产。各省（区、市）和部分市（地）也相继组建国有资产监督机构。国资委这一机构体系也一直延续至今。其后2003年十六届三中全会首次作出了股份制是公有制的主要实现形式和大力发展混合所有制经济的论述。2007年十七大进一步强调深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度。2012年十八大提出深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。

围绕全面深化改革的总目标，十八届三中全会用治理的思维方式对我国国有资产管理体制进行再设计，开启了国有资产从管理向治理变革的新历程。

行为主体由单一化向多元化转变。国有资产由管理向治理转变，将引入多元社会力量参与国有企业的管理，进一步彰显国有企业属于全民所有的性质。一方面，国资委通过制定导向性的政策，执行国资监管方面的法律政策，继续在宏观上对国有资产进行管理；另一方面，通过发展混合所有制经济，集体资本、民营资本等社会资本将通过交叉持股等方式参股国有企业，参与到对国有资产的治理进程。此外，公民个体、民营企业家、国有企业内部员工等也可以通过国有企业市场化选聘等途径应征职业经理人等职务，从而实现作为行为主体参与国有资产的治理。

运行模式由两层架构向三层架构转变。国有资产从管理向治理变革，将形成“国资委—国有资本运营公司—国有企业”的运行模式，克服传统的“国资委—国有企业”运行模式中政资不分的弊端。在三层运行模式中，国资委仅与其直接下层即国有资产运营公司进行联系，其职能从管理全口径的资产向管理出资人投资资本转变；国有资本经营公司作为连接国资委和国有企业的中枢，一方面接受国资委的监督管理，另一方面专门以股东身份从事国有资本的经营管理和运作。处于第三层的国有企业则定位于国有资产的具体运营，实现国有资产的保值增值。

践行理念由“管企业”向“管资本”转变。以“管资本”为主的理念进行国有资产治理，意味着为国企松绑，大幅减少和取消审批事项，使过去传统的国有资产管理体制下政府对国有企业管得过多、过细，干预企业投资经营决策的情况成为“过去时”，切实落实企业自主经营权。将这一理念落实到现实中，形成以“管资本”为主的国资监管体系。国资委将把重心放在依靠法治原则和市场规范管理国有资本的总量、分布及效益上面，以更好地体现国有资本终极出资人的角色。

提升国有资产治理水平从管资产到管资本，从发展混合所有制经济到推动国有企业完善现代企业制度、健全公司法人治理结构，在十八届三中全会的部署中，中央推进国有资产管理向治理转变的思维充分显现。国有资产从管理向治理转变，将成为国家治理体系和治理能力现代化的推进器，也将成为深化我国经济体制改革的重要抓手。因此，必须积极创造条件，大力提升国有资产治理水平。

积极引导多元力量参与国资治理，让一切能够提高国资治理水平的劳动、知识、管理、资本的活力竞相迸发。一方面，要善于利用国内外多层次资本市场，为国有资产按照市场规律自由灵活地流动搭建平台，根据实际情况推动国有企业整体上市、核心业务资产上市或引进战略投资者，以混合所有制形式发展公众公司。另一方面，按照市场化导向全面推行国有企业领导人员任期制契约化管理，积极引进职业经理人制度，加快建立以职业素养、职业能力等为主体内容的国企管理者资质评价制度；探索实施股权激励或激励基金计划，建立有利于企业家管理创新的容错机制，让懂市场会经营的企业家“以企业为家”，让国资治理的活力充分涌现。

国资委要进一步转变职能，进一步处理好自身和国资、国企的关系，着力构建监管统一、出资多元新型国资治理体制。一方面，国资委要通过组建国有资本投资公司并和其共建一种新的“国资委体系”，实现出资与监管职能的分离与整合，确保出资人的多元与监管者的统一并行不悖；另一方面，国资委要以产权管理为纽带，处理好“抓”与“放”的问题，凡是和国有资本出资人有关的事情，都要落实自身作为终极出资人的职责严格地抓起来，确保资本监管不缺位；对于国有企业内部具体事务要坚决放下去，不要干预国有企业的经营自主权和法人财产权，确保具体运营不越位，真正做到“放虎归山”，推进国企的市场化治理，让市场决定人员的进出和资本的去向，使国有企业真正成为市场竞争主体。

在多元主体参与下积极构建国资监管制度体系，用完善的制度安排来保障以“管资本为主”的国资治理理念落实。制度带有全局性、长期性、稳定性、根本性。在理论和实践层面对国有资产治理探索而获得的成果最终都要靠制度来保障。只有坚持制度创新，才能不断激发国有资产治理的活力和动力。因此，推进国有资产管理向治理转变，必须在多元行为主体共同参与下，以协商、合作和民主的方式，按照法治精神构建一套相互耦合、系统配套的国有资产治理制度体系。坚持用法律、规则、程序来明确政府这只“看得见的手”的权责界限，避免国资委作为掌握公权力的政府部门的行政随意性，保证在国有资产治理中多元主体良性互动，最终达到对于国有资产的“善治”。

切实发挥人大对国有资产监督的作用。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”，强调人大作为国家权力机关在完善国有资产治理中的地位和作用。因此，建议全国人大适时启动对现行《企业国有资产法》的修订，在法理上明确全国人大和国务院在国有资产所有权上的委托代理关系，保障全国人大依法对国资治理的履行监督职能。从当前全国人大组织结构上看，专门委员会偏少，对政府部门监督职能有待完善。建议全国人大根据对口设置的原则，把设立关于国有资产监督的专门委员会提上议事日程。一方面，根据法定程序吸收国资国企治理领域专业人士加入，体现专门委员会的专业性和有效性，履行国资治理领域的立法提案权和议案审查权；另一方面，不断健全专门委员会的工作体系和运作机制，确保全国人大依法行使对国资委体系监督的规范性与合法性。

第四篇：从管理到治理的思想革新（最终版）

尊敬的党组织：

党的十八届三中全会明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是我们党首次提出“治理体系”和“治理能力”的概念，并将其作为全面深化改革的总目标。

不仅如此，“治理”在全会公报中出现的频次颇多，成为与改革、市场、政府等并驾的关键词，充分反映了从“管理”国家到“治理”国家思维上的巨大跨越，这是我们党在理论和实践上的重大创新。可以预见，在新一轮全面深化改革的过程中，治理思维、治理理念的引领具有特别重要的意义。

自上世纪90年代初我国建立现代企业制度、企业改革进入公司治理改革新阶段以来，从营利性组织的公司治理、金融机构治理到非营利组织的大学治理、慈善机构治理、政府治理，再到当前的国家治理，治理改革逐渐渗透到改革的各个层面。全会提出的国家治理体系涉及经济、政治、文化、社会、生态文明和党建等领域的全方位制度安排。

全会对“推进国家治理体系和治理能力现代化”的部署，体现了一种新的治理思维。

其一，治理的民主性。全会强调“注重改革的系统性、整体性、协同性”，让包括人民群众、人大、政协在内的多元利益相关者更深地参与国家治理，实现民主协商，使其享有利益表达与实现的渠道，进而推动国家在治理层面成为一个事实上的利益相关者合作体。

其二，治理的顶层设计。全会提出“加强顶层设计”，把重心放在实现党和国家事务制度化、规范化、程序化，界定好政府、市场和社会的关系，突出了治理的顶层设计思维，体现了党和政府彻底转变“上层抓管理，基层想治理”这种倒置现象的决心。

第三，治理的“疏”“统”并举。全会将“建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”提上日程，强调“财政是国家治理的基础和重要支柱”，这体现了治理的疏导思维。一方面强调中央与地方政府激励约束关系的疏通引导，另一方面侧重权力的制约与监督，软权力和硬权力并用，以软权力为主来提升国家治理能力和社会治理水平。

第四，治理的过程思维。全会特别提出建立相应问责机制，强调“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”。治理是围绕“规则、合规和问责”核心要素而不断演进的建设过程，在推进国家治理体系和治理能力现代化建设的改革深化过程中，除了要建立起制度或规则、程序，还需要提升执行力，加强问责，才能避免国家治理空洞化，流于形式。

以“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，强调“治理思维”在国家、政府和社会层面的全方位贯彻，必将推动改革航船破浪前行。

汇报人：xiexiebang

第五篇：从管理到治理须领导模式转型

从管理到治理须领导模式转型

作者：罗宗毅 来源：学习时报 字数：4031 今天，依法治国已经成为我国政治生活中的主流话语和普遍共识，但仍然有为数不少的领导干部缺乏法治思维，习惯于依靠行政权力发号施令，继续沿用过去一些旧的领导方式方法解决问题，其做法与当今依法治理的要求大相径庭。正如总书记所指出：“一些地方和部门还习惯于仅靠行政命令等方式来管理经济，习惯于用超越法律法规的手段和政策来抓企业、上项目推动发展，习惯于陈旧的计划手段、强制手段完成收入任务，这些办法必须加以改变。”

可见，在由“管理”走向“治理”的路上，领导干部如何尽快走出不适合国家治理现代化要求的传统领导行为模式的误区，转换领导方式，学会运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定、推动发展，还是一个亟待解决的问题。

传统领导行为方式有哪些

当前，与全面推进依法治国和国家治理现代化要求不相适应的传统领导行为方式主要有以下几方面。

“行政命令型”做法。用这种方式工作的人，信奉权大于法，有权就可以藐视一切，将个人置于法律之上、群众之上，习惯于用行政命令开展工作，认为公权力是用来管控私权利的，自觉不自觉地要求群众履行义务多，主动保护群众少；讲方便执法多，讲方便群众少；处罚制裁多，提供服务少；硬性管理多，协商疏导少。在对待群众利益诉求时，盛气凌人，以权压人，习惯“爱你没商量”式的“为民做 主”。那种采取违法违规的手法推动发展、追求政绩的做法，均属“行政命令型”做法。

“疏通关系型”做法。有的领导干部习惯于遇事“找熟人”“走关系”而不是“走法律”的工作路径。为了地方发展，不走法定程序，往往通过整合人脉资源和人情关系，向有关权力部门要政策、要资金、要项目，“跑部钱进”。其主观用意也许是好的，采用的方法往往也是出于无奈。但这种“重情轻法”的做法，脱离法治轨道，导致公共资源配置不合理甚至产生腐败。例如：一段时间以来，“争高铁”成为热词。一些地方领导围绕高铁走线、设站，发动各种资源，四处奔走斡旋，托人情，找关系，打“悲情牌”或“优势牌”，非要争取高铁站在本地落户不可。从“争高速”到“争机场”再到“争高铁”，走正当程序争取未尝不可，但热衷于“跑领导”“跑部委”“跑专家”，找关系“通融”，用人情“摆平”，借权力“开路”这些做法，除了受地方保护和局部利益驱使之外，也折射出了法律规则意识的缺失。

“满足需求型”做法。一些地方领导面对矛盾和冲突，常常采取满足需求、息事宁人的做法，习惯于“人民内部矛盾用人民币解决”“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”。本意是大事化小、小事化了，但却助长了部分人“不闹不解决”的心理预期。一方面强化了部分人无理取闹、漫天要价的欲望，另一方面又造成“会哭的孩子有奶喝”，违法成本低、守法成本高的社会不公现象，增添新的社 2 会不稳定因素。更重要的是，这种解决问题的做法，有违社会公正，使那些坚守良知、正义与规则的人对法治丧失信心。

“特事特办型”做法。有的领导认为，只要目标合理，代表人民的根本利益，不管怎么做都是对的。在这种理念指导下，有的地方为了维护“社会稳定”，在维稳过程中不是依法办事，而是采取超越常规的“特事特办”的做法来摆平民众各种合理或不合理的诉求，只求稳控结果，不管具体过程，只重目标，不重程序，或对违法违规问题软弱让步，不敢依法处置，“花钱买平安”。或是简单粗暴地采取截访、拘留等形式对待上访者，将政府维稳行动与民众维权行为对立化。

“运动整治型”做法。例如，专项治理就属于“运动整治型”的一种。打开网页、报纸随处可见新闻标题中出现这样的字样：“消防安全专项治理”“生活垃圾专项治理”“纠正行业不正之风专项治理”“小金库专项治理”等等。查阅党政机关文件，“专项治理”“专项整治”的提法也随处可见。这种方式威力大，见效快，容易形成高压态势，产生明显绩效，但“运动型治理”属于应急手段，“头痛医头脚痛医脚”，政策目标单一，忽略管理的可持续机制，只有阶段性意义，如果频繁使用，不利于常规治理能力提升。

值得注意的是，我国社会主义市场经济的改革目标模式已确立20多年，依法治国也已提出近20多年，上述种种超越法律法规的现象至今依然随时可见，而且在部分领导干部中形成习惯，根深蒂固。面对人民群众权利意识明显增强的新情况和治理现代化的新要求，拿不 3 出新思路新办法，仍然自闭于原有领导行为方式的“惯性系”，不断重蹈覆辙，使得国家法律的执行和中央改革措施的落实变形走样。

是什么原因造成的

那么，究竟是什么原因造成上述种种错误做法不断出现呢？分析起来，主要有以下原因。

认识误区。一些领导干部认为，现在是“法治初级阶段”，“群众法治意识淡薄”，“依法就没法办成事，办成事就不要依法”。有的认为依法办事条条框框多、束缚手脚，只要能办成事，什么办法都可以用，当前改革发展是主要矛盾，发展需要不断改革创新，而法治具有相对稳定性。二者发生矛盾冲突时，应允许“良性违宪”和“良性违法”。只有突破“条条框框”，才能实现“超常规”发展。有的对法律采取实用主义态度，法律对本单位、本部门、本地区有利的，就依法办事，否则就将法律束之高阁。有的视法律为治理老百姓的工具，把法律主要用于对人，而不是对己，主要用于治民，而不是治权治官。这些错误认识的背后，透视出了一些领导干部对法治的误读，以及在法治思维和法治观念方面的欠缺，说明我们的“法治思维和法治方式”还没有与时俱进。

路径依赖。一个人过去的经历，无论成功或失败带来的体验，会对他现在和将来产生强大的影响，人们过去的选择决定了他们现在可能的选择。这种现象颇类似于物理学中的“惯性”，只要进入了某一路径，无论是“好”还是“坏”，其习惯做法会在以后发展中得到自我强化，一旦进入锁定状态，想要摆脱就会变得十分困难。分析一些 领导者的行为方式，可以看到他们过去的老经验、老套路对其现在的行为选择影响甚大。

素质短板。这些年来，领导干部的法律素质有了很大的加强和提高，法律正日益成为领导干部判断是非、行使权力、实施管理的重要价值标准和行为规范，运用法律手段管理经济和社会事务能力得到显著提升。但也应看到，不少领导干部的法律素质仍不尽如人意，甚至存在不少缺陷和问题。一是法律知识缺乏。相当一部分领导干部缺乏对本职工作应有的法律知识的掌握和理解，急需从广度和深度上对应知应会的法律知识予以扩充。二是法律意识淡薄。不具备与依法治国相适应的“法律至上”“主权在民”“人民主权”“权力制约”“法定权限”“权利平等”“权责统一”等现代法律意识。三是依法办事的能力不强。对于法律赋予自己哪些权力以及如何正确行使这些权力，知之不多或知之不深；有的对法律存在片面的理解，造成在实践中不能正确适用法律。

由“管理”向“治理”转变

应当看到，今天我们遇到的社会矛盾和利益问题，完全依赖以往行政管理的老思路老办法去解决已经难以为继。那种以“权力”为本位，以“命令”和“强制”为手段，以保障行政权力运行为目的管理模式越来越不符合当今时代的要求。随着市场经济体制的建立和依法治国方略的实施。领导干部要树立权由法定、权依法使等基本法治观念，彻底摒弃人治思想和长官意识，坚持依法行政，努力实现由传统管理向现代治理的转变。由“为所欲为”到“为所当为”。牢固树立“法无授权不可为，法定职责必须为”的意识，科学定位领导角色，规范行使领导权力。在行使国家公权力时，正确把握好目标与方法、管理和服务、维稳与维权、扩大公权与赋权于民等方面的关系，随时审视其行为是否符合目的合法、权限合法、内容合法、手段合法、程序合法的要求。强化法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，决不行使法律未赋予的权力，决不干预法律不允许做的事情，决不懈怠法律所要求的责任。

由“权力本位”到“权利本位”。领导干部手中的权力是人民赋予的，只能用来为人民谋利益。行使权力就必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。这就要求各级领导干部树立以人为本、保障人权、尊重人格的观念，在行政管理和社会治理过程中自觉尊重和依法保护公民的基本权利。总书记说：“涉及群众的问题，要准确把握社会心态和群众情绪，充分考虑执法对象的切身感受，规范执法言行，推行人性化执法、柔性执法、阳光执法，不搞粗暴执法、‘委托执法’那一套。”

由“为民做主”到“由民做主”。“为民做主”体现的是一种“官本位”意识。长期以来，不少领导干部乐于当“父母官”，习惯于事事替百姓拿主意，不管百姓愿意不愿意、高兴不高兴、同意不同意，领导者觉得可以就办了，这实际上是一种错位。正确的做法应当是“自己的事情自己做主”，即由人民当家作主。特别是在社会利益格局多元化的背景下，人民群众既是社会治理的客体，更是社会治理 6 的主体。从而要求各级领导干部和工作人员主动适应新形势，树立行政民主、公众参与、共同治理的观念，学会商量办事。

由“目的至上”到“程序正当”。目的不是管理的出发点，而是它的结果；决定管理好坏的不是动机，是与动机相统一的程序和方法。程序正当是一种“看得见”的正义，可以促使人们从内心承认和接受某种具有强制力的决定，使那些即使受到不利决策结果的利益相关方也会因在程序中被公正合理对待而认同和接受这一不利结果。当前重目的、轻程序的问题比较突出，许多损害、侵犯群众利益的突出问题，往往是不按程序办事或程序不规范造成的。各级领导干部及工作人员，都应树立程序意识，严格按程序办事。那种“只要目标或结果正当，手段上可以无所不用其极，过程可以在所不惜”的管理方式应当摒弃。

由“包打天下”到“合作共治”。当前我国社会转型期内矛盾凸显，这些矛盾产生的重要原因是社会利益的多元化，而基于这种多元化社会利益，使得公民诉求多元化的趋势越来越明显。公民参与到社会管理中，充分表达自己的主张和利益诉求，便于维护公民自身的权益，有利于化解矛盾，维护社会稳定。因此，改变以往“政府包揽一切”的职能错位，广泛发动社会组织和公民参与社会治理，实现政府、社会、公民的共治，已成为当代重要的社会治理模式。