我国取消农业税的政策背景与效应分析

第一篇：我国取消农业税的政策背景与效应分析

我国取消农业税的政策背景与效应

熊皛白

（南京农业大学经济管理学院 中国南京 210000）

摘要：文章运用历史和文献分析方法，在简要概括新中国成立前农业税制度演变基础上，进一步回顾和总结了新中国成立后的农业税政策变迁，进而基于改革开放以来我国经济社会，尤其“三农”发展的视角，重点分析了我国取消农业税的政策背景，并进一步评估了我国取消农业税的政策效应，以期对我国农业政策设计和研究有所启示。

关 键 词：农业税 政策背景 政策效应

Abstract: This paper analyses history and references to summarize the development of agricultural tax before the establishment of New China as foundation of reviewing and generalizing the development of agricultural taxes after the establishment of New China.Based on the visual angle of the development of Chinese economic society especially “three agriculture” since reform and opening up this paper analyses the political background of abolishment of agricultural taxes and evaluates the political efficiency of abolishing agricultural taxes.The conclusion of this paper is hoped to be inspiration of design and study on Chinese agriculture policy.Key words: agricultural tax;political background;political efficiency

一、引言

农业税作为国家以法律形式实施的重要农业政策工具，不仅直接关系到国家财政收入，而且，对农业生产、农民收入和农村经济，乃至整个国民经济都具有十分重要的影响。纵观人类社会发展史，可以清楚地发现，在不同的社会经济背景下，政府根据不同目标，选择实施不同的农业税，其经济社会效应差异明显。合理的农业税，轻则带来农业发展、农民增收、农村兴旺，重则带来经济繁荣、国家强盛。失败的农业税，轻则导致农业萎缩、农民生怨、农村衰败，重则导致政府更替，乃至改朝换代。农业税的重要性，不仅使农业税政策在农业政策，甚至在整个国家经济政策中，占据非常特殊的重要地位，历来是各国政府农业政策的重点和难点，而且，也使得农业税政策始终成为学术研究的热点。

然而，既有农业税政策及其研究主要集中在课税主体、对象，以及标准和征收方式等税收要素选择上，鲜有涉及是否实施或取消农业税这一根本性的政策选择问题。因为，农业税自产生以来，从未出现过被取消的现象。但这一从未出现过的现象，2005年12月29日下午3时零4分，第十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议，以162票赞成，1票弃权，0票反对，表决通过的《关于废止〈中华人民共和国农业税条例〉的决定》使之成为客观事实。在中国具有2600多年历史的农业税，2006年1月1日正式终结，取消农业税成为中国农业税政策的最后形式。在免征农业税已经5年的今天，分析我国取消农业税的政策背景与效应，显然具有十分重要的理论与现实意义。

基于此，本文以下部分将运用历史和文献分析方法，在回顾我国农业税演变历程基础上，重点从改革开放以来我国经济社会，尤其“三农”发展的视角，分析我国取消农业税的政策背景，并进一步评估其政策效应，以期为我国农业政策研究贡献微薄之力。

二、新中国成立前的农业税历史回顾

农业税（古有“田赋”等不同称呼）是人类最古老的税收之一，在我国甚至可以追溯到公元前2000年左右的夏代。据史料记载，夏朝建立后，即征收贡赋1，其主要对象就是农产品2。殷商在井田制基础上通过“助法”3建立的田赋制度已经开始具备农业税的雏形4，故田赋又称579为“助”。西周对“野人”6继续实行“助法”，对“国人”则实行“彻法”8，故田赋也称为 “彻”。春秋时期，授田制废除，土地兼并日益严重，贡、助之法难以为继。据（（左传》记载：周定王十三年（公元前594年，宣公15巧年）鲁宣公实行“履亩而税”的“初税亩”，标志着我国成熟的农业税收制度正式诞生。因此，我国的农业税制度至少已经具有2600多年的历史。

秦汉时期农业税以土地税（古称“田租”）形式征收，课征范围主要是谷粟和“刍覃”(秸秆)11。曹魏时期则分为对郡县编户12征收的“田租”和“户调”13，以及对屯田客14征收的“租赋”15两种。西晋则将两汉的“田租”与“户调”合并，按户征收农业税。北魏、北齐和北周农业税承袭了晋的“租调制度”，但常赋不断加重，北周尤甚。但北周区别对待丰年、中年、下年的征收方法，是对农业税的重大改进。隋朝继续实施租调制，但租、调皆轻于前代，而摇役却十分沉重。虽曾有减轻摇役的规定，但实际上经常性的滥用民力直接致使隋亡。唐朝建立后

17181920很快在均田制基础上制定了“租庸调制”。安史之乱以后，租庸调制无法继续，德宗建中元年（780年）改为以资产为宗的“两税法”21，这是中国农业税史，也是赋役史上意义重大、影响深远的制度改革。五代时期一直沿用“两税法”，只是纳税期限有所变化。宋太祖统一中原后，曾一度普减田赋，按土地数量及肥瘠情况分五等，夏税钱，秋税米。宋朝发明了沿纳

22、支移

23、折变

24、和买

25、和籴

26、预催

27、预借28等新的农业税形式，整顿了唐代农业税制度，其中王安石变法调整徭役征调制，将徭役转化为税收，是农业税制度的进步。宋真宗（998年）以后，由于战乱，国库空虚，财用匮乏，故苛政逐渐增多，以致屡次预借粮草，赋税成倍增加。由于赋税过重而无人肯种田，造成国力空虚，金兵突起，北宋灭亡。辽朝的农业税主要分为对部民、对农户和对属国属部的征收三部分29。金代农业税对女真族征收“牛头税”，对中原则继续征收“两税”。元代农业税在北方课征“税粮”和“科差”，但宋朝以来的农业税变革，均没有在根本上触动唐代的“两税法”。

明初农业税仍实行两税法32。明中叶后，政府掌握的税田额数大幅减少，致使“黄册”33和“鱼鳞图册”34名不副实，农业税征派就失去依据。对此，不少人进行了多种富有成效改革与尝试，其中首辅张居正主持推行于全国的“一条鞭法”35影响最大。清代前期农业税（时称“田赋”）仍遵行一条鞭法，按明朝历年间则例，地赋和丁赋分别课征，后以顺治年间编成的《赋役全书》为依据主要征于民田36。但随着土地兼并的日益严重，地银和丁银分别征收的弊端日益突出；由于人口增长快于土地面积的增加，土地又不断集中到大地主手里，农民不断丧失土地，又要承担沉重的丁赋，所以无地农民被迫逃隐，既影响了国家税收，又造成社会不稳。为了解决这一矛盾，康熙五十一年(公元1712年)，针对“户口日增，地未加广”的情况，规定固定丁银数量，此后所生人丁，不再征赋，并于康熙五十五年(公元1716年)，将固定的丁银首先在广东摊入田亩征收后，再逐渐推行于全国，地税从此称为“地丁”37，从而在农业税历史上产生了清朝“摊丁入亩”的赋税改革38。清后期，盐税、商税等迅速增长，田赋不仅在国家财政中的比重不断下降，而且连原额都难以维持。道光以后，田赋和漕粮正额没有大的变化，而田赋附加和漕粮改折（由征收实物改为折征货币）却越来越难重，致使农民揭竿而起，清朝开始进入内外交困、风雨飘摇的命运。清朝末年，西方帝国主义大举入侵中国，清朝政府被打败，被迫签订丧权辱国的条约，割地赔款，为了筹措巨额赔款，在农业税外，又增加了无数的苛捐杂税。

1912—1927年的北洋政府时期，农业税承袭清代的地丁、漕粮、租课土地税、附加四大类，另有差杂徭、杂税。由于军阀各自为政，财政制度混乱不堪；苛捐杂税日益繁多，仅

3116

1922-1928年田赋税率就提高了20%-53%，农民负担明显加重。1927—1948年的国民党政府时期，农业税包括田赋、附加和预征；实行三征：田赋征实、粮食征购和征借。特别田赋附加和三征，超过正税几倍，农民不堪重负。民国时期，田赋名目繁多，将地粮、地租、军饷租和随粮租代征费等统归田赋。民国3年(1914)，田赋改征银元。民国6年，田赋划归地方公款收入之列，加征田赋附加——随粮租代征费(俗称随粮代征)等。此种附加，岁无定额，往往比正税还多。民国时期的《田赋史》记载了浙江田赋特重的情景：“以农夫蚕农冻而织，馁而耕，供税不足，则卖儿鬻女，又不足，不得已而逃荒。”

历史上农业税（田赋）的轻重随着周期性的改朝换代而变迁。王朝建立初期，总是实行轻税政策，鼓励农耕发展农业生产；当王朝政权稳定，机构渐膨胀，腐败现象丛生的时候，每搞一次税费改革，就催生一次杂派的高潮，老百姓又会背上沉重的税赋，从而不断地进行着周而复始的循环，这也称“黄宗羲定律”。

三、新中国成立后的农业税变迁历程

（一）改革开放前的农业税政策演变

新民主主义革命时期，中国共产党在土地革命阶段，实行向剥削者征发和筹款，以及保护贫困农民的累进税和免税政策；在抗日战争期间，实行减租减息，农村各阶级“有钱出钱，有力出力”合理负担的农业税政策，地主、富农、中农、贫农都要缴纳农业税，其征缴额度平均不超过农业收入的20%；解放战争期间，解放区在土地改革前，农业税实行比抗日战争期间更高的累进税率，征收的重点是地主和富农；土地改革后，规定农民缴纳的农业税最高不得超过地区平均农业总收入的20%。这种在特定历史条件下，实行的“阶级而别”的农业税政策，虽然，具有明显的税费一体特征，但其有力地打击和限制了封建剥削势力，对促进农业和农村经济发展，支持新民主主义革命发挥了巨大作用。

新中国成立初期很大程度上延续了新民主主义革命时期的农业税政策。当时由于工商业比较落后，虽然农业税收入在税收中占有很大的比例，但实际上全国农业税政策处于分割和不统一状态。在已经完成了土地改革的老解放区，继续沿用解放战争时期各自制定的农业税政策，规定最高税率不超过全区平均农业总收入的20%；而新解放区的农业税政策，土地改革前的按1950年3月26日政务院发布了《关于统一国家公粮收支、保管、调度的决定》，规定“征收国家公粮的税则和税率，统由中央人民政府政务院规定，各级地方人民政府不得自定或者修改”。同年9月5日，中央人民政府委员会发布《新解放区农业税暂行条例》，实行差额较大的农业税全额累进税制征收。土地改革在全国完成后，随着农业合作化运动在全国的迅速发展，农业生产关系发生了根本变化，《新解放区农业税暂行条例》已经不再适应新的形势。为此，1958年6月3日，第一届全国人民代表大会常务委员会第九十六次会议通过《中华人民共和国农业税条例》，同日，国务院发布《关于各省、自治区、直辖市农业税平均税率的规定》，规定农业税采用地区差别比例税率，以常年产量作为计算标准，全国平均税率为常年产量的15.5%，实行增产不增税。至此，新中国统一的农业税收体系正式建立，结束了建国初期税制混乱的局面。1961年6月23日，为应对三年自然灾害，中共中央批转中共财政部党组报送的《关于调整农业税负担的报告》，明确规定：从1961年起大幅度调减农业税征收额，并长期实行稳定农业税负担、增产不增税的政策。此后，随着农作物实际产量不断增加，到1978年农村改革前，全国平均税率始终为2.5%左右。这一阶段国家对农业实行了“轻税政策”。但由于所筹集到的公共资源非常有限，使制度内公共物品的供给不足，从而使乡镇统筹资金制度得到了快速发展。此外，“剪刀差”和公社内物资和劳动的“一平二调”等巨大隐形负担，使得中国农业为工业和城市倾斜发展战略做出了贡献。

（二）改革开放后的农业税政策变迁

1978年年底，党的十一届三中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》41，拉开了中国农村改革的序幕。到八十年代中期以家庭承包为基础的农村基本经营制度初步形成，农村经济进入了一个崭新发展时期。此间，伴随农地制度的变革和农产品流通体制的改革，以及农业、农村产业结构调整、乡镇企业的兴起和迅速发展，农业税政策虽然仍以1958年指定的农业税条例为依据，但也作了一定的调整。1983年11月12日，为了平衡农村各种作物的税收负担，根据农业税条例的有关规定，国务院发布《关于对农林特产收入征收农业税的若干规定》，全面开征了农林特产税和耕地占用税，及时调整和完善了契税政策。1985年，中国粮食出现供过于求的局面，国务院决定改变过去农业税实交粮食即“征实”的办法，改为折征代金，实现由实物税向货币税的转变，完善了农业税。这期间农业税的纳税主体也由生产队转变为农户家庭，实行户交户结的纳税方式。

1992年中共十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标之后，伴随我国农业和农村经济经济制度沿市场经济方向的变迁速度加快，农业税调节机制弱化，三提五统

42、两工

43、集资摊派等导致农民税外负担沉重，严重阻碍农村经济健康发展的矛盾日益突出，客观上要求对农村税费制度进行彻底改革。在此背景下，以减轻农民负担为目标的农村税费制度变迁和1978年开始的中国农村经济制度变迁一样，由自下而上的诱致性变迁逐步转变自上而下的强制性制度变迁。1994年1月30日，为了配合工商税制改革，完善农业特产税收制度，国务院发布《关于对农业特产收入征收农业税的规定》，将农林特产农业税与产品税、工商统一税中的农、林、牧、水产品税目(不包括改征屠宰税的生猪、菜牛、菜羊)合并，改为征收农业特产农业税(简称农业特产税)。与此同时，由于农民负担不断加大，农业税征收难度加大，以减轻农民税费负担为内容的税费改革在农村基层悄然开始44，随后，全国的几个农业大省出现了自发性的效仿者45，并在经历了从“并税”46到“征实”47后，引起了党中央、国务院的高度重视。在1998年召开的十五届三中全会上，农村税费制度改革被列为农村改革的重点。在深入调研的基础上48，确定了以“减轻、规范、稳定”49六字方针作为改革的指导思想和指导原则，以“三取消、两调整、一改革”为主要内容，并进行配套改革的总体思路。为了探索建立规范的农村税费制度、从根本上减轻农民负担的有效办法，2000年1月，国务院第57次总理办公会议原则议定农业税税率为7%，农业税附加的上限为农业税率的20%。同年3月2日，中共中央、国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，作出了调整农业税和农业特产税政策的规定。以此为标志，农村税费改革由基层的自发实践，逐渐演变成为由党中央、国务院推行的全面性改革。

2000年4月23日，国务院批准了安徽省上报的农村税费改革方案，改革随即在安徽全省推开。随着农村税费改革在全国的推行，与此相关的各种矛盾逐渐暴露，尤其是干群矛盾越来越尖锐，乡镇干部的利益直接受到了冲击。为了暂时缓解矛盾，进一步探讨解决农村税费改革涉及的有关问题，2001年4月25日，国务院办公厅印发了《关于2001年农村税费改革试点工作有关问题的通知》，决定暂缓扩大农村税费制度的改革试点。除已经开始试点的外，全国不再扩大试点范围。在一些政策性文件上，原来“加快推进”的提法也变成了“稳步实施”。在经过一年的反复权衡之后，2002年，国务院办公厅又印发了《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》。文件将试点省份分为两类：一类51由中央财政向其分配专用于农村税费改革的转移支付资金；另一类是浙江、广东等经济发达省，不享受中央转移支付资金、自费进行农村税费改革试点工作。至此，农村税费改革工作在摸索渐进中逐步走向全国。根据党的十六大精神和2003年中央经济工作会议、中央农村工作会议的要求，在2002年全国20个省（市、区）农村税费改革试点的基础上，国务院于2003年3月27日发布了《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》，决定2003年在进一步总结经验，完善政策的基础上，全面推进农村税费改革试点工作，要求切实做到“三个确保”52。由此，农村税费改

革工作由上而下，在全国全面推进。根据国务院的指示精神，同年，财政部、国家税务总局联合下发了《关于在全国农村税费改革试点地区逐步取消农业特产税的通知》，这标志着在我国实行了20多年的农业特产税将逐渐退出历史舞台。为保证农村税费改革的顺利进行，各试点地区还实施了一系列配套改革措施，主要是乡镇机构改革、教育管理体制改革、政府公共支出改革、税收征管方式改革等；同时，为了弥补因农村税费改革给县乡财政造成的资金缺口，财政加大了转移支付力度。2004年中央1号文件提出：逐步降低农业税税率；取消除烟叶外的农业特产税；有条件的地方，可以进一步降低农业税税率或免征农业税。2004年3月5日，国务院总理温家宝在第十届全国人民代表大会第二次会议上所作的《政府工作报告》中提出了5年以内取消农业税的目标，会议批准了上述报告。2005年3月5日，国务院总理温家宝在第十届全国人民代表大会第三次会议上所作的《政府工作报告》中提出在全国大范围、大幅度减免农业税，592个国家扶贫开发工作重点县免征农业税。2006年在全国全部免征农业税，会议批准了上述报告。截至2005年4月，共有26个省市区相继宣布全面取消农业税。2005年全国农业税收入为65.8亿元，仅占全国税收收入的0.2%。2005年12月29日下午3时零4分，第十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议，以162票赞成，1票弃权，0票反对，表决通过了《关于废止〈中华人民共和国农业税条例〉的决定》，同日，以中华人民共和国主席令以予公布。《中华人民共和国农业税条例》自2006年1月1日起废止。在中国具有2600多年历史的农业税正式终结，取消农业税成为中国农业税政策的最后形式。

四、我国取消农业税的政策背景分析

（一）经济发展战略调整，农业税失去了存在的必要性

新中国成立后，面对战后百废待兴的局面，为迅速实现强国富民理想，选择了模仿苏联模式，以赶超为目标，以牺牲经济效率为代价，实行政治上的集权制度、经济上的计划控制、产权上的国家垄断、战略上向工业和城市倾斜的经济发展战略。为实现这战略，必然在税收上推行城乡二元税制结构。20世纪50年代，为了解决资本相对稀缺与发展重工业的目标之间的矛盾，政府则利用农业税和工农产品“剪刀差”获取农业剩余，使农业剩余从农业和农村流入城市和工业。据统计，在1950-1978年的29年中，政府通过工农业产品剪刀差从农民手中取走了大约5100亿元，加上同期农业税收总额978亿元，抵消各项支农支出1577亿元，政府通过农村税费制度提取农业剩余4500亿元，平均每年155亿元。在1979——1994年的16年间，政府通过工农业产品剪刀差从农民手中取走了大约15000亿元收入，加上同期农业税收总额1755亿元，抵消各项支农支出3769亿元，政府通过农村税费制度提取农业剩余12986亿元，平均每年811亿元。经过几十年实行过度提取农业剩余为工业提供资本积累的政策，我国现在已经建立了比较完整的工业体系。我国经济已经发展到了改变工业优先发展战略实行工农业协调发展战略的时期。

但1978年以来，虽然农业生产取得了举世瞩目的发展，但是工业优先的经济发展战略影响了农业产业的市场竞争能力，拉大了工农业的增长速度的差距。工农业发展失调最终会制约整个国民经济的发展。因此，必须改变发展战略加大对农业的支持和保护力度，加强农业基础，促进农业发展。为此，改革开放后，我国经济发展战略逐步进行结构性调整，农业、农村和农民问题日益受到党和政府的高度重视。1982-1986年中共中央连续5年出台关于农村问题的一号文件，2004-2005年又再度连续出台针对农村问题的一号文件。党的十六大进一步提出全面落实科学发展观，贯彻统筹城乡发展的方略，坚持“多予、少取、放活”的方针，进一步加大农村改革力度。因此，取消农业税体现了党和政府对三农问题的关心和重视，体现了经济发展战略调整所带来的对“三农”从获取剩余支持工业和城市发展，到坚持“以工补农、以城带乡”，全面解决长期制约国民经济发展的“三农”问题的战略转变。

（二）农业税所比重降低，国家已经有能力取消农业税

农业时人类最古老的产业。中国是世界人口最多的发展中小农大国，农业在国民经济中长期占居主体地位，农业税也长期是国家财政的最主要来源。1949年新中国成立后，为保证国家政权稳定和推进工业化建设，农业税在相当长时期内，也一直是国家财政的重要来源。据统计，建国初期，农业税的收入占国家税收的39%。从1949年至2000年的52年间，农民给国家缴纳了7000多亿公斤粮食。

而2001年我国农、牧业税为285.8亿元，耕地占用税、农业特产税和契税为195.9亿元，农业各税合计为481.7亿元。农业各税只占2001年中央政府财政收入的5.6%。2002年中央政府对地方政府转移支付的总额为7332亿元，如果地方政府不征收这一部分的税收，改由中央政府以专项转移支付来补贴地方政府因而减少的税收，则中央政府要增加的转移支付也才6.6%，如果只免除耕地占用税、农业特产税和契税，中央政府要增加的转移支付只有2.7%。2003年，中国GDP总量突破11.67万亿人民币，比2002年增长9.1％，财政实现2万亿收入，人均GDP达到1090美元。农业在GDP构成份额中已经降到14％以下，城镇化水平上升到40％以上，劳动力就业结构尽管存在偏差，但如果把2003年农村外出务工的9820万劳动力计算在非农劳动力份额中，则就业结构偏差将由30％左右降为15％左右。2005年，中国第一、第二和第三产业占经济总量的比例关系大约是13：46：41。这意味着农业在中国经济结构中已由主体地位转变为次要地位，农业税收已不是国家的主要财政来源。据资料显示，2004年，农业税收占国家财政收入的比例只占到0.92%；2005年，占总人口70%的农民创造的农业总产值，占中国全年GDP的比例只有13.2%，全国农业税收入为65.8亿元，仅占全国税收收入的0.2%。而2005年，中央政府向各地方政府的转移支付是664亿元。在这个基础上，全面废除农业税，中央政府最多只要再支出15个亿左右。对2005年财政收入达到3万亿元的中央政府而言，这完全是能够承受的。

（三）农业税征收成本高，制约农民增收扩大城乡差距

首先，农业税征收成本过高。农业税征收对象是规模狭小、高度分散、数量庞大的农户，征收机关在征收农业税之前，必须对计税面积、税负水平逐户核实，征收过程中，还要发动宣传、逐户上门征收，要作好困难户的税收减免、“钉子户”的说服教育等工作，征收机关往往力不从心。甚至在农业税征收季节,农村基层干部都要参加征收工作，派驻各村，会同全体村组干部，广泛宣传，逐户催缴。据江苏某镇的调查，2001年，全镇共有缴税农户14000户，只有约30%的农户主动缴纳农业税，其余需要上门收取，即使如此，全镇仍然有10%的农户拖欠近50万元的农业税。为解决农业税征收困难，征收机关不得不增加税收人员，为此又需要增加税费，从而使征收难度加大，进入恶性循环。农业税征收难度加大又进一步导致基层政治不稳定，维稳成本继续加大。因为农业税征收的数量大，任务重，难度大，乡镇政府为了完成税收任务，在征收税费过程中往往采取一些过激行为，甚至导致诸如致死人命的恶性案件的发生，造成基层干群关系的紧张和政治不稳定。

其次，农业税制约农民增收目标的实现。由于农业税为地方税种，农业税与地方财政收入息息相关，尤其是基层政府的一个重要税收来源。为了增加财政收入，一些地方极力开拓农业税源，有的甚至想方设法从农民那里多征税，即使在二、三产业比较发达的地区，农业税在地方财政收入中所占比例很小，地方政府也不愿意主动放弃这部分财政收入，从而制约农民收入增长。在建立社会主义市场经济的总体制度安排和加入世界贸易组织的大趋势下,农业税收制度的不适应性甚至弊端日益显现,需要进行改革,因为，在经济发展战略调整的大背景下，我国农业税收体制，不仅不能为促进农民增收提供制度保证，反而成了制约农民收入增长的体制障碍，必须从根本上予以取消，以减轻农民负担。

再次，农业税扩大了城乡发展差距。尽管我国农村人口占总人口的2/3，但长期以来政府用于农村的财政支出仅占总支出的10%－15%，2000年农村人口人均税费比率为3%，但实际比率为5%，而城镇人口实际上均税率为0.58%。农业税是最终形成城乡差距的重要原因之一。统计显示，2001年中国城市居民收入为6860元人民币，农民收入为2366元，城乡差距为3：1。但实际差距应该为，甚至6：1。因为，农民收入中扣除占40%的实物性收入，用于购买商品、服务的货币只有1800多元，平均每月150元左右，而这其中的20%（即30元）还要用于第二年扩大生产，用于购买种子、农药、化肥、柴油等，即每月能真正用于商品性消费的货币收入只有120元，而城市居民货币收入平均每月接近600元，城乡差距为5：1。此外，城市居民收入中还有一部分没有纳入统计范围，如各种各样的隐性福利、住房、教育、卫生，甚至是用电都比农民有更多的优惠。如将城市居民的隐性福利、优惠折算成收入，中国城乡居民收入差距可能达到6：1。按照到2020年经济总量翻两番的目标测评，届时我国人均GDP可达到3000美元。根据GDP增长和农民收入增长的关系计算，届时农民人均收入只可能增加1．5倍左右，约6000元，这与世界主要国家和地区人均GDP达到3000美元时的消费结构接近。因此，2020年实现全面小康，城乡居民收入差距应不超过2.5：１或3：1，农民收入才能达到6000元，进而最终实现城乡、区域、人与自然的协调发展。但如果不采取有效措施缩小城乡差距，那么，即使人均GDP达到3000美元，广大农村也无法达到全面小康标准。

（四）农业税设计不合理，未能充分体现公共财政要求

首先，征收农业税不是世界发达国家的普遍做法。从世界各国的税收制度看，各国税种设立基本相同，一般包括个人所得税、企业所得税、商品税(包括增值税、关税、营业税、消费税等)、财产税(包括地产税、遗产税等)、社会保障税等基本税种，农业税并不作为独立税种设立。农民作为纳税人，应与其他社会成员一样，按其经济活动属性分别在相应的税种承担平等的税负。西欧发达国家农业的产品税同样增值税征收53，并对采取优惠政策54。日本农业税的主要形式是土地税。土地税按土地的法定价格征收货币税，税率曾为地价的3%，后随经济发展水平的提高而大幅度降低。土地税只向土地所有者征收，租地农民只交地租不交土地税。在美国，农业赋税也是纳入与其它产业一样的统一的税种制度下征收的，同样不设立单独的农业税。

其次，我国农业税征收不符合税收公平原则。第一，2005年以前我国税法规定，城市居民月收入800元以上才征收个人所得税，按此标准，我国绝大部分农民根本没有达到纳税的起点标准。2000年全国农村居民人均年收入2253元，月平均只有188元，却要承担至少4%的税费负担。第二，城市居民从事工商业的增值税起征点是月销售额600-2000元，折合年销售额7200-24000元，一般小农户年收入很难以达到这一起征点，所以不必考虑增值税问题。2000年农村人口人均税费比率为3.0%，但实际比率在5%，而城镇人口实际人均税率为0.58%，二者相比，显然存在很大的差距。因此，农村税费制度有“打贫济富”特征，长此以往，会导致马太效应，城乡差距将会进一步扩大。因此，取消农业税是建立现代公共财政制度的内在要求，把农民的税负纳入统一的税制体系后，还必须统一城乡税负，保证农民享有平等的国民待遇。

（四）WTO下征收农业税，不利于提高农业国际竞争力

发达国家（例如，美国、日本、欧盟等）为了提高本国农产品在国际市场上的竞争能力，对农产品的生产环节除了不征税以外，还按世贸组织的《农业协议》中的“绿箱”政策或“蓝箱”政策和规则，对农民实行各种各样的直接补贴。20世纪90年代以前，我国粮、棉价格于水平低国际市场价格，具有一定的竞争优势。然而，随着2001年我国加入WTO，我国粮

食成本平均每年以10％的速度递增，当时已高于国际市场价格。从而对粮食等大宗农产品的主产区带来不利影响。我国由于受农业劳动生产率低和水源及土地资源少等因素的制约，我国的农产品本来就在国际市场上处于劣势，如果再征农业税，就等于自己抬高农产品价格，必然削弱农产品在国际市场上的竞争力，为国际市场上低价农产品进入我国市场打开了方便之门，使得在加入WTO谈判中曾千方百计争取的对农业更多的保护空间，因向农民收取大量税费而消失。

五、我国取消农业税的政策效应评估

（一）取消农业税政策的正面效应

1、减轻了农民负担、增加了农民收入、缩小了城乡差别，扩大了内需，调整了经济发展战略。据统计，2006年取消农业税，农民不仅直接减轻了原有300多亿元的农业税负担，而且减轻了700多亿元的“三提五统”和农村教育集资等负担，还减少了约250亿元的各种不合理收费，共减轻农民负担约1250亿元，每个农民减负120元左右，增加了农民可支配收入，扩大了农村有效需求，调动了农民的生产积极性，为农村经济社会发展注入了活力。农村人口是我国目前数量最多、潜力最大的消费群体，取消农业税，减轻农民负担、增加农民收入、缩小城乡差别，有利于扩大内需，调整经济发展战略。在 “三农”问题突出的背景下，取消农业税，不仅可以带来良好的经济效益，更重要的是会带来巨大的社会效益。新中国成立后，农民为国家经济建设做出了巨大牺牲。改革开放初期，农民曾经率先尝到了改革的实惠，但20世纪90年代以后，随着改革的深入,农民生活水平却相对降低了，长此以往，必将影响城乡协调发展和社会稳定。因此，取消农业税对稳定农村社会，具有积极作用。

2、有力地支持了农村全面建设小康社会和逐步消除城乡“二元”经济结构，实现社会公平。全面建设小康社会，重点和难点在农村；加快现代化建设，最艰巨、最繁重的任务也在农村。农民的平均税赋水平大大高于城镇居民，城乡税负不均是我国二元经济结构的一种突出表现。逐步消除城乡二元经济结构，是我国现代化进程中必须解决的问题。所以，取消农业税为建立新型的农村税费制度扫清了障碍，可以根据城乡一体化的原则建立城乡居民统一的税费负担制度，可以真正把社会公正放到至关重要的地位，对城乡居民一视同仁，改变“穷人替富人纳税”的不合理状况，使农村的公共物品供给真正成为政府的责任，尤以中央政府的责任为最大，从而有利于保证不同地区、不同阶层的公民享受到大体相同的公共服务。

3、促进了农民增加农业投入，提高我国农业综合生产能力。家庭承包经营体制以后，农户因受收入水平、家庭分散经营的限制和对土地承包权未来不稳定性的预期，也不愿或无力对农业进行投入。致使我国农业水利等基础设施建设滞后，抵御自然灾害和农业综合生产能力下降。取消农业税，增强了农民对农业的未来预期，使农民拥有较多的资金，投入到农业的基础设施和农业生产之中，进一步提高农业的综合生产能力。

4、提高了我国农业的国际竞争力。取消农业税前，我国是世界上少数几个征收农业税的国家，而世界上很多国家都对农业实行保护政策，世界发达国家，特别是欧盟、美国对农业的补贴额很高。欧盟每年对农业补贴300多亿美元。美国2001年通过了高达2000亿美元的农业补贴计划。加入世贸组织后，面对激烈的国际竞争和发达国家实力雄厚的农业补贴，为了增强我国农业的竞争力，更需要加强对农业和农民的支持和保护，取消农业税，实行无税农业，可以起到对农业的补贴、扶植和支持作用，增强农业的国际竞争力。

（二）取消农业税政策的负面效应

1、部分农村基层干部的积极性一度有所下降。取消农业税后，由于法制型、服务型政府管理体制建设的滞后性和农村基层干部的适应需要一定的时间，致使部分农村基层干部在

农业税取消后，一时职能转变难以到位，农村基层政府公共服务水平低，社会管理能力弱，农村自然灾害、公共安全等突发事件时有发生，基层政府间事权划分不清晰，政府职能缺位和越位的问题并存。部分农村基层干部积极性受到影响，无心农村公共服务。

2、农村乡村两级基层财政压力总体加大，对中央财政转移支付的要求提高。农业税是地方收地方用，曾是我国大部分乡村基层组织正常运转的主要收入来源，尤其是农业主产区，农业税仍然是基层政府的重要财力保障。据统计，2005年以前农业税收入一般占乡镇财政预算收入的60%以上。取消农业税一是在中央财政转移支付不足或一时难以到位的情况下，一段时间乡镇财政收入减少，尤其是给贫困和欠发达地区带来了财政困难。二是地方财政管理体制不能适应新的形势。取消农业税后，地方财源基础发生了根本性改变，特别是乡镇财政不再同农民争吃“一碗饭”，而是要“分灶吃饭”。因此，乡镇财政一度要重新确定收支范围、基数调整等财政体制。国家虽然加大了财政转移支付力度，但省以下财政体制改革不到位，财权与事权不匹配。中央采取了缓解县乡财政困难的政策措施，推进地方财政管理方式变革。但由于没有能触及到财权与事权划分等深层次问题，治标不治本。一些地方不顾实际热衷于上项目、铺摊子，搞城市建设和标志性工程，没有将财力真正向基层倾向，乡村经费保障水平低，乡村运转普遍困难。

3、农村公共服务和公益事业发展一度受到影响。长期以来，我国农村教育、医疗、卫生等公共服务和公益事业发展都是以包括农业税在内的农村税费作为资金保障。取消农业税造成了乡镇财政收入减少，没有足够的资金来履行社会公共职能，直接影响到农村公益、教育事业发展。缺乏足够的财政资金投入，农业基础设施就无法新建和管理维护、农村合作医疗保健和农村社会保障制度就难以实施等；农村义务教育虽然由县、乡财政拨付，但县、乡财政缺口较大，拖欠教师工资的事时有发生，而县、乡拨付费用也难以及时到位。另外，许多县、乡为适应农村结构调整，引导农民致富，多次为农民举办各类职业技术培训班，向农民传授种植、养殖、栽培等多种生产技术，深受农民欢迎。农业税取消后，资金来源中断，使得各类培训班无法继续，农民生产技能无法进一步提高，不利于农业长期高效发展。

但是，在科学发展观指引下，随着国民经济健康快速发展和经济发展方式的转变，特别是党和政府各项惠农政策的不断落实，取消农业税的负面效应将逐步缓解，积极效应将进一步扩大。

参考文献

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30税粮有丁税和地税两种不同形式。工匠、僧、道、也里可温（基督教徒和教士）、答失蛮（伊斯兰教教士）、儒户等纳地税。绝大部分地区的民户和官吏、商贾都按成丁数缴纳丁税。31赋税名目之一。包括丝料、包银、俸钞三项。32不同是分夏税和秋粮两次缴纳。夏税不超过八月，秋粮不超过次年二月，主要缴纳米、麦，还有丝绢和钱钞。用米、麦缴纳的称本色，用丝绢和钱钞折缴的称折色。33 明朝为征调赋役而编制的户籍册，因上交户部的一份为黄色封面而得名。由于是国家征收赋役的根据，又称“赋役黄册”。34为征派赋役和保护封建土地所有权而编制的土地登记簿册。册中将田地山塘挨次排列、丘段连缀地绘制在一起，标明所有人、四至，因其形似鱼鳞而被称为“鱼鳞图册”，亦称“鱼鳞册”、“鱼鳞图 ”、“鱼鳞图籍”、“鱼鳞簿”。35在大规模清丈全国土地的基础上进行的农业税征收政策。其要点是：一是以州县为单位计算赋役数额，各州县原有的赋役总数不减少。二是先将田赋和摇役分别合并，再各折算成银,最后将赋银与役银合并征收。三是取消力役，由政府雇人应役，役银由人丁和田地分担。四是征收和解运由官府负责。是继唐代两税法之后，我国赋役史上又一次重大的制度改革，它为清代实施摊丁入亩准备了条件。36田赋按亩派征，根据土地类别和肥瘠高下分别规定不同科则。以征银为主，也征收一定的米、麦、豆、草等实物。征收分上下两期，上期自二月至五月，称为上忙，下期自八月至十一月，称为下忙，每期各完税一半。槽粮是一项特殊的田赋，征于山东、河南、江苏等八省，供京师王公百官棒米及八旗兵丁口粮等项需要，岁额四百万石。其中三百三十万石输京仓，为正兑，七十万石输通州仓，为改兑。槽粮以粮米计，实际征收时有部分折收银两，称折征；还有将原定本色改收其他实物的，称改征。37地丁完全按田亩征收，不论豪绅富户还是一般农民，田多则赋多，无田则无税，使赋税负担趋于合理。摊丁入亩规定地丁银数以康熙五十年(公元1711年)丁册为常额，固定丁银(335万余两)。38摊丁入亩，不仅是明朝一条鞭法以来赋役内容的继续简化，更重要的是全国赋役制度的一次再统一，不仅有利于国家财税制度的贯彻，而且促进了各地社会经济的发展。因此，这项改革具有一定的合理性。但摊丁入地改革相当艰难，从雍正元年(1723年)全国正式推行最后到光绪29年(1883年)前后搞了150多年。

39北京大学哲学教授，著名农民问题研究专家秦晖先生依据黄宗羲的观点，在论文《并税式改革与“黄宗羲定律”》中总结出来的历史上的中国农业税改革的某种规律：历史上的历次农业税费改革，由于社会政治环境的局限性，每次农业税费改革后，由于农民种粮食却要等生产的产品卖了之后用货币交税，中间受商人的一层剥削，加上不分土地好坏都统一征税。因此，农民负担在下降一段时间后又涨到一个比改革前更高的水平，而且一次比一次重。明末清初的重要思想家，我国古代研究赋税制度最深入、最系统的学者黄宗羲在《明夷待访录·田制三》中称之为“积累莫返之害”。黄宗羲认为赋税制度有“三害”。曰：斯民之苦暴税久矣，有积累莫返之害，有所税非所出之害，有田土无等第之害。” 401950年全国农业税收入约19.1亿元，约占全国税收的39%。411979年9月28日十一届四中全会正式通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》。42是指村级三项提留和五项乡统筹。村提留是村级集体经济组织按规定从农民生产收入中提取的用于村一级维持或扩大再生产、兴办公益事业和日常管理开支费用的总称。包括三项，即公积金、公益金和管理费。乡统筹费，是指乡（镇）合作经济组织依法向所属单位（包括乡镇、村办企业、联户企业）和农户收取的，用于乡村两级办学（即农村教育事业费附加）、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业的款项。43农村劳动积累工、义务工是村级公益事业建设的主要劳务来源。441992年，农民负担问题比较突出的安徽涡阳县新兴镇自发进行了改革，即按照全镇全年的支出总额确定农民的税费总额，税费一并征收，分摊到亩，每亩地30元。45如安徽的阜阳、河北魏县、贵州的循潭、湖南的怀化也先后开始试点。46将各种杂费合并到农业税中统一征收。47以既定税率征收上来的税费实际上是粮食实物，政府通过卖粮获取现金。481998年 11月 20日，国务院成立由财政部长项怀诚牵头的农村税费改革三人小组，开始税费改革的筹备工作。49切实减轻农民负担；制度上规范国家、集体和农民之间的分配关系和分配方式；在减轻和规范的基础上，使农民的税赋水平在一个较长时期内保持不变。50即取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。51河北、内蒙古、黑龙江、吉林、江西、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏。52确保农民负担得到明显减轻、不反弹；确保乡镇机构和村级组织正常运转；确保农村义务教育经费不受影响。53增值税的基本税率法国为18.6%，英国为17.5%，德国为15%，荷兰为17.5%，卢森堡为15%，比利时为19.5%，意大利为19%，西班牙为16%，希腊为18%，葡萄牙为17%，丹麦为25%，瑞典为25%，爱尔兰为21%，挪威为23%。可以看出，即使按照增加值征收，除几个高福利国家外，西欧主要国家的农业税税率大都在20%以内。

54如法国、荷兰、希腊和比利时等国对农业实施一定程度的免税，德国、挪威、卢森堡等国对农业采行特别税率，这使农业实际负担的税率大大低于增值税的基本税率，如法国为7%，德国为6.5%，意大利为2%(谷物)，卢森堡为5%，荷兰为4%，奥地利和比利时为6%。

第二篇：论取消农业税背景下的乡村治理

论取消农业税背景下的乡村治理

1994年实行分税制改革以后，中国县乡财政逐步陷入困境；近几年农村税费改革开始后，县乡财政困难益发突出。面对困难，大家都在寻找克服困难的出路。但是，找到一个好出路的前提是认识清楚困难的性质以及发生困难的原因。本文打算对此提出一种讨论意见。本文的“农业税”是指国家将停止征收的农业税、牧业税和除烟叶以外的农业特产税的统称；“乡村治理”是指乡村社会处理公共事务的传统和制度，包括选举政府首脑、监督政府工作和设置政府更迭的程序，也包括政府制定和执行政策的能力，以及居民对这些制度的服从状况。

一、究竟为什么要免除农业税

究竟为什么要免除农业税？这个问题看起来简单，其实不然。政府免税的目的与免税本身的社会经济价值是两回事情。认识这一点对于我们讨论后面的问题很有意义。

很多人把农业税看作一种土地财产税。如果这个说法能成立，那么，免除农业税是完全有道理的。我国目前还没有普遍对财产征税，对农业领域的耕地占用征税也不应该。在法律上，土地是集体的，农户不应该是直接的纳税主体。更重要的是，财产的价值大小与财产的用途有关。就种植业来说，即使在农产品价格令人满意的情况下，农产品销售额中扣除包括劳动成本在内的各项成本以后，不会再有剩余，连地租也不能存在。这个账不用细算。如果说厂房设备可以用扣除折旧以后的净价值来确定财产价值，那么，对农业用地的财产价值不能用这种方法来估计。可以认为，中国大量的农用土地是“边际土地”，其财产价值是零或负数。此外，把农业税当作对地租的替代，更是讲不通。

免除农业税的另一个理由，是把农业部门看作一个效果高度外溢的经济部门，政府理应免除对农业生产开征的税收。从技术性质上说，农业部门容易做到对环境的正向贡献，这不用细说。此外，农业部门还可以是与国家安全高度相关的部门；农业产业是具有高度战略关联度的产业，这一点也马马虎虎可以讲得通，尽管在学理上并不容易说清楚。

免除农业税的理由从政府方面来讲，是因为农民收入低，征收农业税有失公正性，并在政治上产生很多问题。以后农民收入水平提高了，应该适用个人所得税。所以，从逻辑上说，农业税显然并不是一个针对所得征收的税种。

从历史的眼光看，农业税实际上是国家在经济上对农民实行强制（管理）的一个表现。在经济还很不发达的时候，依靠市场交换方式，国家的非农部门的生存和发展不能得到足够的粮食，不得不对农民实行强制（管理），向农民征收粮食。市场关系改善以后，“公粮”转变为“农业税”。所以，农业税是国家对农民实行强制（管理）的历史遗迹。国家为维持对农民的强制（管理），付出了巨大代价；这个代价的标志是产生了一个庞大的县乡官僚机构。仅仅为了给农民和农业提供公共品，不需要这样庞大的官僚机构。但为了向农民征税和征收其他收入，就设立了大量机构。大量调查表明，许多机构并不向农民提供有效的公共品，只单纯是为了收费而生存。这已经是公认的事实，不用我在这里作大量举证。当然，任何税收都有强制的性质，但强制必须建立在公正的基础上，对低收入者征税强制是不公正的。所以说，农业税反映的强制关系具有特殊的性质。

当经济发展到一定水平以后，对农民的“强制”在经济上是低效的，在政治上是失分的。据对河北某地的调查，在一些合理假设之下，经计算，每向农民征收１元税费，付出的代价是1.7元。①　从宏观面上看，据国家统计局农村调查队测算，全国乡级每年需要3700亿元才能维持合法生存，如果按支出的70％计算，也要支出2590亿元；而总来源只有750亿元，收支相抵每年相差1840亿元。②这样，粗略地说，在农业领域，政府在公共品的交易中处于“亏损”状态。从政治关系看，在引起农村社会关系紧张的因素中，税费征收因素曾经排在首位，近几年才发生变化。地方政府搭车收费，使得农民缴纳的税费总额超过中央政府规定的标准，中央政府找不到一个有效的办法来遏制搭车收费的蔓延，在政治上显得非常被动。

从以上分析进一步推理，可以认为农业税的征收事实上在实行分税制的时候已经丧失了征收的理由。国家的财政基础越来越不依靠农业税，农业税的征收成本过于高昂，以及这个税种的其他弊端，早已使取消这个税种成为必然。

停止征收农业税至少有两重意义：第一，政府要向农业和农民（真正的农民）提供无偿的公共服务。付，财政会是净赤字。税收是国家公器，特别是现代国家的公器。对低收入人群应实行低税或免税，甚至实行负税，以体现税收对国民收入的再分配职能。个人所得税适用农民还是遥远的事情。第二，停止征收农业税还意味着停止国家与农民之间的掠夺式交易。围绕农业税而发生的各种搭车收费，具有掠夺的性质，因为相关收费机构并没有向农业和农民提供公共服务。

二、免除农业税后究竟发生了什么问题

实行分税制以后，县乡财政开始

出现问题，乡级财政逐渐大面积地发生赤字。在农业税废除的形势下，老账归还希望渺茫，新的赤字还要发生，财政难以为继。许多研究者已经指出，中央政府按账面免税额对中西部地区进行转移支付，根本不能解决问题。更为严重的问题是，乡级干部的工资常常难以保障，影响到乡村政治的稳定。乡村干部是乡镇机关的主要债主，而且也往往是“转手债主”，因为政府还不

了债，或者还债时有舞弊行为，便使得一部分乡村干部也进入了上访队伍。我们不得不承认，乡村财政危机是严重的。应该说这种危机程度恐怕在中外历史上也是罕见的。对此不用在这里多费笔墨来讨论。

问题究竟是一个什么性质？原因又在哪里？

是因为减免农业税影响的结果么？显然不能作这样的简单结论。如同一个瘾君子断了毒品而发生问题，我们不能把他的问题归结于中断毒品的后果。按我们前面的简要分析，农业税这个税种是没有存在下去的理由的；如果允许这个税种存在下去，引起的问题会更大。只要有农民交纳的税金，就有了养干部、养机构的资金来源，就不能下决心精简机构，减少公务人员。

关于乡村财政危机发生的原因，一个更常见的说法是全国性的政治经济体制导致资源被向上抽取。这个说法大体上是对的，但抓到这个原因仍然没有贴到问题的要害。按我的调查和统计资料的反映，近一些年里，很多农业县的财政如果没有上级政府的转移支付，财政会是净赤字。获得财政补贴的1000个左右的县财政，主要是农业县和中西部贫困县，上级财政自然对这些县不存在直接财政抽取的问题。但这些县内部却存在县级财政抽取乡村两级资金的问题。在我调查的华北某县，县财政甚至控制了村党支部书记的工资，并在实际操作中几乎没有给他们发放工资，逼使有的书记用其他手段解决自己的报酬问题。至于金融渠道的资金在农业县的净流出也要具体分析。农业县缺乏投资机会，农业贷款的成本又比较高，金融渠道的资金流出是难以避免的。

问题的根子显然在县乡公共管理体制本身。这个体制的深刻矛盾在于：一方面是传统农业和农民对公共品的低水平的需求，另一方面是“产值”巨大而效率低下的政府对公共品的供应。这种供需间的不平衡才是危机发生的直接原因。如果说上级政府对县乡财政危机要负责任，那也不是上级政府抽取了资金，而是它维持着县乡的不合理的公共管理体制。

我们先来分析传统农业和农民对公共品的需求。

如果按经济学的规范要求，我们很难在数量上确定传统农村社会对公共品的需求。我们在这里展开更深层次的分析；更简单明了的定性分析和历史分析足以使我们把握问题的性质。在社会专业化分工程度比较低的情况下，农民对公共品的需求很少会表现为货币化的需求，这会给分析带来困难。

第一，对于国家安全、宪法秩序、环境保护这样一些“效果或成本溢出”的公共品，农民愿意也只能用“搭便车”的办法来获得。这样一些公共品在任何社会都应该是富人免费“提供”给穷人，穷人对它们的需求本来就弱于富人，或者像环境这样的公共品对他们来说是“免费的午餐”。

第二，农民所需要的公共品主要是收益或成本不溢出社区的地方公共品，例如，社区安全、村规民约、纠纷仲裁、乡村道路、区域内防洪灌溉排水以及土地整治等。对于这类公共品，传统农民在历史上就很少依靠政府。中国传统社会的基础是所谓“五口百亩之家”，这样的农户其实际生活水平很可能要超过当今中国的许多农户，但这些农户没有表现出对“政府”的强烈需求。事实是，在大部分历史时期，中国实行的是所谓“皇权不下县”制度，农民通过社区代理人与皇权发生联系。社区代理人相当于现今西方国家在基层政治活动中的“志愿者”。那个时代的县政府也是一个很小的机构。从沈从文的小说里我们就看到，一个湘西的县太爷没有县衙门，马背就是自己的办公室。

第三，对于一些收益或使用可排他的所谓“俱乐部”物品，例如教育、医疗，传统农民也有自己的解决办法，而通常农民会找到经济的付费方式。只有在现代社会，这些公共品的交易才被显著货币化，并往往被政府所垄断，农民不得不向政府或其机构支付货币。

第四，有一些公共品在传统社会并不是公共品，而主要是私人物品，例如对某些风险的回避，包括自然灾害风险和养老风险等。到了现代社会，社会保障和灾害防范越来越具有了某种公共品的性质，农民不得不以社会化的方式来获得它们。但在农民收入水平还很低的情况下，农民又不能从口袋里掏出很多钱来获得它们。

还有一个事实必须指出，中国农民对货币化的公共品的需求只能用他们的货币收入来支付，而不能用国家统计局所统计的收入来支付。在农民总收入中，发生在农村的现金收入只占到其中的一半左右，大约每人每年2000元上下，相当于城镇居民水平的五分之一。在大部分农业县和中西部贫困县，农民的现金收入更少。这样一个收入水平的群体，对公共品需求（不是需要）的货币支付能力实在不会很高。对农民来说，满足公共品需求的更好的选择是公共品交易的内部化，而不是高度货币化的社会性交易。

综上所述，在我国农村经济还很不发达的情况下，农民并不需要由政府来供应大量公共品；农民有限的收入中的一小部分主要会用来购买上述第三类公共品。

现在再来分析乡村社会对公共品的供给。

因为统计数据的缺陷，我们也很难估计我国乡村社会的公共品的供给规模。但是，大体上我们可以用县以下政府（包括县政府，但不包括城市中的区政府）的实际支出总额作为乡村公共品的实际供应规模。支出总额应包括预算内支出、预算外支出，还应包括违规的自收自支支出，其中后一部分相当难估计。根据一些相关数据的保守估算，这个数字在5000亿元左右。5000亿元的农村公共品供给规模，相当于农民要拿在农村获得的大约15000亿元现金收入（不包括打工收入）的1/3。换句话说，如果这个公共品的总量全部要农民埋单，那么，意味着一个农民在农村每获得100元的现金收入就要拿出33元来支付公共品。这样一个比例大大超过城市居民的平均纳税水平，更不用说具有相当于农民收入水平的城市居民根本不纳税。当然，农民拿不出这个钱，于是，就有了高层政府的转移支付，也就有了数千亿元的乡村两级负债。③

现在我们清楚一些了，县乡财政危机的要害是我们强加给农民一个大规模的公共品的供应，远远超过了农民的支付能力。更重要的是，我们这个公共品供应效率十分低下。真正使农民受惠的主要是政府的教育支出和部分财政支农支出（也被大量挪用）。大量乡村公共部门只是为收费而存在，并没有给农民带来公共品的享受。④

三、我们需要建立什么样的乡村治理结构

有了上面的分析，解决问题的办法也就比较清楚了。我们的目标应该是建立一个公共品供需平衡的乡村治理结构。当然我们无法说清楚这个平衡点的具体数值，但指出这样一个根本原则是有把握的：在现阶段，乡村公共品的供应必须要依靠乡村社会内部的非货币化制度安排，这种安排在政治上便是乡村社会的高度自治。在上述四类公共品中，只有少量的公共品交易采用货币化的形式，而且其中的一部分还要免费供应。农民只对一些具有俱乐部性质的公共品支付货币。

按照这个基本思路来建立乡村社会的治理结构，以下几点非常重要：

第一，不仅要实行村民自治制度，还要把自治制度逐步推进到乡镇一级。没有自治，就无法形成非货币化的公共品交易的社区合作。在村级社区走向衰落的背景下，乡镇一级社区将是农民进行公共品交易的基本平台，如果自治停留在村一级，其意义会大打折扣。有人提出要取消乡镇一级政府是完全错误的。公共权威机构的派出制已经被世界政治经验所否定，我们不能走回头路。从政治学规律看，除非某项公共职能具有高度的专业化性质，否则实行派出制会产生严重的官僚主义弊端。⑤如果一个社区需要综合的权威机构，那么，这个机构就必须通过民主的方式来产生。我国不少地方已经进行了乡镇一级民主选举，产生了积极结果。在一个相当长的时期里，乡镇一级自治政府的行政经费要由上级政府通过转移支付解决。

第二，大力推动乡村民间组织的发展，开拓农村公共事务方面志愿者活动的空间。大量的公共事务在民间组织那里也可以得到处理。民间组织不需要农民纳税；其领导职位常常能吸引志愿者充任。民间组织活动越是广泛深入，政府活动的成本就越是减少。

第三，要压缩乃至取消现有的传统集体经济这个层次，代之以农民自愿组成的各种专业合作社。为此，首先要下决心改革土地制度，让土地管理纳入法制化的轨道。这个办法将大大缩小乡村干部的事权范围，有利于精简公务人员的数量，还将减少乡村干部岗位的“含金量”，有利于志愿者参与公务活动。其次还要逐步将现有集体经济通过改制转变为股份制经济或其他形式的私营经济，从根本上解决乡村干部集经济控制权和公共管理权于一身的弊端。

第四，广泛实行委托服务制，大量减少县级政府在乡镇一级所设立的垂直控制、上下对应的机构，把县政府服务农业的公共活动通过委托的办法交给乡镇自治政府和民间组织办理。例如，县计划生育委员会直接委托乡镇自治政府或某民间机构（例如某医院）办理计划生育事务，同时将经费划拨给承办机构。⑥现在的所谓“七站八所”的上级单位大多可以用这个办法实现自己的工作目标，而不必设立专门的机构。如果县级机构没有经费给农民提供服务，宁可撤销也不能在乡镇设立一个机构用收费的办法养活自己。

第五，现在的一些乡镇机构如果不承担公共服务职能，就将其完全推向市场。政府的农业技术推广一类的经费可以转变为“专用支付券”发给农民，由农民在市场上用这种“准货币”购买服务，促成有关组织的竞争。接受“专用支付券”的组织可以向发行者（政府机构）兑换货币。

通过上述改革，一定会形成一个全新的乡村治理结构。建立这样一种结构在技术上并不困难，关键是政府的见识与行动魄力如何。从我的调查看，乡镇改革成败的关键在县一级领导。改革不仅会触及乡镇干部的利益，更会触及县一级干部的利

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第三篇：全面取消农业税利弊分析及对策研究

全面取消农业税利弊分析及对策研

究

全面取消农业税利弊分析及对策研究2007-02-02 21:55:56

关键词取消农业税，必要性，意义，负面效应，对策研究

温家宝总理在今年的政府工作报告中提出，明年全国全部取消农业税。这标志着中国农民将彻底告别千年“皇粮国税”，“以农养政”时代宣告结束，一个“后农业税时代”正在到来，但正如温家宝总理指出的：取消农业税只是“改革的第一步，巩固改革成果还要付出更大的努力，走更长的路。”

一、我国全面取消农业税的必要性

．农民是我国低收入群体，取消农业税是公平原则的要求。农业税是专门

面向农民征收的税种，同时具有增值税和所得税的性质。然而，和其它职业劳动所交纳的增值税、个人所得税相比，农业税存在明显不公平现象。首先是和增值税相比。农业税征收对象为农业收入，农业收入中包含农民的生产投入，农民要缴纳占农业收入。的农业税和农业税附加，如果把农业税的税额改增值税，就要扣除农民的生产投入。目前，我国的农民生产投入要达到收入的左右，折合成增值税，其税率在以上，是其它劳动者所交的增值税税率的倍；其次是和个人所得税相比。个人所得税税法规定，劳动者月收入扣除元的余额作为应纳税所得额。据国家统计局资料表明，××年农民人均收入元，月收入仅多元，远远没有达到国家规定的个人所得税的起征点，却要交的农业税和农业税附加，这显然是不公正的。

．以实现全面小康社会的宏伟目标出发，取消农业税势在必行。全面建设小康社会，重点、难点都在农村。我国

农村拥有全国以上的人口，如果没有农村的小康，就根本谈不上全面小康。以保护农业、发展农业、减轻农民负担、缩小农民与其它劳动者收入差距、缩小经济发达地区和经济欠发达地区的贫富差距角度出发，取消农业税势在必行。我国已在浙江，广东等发达地区宣布取消农业税，但这些地方农民根本不缺钱，取消农业税对他们意义不大。真正要取消农业税的是中西部欠发达地区，只有这样才能逐步缩小地区之间、城乡之间差距，才有望实现我国全面小康。

．取消农业税是适应加入后农产品竞争的需要。在世贸组织成员内，各主要农产品生产国，不仅不向农民征税，而且给农民大量补贴，增强其它农产品在国际市场竞争力。而我国人多地少，农民的农业生产平均土地占有量十分有限，在结构转换中农产品生产成本上升压力本身就较大，征收农税无形中又提高了农民的生产成本。如江苏省从××年起农业税税率从统一调整为，计税常年

产量和计税价格不变，农业税附加按调整后农业税税额的计征，税率调低后农业税及附加综合征收率为。如江苏盐城市楼王镇的农业税亩平均负担由××年的元降为元。为平均减负元，大幅减轻了农民负担过重。显而易见，如果完全取消农业税，可直接降低农产品生产成本，提高我国农产品在国际市竞争力。

二、全面取消农业税意义重大

有利于增加农民的收入，发展农村经济

近年来，由于多种原因，农民收入低且增长缓慢。虽然从表面上看税收绝对数额不高，但对低收入的农民来说，负担并不算小，农民负担不断增加。过重的负担挤占了农民家庭消费，直接影响了农民的生产生活。在农业增收难度加大的情况下，减负也是增收，逐步取消农业税就是间接增加农民收入。同时，取消农业税，对农民实施“零负担”政策后也将拆除一些地方政府借农业税“搭车收费”的平台，有利于农民保护自身利

益，也有利于农民负担监督工作有效开展，从而促进农村经济的发展。

有利于缓轻农村社会矛盾

由于农业税的特定征收对象和现行农村的治理特点，只要农业税存在下去，基层政府与农业税的征收行为始终会难解难分的纠结在一起，而且某些基层政府把农业税的征收演化成了竭泽而渔式的恶性“收、养”机制，造成了农村干群关系长期以来的不可调解。农业税的取消无形地剥离了基层政府不规范权力的又一依仗，基层政府的行为将会逐步得到规范，有利于改善农村干群关系，缓轻社会矛盾。

有利于和谐社会的建设

社会主义和谐社会是建立在社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义精神文明谐调发展的基础上的。“三农”问题作为社会发展的一个薄弱环节，在一定程度上制约了社会主义和谐社会的发展。因此，建设社会主义和谐社会必须解决“三农”问题。而农业税的

全面取消有利于增加农民的收入、发展农村经济、缩小城乡差距和缓和农村社会矛盾等，从而促进社会主义经济、政治、文化的全面协调发展，加快社会主义和谐社会的建设。

三、全面取消农业税的负面效应

减少地方财政收入，制约农村基层政府功能发挥

农业税是地方收地方用，尤其是在农业主产区，农业税仍然是乡镇财政的主要收入来源，是基层政府的重要财力保障。因此，取消农业税使得乡镇政府的收入锐减，给贫困和欠发达地区带来了财政困难。而当前县级财政又普遍困难，难以挤出财力安排对乡镇、村转移支付。这样，乡镇一级政府受到财力约束，从而制约了农村基层政权功能的发挥。

农村公益事业难以发展

长期以来，我国农村公益事业的发展都是以农业税作为资金保障的。全面取消农业税造成了乡镇财政收入的严重

减少，没有足够的资金来履行社会公共职能，直接影响到农村公益事业的长足发展。如没有乡镇财政支持，农业基础设施就无法新建和管理维护、农村合作医疗保健和农村社会保障制度就难以实施等。

农业新品种和技术服务推广更加困难

我国农村的新品种和技术服务推广一直以来都是举步维艰。一方面是由于新品种和技术推广一般都有很高的技术含量，需要较大的资金投入，而我国农民收入较低，没有足够的资金进行投资；另一方面，我国农民自古以来都是思想保守，不愿接受新事物，唯恐一旦尝试失败会造成经济损失。通常地方政府都是通过地方财政直接补贴或建立赔偿制度来缓解这些问题，而如今全面取消农业税，地方财政收入锐减，农业新品种和技术服务推广将更加困难。

农村义务教育和职业培训面临困境

农业税是农村义务教育的主要资金来源，农民是义务教育的主要投入者。取消农业税后，农村义务教育虽然由县、乡财政拨付，但县、乡财政缺口较大，拖欠教师工资的事时常发生，而县、乡拨付费用也难以及时到位。另外，许多县、乡为适应农村结构调整，引导农民致富，多次为农民举办各类职业技术培训班，向农民传授种植、养殖、栽培等多种生产技术，深受农民欢迎。现在资金来源中断，使得各类培训班无法继续开展下去，农民生产技能无法进一步提高，不利于农业长期高效发展。

四、对策研究

全面取消农业税意义重大，但取消农业税带来的负面效应我们也不能忽视。因此，在取消农业税的同时，我们要加快乡镇机构、农村教育和县乡财政体制等以上层建筑为主的综合配套改革。

转变基层政府职能，适应改革需要

目前乡镇政府职能仍然以经济管

理为主体，社会管理和公共服务的职能相对较少。免征农业税后，县乡两级政府空闲出大量精力，正好可以腾出手来着力促进服务型政府的转变。基层政府要抓住这一有利时机，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上，切实履行好社会管理和公共服务职能。

加快县乡财政体制改革

建立社会公共财政体制，大力调整财政支出结构。县、乡镇财政收入新增部分要提高对农村投入的比重，增加农村基础设施和社会事业的财政投入，向农村提供更多的公共产品和服务。不断改革和完善县乡财政体制，科学界定县与乡镇政府之间的支出责任范围和收入来源，使财权财力承担的职能相当，以财权划定事权，从制度上规范县乡财力分配。在财政体制调整时，要充分考虑基层政府提供公共服务和公共产品的财力需求，在初次分配与再分配时向农民

倾斜，真正将农村纳入公共财政框架之内，同时加大对困难乡镇的财政转移支付力度，保障基层政权机构正常运转。

创新农村基础设施的筹资和管理机制

缺少了地方财政的支持，农村基础设施的资金只能通过多元化筹资渠道解决：一是充分利用国家各项支农政策，积极向上争取部分资金；二是采取“一事一议”的办法在广泛征求群众意愿基础上按照“谁出钱，谁受益”的原则和方式，鼓励农民、个体或企业以独资或股分制度投资于农村基础设施建设；三是县、乡镇地方政府通过减压其它支出，挤出一部分资金用于基础设施建设；四是通过申请补贴或申请银行贷款的方式筹集部分资金。对于基础设施的管理可以引入竞争机制，推行市场化管理，具体做法为：对已建成的农村基础设施的产权进行卖断，所变卖资金由村委会集中起来就地专门用于农村公益基础设施建设，使其滚动发展；对容易管护或维修 的基础设施有偿承包，由承包人定期对管护的基础设施进行维修，村委会按照目标责任管理合同书规定支付其劳动报酬。

加强农村义务教育，完善以政府投入为主的经费保障机制

进行农村义务教育是政府的公共职能之一，理应由政府出资解决。在新一轮改革中，要进一步落实“以县为主”的农村义务教育管理体制，切实把农村义务教育的责任以主要由农民承担转到主要由政府承担，把政府对农村义务教育的责任以乡镇为主转到以县为主，完善以政府投入为主的经费保障机制。

开征农民个人所得税，调节收入分配

不征农业税是当今各国的普遍做法，但是取消农业税并不意味着免除农民纳税义务。而是在贯彻税收公平原则的前提下，比照城镇居民开征个人所得税。随着我国经济的发展，农民收入的提高，这一税种的潜力会越来越大，它

将成为地方政府财力增长、合理布局和发展区域经济的重要保证。

第四篇：全面取消农业税利弊分析及对策研究

全面取消农业税利弊分析及对策研究

李然，白茹（来稿）

摘要:我国长期实行的传统农业税制度对农村社会发展产生了诸多不利影响。目前，中国已经整体上进入工业化中期阶段，取消农业税势在必行，它不仅有利于增加农民收入，缓和农村社会矛盾，还有利于我国和谐社会的发展，但取消农业税的同时也带来了诸如财政收入锐减、农村公益事业难以发展、农村义务教育面临困境等一系列问题。因此，政府在取消农业税的后应加快推进农村综合配套改革.关键词:取消农业税，必要性，意义，负面效应，对策研究

温家宝总理在今年的政府工作报告中提出，明年全国全部取消农业税。这标志着中国农民将彻底告别千年“皇粮国税”，“以农养政”时代宣告结束，一个“后农业税时代”正在到来，但正如温家宝总理指出的：取消农业税只是“改革的第一步，巩固改革成果还要付出更大的努力，走更长的路。”

一我国全面取消农业税的必要性

1．农民是我国低收入群体，取消农业税是公平原则的要求。农业税是专门面向农民征收的税种，同时具有增值税和所得税的性质。然而，和其它职业劳动所交纳的增值税、个人所得税相比，农业税存在明显不公平现象。首先是和增值税相比。农业税征收对象为农业收入，农业收入中包含农民的生产投入，农民要缴纳占农业收入8。4%的农业税和农业税附加，如果把农业税的税额改增值税，就要扣除农民的生产投入。目前，我国的农民生产投入要达到收入的80%左右，折合成增值税，其税率在40%以上，是其它劳动者所交17%的增值税税率的2.5倍；其次是和个人所得税相比。个人所得税税法规定，劳动者月收入扣除800元的余额作为应纳税所得额。据国家统计局资料表明，2003年农民人均收入2622元，月收入仅200多元，远远没有达到国家规定的个人所得税的起征点，却要交8.4%的农业税和农业税附加，这显然是不公正的。

2．以实现全面小康社会的宏伟目标出发，取消农业税势在必行。全面建设小康社会，重点、难点都在农村。我国农村拥有全国2/3以上的人口，如果没有农村的小康，就根本谈不上全面小康。以保护农业、发展农业、减轻农民负担、缩小农民与其它劳动者收入差距、缩小经济发达地区和经济欠发达地区的贫富差距角度出发，取消农业税势在必行。我国已在浙江，广东等发达地区宣布取消农业税，但这些地方农民根本不缺钱，取消农业税对他们意义不大。真正要取消农业税的是中西部欠发达地区，只有这样才能逐步缩小地区之间、城乡之间差距，才有望实现我国全面小康。

3．取消农业税是适应加入WTO后农产品竞争的需要。在世贸组织成员内，各主要农产品生产国，不仅不向农民征税，而且给农民大量补贴，增强其它农产品在国际市场竞争力。而我国人多地少，农民的农业生产平均土地占有量十分有限，在结构转换中农产品生产成本上升压力本身就较大，征收农税无形中又提高了农民的生产成本。如江苏省从2004年起农业税税率从7%统一调整为4%，计税常年产量和计税价格不变，农业税附加按调整后农业税税额的20%计征，税率调低后农业税及附加综合征收率为4.8%。如江苏盐城市楼王镇的农业税亩平均负担由2003年的75.768元降为43.296元。为平均

减负32.472元，大幅减轻了农民负担过重。显而易见，如果完全取消农业税，可直接降低农产品生产成本，提高我国农产品在国际市竞争力。

二全面取消农业税意义重大

2.1有利于增加农民的收入，发展农村经济

近年来，由于多种原因，农民收入低且增长缓慢。虽然从表面上看税收绝对数额不高，但对低收入的农民来说，负担并不算小，农民负担不断增加。过重的负担挤占了农民家庭消费，直接影响了农民的生产生活。在农业增收难度加大的情况下，减负也是增收，逐步取消农业税就是间接增加农民收入。同时，取消农业税，对农民实施“零负担”政策后也将拆除一些地方政府借农业税“搭车收费”的平台，有利于农民保护自身利益，也有利于农民负担监督工作有效开展，从而促进农村经济的发展。

2.2有利于缓轻农村社会矛盾

由于农业税的特定征收对象和现行农村的治理特点，只要农业税存在下去，基层政府与农业税的征收行为始终会难解难分的纠结在一起，而且某些基层政府把农业税的征收演化成了竭泽而渔式的恶性“收、养”机制，造成了农村干群关系长期以来的不可调解。农业税的取消无形地剥离了基层政府不规范权力的又一依仗，基层政府的行为将会逐步得到规范，有利于改善农村干群关系，缓轻社会矛盾。

2.3有利于和谐社会的建设

社会主义和谐社会是建立在社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义精神文明谐调发展的基础上的。“三农”问题作为社会发展的一个薄弱环节，在一定程度上制约了社会主义和谐社会的发展。因此，建设社会主义和谐社会必须解决“三农”问题。而农业税的全面取消有利于增加农民的收入、发展农村经济、缩小城乡差距和缓和农村社会矛盾等，从而促进社会主义经济、政治、文化的全面协调发展，加快社会主义和谐社会的建设。

三全面取消农业税的负面效应

3.1减少地方财政收入，制约农村基层政府功能发挥

农业税是地方收地方用，尤其是在农业主产区，农业税仍然是乡镇财政的主要收入来源，是基层政府的重要财力保障。因此，取消农业税使得乡镇政府的收入锐减，给贫困和欠发达地区带来了财政困难。而当前县级财政又普遍困难，难以挤出财力安排对乡镇、村转移支付。这样，乡镇一级政府受到财力约束，从而制约了农村基层政权功能的发挥。

3.2农村公益事业难以发展

长期以来，我国农村公益事业的发展都是以农业税作为资金保障的。全面取消农业税造成了乡镇财政收入的严重减少，没有足够的资金来履行社会公共职能，直接影响到农村

公益事业的长足发展。如没有乡镇财政支持，农业基础设施就无法新建和管理维护、农村合作医疗保健和农村社会保障制度就难以实施等。

3.3农业新品种和技术服务推广更加困难

我国农村的新品种和技术服务推广一直以来都是举步维艰。一方面是由于新品种和技术推广一般都有很高的技术含量，需要较大的资金投入，而我国农民收入较低，没有足够的资金进行投资；另一方面，我国农民自古以来都是思想保守，不愿接受新事物，唯恐一旦尝试失败会造成经济损失。通常地方政府都是通过地方财政直接补贴或建立赔偿制度来缓解这些问题，而如今全面取消农业税，地方财政收入锐减，农业新品种和技术服务推广将更加困难。

3.4农村义务教育和职业培训面临困境

农业税是农村义务教育的主要资金来源，农民是义务教育的主要投入者。取消农业税后，农村义务教育虽然由县、乡财政拨付，但县、乡财政缺口较大，拖欠教师工资的事时常发生，而县、乡拨付费用也难以及时到位。另外，许多县、乡为适应农村结构调整，引导农民致富，多次为农民举办各类职业技术培训班，向农民传授种植、养殖、栽培等多种生产技术，深受农民欢迎。现在资金来源中断，使得各类培训班无法继续开展下去，农民生产技能无法进一步提高，不利于农业长期高效发展。

四对策研究

全面取消农业税意义重大，但取消农业税带来的负面效应我们也不能忽视。因此，在取消农业税的同时，我们要加快乡镇机构、农村教育和县乡财政体制等以上层建筑为主的综合配套改革。

4.1转变基层政府职能，适应改革需要

目前乡镇政府职能仍然以经济管理为主体，社会管理和公共服务的职能相对较少。免征农业税后，县乡两级政府空闲出大量精力，正好可以腾出手来着力促进服务型政府的转变。基层政府要抓住这一有利时机，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上，切实履行好社会管理和公共服务职能。

4.2加快县乡财政体制改革

建立社会公共财政体制，大力调整财政支出结构。县、乡镇财政收入新增部分要提高对农村投入的比重，增加农村基础设施和社会事业的财政投入，向农村提供更多的公共产品和服务。不断改革和完善县乡财政体制，科学界定县与乡镇政府之间的支出责任范围和收入来源，使财权财力承担的职能相当，以财权划定事权，从制度上规范县乡财力分配。在财政体制调整时，要充分考虑基层政府提供公共服务和公共产品的财力需求，在初次分配与再分配时向农民倾斜，真正将农村纳入公共财政框架之内，同时加大对困难乡镇的财政转移支付力度，保障基层政权机构正常运转。

4.3创新农村基础设施的筹资和管理机制

缺少了地方财政的支持，农村基础设施的资金只能通过多元化筹资渠道解决：一是充分利用国家各项支农政策，积极向上争取部分资金；二是采取“一事一议”的办法在广泛征求群众意愿基础上按照“谁出钱，谁受益”的原则和方式，鼓励农民、个体或企业以独资或股分制度投资于农村基础设施建设；三是县、乡镇地方政府通过减压其它支出，挤出一部分资金用于基础设施建设；四是通过申请补贴或申请银行贷款的方式筹集部分资金。对于基础设施的管理可以引入竞争机制，推行市场化管理，具体做法为：对已建成的农村基础设施的产权进行卖断，所变卖资金由村委会集中起来就地专门用于农村公益基础设施建设，使其滚动发展；对容易管护或维修的基础设施有偿承包，由承包人定期对管护的基础设施进行维修，村委会按照目标责任管理合同书规定支付其劳动报酬。

4.4加强农村义务教育，完善以政府投入为主的经费保障机制

进行农村义务教育是政府的公共职能之一，理应由政府出资解决。在新一轮改革中，要进一步落实“以县为主”的农村义务教育管理体制，切实把农村义务教育的责任以主要由农民承担转到主要由政府承担，把政府对农村义务教育的责任以乡镇为主转到以县为主，完善以政府投入为主的经费保障机制。

4.5开征农民个人所得税，调节收入分配

不征农业税是当今各国的普遍做法，但是取消农业税并不意味着免除农民纳税义务。而是在贯彻税收公平原则的前提下，比照城镇居民开征个人所得税。随着我国经济的发展，农民收入的提高，这一税种的潜力会越来越大，它将成为地方政府财力增长、合理布局和发展区域经济的重要保证。

第五篇：零八年我国应对金融危机政策的效应分析

三、我国应对金融危机政策的效应分析

对政策效应的科学评价一般从两个层次进行分析：政策的最终目标即看国民经济各主要变量变化是否符合决策者的初衷；政策的中介目标即看其变化是否符合政策要求的方向，或者是否体现了政策意图，同时还要看各个中介目标之间是否相互配合。对当前的财政、货币政策效应而言就是看国民经济变化是否朝着经济回暖的方向发展，社会需求是否被真正启动。

（一）2009年国民经济主要变量变化分析 ①经济增长持续回升，2009年国内生产总值335353亿元，按可比价格计算，比上年增长8.7%，从当季同比增速看，经济增速在逐季加快。②工业生产增长强劲，企业利润不断增加。2009年规模以上工业增加值比上年增长11%，1～11月份，全国规模以上工业企业（年主营业务收入500万元以上的企业）实现利润25890.8亿元，同比增长7.8%。③国内需求稳定增长，国外需求有所改善。全社会固定资产投资224846亿元，比上年增长30.1%；全年社会消费品零售总额125343亿元，比上年增长15.5%，扣除价格因素，实际增长16.9%；2009年全年累计进出口总额22073亿美元，比上年下降13.9%，出口同比下降16%，进口同比下降11.2%，贸易顺差为1960.6亿美元，比上年减少1020.7亿美元。④物价全面企稳回升，房价快速上涨。CPI同比在连续下降9个月后，11月份首次转为上涨变化，12月份上涨1.9%，居民消费价格（CPI）比上年下降0.7%；2009年3月份以来，房屋销售价格环比已经连续10个月正增长。⑤城乡居民收入稳定增长，就业趋势好于预期。城镇居民人均可支配收入17175元，比上年增长8.8%，扣除价格因素，实际增长9.8%。农村居民人均纯收入5153元，比上年增长8.2%，扣除价格因素，实际增长8.5%。人力资源与社会保障部统计显示，2009年城镇新增就业较2008年减少11万人，达到1102万人，远超过全年新增就业900万人的目标。⑥货币供应量增速加快，货币流动性增加。金融机构人民币各项贷款余额39.97万亿元，按可比口径同比增长31.7%。2009年，货币供应量明显过度增长，四个季度分别为25.51%、28.46%、29.31%和32.4%，12月末货币流动性（M1/M2）为36.3%（数据来源：中国人民银行、中国统计局）。从以上数据看出，2009年中国经济经受了国际金融危机的严峻考验，国民经济企稳向好，投资快速增长、消费市场活跃、居民收入增加、进出口在下半年快速回升，工业生产明显恢复，货币供应量和流动性增加。与此同时，房地产价格上涨较快，通胀预期增强。从国民经济的各主要指标中可以看出我国财政政策和货币政策效果开始显现，效果较好。

（二）积极财政政策效应分析

1.扩大政府投资、促进经济增长的效应分析。根据凯恩斯理论，政府投资主要是通过乘数效应刺激经济增长。扩大政府投资主要是靠财政支出和转移支付两个方面，政府投资直接形成有效需求和购买力，一方面政府投资以乘数级增加国民生产总值，另一方面，通过转移支付增加居民的可支配收入，从而增加他们的投资需求和消费需求。政府投资对于当前增加就业机会和促进经济增长具有积极的推动作用。我国为应对金融危机进行4万亿元投资，2009年第一季度开始大规模实施4万亿元投资计划，这些政府投资引导和带动社会投资增长，从而刺激经济增长，为我国经济持续稳定发展起到了重要作用。不过在这里我们只看到扩大政府投资的积极效应，实际上政府投资有可能产生挤出效应。这是我们在现实中应该注意的问题，此次应对金融危机，由于扩大政府投资，在一些行业出现了“国进民退”现象，这也许是积极财政政策的挤出效应的结果。所以，在实施扩大政府投资时，应注意对企业投资采取相应的保护措施，减少其消极效应。2.减税对经济增长的效应分析。积极财政政策的另一个主要措施是减税。由于受金融危机内外因素的影响，我国企业尤其是外向型企业受到了严重的打击。为了减轻企业负担，减税让利成为必然的措施。我国自金融危机以来修改了各种税法制度和实施了结构性减税方案。据专家预测，2009年减轻企业和居民负担约5000亿元。现就我国对各个税种对经济的影响进行分析。（1）主体税种与经济增长一般呈现负相关关系。一般来说流转税主体税种（国内增值税、营业税和消费税）与经济增长呈现负相关关系，所以减少流转税的征收可以促进经济增长。2009年起我国增值税由生产型转为消费型，减轻了企业的负担，并对企业更新设备、采用新技术有很好的刺激和鼓励作用。据估算，增值税转型将给企业节约1500亿～3000亿元税收支出。目前我国实行增值税的转型，有效刺激了投资和消费的回暖，为我国企业渡过金融危机起到了积极作用。（2）出口退税与经济增长一般呈正相关关系。自国际金融危机爆发以来，为缓解纺织企业的困难，稳定出口，保障就业，我国已多次提高出口退税率并不断扩大出口退税范围和项目，如2008年11月1日起上调3486项商品的出口退税率，约占中国海关税则中全部商品总数的25.8%，这也是自2004年以来中国调整出口退税政策涉及税则号最多、力度最大的一次，提高了我国企业出口产品的竞争力，减轻企业因国际市场萎缩带来的冲击，保证了我国对外贸易不出现大的贸易逆差。（3）所得税与经济增长显著负相关。企业所得税对生产要素所可能产生的两种效应中，替代效应已逐渐起更大的作用，超过收入效应，从而总效应表现为随着企业所得税的增加而导致产出减少。2008年起实施新《企业所得税法》，统一内外资企业的税率，标准税率由原来的33%降为25%，并在企业所得税方面增加了更多的优惠政策，体现了公平税负的理念；同时，修改个人所得税的费用扣除标准，由原来的1600元提高到2000元，调整个人买卖房地产的相关税收，进一步减轻了个人税收负担，对刺激我国国内需求具有一定的作用。

3.扩大国债发行，为我国经济发展提供财力支持。实施积极财政政策很重要的一点是扩大政府投资，而又不能增加微观主体的税负负担。而这时只能靠发行国债来实施积极财政政策。为了应对金融危机，我国增加了国债的发行量，并且允许地方发行地方债券进行融资，增加地方投资。至2007年末，我国国债余额占GDP的比重仅为22%，低于国际公认的45%的警戒线，而美国同期为71%，欧元区为67%，日本为16%。就我国经济发展水平而言，我国国债负担率相对较低，以往几年我国经济保持9%左右的增长速度，财政收入保持20%左右的增长速度，存在较大的发债空间。一般来说，积极财政政策实施会导致财政赤字增加，但目前我国财政赤字占GDP的比重在0.5%左右，财政赤字率多年来一直低于欧盟3%的安全警戒标准，没有超越我国综合国力的承受范围。综合我国经济增长速度、财政赤字、以往国债发行规模，通过扩大国债发行规模实施积极财政政策，可以扩大我国政府投资和促进经济增长。

（二）适度宽松的货币政策的效应

1.利率调整效应。中国人民银行直接调控的是金融机构对客户的法定存贷款利率，央行自2008年金融危机以来多次下调金融机构人民币存贷款基准利率，增加流动性，保持经济增长和稳定市场预期的信号。通过下调利率，一方面可有效降低企业用资成本，另一方面保证银行体系有充分的流动性，能够给全社会提供宽松的货币环境，鼓励企业进行生产经营。央行还对商业信贷规划不再加以硬约束，可以有效释放银行资金获利，为经济增长注入新动力。

2.存款准备金率调整效应。存款准备金率政策是货币政策力度最大、较少使用的政策，但是我国频繁使用，但其效果不大。这有可能因为我国银行的超额准备金率较高，调整存款准备金率对银行的信贷资金影响不大。

3.货币供应量调整效应。2008年前三季度央行抑制经济过热的货币政策，使商业银行的放贷热情受到抑制，9月份国际金融危机全面爆发以后，央行虽然出台了利率和存款准备金率双双下调的利好政策，但对银行和投资者的信心打击很大，造成了银行的慎贷行为，使得2008年四季度贷款并未按照利率调整的幅度相应增加。2009年第一季度开始大规模实施4万亿元投资计划，银行放贷的积极性大大加强，货币供应量明显过度增长，四个季度分别为25.51%、28.46%、29.31%和32.4%，这正是商业银行大规模投放信贷造成的乘数效应增强所导致的结果。2009年第一季度至第二季度，货币政策发挥的作用逐步增强，在增加货币供应量层面上成功地对冲了2007～2008年上半年抑制经济过热的货币政策的时滞影响和金融危机对M2的冲击。不过，货币供应量过快增长，流动性增加过快，与当初适度宽松的货币政策初衷严重背离。受金融危机的影响，我国股票市场受到冲击，导致了上证指数从2007年10月份的6124点暴跌至1638点，2009年上证指数持续反弹，一直在3000点左右徘徊，6个月累计涨幅超过70%。房地产市场在2009年起出现一轮井喷行情，市场成交量节节攀升，房价也开始止跌回升。这有可能是由于2009年货币供应量短期内急剧增长，在市场经济条件下大量信贷资金为了快速获取利润，进入了股市和楼市等虚拟经济体，而没有很好地进入实体经济，使实体经济恢复缓慢。同时，宽松的货币政策推高了资产价格，形成了在未来半年内中国资产价格单边上涨预期，这对短期国际资本构成了极大的吸引力，引发外汇储备持续大量增长。这样一来，外汇占款的增长直接导致基础货币投放的增加，进而导致流动性剧增，给宏观调控带来巨大压力。货币供给增加，引起了资产价格上升风险和通胀预期，实体经济恢复不确定因素增加。