上海市实现城乡社会保障一体化的必然性及现状和发展模式研究

第一篇：上海市实现城乡社会保障一体化的必然性及现状和发展模式研究

上海市实现城乡社会保障一体化的必然性及现状和发展模式研究

上海农村面临自然人口老龄化、高龄化和流动老龄化的压力。上海早在1979年就进入人口老龄化城市行列（1999年10月，中国已跨入了老龄社会的行列）。据预测，上海人口老龄化进程在21世纪初的前十年较为平缓，2010年至2020年老龄化高速发展，2015年，全市60周岁及其以上的老年人将占全市总人口的24.9%。(2)本市老年人口还呈现高龄化的趋势，人口预期寿命从1995年的76.0岁上升到2000年的78.8岁。2015年上升到16%左右。(3)上海市郊区城镇化过程中，年轻人的城镇化速度远远高于老年人的城镇化速度，因此农村人口老龄化形势更为严峻。在农村，大多数老年农民的现状是一元积蓄（有的只是少量积蓄），二无保障（绝大多数人不享有退休金和医疗保险，养老保险未普及且保险水平低），从经济来源到生活照顾几乎完全依靠子女。因此，农民老有所养必将成为上海农村面临的一个重大的什会问题。

4.城乡社会保障的一体化是解脱上海郊区农村土地社会

保障功效的必然要求

社会保障是农村土地对农民重要的功效之一。土地对农民有提供就业的功效、经济收益功效、社会保障功效、土地增值收益功效等。我们研究表明，发达地区，土地对农民的功效主要是社会保障功效、土地增值收益功效、就业功效等。土地对农民的社会保障功效表现在两个层面：一个层面是通过拥有对土地所有权的成员权取得社会救济等社会保障的权利。中国的农村社会保障，是和户籍制度联系在一起的，目前农村的社会保障是属地管理。农民只有取得当地集团成员权（与土地所有权的成员权相对应），才能在需要社会保障时得到一定保障。第二个层面，即土地提供农民最基本生活保障的功效，即当农民没有机会从其他途径取得收益时，在自己承包的土地上经营农业，可以取得基本生活需要的粮食、蔬菜和柴禾。这是其他社会保障机制残缺情况下土地提供给农民的社会保障。

在城镇化过程中，要使农村过剩劳动力从经营土地上转移出来，就要使农民从土地对农民提供社会保障中解脱出来，就要寻找相应的社会保障的替代机制。完善的类似于城镇社会保障的农村社会保障，是一个好的选择。

二、上海市农村（郊区）社会保障现状

1.上海市城乡社会保障对比分析

上海市是我国市场经济基础上社会保障制度比较完善的地区，但城乡社会保障存在着较大的差异。从社会保险、社会福利、社会救助、优抚安臵、自愿补充社会保险、住房公积金制度等方面比较看出，上海市城乡社会保障差异较大，如表1所示。

2.上海市农村（郊区）社会保障存在的问题

从前面的分析可以看出，与城市社会保障相比，农村社会保障存在以下的问题：

第一、农村社会保障的法制化程度比较低

根据笔者收集到的不完全资料统计，目前正在执行的、由上海市制定的直接关系居民社会保障的文件有28个，只涉及城镇居民的14，只涉及农村居民的2个（农村居民养老保险），既涉及城镇居民又涉及农村居民的个保险水平有差别或资金来源有差别的7个，涉及到城乡社会保障管理没有明显

差别的5个。

社会保障制度需要强有力的法律法规来支撑，在国务院已经制定的条例中，极少有属于规范农村社会保障制度的法规。上海市农村社会保障初步建立了养老和社会救助的基本框架，但远没有城镇社会保障体系完备。

第二，农村社会保障制度实施机制脆弱

上海市农村社会保障所需要的合法的筹资机制、严格的管理机制、稳定的保障机制、有效的运行机制、完善的监督机制都不健全。这就影响农村社会保障工作的开展，使农村社会保障处于落后地位。

第三，农村社会保障实施范围窄，覆盖面小

广大农村地区除对缺乏或者丧失劳动能力、生活无依无靠的老、弱、孤、寡、残疾等实行“五保”制度外，除对在企事业单位有较稳定职业的职工要求建立社会养老保险，绝大多数农民没有纳入社会保障范围，其养老、医疗、工伤等则主要靠自我保障、家庭保障。长期以来，政府对农民的社会保障局限在救灾救济、优抚安臵等项目上。政府对农村的

社会保障的投入与城镇相比简直是微乎其微。

第四，农村社会保障资金来源不尽合理，未能体现全社会的责任

目前上海市农村社会保障资金来源是以农民个人缴纳为主，集体次之，国家为补充。这使国家和集体所体现的社会责任过小，不仅造成了资金来源的不足，降低了保障标准，而且也影响了农民参加养老、医疗等保障的积极性，加大了保障工作的难度。

第五，农村社会保障，陷入了“就农村谈农村社会保障的陷阱”

目前，改革实践和理论研究仍然未能突破城市乡村社会保障制度改革和建设两个独立的小圈子，这是上海社会保障制度改革的一大误区——由农村自己解决农村的社会保障问题。事实上，上海市农村不可能解决上海市农村社会保障问题。因为：(1)大部分农业生产者不能依靠农业致富，甚至在耕地减少的情况下连基本的最低生活保障也难以维持，2000年第产业产值仅占GDP的1.8%（见表2）。(2)农村劳动者的素质低，在就业竞争中往往处于劣势。结果是耕地减少的同

时农业劳动力转移不了。1990-2000年，第一产业从业人员从11.1%上升到11.9%，第二产业从业人员由59.3%下降到42.1%，第三产业从业人员比重由29.6%上升到46%。(3)非农产业出现徘徊，农民从非农就业中所得不能有大幅度提高。(4)城乡收入差距大。上海郊区农民2000年人均纯收入达到5596元，城镇居民人均收入17000元左右，因此，靠农村解决农村社会保障的问题不可能达到城乡社会保障的一体化。

附图

三、上海市城乡社会保障一体化的基本思路和模式

1.基本思路

我们的思路是(1)先把制度建立起来，保障水平逐步提高；(2)建立独立于集体和企事业单位之外，适应社会主义市场经济需求的资金来源多元化、结构多层次、管理信息化、服务社会化、筹资渠道稳定可靠、资金安全平衡高效的社会保障体系；(3)建立健全基本养老、基本医疗，失业、生育、工伤等社会保险，鼓励开展补充保险和商业保险；(4)完善社会救助制度，健全社会福利、优抚安臵和社会互助体系，大力发展社会慈善事业；(5)各项社会保险金实行社会发放，保

护劳动者的利益。

上海市郊区农村社会保障与城镇社会保障一体化可分两步走：第一步是首先建立与城镇类似的社会保障体系，建立以基本保险法定化、补充保险市场化、救助保险社会化为主要机制的农村社会保障体系；第二步是逐渐提高社会保障的水平，实行政府、企业、个人共同筹资的机制，加大征缴力度，以逐步提高保障水平；完善城保、镇保、农保三种养老保险制度之间可转换、相衔接的机制，达到与城镇社会保障的彻底接轨。

2.基本模式——“三维社会保障制度”

由“基本保障”、“补充保险”、“附加保险”这三个层次组成。其核心内容可以简述如下：

建立覆盖全市城乡统一的法定的基本保障。虽然基本保障层次低但范围广。凡上海市公民都有权享受。它保障的是全体公民在生命波折期最基本的生活需要。主要是公民老年最基本的生活保障、城乡预防和基本卫生保健（比如城乡妇幼保健和防疫接种疫苗等等），不同地区间保障水平可以有适当差别。基本保障由城乡社会福利、城乡社会救助和城乡优

抚安臵、城乡居民最低生活保障制度等组成。基本保障采用受益基准制，资金来源以财政支出为主，保障基金的支付方式采用半积累半现收现付制。

建立市级统筹的补充保险。该层次的保障水平略高，是基本保障的补充，保障范围包括所有企业（国有、集体、混营、合资、乡镇企业等）和事业单位的职工及政府公务员、农民。属于法定强制性保障。保障费用由企业和职工各按职工工资额的一定比例缴纳，采用所在企业交纳“社会统筹与个人帐户相结合”的方式。保障项目主要是失业、工伤、生育保险与在养老和健康基本保障之上的养老、健康保险等社会保险。补充保障采用混合制，保障基金的支付方式采用半积累半现收现付制。

农村集体为其成员缴纳一定的社会保障金。如果集体成员在某单位工作，单位可为其缴纳有关规定社会保障比例部分的，农村集体成员可以选择由单位缴纳和集体缴纳，如果选择由单位缴纳的，集体给予一定的额外补充。集体的资金主要来源于土地流转过程所得和非农产业所得。在征地、土地流转过程中，除了按国家有关征地政策缴纳个别安臵人员的社会保障费用外，还要充分考虑本集体其他成员社会保障的问题，应该在所得中以强制形式缴纳集体农民的补充社会

保险金。

建立以商业性保险为主的附加保险。该层次主要是为那些不满足于基本保障和补充保险的经济收入较高的公民提供保障，属自愿性质。保费完全自负或由个人愿意支付保费的职工与雇主协商共同支付保费，但国家可给予某些税收优惠。

四、结论

上海市城乡社会保障一体化是城乡一体化过程的必然选择。

上海市农村社会保障虽然取得了一定的成绩（在全国范围内做得比较好），但距城乡一体化的要求还有很大的差距。

实现上海市城乡社会保障一体化，采取分两步走的思路。

上海市城乡社会保障一体化过程中，建立“三维社会发展模式”：建立覆盖全市城乡的法定的基本保障、建立市级统筹的补充保险、建立以商业保障为主的附加保险。

第二篇：渐进式统一城乡社会保障一体化模式

“渐进式统一”城乡社会保障一体化模式

作者：陈天祥,饶先艳 来源：本站整理 发布时间：2010-05-14 13:56:00

一、文献评估和问题的提出

一段时期以来，关于中国要不要城乡社会保障一体化的问题，学术界一直存在着分歧和争论，这种分歧和争论主要集中在一体化的必要性和可行性方面。支持一体化的学者认为，它是平等的公民权利、统一市场、减低管理成本和缓和社会矛盾维护社会稳定的必然要求，其可行性建议包括由政府、雇主和雇员共同出资建立社会保障基金、开征社会保障税、建立统一的社会保险管理机构等。①反对一体化的意见也有不少，理由主要是认为目前中国的经济发展水平还较低、城乡和地区之间的差别大，因而建立统一的社会保障体系只能是一个长期目标，而不宜作为现实的社会保障政策。

另一种是折衷的意见，从操作上看更具有可行性。这种观点认为，城乡一体化中社会保障制度要统一但标准有别，或“条块”统一但城乡有别，一体化应主要集中于对人们基本生存权和健康权的保障方面，即“小保障”模式。③相较于前两种意见，这一主张更具有现实可行性。

本文倾向于第三种折衷的观点，即我国应适时推动能满足居民基本生存权和健康权的城乡社会保障一体化体系。这里所讲的一体化并不是说城乡的社会保障水平和标准完全一致，而是指根据中国国情，打破城乡分割的二元社会保障结构，在社会保障制度设计上把城镇居民和农村居民作为一个整体来统筹规划，逐步缩小城乡之间在基本社会保障方面的差别，实现城乡在政策上的平等、体系上的有机统一，使城乡居民均能实现“老有所养、病有所医、困有所扶”。2003年新一届中央领导集体提出包括“统筹城乡发展”的科学发展观后，城乡一体化的社会保障体系建设就成了一个重要的政策方向。中共十七大报告更是强调要实现“社会公平正义”，建立“覆盖城乡居民的社会保障体系”，“人人享有基本生活保障”。在2008年10月召开的中共十七届三中全会则明确提出构建“城乡经济社会发展一体化新格局”和城乡“公共服务一体化”，并提出了2020年的中期目标，即“城乡基本公共服务均等化明显推进”，从而使城乡社会保障一体化的政策十分明朗。我们知道，社会保障制度大多数情况下都是较典型的“由政府命令和法律引入和实行”的强制性制度变迁，⑤政府创新制度的意愿县决定制度变迁的主导因素之一。另外，一些地方政府已经或者即将进行城乡社会保障一体化的积极尝试，如：本文中要探讨的广东省东莞市城乡基本社会保障一体化实践；广东、浙江、吉林和海南等省均已经在全省范围内实现了最低生活保障全覆盖；而更多的地市一级层次政府正在着手部署实现某一个单项社会保障领域的城乡一体化规划；在2007年3月召开的全国人大会议上，北京、上海、广东等发达地区先后提出了在未来几年建立覆盖当地全体居民的城乡统一的社会保障体系。可以预见，城乡一体化的实践将会在中国的大地上成为一股强大的社会建设潮流，其势不可阻挡。因此，现在再讨论要不要推进城乡社会保障一体化已变得毫无意义了，我们更应该努力探讨一体化的现实途径，为这一中国史无前例的实践提供知识支持。

然而，当我们浏览已有研究成果的时候，却不无遗憾地发现，已有的探讨中国城乡社会保障一体化的研究成果多停留于诸如一体化的必要性、可行性以及主观定性地提出了若干构想这样一些简单的表象上面，而没有深入一体化的具体实践之中，属于“纸上谈兵”，使人难以把握中国国情F的城乡社会保障一体化的真实世界，也难以为其提供具体的有可操作性的政策建议。个别研究虽然探讨了城乡一体化的实践形式，⑥但也主要停留于定性化的描述上面，没有告诉人们一体化过程中需要解决哪些具体问题以及如何解决这些问题。再者，城乡社会保障一体化作为一种制度安排，是一个动态的演变过程，这就决定了我们也必须从过程这一角度去探讨其中的规律，诸如启动机制、过渡机制和城乡衔接机制等。有鉴于此，本文根据中国国情，在总结已有研究成果和政府相关政策文件的基础上，描绘出城乡社会保障一体化需要解决的主要问题和解决问题的基本途径，并在比较中借鉴，尝试性构建基于过程和实践形式的一体化模式，然后选择东莞市为案例，探讨其实践途径。

之所以选择东莞市为案例，是因为根据笔者所掌握的材料，它是国内率先全面实现了三大保障（养老保险、医疗保险和最低生活保障）城乡一体化的地级市。另外，东莞的案例与曹耳东等所描述的上海浦东新区的案例不同，它并没有经过“农民市民化”这一过渡阶梯，而是采取“循序渐进、小步快走”的方式较快地实现了农村居民与城市居民社会保障水平的大体一致，是另一种一体化的模式，具有一定的典型意义。本研究实地调查的时间分为两个阶段：第一阶段是2007年7～9月的集中调研，对东莞市社保局工作人员进行深度访谈，了解东莞市社会保障制度创新的背景、进程、成效和存在的问题，并收集了大量的文献材料，包括政府的规范性文件、政府公报、工作总结、社保制度内容简介、统计数据等。此外，还访谈了15位莞籍农（居）民，侧重了解他们对东莞市农村社会保障制度变迁的整体感受及受益状况。第二个阶段是2007年10月至2008年5月，主要是零星的补充性调查，通过实地访谈、电话采访和邮件来往等对已获得的资料和数据进行核实、扩充和修改。

二、“渐进式统一”城乡社会保障一体化 模式的提出及释义

（一）城乡社会保障一体化需要解决的基本问题 1．城乡社会保障一体化的具体保障项目是什么？

中国的国情决定了我们不能采取一些西方国家（如西欧）那样的包括多项保障项目的城乡社会保障一体化的模式。关于中国城乡社会保障一体化的具体保障项目，目前较为普遍的观点是认为应该立足于中国人口众多、经济发展水平不高的基本国情，在兼顾效率与公平的原则下，实行“小保障、广覆盖”的模式，即主要保障城乡居民基本的生存权和健康权，即基本养老保险、医疗保险和最低生活保障三大领域。⑦这种主张与中共十七大提出的建立覆盖城乡居民的社会保障体系，“以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点”的政策导向是相一致的。中共十七大三中全会则进一步确认了“广覆盖、保基本”的原则。因此，我们认为，以三大基本社会保障为一体化的内容选择是一个有广泛社会共识和政策依据的发展方向。2.如何启动城乡社会保障一体化进程？

社会保障尤其是涉及公民基本生存和健康需要的基本社会保障具有鲜明的公共物品和公共服务属性，属于政府的重要职能领域，需要政府发挥主导性作用，启动一体化进程。从国外的经验来看，很多发达国家都选择了政府主导的强制性全民社会保障模式，农村社会保障基金大部分或全部来自国家税收，典型的如日本和英国。③基于与第一点同样的理由和庞大的资金需要，再加上我国市场体系的发育尚不健全，决定了我国城乡社会保障一体化必须由政府主导实施。实际上，近年来我国政府在各种文件中都强调加快城乡社会保障体系建设，为其发展设定基调，使其纳入“城乡统筹”和和谐社会建设总体格局之中，而彰显出强烈的政府主导意图。如中共十七届三中全会提出：“巩固和发展新型农村合作医疗制度，提高筹资标准和财政补助水平”“加快健全农村社会保障体系。……创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法。”“完善农村最低生活保障制度，加大中央和省级财政补助力度。”在2009年3月17日中共中央和国务院公布的《关于深入医药卫生体制改革改革的意见》更是直截了当提出“坚持公共医疗卫生的公益性质”、“政府主导与发挥市场机制作用相结合”。我们认为，政府的主导作用包括：出资建立社会保障的启动基金和按比例分担的其他保险基金分额、作出相关的制度安排、组织和实施社会保障项目、通过宣传把农民吸引到社会保障体系中来、监督社会保障制度的运行等方面。3．如何筹措城乡社会保障一体化所需要的保险基金？

财政实力的相对不足、农村人口庞大的社会保障需求和因长期二元经济社会结构所造成的对农民社会保障沉重的历史欠帐，都决定了我国不可能由政府承担一体化所需要的全部社会保障基金。对此，不少学者都提出了政府、集体（企业）和个人三方共同出资的对策思路，⑨这一主张也与中共十七届三中全会提出“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”的原则相一致。因此，多元主体共同出资是城乡社会保障一体化的一个重要选择路径。

4．如何实现城乡社会保障之间的衔接？

城乡社会保障一体化，最终要实现城乡之间的衔接和统一，否则，一体化就是一句空话。在这个问题上，学术界原来存在3种方案：即“社会保险统一说”、“基础整合说”和“三维体系说”。但它们均因忽视了中国各地经济发展水平千差万别的特点，欲一步到位的想法不太可行，受到学者们的批判。李迎生总结和借鉴了国外的不同模式，如北欧的“统一模式”、日本的“整合模式”和法国的“专门模式”等，提出了第四个方案，也就是所谓“城乡整合说”或“有差别的统一说”，即养老保险的第一根支柱（社会统筹部分）、医疗保险的大病统筹部分和社会救助（最低生活保障）可设计为城乡共享项目，其他方面或项目则可以根据城乡实际保持一定差异或灵活性。@这一主张得到了很多学者的认同。然而，城乡社会保障，体化是一个动态的过程，并非一开始就是城乡之间平等地享受基本社会保障项目，而是在农村建立基本社会保障制度后，逐渐提高其保障水平，缩小城乡之间的差距，等条件成熟后再实现两者之间的统一，因此．它必然涉及城乡之间的衔接问题，但已有的4个方案只是静态地告诉人们哪些项目应该实现城乡之间的共享，而没有关注其动态过程的规律。基于这一认识和对实践的考察，本文提出了城乡社会保障一体化的第五种模式，即“渐进式统一”模式。认为，受基金的筹措、民众的认知水平、制度的运行成本和隐性债务等因素的制约，农村社会保障制度建立的初期，不可能一下子达到与城市一样的水平，无论是保障的覆盖面还是保障水平都是一个循序渐进的过程，等待条件成熟后才能实现城乡之间的有机统一和衔接，因此，渐进地推进一体化是一个较适合中国国情的模式。这一模式既吸收了李迎生所提出的“有差别的统一”中关于3大城乡共享保障项目的优点，但却克服了其静态观察的缺陷，着重于一体化进程中的动态过程和实现机制，从而使模式丰富和饱满起来，也更容易理解、操作和学习，而显示出强烈的应用价值。

（二）“渐进式统一”城乡社会保障一体化模型及其释义

在对上述基本问题梳理的基础上，本文构建了“渐进式统一”城乡社会保障一体化的实践模型（见图1）。这个模型说明，中国的城乡社会保障一体化可以分为启动、提高和衔接三个循序渐进的阶段。

首先需要明确的是，中国城乡社会保障一体化只涉及民众基本生存和健康需要方面，即三大基本保障，并且在相当长的时期内可能只能维持在较低的水平上。也正因为如此，这种保障带有很强的公益色彩，必须由政府主导，也必须由政府率先出资，与此同时，采取多方筹集社保基金的机制，并作出相关的制度安排，启动一体化进程。在基金管理机制和使用机制上，采取社会统筹与个人帐户结合的模式，既有利于发挥统筹基金的横向社会性共济功能，又有利于强化个人的保险意识和激励机制，有利于保险基金的有效积累，并形成较有效的约束机制，加强对保险基金的控制，避免不必要的浪费。此外，这一机制还有利于实现城乡之间社会保障的衔接，因此，是一种较适合中国国情的管理模式。

在启动阶段完成以后，政府需要通过宣传和示范作用，逐渐提高农村居民对社会保障的认知水平和风险意识，接受有别于家庭保障的社会化保障模式，参与和投入到这一体系中来，并与政府一起逐渐提高保险基金的筹资水平，相应地提高保障受益水平。在这一过程中，会出现阶梯式推进的状态，一步步缩小城乡之间社会保障水平的差距，为城乡衔接奠定基础。

当农村社会保障基金越来越充实，其筹资水平和受益水平与城市一致或接近时，就要适时地实现城乡之间的衔接，解决好两者之间的并轨和转换问题。对于农村保障水平与城市保障水平达到同一标准的项目，要实现两者之间的并轨；对于农村与城市之间因生活条件的差异而客观上需要维持一定差别的保障标准的项目则需要解决好两者之间因人员流动而带来的转换机制问题。

那么，这一模式究竟是如何运行的，其动态过程如何？东莞市的案例为我们提供了一个鲜活的教材。

三、东莞市“渐进式统一”城乡 社会保障一体化进程描述

（一）基本养老保险一体化进程

1．起步阶段(2000年11月至2006年6月)。2000年11月，《东莞市农民基本养老保险暂行办法》出台，标志着东莞市城乡基本养老保险一体化进程的正式启动。从2001年1月起，东莞便正式实行了社会统筹与个人帐户相结合的农村养老保险模式，将男性凡20-60岁年龄段，女性凡20-55岁年龄段没有参加职保的本地户籍农（居）民纳入参保范围，农民养老保险费由市、镇、村（居）委会和个人共同承担，征收费率如表1所示。

农民养老保险费以当年缴费基数的一定比例按月供缴，缴费基数第一年按每人每月400元核定，从2002年1月起，每年递增2.5%。2001年1月至2005年12月，缴纳的保险费为当年缴费基数的11%。被保险人按规定参加农民养老保险，男性年满60周岁，女性年满55周岁，按月领取农民养老金直至终老。农民养老金由基础养老金和个人帐户养老金组成。基础养老金标准起初为每人每月150元，2006年1月起调整为200元。个人帐户养老金月标准为个人帐户储存额除以120。基础养老金从农民养老保险基金中支付、个人帐户养老金从个人帐户中支付。个人帐户储存额支付完毕，从农民养老保险基金中支付。个人帐户储存额只用于参保人养老之用，除参保人参保期间出境定居、户口迁移市外的或死亡的，其个人帐户储存额退还给本人或法定继承人外，均不得提前支取。参保人享受农民养老金后死亡的，其个人帐户储存余额退还其法定继承人。2．城乡并轨阶段（2006年7月1日以后）。从2006年7月1日起，东莞市全面推动农（居）民养老保险制度与职工基本养老保险制度并轨，农保参保人以村（社区）为单位并入职保。个别经济发展滞后的镇并入时间最迟不能超过2009年6月30日。同时，逐渐提高所缴保险费占当年缴费基数的比例，并相应调整个人与市镇村之间的缴费比例（见表2）。并轨后的缴费基数为本市职工最低工资标准，参保待遇标准如表3所示。

资金问题是社会保障的关键问题。一体化进程启动后，东莞市政府有计划、分步骤地扩大公共财政对农村社会保障的支持力度。2000年底，市财政多方筹措10亿元基础资金，建立养老保险制度。从2006年开始，在逐步提高农民养老保障水平的制度安排中，缴费率从原来的11%提高到18%，政府和村集体的出资比率也同步从6%增加到10´%。2001年至2005年，市、镇（街）两级财政和村（居）集体合计投入农保的专项资金达8.96亿元。此外，各级财政还逐年加大对农医保的扶持力度，2004年到2007年，市、镇两级财政共投入扶持资金1.057亿元。

由于社保费采取个人和市镇村按比例缴纳的方式，这其中村一级资金管理的规范程度相对较差，因此，需要加强对集体资产的管理，以保证资金投入的稳定性。在完善村集体经济股份合作制的基础上，东莞市政府积极推动资产管理的规范化：全面实行联组会计委派制和财会电算化；高标准建设“一栏两室”，全面规范村务公开、民主管理工作；在村组两级成立监事会，民主监督面实现了全覆盖。为建立农民社保的长效保障机制，2006年，东莞市明确规定“全市各村（或社区，含村民小组）必须把集体建设用地使用权流转收益的50%以上用于所属村民的社会保障”，从而增强了农民社会保险基金的安全性和调剂能力。

城乡社会保障的一体化需要有与其相适应的组织和管理机制变革，为此，东莞采取了以下3个措施：一是整合机构和人员，将农村社会保障管理职能统一划归市社会保障职能部门承担。职能的有机整合使全市的社保工作实现了一个系统管理、一个窗口对外，降低了一体化的运行成本，提高了效率，也大大增强了基金的调剂能力。二是实现管理的规范化和信息化。在缴费标准、支付限额、起付标准、支付范围、待遇支付比例等环节全面推行规范化、公开化操作。对农（居）民参保缴纳的社保基金，按规定纳入市财政专户，实行收支两条线管理，确保基金安全运行、有效增值。同时，将农村社保纳入“数字社保”信息化建设的框架，统一规划、统一建设。三是实现社保服务的社会化。东莞市社保局分别与广东发展银行、东莞市商业银行合作，发行了广发社会保险IC卡、商业银行农保退休金存折和农医保商业银行银联社保卡，各项社保支付资金100%社会化发放，农保退休人员可在指定的银行在全市的任意网点领取养老金，医保参保患者在办理出院手续时可现场结算医疗费，实现社保服务的便民化。

（二）差别分担的多级资金筹集机制

东莞市农村基本社会保障制度实行的是“广覆盖，低水平”模式。然而，全覆盖对一些相对落后的镇来说，资金压力较大。访谈中，东莞社保局农保科的陈某说：“困难主要来自各个镇的发展不一样，有不平衡性，经济条件好的镇很积极，而相对落后的镇则有顾虑，个人缴费的压力还是存在的。”为确保所有莞籍农（居）民能平等享有基本社会保障，东莞市按经济发展水平将28个镇划分为欠发达镇和非欠发达镇，有差别地划分市、镇、衬的资金负担比例，对欠发达的镇实施财政支持政策。例如，农（居）民养老保险基金的筹集，除农民个人缴纳外，其余部分由市、镇、村（居）三级按3：3:4比例分担；最低生活保障费市、镇、村（居）按4:4:2比例分担。但对欠发达村负担的农保、最低生活保障等费用，均由市、镇财政分担。其中，属欠发达镇的村（居），其分担部分由市、镇按6:4的比例分担；属非欠发达镇的村（居），其分担部分由市、镇按4:6的比例分担。对农（居）民基本医疗保险，先按经济发展水平将镇划分为一类、二类、三类和四类（一类属经济基础较差，四类属经济基础较好），然后有差别地分担市镇财政投入比例，市财政负担比率分别为80%、60%、40%和20%，其余部分由镇财政负担。这种政策减轻了欠发达地区的财政和集体负担，保证了社会保障费用能及时足额到位，使一体化得以公平和有效推进。

（三）循序渐进的城乡保障水平统一进程

在解决农村与城市社会保障的统一问题上，上海浦东采取的是农村社会保障——农民市民化社会保障——市民社会保障3个阶段过渡模式，到一定程度由政府采取“托底”方式，实现城乡一体化。但这种模式人为制造了3个不同的制度阶段，将会为后续的转制过程带来不必要的转制成本。而东莞市的做法与浦东不同，它从一开始就立足于解决城乡社会保障之间的统筹和衔接，转制成本大大减少。其基本做法可以概括为：循序渐进、小步快走，逐步缩小城乡之间社会保障水平的差距，其演进如图2所示。

经济因素和农民的认知水平是制约农村社会保障的主要障碍，因此，一个可行的办法是循序渐进地推动一体化进程，逐渐扩大覆盖面和提高保障水平，最后择机实现城乡之间的统一和平衡。而最重要的一点是让农民能从中得到实惠，逐渐把他们吸引到社会保障体系中来。2000年底，东莞市财政多方筹资建立了养老保险制度，在未征收农民基本养老保险费的情况下，先行发放两个月的养老金，此举在群众中影响很大，增强了农（居）民的参保信心。东坑镇的农民李某，原来一直靠在家后院种疏菜维持生活，而养老保障制度启动后，她每个月能从社保局领取到300元养老金。她说：“以前做梦也没想过，村干部通知领钱时，都不敢相信是真的。”东坑镇社保局的黄某说：“参保时，农民的热情并不是十分高，当他们领到钱就会比较有热情的啦。”农民尝到甜头后，踊跃参加保险，进而随着经济的发展、农民收入的增加、各级政府财政支出结构的调整和责任分担的到位逐渐提高筹资水平和保障水平。而为了提高农民对社会保障的认知能力，使他们了解制度的内容和运作方式，以便更好地维护自身的保障权益，东莞市政府采取了诸如媒体报道、咨询活动、“社保之夜”文化节等多种形式的宣传活动，取得一定的效果。

（四）有效衔接的城乡并轨和转换机制

为减轻农村社保基金压力，东莞市逐步将农村社会保障并入职工社会保障体系中，实行统一管理。同时，实行“社会统筹与个人帐户相结合”方式，着力做实个人帐户，在此基础上实现城乡之间的衔接并轨和转换。以农（居）民养老保险为例，农民养老保险金个人帐户统一按缴费基数的一定比例建立，其中，全部个人缴费和3%的市镇村缴费数额记入个人帐户。2006年7月1日，农民养老保险并入职工养老保险后，继续参保缴费的，参保人按缴费基数的8%建立个人账户，原农保个人帐户金额全部划人并轨后的个人帐户，不足部分从市镇村缴费额中划入。对按规定并入职保后达到国家法定退休年龄时累计缴费年限不足15年的参保人，以及按规定参加农保并且在并入职保时达到或超过国家法定退休年龄的女性参保人，允许在申请退休前自愿选择补缴或延缴至累及缴费年限满15年。对统一补缴有困难的村，进行适当的灵活调整，允许所属成员在申请按月领取职保基本养老金时以退休一个补缴一个的方式进行补缴。在这一政策下，到2006年7月1日，领取农保养老金的农（居）民可以有3种选择：补缴、延缴或不补缴、不延缴，前两种选择领取职工养老金，后一种选择则继续领取农保养老金，今后不再变更。并入职保时间的早晚，直接影响到农（居）民养老待遇，这在一定程度上调动了村集体转保的热情，同时也使得农保并入职保后，帐户更加充实，农保所承担的隐性债务的压力减小。

（二）医疗保险一体化进程

1．农村合作医疗阶段（2004年6月以前）。广东省农村合作医疗始予上世纪50年代中后期，70年代为鼎盛时期，但到80年代初，合作医疗出现了大滑波。根据国家和省有关建立农村合作医疗保障制度的文件精神，从1998年开始，东莞市财政每年划拨100万元作为扶持资金，重新启动农村合作医疗制度，其运行模式主要有四种：一是镇办合作医疗，二是镇村联办合作医疗，三是村办合作医疗，四是集体购买医疗保险。

2．农医保全面推行与发展阶段（2004年7月以后）。2004年7月东莞市启动了农（居）民基本医疗保险，开始征集农（居）民基本医疗保险基金，原农村合作医疗制度正式升格为医疗保险制度，按照职工住院基本医疗保险的模式，面向本市户籍的农（居）民，实行以“保大病、保住院”为主要特征的住院基本医疗保险；以村（居）民委员会为单位参加农（居）民基本医疗保险，全市统筹，统一制度、统一标准、统一管理、统一基金调剂使用；实行“以收定支、收支平衡”的原则，个人缴费为主和集体扶持、政府资助相结合的医疗保险基金筹集机制。针对各镇之间经济社会发展不平衡的状况，东莞市将农（居）民基本医疗保险分为一低一高的A档和B档，缴费和待遇标准如下：实施第一年，A档按90元／人·年标准缴费，其中参保人个人缴纳60元／年，B档按220元／人·年标准缴费，其中参保人个人缴纳190元／年，市、镇两级财政对A、B两档均补贴30元／人·年。A、B档参保人因病住院，发生在起付标准以上的基本医疗费，基金支付70%，因特定门诊发生的基本医疗费支付60%。最高支付限额A档为每人每年1万元，B档为每人每年3.5万元。2005年7月，A、B档的年缴费标准上调至每人120元和250元，市、镇两级财政对A、B两档的补贴均调高至60元／人·年，个人缴费标准不变。2007年6月，东莞市又将农医保的全部参保人统一转为B档，仍按250元／人·年缴费，但对个人及市、镇财政的缴费标准进行调整，个人负担部分由原来190元／年降为120元／年，市、镇两级财政补助提高到130元／人·年，最高支付限额也统一为每人每年3.5万元。

（三）最低生活保障的一体化进程

东莞市从1997年1月1 日起在全市城乡实施了市民最低生活保障制度，将无经济来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居（村）民；领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均月收入低于市低保标准的居（村）民；在职人员在领取工资或最低工资及退休人员领取养老金后，其家庭人均月收入仍低于市低保标准的居（村）民；其他家庭人均月收入低于市低保标准的居（村）民（不包括五保对象）这几类处于弱势地位的东莞市常住户口的城乡居（村）民纳入低保范围。低保的标准为城镇居民210元／人·月，农村居民180元／人·月。此后，随着经济发展和物价等因素变化，东莞市一再调整低保标准，并逐步缩小城乡之间的差距。2008年1月1日，东莞市城乡低保标准统一提高到360元／人·月，最终实现低保标准的城乡一体化。

四、东莞市“渐进式统一”城乡社会保障

（一）政府主导的启动和实施机制

东莞市地处珠三角的中心位置，自90年代以来，经济快速发展，迫切需要解决在城市化进程中失地农民的社会保障问题，而计划生育政策引起的传统家庭保障功能的弱化和人口老龄化的趋势，也需要社会保障的制度创新。东莞市政府及时捕捉到了这些制度创新的需要，而较好的财政状况也使其有能力进行制度创新。在这样的背景下，东莞市政府决定自上而下启动城乡社会保障一体化进程。

为了实现城乡之间因人员流动而带来的社保转换问题，东莞市规定，对已经参加农村社会保障体系的人，一日进入城市就业，则自动转入职工社会保障体系，其在农村的社会保障权益也转化为城市社会保障体系下的权益。如果已经加入城市社会保障的农民失业，一旦转移到农村，其在城市的社会保障权益也转化为农村社会保障体系下的权益。例如在养老保险上，非个人承担的保费由市镇村按比例分担。在民办非企业单位及个体工商户就业的，业主需承担相应的保费，离职后也由市镇村按比例承担；因工作变动退出企业职工养老保险的，其原由企业承担的部分，也改为市镇村按比例承担。这一灵活的转换机制维护了流动人群的权益，促进了人员流动，也保证了城乡社会保障制度的稳步衔接。谢岗镇的进城务工人员王某表达了对这一制度安排的优越性，“现在进城后不用担心在农村的保障问题了，可以安心在城里干活。什么时候不想在城里干了，回到农村照样可以得到我应该得到的好处。”

五、结论及讨论

本文在总结已有研究成果和认真分析政府相关政策文件的基础上，尝试性地构建了基于过程和实践形式的城乡社会保障一体化模式，并以东莞市为案例，探讨其实践途径。通过分析，我们认为，在这一进程中，关键是要处理好如下几点：

强化政府的社会保障责任，合理选择一体化项目。从东莞市的案例中我们可以看到，在城乡社会保障一体化进程中，无论是方案的制定、启动和运行资金的筹措、管理机制的设计等处处可见政府这只“看得见的手”。这其中，最重要的是要解决政府的资金投入问题。根据一些学者的测算，目前我国已经具备了公共服务均等化的财政条件，关键是要深化行政体制改革，精简政府机构和人员，强化政府的公共服务职能，压缩行政管理费用和直接用于经济建设方面的投入，增加在民生方面的投入，从而为实现城乡社会保障一体化奠定基础。另外，各地应因地制宜地选择城乡一体化的保障项目，既可从某一单项中寻求突破，有条件的地方也可以选择多个项目齐头并进。

合理分摊基本社会保障责任与成本，这是东莞案例的另一条重要经验。推而论之，目前需要明确以下几点：(1)明确划分中央政府与地方政府在社会保障中的职责分工与协作，中央政府负责农村社会保障领域的法律法规的制定，就农村社会保障应遵循的原则、保障内容及形式、财政投入水平、保障监督等方面做出明确规定，此外，还应就不同省际之间的社会保障的衔接问题及早做出制度安排。(2)合理划分中央与省级政府之间在社会保障领域的投入比例。有两个方案可供选择，即“按比例分担”和“按类型分摊”。@(3)建立国家农村社保专项统筹基金，做好转移支付工作，对经济欠发达地区给予专项扶持。(4)合理划分不同层级地方政府之间的责任。各省（市）应统筹本区域农村社会保障的基本需求，可借鉴东莞市的模式，将下辖地区按财政实力予以分类，有差别地确定省政府与下辖政府层级之间对农村社会保障资金的不同承担比例。此外，地方政府还应制定和完善农村社会保障的相关制度，使农村的社会保障工作制度化、规范化，杜绝随意性和盲目性，落实农村社会保障工作责任制，做好便民服务等工作。

循序渐进地推进城乡社会保障一体化进程，择机实现城乡之间的统一和平衡，这是东莞案例的又一个重要启示。东莞的经验说明，在制度变迁的过程中，重要的一点是进入。一般而言，低水平的进入模式较适合中国的实际，它可以大大减少阻力和实施成本，易于为人们所接受。但对于一体化的速度、城乡衔接方式等方面各地可以依据自身的实际作出不同的选择。

上述三条经验只是让我们看到了东莞案例的积极一面，但其存在的隐忧同样值得我们思考。一是隐性债务问题。社会保险项目中最可能出现隐性债务的是养老保险和医疗保险。对于养老保险隐性债务，东莞市政府依靠财政投入来弥补，同时，将农（居）民基本养老保险并入职工养老保险体系下统一管理，对未满缴费年限的参保农（居）民实行补缴、延缴等方法来充实基金帐户，从而较好地解决了养老保险隐性债务问题。但医疗保险与养老保险不同，其隐性债务主要来自医疗消费的不可预见性。东莞市医疗保险支出是按参加医疗保险的个人医疗费用发生的多少作为支付标准的，是一种现收现付的体制。由于影响医疗费用的因素很多，有病人方面的，也有医院方面的，从而使医疗费用的控制难度较大。来自卫生行政主管部门对药品价格和住院费用等的约束的刚性不强，很多时候缺乏明确的标准。这种种因素使对农医保支出规模的控制企图落空，最终导致收支失衡。政府和部分医疗机构成了这一隐性债务的承担者。随着人口老龄化的加剧，以及农（居）民医疗保健意识的进一步加强，这一隐性债务仍有扩大的趋势。二是农民的制度认知问题。虽然政府的宣传对于提高农民的认知能力起到了一定的作用，但由于农村社保参保单位以村集体为主，一些村直接从农民的集体经济股份分红款项上扣除社保费用后统一上缴，这在一定程度上使农民与整个社保运作体系相隔离。在访谈中笔者发现，较多农（居）民不清楚自身参与了何种社会保障项目以及个人缴费多少，可以享受到什么样的保障待遇等，导致一些农民仍对入院看病心存恐惧，生病基本靠“扛着”。东坑镇的王某说：“不会想到住院的，老了到了一定年岁就要死的啦，还医什么，浪费子女的钱。”而有的人却认为，“医疗保障是政府出钱，当然是能多用就多用，不用就没有了”。这都是因缺乏对个人帐户和社会统筹基金两者关系的了解而出现的认知误差，它或者导致一些迫切需要保障的群体得不到应有的保障，或者导致资源的不当使用和浪费。此外，由于农（居）民不掌握新型社保制度的足够信息，使他们缺乏对社保资金监管的积极性，只能依靠社保部门的自我监管，从而存在难以预知的隐患。这种种认知问题的存在都不利于社会保障制度的健全和发展，为此，仍需做大量深入而细致的工作。三是社保基金增值问题。由于《全国社会保障基金投资管理暂行办法》只允许全国社保基金进入资本市场进行市场化运作，不允许地方社会保险基金“入市”和直接投资，这就使农村社保基金只能通过购买国债、银行存款的方式实现保值、增值，投资渠道比较单一，增值缓慢，从长远来看必将影响农村社保基金的支付能力。因此，如何创新社保基金增值方式，是需要进一步探索的重要课题。四是外来农民工社保衔接问题。这一点，东莞市的情况与其他地方一样，需要在全国范围内加以统筹安排解决。

第三篇：发展城乡公交 实现城乡交通一体化

万合集团股份有限公司

发展城乡公交 实现城乡交通一体化

随着城市的不断发展，道路的不断完善，交通越来越受到大家的关注，自2010年起，万合集团股份有限公司积极探索转变经营思路，从传统的客运经营逐步尝试发展城乡公交。在2010年2月6日我司开通了首条城乡公交线路邯郸至永年801路，随后又开通了邯郸至肥乡806路、邯郸至武安808路、邯郸至彭城公交线路，公交车的开通方便了旅客的出行，得到了老百姓的认可，基本实现了社会效益和经济效益双丰收。

一、城乡公交发展需求

近年来，在政策的指引下，我国的城镇化进程一直呈现快速发展的态势。城镇化水平从1995年的29.04%提高到2010年的53.6%。随着我国城镇化进程的加快，区域经济发展迅猛，使得城镇空间及产业布局急剧变化，城乡间交通联系日益密切，迫切要求建立大公交体系。早在1945年斯德哥尔摩就提出了城市中心城区与周边市镇统筹发展的构想，形成了以轨道交通为引导的“中心城区+卫星城镇”的发展模式。通过轨道交通将中心城区与各镇相关联起来，统筹城乡发展，实现了“一个强大和繁荣的区域性中心，周边环绕公共交通主导发展的新市镇”的发展愿景。斯德哥尔摩的发展经验告诉我们，在富有远见的市域规划和综合交通规划指导

下，大容量快速公交系统可以促进城市与城镇的紧凑发展并为自身带来理想的经济、社会效益和环境效益。

2009年，邯郸市出台了《河北省人民政府关于加快壮大中心城市促进城市群快速发展的意见》，又制定了关于加快壮大中心城市加速推进城镇化的实施意见。按照该意见，邯郸市将邯郸县、永年县、磁县、成安县、肥乡县全境纳入中心城市范围，从而形成了“中心城区＋峰峰矿区、邯郸县、永年县、磁县、成安县、肥乡县”的“1+6”大城区格局，并逐步建立起经济、社会和资源一体化发展、同城化管理的运行机制。“1+6”中心城市发展战略实施后，公交融入大交通格局，构建快捷顺畅便利的城乡公交网势在必行，城乡公交一体化是大势所趋。

二、城乡公交开通条件

随着农村公路建设的推进，城乡公交一体化发展的道路条件正逐步具备。截至2006年底，我国农村公路总里程已达到302.6万公里，其中县道50.6万公里、乡道98.8万公里、村道153.2万公里；98.27%的乡（镇）、86.40%的建制村实现了通公路；近年来，随着公路网的逐步完善，80.63%的乡（镇）、60.39%的建制村实现通沥青、水泥路；83.2%的建制村实现了通客运班车，为城乡公交一体化发展奠定的基础。

在社会主义新农村建设的不断深入，城镇化已步入快速发展阶段。在这个阶段，每年有1000万到1500万人进入城市，城市形态急剧变化，城市规模不断扩大，引起人与物在城市内部空间运动规模的扩大，从而使城市内部交通需求问题日益突出；而现代交通工具的使用，郊区城市化进程的加快，是城市间、城乡间及城市内部的人与物的运输达到空前的规模。城市出行模式由原来的单纯的核心区交通活动，转变为市域内核心、向心、环绕及穿越等交通活动并存的出行模式，迫切需要相应的公共交通运输系统相配套。尤其随着城乡一体化的发展，农民不再单纯地从事农业生产活动，越来越多的农村劳动力资源向其他产业转移，导致农村居民出行日趋频繁，所以推行城乡公交一体化是十分必要的。

万和集团股份有限公司是2010年初由邯郸交通运输集团有限公司更名创立。其前身最早为1945年抗日烽火中诞生的太行运输公司，是华北第一家人民运输企业。经过60多年的发展，目前集团公司现有营运客车1677余部，城乡公交车90部，总营运线路432条，线路辐射市辖各个乡镇，具有较强的资源优势和经济实力，为日后的城乡公交化改造打下了坚实的基础。

三、长途客运线路改造为城乡公交的主要做法和经验 通过城乡公交的发展实践，我们认为：政府主导，行业推进，企业运作，公司化管理是城乡公交开通运营的成功经验。

1、提前规划。

城乡公交是由以前客运班车改造而来的。对于计划改造为城乡公交的线路，要对线路上运营的车辆更新和延续经营进行控制，从车辆产权改造入手，逐步取消线路上的挂靠经营车辆，为改造做准备。武安、肥乡等城乡公交的改造就是通过几年时间对线路上运营的挂靠车辆进行逐步收购，最终完成了改造。具体做法是提前进行宣传，经营许可到期一个下一台车，避免车辆炒卖现象。

2、科学选择适宜改造的线路。

我们在城乡公交的改造过程中主要通过以下三个条件来判断是否适宜城际公交改造：一是适当的运距，我们认为运距应该控制在50公里以内。这主要是考虑到城乡公交的高效要求和方便快捷的实际；二是适当的路况，就是道路通行条件要好，主要是考虑到安全运输和高效。目前开通的邯郸至武安班线行驶道路为城市快速路，路况良好，可以保证快捷安全的行车；三是适当的市场，城乡公交是为实现人员的大量流动而开行的，良好的市场需求便于公交模式的运营，便于低票价政策的落实，也能有效发挥城乡公交的作用。目前邯郸至武安线路日均客流8000人次，邯郸至肥乡客流日均5000人次。

4、成立公司。

我司为了更好的运营城乡公交，成立了万合集团宇驰公共交通有限公司，由宇驰公司经营城乡公交，有利于统一管

理，为城乡公交做大做强、持续发展和带动其他城乡公交的发展起到较好的示范作用。

5、加强管理，确保城乡公交运输安全。

为确保城乡公交运输安全，我们一是利用GPS安全信息监控系统，对车辆运行过程进行全程监控，超速报警。二是对驾驶员资格严格把关。城乡公交选聘的驾驶员一律都具有大型客车驾驶资格、年龄40岁以下、驾龄5年以上，安全行驶20万公里以上的驾驶员。三是坚持一周一次安全例会制度，认真落实城际公交奖罚挂钩考核办法。四是严格落实途中“三品”查堵制度，确保旅客途中安全。通过采取安全有效措施，城乡公交自开通运营以来，没有发生大的安全行车事故，维护了广大旅客生命财产安全。

6、多措并举，提升服务，倾心打造城乡公交服务品牌。城乡公交自开通运营以来，采取多种有效服务措施，打造城乡公交服务品牌：一是对城乡公交车辆和场站安装全国最为先进的GPS信息监控系统，对城乡公交场站和车辆营运服务实行实时监督，提高城乡公交调度指挥、服务质量和各站营运车辆整体协调能力，确保旅客顺利出行；二是每车都配备乘务人员，为乘客提供途中服务并提供报站，乘坐、换乘信息。车内配臵车载移动电视等多种服务设施；三是对司乘人员统一着装，挂牌上岗，标准化话术要求，得到了广大旅客的欢迎。城乡公交自开通运营以来，没有发生大的服务

产品质量事故。

7、低票价经营。

城乡公交作为一种快速高效的城乡客运模式，必须有低票价做保证。目前，城乡公交的票价相比开通前大幅下降，以保证在性价比的优势。

四、城乡公交发展存在的问题和建议

1、城乡公交作为一个新生事物，在发展过程中已成为服务社会、方便人民群众出行、促进经济发展不可或缺的重要途径，显示出了旺盛的生命力，得到了广大人民群众的大力支持。但目前，由于票价的降低，油价等经营成本的不断攀升，导致城乡公交的发展陷入困境；同时由于城乡公交是一种新型的城乡客运模式，国家的法律法规没有明确的界定和管理，造成城乡公交无法同城市公交一样享受财政补贴、税收减免、燃油补贴等方面的优惠政策。城乡公交的下一步发展迫切需要政策扶持。

根据国家“优先发展公交”的指导意见，建议政府相关部门尽快研究出台城乡公交的管理办法，明确推进城乡公交健康发展的相关扶持政策，包括科学合理的票价政策，享受税费减免、通行费减免、燃油补贴、站点规划和资金投入等方面等优惠政策，使城乡公交既有公交之名，也有公交之实，确保企业有一定的赢利空间，实现城乡公交良性循环，保证城乡公交持续稳定健康发展，以更好的方便于民，惠泽于民。

2、由于城乡公交和城市公交管理主体不同，这两种客运方式没有进行统筹规划，实现高效对接和零换乘方面仍有差距，给旅客带来不便，限制了城乡公交的发展，城市、乡镇两个客运网络的整体功能没有得到充分发挥。如出市前无站点，只有出市才能有站点，入市由于无站点，只有到站才能下车，造成诸多不便。目前，由于城乡公交和城市公交分属不同的公司，仍存在利益分配问题，以上问题仍没有得到很好的解决，在未来的工作中，还需继续寻找平衡点，最终做到方便百姓的目的。

3、城乡公交票价形成机制的确立。城乡公交介于班线客运和城市公交的一种新的运营模式，票价的制定现在还没有相关的政策依据，致使部分乘客投诉，不利于城乡公交的进一步发展壮大，也不利于经营企业的市场化运营。

4、确定交通企业为城乡公交运营的经营主体。各省运输企业在经营城乡客运方面有几十年的历史，人员、车辆、网络充足健全，只需稍加改造，就能承担起城乡公交化运营任务，建议明确运输企业为城乡客运公交的经营主体。避免恶意竞争，重复投资，造成资源浪费，同时避免不稳定因素的发生。

5、城乡公交车的技术参数和运行安全。

城乡公交不同于城市公交，运行速度快，客流量大，城乡公交车车厢内拉手等用具的技术参数是不能等同于城市

公交车，这需要有相关技术标准出台，保证城乡公交车的安全运营。城乡公交作为一种新生事物，有着顽强的生命力，得到广大人民群众的认可，但还有许多需要完善和改进的地方，需要政府和行业主管部门的大力支持和政策扶持，促使城乡公交健康稳定可持续发展，以更好的满足人民群众的出行需求。

二○一一年五月十五日

第四篇：关于统筹城乡发展模式的研究

关于统筹城乡发展模式的研究

【内容提要】探索加快推进统筹城乡发展的路径和模式，是当前县域经济社会发展的重大课题。各地也从实际出发，按照中央关于统筹城乡发展的精神，在理论上和实践上都进行了大胆的探索和创新。笔者认为“强镇优村”的发展模式是加快城镇化的发展步伐、促进农村城镇、集镇、村庄规模化，优化人口和产业布局，提高基础设施和公共服务的覆盖面及服务效率，提高人居环境和居民生活质量的好路径，并对此进行了粗浅的探讨。

【关键词】统筹城乡发展模式强镇优村

受历史习惯和自然条件的限制，农村普遍存在着城镇、村庄规模小、布局分散、建房占地面积多、浪费大、基础设施配套难、环境差、生态环境保护矛盾日趋突出等现象，一方面使得农村公共服务覆盖面和辐射效果受到影响，同时也因为村庄规模小不利于国家惠农支农建设资金的投入，农村社会事业发展滞后。严重制约农村城镇化、工业化和现代化的进程，制约农村经济社会的发展和面貌的改善。因此必须选择基础较好，条件较优，符合总体发展规划，集聚能力较强，带动作用比较明显的镇、村，整合资源投入，促进优先发展。实施“强镇优村”发展思路，总的指导思想是：以科学发展观为指导，做大做强中心镇，优化村庄布局，正确处理城镇化与新农村建设的关系，在加速城镇化的同时不断促进新农村建设深入开展。

一、意义和作用

实施“强镇优村”发展思路，目的在于加快城镇化的发展步伐、促进农村城镇、集镇、村庄规模化，优化人口布局，优化产业布局，提高基础设施和公共服务的覆盖面及服务效率。提高人居环境的质量，提高居民的生活质量，更好地达成小康目标。

实施“强镇优村”发展思路至少有五个方面作用：

一是减少基础设施浪费。实施“强镇优村”战略，加强村镇建设，优化村庄布局，就是要把精力、人力、物力向中心镇、向大村倾斜，通过加大农村饮水安全工程、农村能源、农村人居环境、农村通畅工程、农田基本建设力度，用足用好各项支农、惠农政策，既能“把钱用在刀刃上”，克服以往基础设施投入“撒胡椒面”的现象，又能最大程度实现基本公共服务均等化，有效改变城市腿长，农村腿短局面。

二是利于劳动力就地转移。虽然城市化是当前经济社会发展的一个大趋势，但是对广大农民来说，城市距离太远，门槛太高，一步迈进城市有困难。中心镇就业门槛、经济成本、1

心理距离比较容易接近，在农村人口向城市集聚、城市文明向农村辐射的过程中，可以起到传递辐射、替代功能、暂时过渡的中间作用，对农村城市化、农民市民化的推进作用更加直接、更加明显，从而顺利实现农村劳动力人口梯度转移。

三是有利于加速提升中心镇现代化程度。目前相当一部分建制镇的设置只是行政建制意义上的升级，产业基础薄弱，国家对小城镇的基础设施建设和产业发展投入很少，造成小城镇规模偏小、功能较弱的局面。此外，建制镇的相关配套改革滞后，城镇社会保障体系不健全等，都影响了生产要素向小城镇集聚。实施“强镇优村”发展战略，对中心镇实行集中整合各种资源投入，突破目前的体制、机制、制度瓶颈，有利于加速中心镇的基础设施建设，加速产业和人口向中心镇集中，加速中心镇城镇化进程，提升其现代化程度

四是有利于新农村建设深入发展与突破。通过整合支农资金，加大投入力度，采取多种集资办法，加强大村、重点村的基础设施建设。把支农资金更多地捆绑投入到城中村、大村建设中。按照适度聚集、节约用地、有利生产、方便生活的原则，大力加强城中村、附城村、大村的文明生态建设，以村强镇，以镇优村。不断壮大小城镇，发展中心村，着力建设人居环境良好、镇村结构合理、功能完善配套、交通便捷畅达、生产生活便利的社会主义新农村。

五是有利于合理用地和保护生态环境。农村村庄规模小，布局分散，建房、筑路、围院、建设公共场所占地面积多，不利于管理、治理，带来的是土地的大量浪费和生态环境的污染和破坏，村民居住环境、生活环境恶化。实施“强镇优村”，有计划、按步骤地逐步把三家五户零星分散的小村庄引导、迁建到大村，对节约耕地、保护环境和生态的作用将是十分明显的。

二、以“强镇优村”战略推进统筹城乡发展的思路

在统筹城乡发展的道路上，各地面临的发展环境、区位条件、经济基础、时代背景都有很大不同，不可能照搬模式，但思想理念是相通的。一些先进地区有许多成功的经验值得我们借鉴，关键是要因地制宜、消化吸收、发展创新，加速统筹城乡发展进程。

（一）明确“强镇优村”发展战略的总体思路：坚持以人为本、协调发展、政府主导、市场配置、分步实施的原则，努力做到“突出一个重心，把握二个重点，引导三个集中，力求四个突破，推进五个一体化”。

1、突出一个重心：坚持突出工业化这个工作重心，做强工业，壮大经济总量，以工业化带动城镇化，促进农业产业化。

2、把握二个重点：以产业发展为重点引领统筹城乡发展，以制度创新为重点推进统筹城乡综合配套改革。

3、引导三个集中：工业向园区集中，土地向规模经营集中，农民向城镇集中。

4、力求四个突破：一是重点区域突破。二是关键环节突破。牢牢抓住农民向城镇转移的培训、就业、安居、社保四大关键环节推进改革，提高城镇化率。三是主要矛盾突破。突破城乡居民收入差距较大和公共服务不均衡等主要矛盾，构建城乡和谐关系。四是体制机制突破。在行政管理体制、户籍制度、土地流转、公共服务、财政金融等制度改革方面突破，努力构建适应统筹城乡发展的体制机制。

5、推进五个一体化：一是城乡规划一体化。按照总体规划，加强新农村建设总体规划及专项规划，促进城乡规划衔接，加速农村经济社会事业发展；二是产业发展一体化。推进一、二、三产业协同发展，创新土地流转制度，促进农业规模化、产业化发展，增加农民收入，缩小城乡收入差距；三是基础设施一体化。加快农村“五通”工程建设，为统筹城乡发展建平台、增后劲；四是公共服务一体化。促进教育、科技、文化、卫生、社会保障等事业均衡发展，让农民也能共享改革发展的成果；五是社会管理一体化。创新二元户籍管理制度，消除因户口差别而产生的各种障碍，推进城镇化进程。

（二）以六大抓手加速统筹城乡发展

1、抓认识，凝聚统筹城乡发展共识。在学习借鉴中把握大势，统一思想，坚定不移地推进以统筹城乡发展为方向、分区域规划、分产业布局、分类型指导的“强镇优村”发展战略，更加自觉地深入贯彻落实科学发展观，在新的历史起点上进一步优化区域发展格局、统筹协调城乡发展、创新发展战略、转变发展方式。

2、抓规划，绘就统筹城乡发展蓝图。加强规划的制定和实施：提高规划的能力；优化规划的目标、措施；强化规划的执行力度；加强规划实施的监督检查；规范规划实施的评估；适时调整、修编、拓展规划，增强规划的适应性。进一步打破城乡规划分割格局，围绕统筹土地产业开发、基础设施建设、劳动就业和社会管理等方面，编制、实施城乡统筹发展总体规划和产业布局、土地利用、基础设施建设、公共服务等专项规划，制定统筹城乡发展规划的实施意见，以点带面推进城乡统筹发展。

3、抓建设，夯实统筹城乡发展基础。按照规划明确优先发展的重点镇、村，市、县一级要规划中心镇发展的网络格局，镇要规划中心村发展的定位和方向。抓好重点镇村的发展规划，明确城镇化发展的基本体系，产业布局，人口分布，加强人口流动的政策引导，基础设施建设投入导向，统筹、整合资源投入，动员、引导社会资源投入，加强协调，提高效率，抓出成效。产业的布局有利于与城镇化互动发展，扩大城镇建设规模、扩大城镇人口、扩大就业。基础设施建设有利于产业的发展，人口、资源流向有利于产业的规模发展。着力推进城乡经济协调发展、推进土地流转和集约利用，推进城镇化发展的制度创新，积极稳妥推进城镇化。当前要把加强工业园区和中心镇、工业重镇发展作为重点，提高城镇综合承载能力，吸纳农村人口加快向城镇集中。完善加快城镇发展的财税、投融资等配套政策，安排土

地利用计划要支持县城和其他中心镇、重点镇发展。加快县镇道路建设，实现境内所有干线公路达到标准等级、道路结构网络化的目标，并逐步发展城乡公交事业。加强教育、科技、文化、体育、医疗卫生、社会保障等公共服务设施建设，统筹社会事业发展，促进城镇和农村同发展、共繁荣，让农民最大限度地共享发展成果。

4、抓产业，增强统筹城乡发展后劲。努力做好“兴产业”这篇文章。大力发展县域经济，抓住产业转移有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚。按照新型工业化和农业产业化的要求，抓好城乡产业布局规划，促进城乡产业融合与分工，缩小城乡产业发展差距，推进城乡产业发展。以工业化带动县域经济快速发展，为以工哺农、统筹城乡发展提供强大的财力保障。大力扶持现代农业，壮大特色产业，促进农业规模化经营、集约化发展，多方位拓宽农民增收渠道。大力发展城乡商贸、物流、餐饮、娱乐等服务业，完善市场体系，繁荣商贸流通，逐步形成一、二、三产业相互融合、联动发展的新格局。

5、抓改革，完善统筹城乡发展机制。深化户籍制度改革，加快落实放宽县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益；深化住房制度改革，多渠道多形式改善农民工居住条件，将有稳定职业并在城镇居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。统筹研究农业转移人口进城落户后城乡出现的新情况新问题；深化农村土地产权制度改革，围绕实现农民进城有通道、资本下乡有平台，构建城乡一体化机制，研究制定统筹城乡发展的相关配套政策，并组建成立县级农村产权流转服务中心，搭建县级土地流转服务平台。引导、开展土地流转试点，鼓励和支持农民按照“依法、自愿、有偿”原则，采取出租、入股、转让、转租、质押、置换等方式，流转农村土地承包经营权，发展现代农业走规模化经营之路。加快完善社会保障制度，逐步建立以养老保险、医疗保险和最低生活保障为主要内容的全覆盖的城乡社会保障体系。积极探索劳动就业制度改革，建立城乡统一的劳动力就业市场，实现城乡劳动力就业的统筹规划和调控管理，千方百计促进城乡群众就业，为统筹城乡发展提供制度保障。

三、“强镇优村”战略要重点突破几个环节

（一）完善相关的法规制度，消除对“三农”的制度性歧视。随着经济的不断发展和财力的迅速增强，完全可以在农民工制度方面进行大胆探索,尽快还农民工完全国民待遇。一是要进一步深化户籍制度改革,消除同城、同岗出现 “ 两种身份、两种待遇”的不正常现象,使农民工也能享受与市民平等的福利待遇和社会保障等公共服务；二是要进一步完善就业制度，实现城乡劳动力市场一体化,使城乡就业准入平等,实行同工“同权、同酬、同时、同价”。三是要认真解决农民工的安居问题。这是农民转变为市民的关键，没有安居就没有乐业。天量的农民工长期“侯鸟式”转移，长期以农民的身份在城里工作生活，不利于工业化、城市化发展，也给人口管理、社会治安等领域带来严峻的挑战。

(二)建立科学合理的城乡发展和投入机制,实现城乡均衡发展。近年来，农村经济总量占比逐年下降，发展速度缓慢。要加快农村地区经济发展，缩小城乡差距：一是要推进城乡规划一体化，着力推进城乡规划全覆盖。按照城乡产业布局、劳动就业、市场流通、基础设施建设和社会事业发展一体化的要求编制城乡建设规划。二是要进一步优化经济结构,促进产业协调发展。尤其要注重发展特色农业，扶持农业龙头企业，促进农业企业化发展，增加农民收入。三是要高度重视中心镇建设。不仅要为中心镇建设提供政策支持，并且要加大财政投入，将中心镇建设成为区域特色经济中心、都市型现代农业发展平台和基本公共服务平台，充分发挥中心镇对周边农村地区的集聚和辐射作用。

(三)建立科学合理的城乡利益分配机制，建立和完善对农村的政策支持体系。按照统筹城乡发展的要求,利用各种经济杠杆调节国民收入分配,建立财政支农资金稳定增长的投入机制，逐步完善工业反哺农业、城市支持农村的激励机制：一是要完善公共财政转移支付制度,形成对三农投入的稳定增长机制。二是每年新增公共服务财政投入着力向农村倾斜。三是要强化财政支农资金的导向功能,形成以政府投资为引导、社会投资为主体、利用外资等形式为补充的市场化农业投资机制。四是调整国民收入分配格局,确保财政税收、金融信贷资金投向农业农村、基础设施、社会事业和社会保障的比重逐年提高。五是完善粮食生产和主要畜牧产品生产扶持制度,并给予物资供应、价格、财政税收、金融信贷等方面优惠政策支持,调动农民种粮和养殖的积极性。

(四)突破旧的体制机制束缚,深化农村土地产权制度改革。当前, 城乡二元分割结构成为统筹城乡发展的最大障碍，首当其冲是土地问题。农村集体所有土地一直以来只能用于集体建设用地，宅基地和农用地不能进入流转市场，必须由国家征收转为国有土地后方可出让用于非集体经济组织的项目建设。土地征收制度在市场准入、权利主体、价值评估与社会保障等各个环节都暴露出设计上的缺陷。土地管理过程中，国家所有土地与集体所有土地，因所有者身份的不同享受着天壤之别的不平等待遇。因此，要进一步探索放开农村土地流转管制，深化农村土地产权制度改革，探索与新型城乡形态构建相适应的土地置换政策：一是在进一步“确权、颁证、赋能”的基础上,促进农村生产要素在更大范围内流转；二是从政策上允许农村集体土地跨过土地一级市场直接进入二级市场实现流转和经营；三是创造条件实现农村集体土地与国有土地“同地、同权、同价”,使农村集体建设用地流转方式与国有土地一样,可以按同等条件进行出让、出租、转让、转租和抵押；四是尽快明确和赋予农民宅基地以完整的物权,允许农村住房和宅基地使用权在全社会进行自由流转；五是建立健全区域性的“农村土地银行”。

第五篇：城乡经济社会一体化发展研究文献述评

城乡经济社会一体化发展研究文献述评

摘要：近年来，我国理论界就城乡经济社会一体化的背景与意义、概念与主要内容、理论与实践的演进等问题进行了深入研究。本文对此方面文献进行述评。

关键词：城乡关系；二元结构；经济社会一体化

中图分类号：F299.21

文献标识码：A

文章编号：1007-7685(2010)10-0118-04

当前，城乡二元结构成为影响中国经济社会健康发展的“瓶颈”，严重制约着中国经济转型与发展任务的顺利推进。为破除城乡二元结构，顺利实现经济转型与发展的历史任务，中央提出了加快“形成城乡经济社会发展一体化新格局”的时代命题。

一、推进城乡经济社会一体化发展的背景与意义

在西方学者中，刘易斯最先提出了经济发展中的二元结构问题。他认为，发展中国家一般都存在二元经济结构，即国民经济中含有两种性质不同的结构或部门：一种是仅能满足糊口的、只能维持最低生活水平的、以土著方法进行生产的部门，这一部门以传统的农业为代表；另一种是以现代化方法进行生产、劳动生产率和工资远比前一部门高的城市工业部门。城乡二元结构导致城乡分割，“三农”问题成为困扰我国经济社会健康发展的瓶颈，这正是中央提出城乡经济社会一体化发展的背景与意义。

(一)我国城乡二元结构的形成原因

针对中国城乡二元结构形成的原因，学术界主要有以下三种观点。林毅夫等人认为，新中国成立后实行重工业优先发展的赶超型战略，而这一战略与当时劳动力丰裕和资本稀缺的资源禀赋特点相矛盾。在这种情况下，就形成了价格扭曲的宏观政策环境、以计划为基本手段的资源配置制度和没有自主权的微观经营制度为特征的“三位一体”的传统经济体制。同时，为减轻工业化过程中由于劳动力转移而形成的城市化压力，新中国逐步形成了一整套包括统购统销、人民公社、户籍制度等在内的城乡分割的二元结构体制。高帆、秦占欣认为，改革开放以来，我国工业的迂回生产程度和中间产品使用大幅度提高，但农村的分工和专业化程度较低。由于农业分工水平赶不上工业，导致二元经济结构难以顺利转化。黄坤明认为，我国城乡二元结构源于改革开放以来实施的一系列农业和非农政策，包括价格政策及工商业、财政、投资、行业管理政策等。

(二)我国城乡二元结构的特殊性及其影响

王国敏、朱志萍认为，我国的城乡二元结构有其特殊性，它不仅表现为以工业为代表的现代部门和以农业为代表的传统部门之间的二元经济结构，还表现为城市社会与农村社会长期分割所造成的二元社会结构。我国的二元经济结构形成于农业全面支持工业的赶超型发展战略，二元社会结构形成于以户籍制度为核心的城乡分割制度。这样，二元经济结构和二元社会结构共同构成了我国独具特色的“双二元结构”。任保平认为，我国二元经济结构的总体特征表现为两方面。一是“双层刚性二元经济结构”。其表现是城市与乡村的二元经济结构，而每一元中又分为两层：从城市看是现代工业与传统工业并存，从农村看是传统农业与以乡镇企业为代表的现代农业并存，而且不同层次之间关联程度差，表现出刚性结构。二是我国的二元经济结构是转型二元经济结构。具体表现为工业化的二元性、城乡劳动力市场的二元性、就业结构的二元性、城乡市场体系的二元性和区域经济的二元性。

王国敏认为，城乡二元结构对农业、农村和农民的影响深刻而漫长，使“三农”问题成为我国经济社会发展中首要的持续性难题，这主要表现在以下四方面：第一，二元社会结构使农村和城市长期分离，农民和市民的社会地位不平等。第二，二元经济结构使城乡居民收入水平、消费水平差距拉大。第三，二元经济结构导致城乡差距、地区差距扩大。第四，二元经济结构使农业严重落后于工业和其他产业。陆学艺认为，在城乡二元结构下，我国城乡居民在政治上地位不平等，在经济上实行不等价交换，在社会上实行非普惠制。这样，农民被束缚在有限的耕地之上，阻碍了农业的发展，使“三农”问题长期得不到解决。

(三)推进城乡经济社会一体化发展的意义

农业部产业政策发展司课题组的认为，城乡二元结构是统筹城乡经济社会发展的最大障碍，是造成我国经济社会深层次矛盾的根源。

刘奇、吉炳轩认为，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，是从中国国情出发，基于对现阶段我国经济社会发展状况的准确判断和把握而提出来的，是重构国家发展规划、全面建设小康社会的必然选择。厉以宁认为，城乡二元体制改革是继国有企业体制改革之后另一项带有根本性质的经济体制改革。顾益康、邵峰认为，全面推进城乡经济社会一体化发展，不仅是解决新时期“三农”问题的根本出路，也是当前扩大内需、保持国民经济持续增长的治本之策，更是实现我国现代化的必由之路。陈峰燕认为，推进城乡社会经济一体化发展是促进城镇化健康发展的迫切要求，是调整经济结构的有力抓手。

二、城乡经济社会一体化的概念与主要内容

(一)城乡一体化的概念

目前，主要有以下几种观点： 侧重于从生产力发展的角度来界定城乡一体化。杨荣南认为，城乡一体化是在生产力发展到一定水平的基础上，把城市与乡村建设成一个相互依存、相互促进的统一体；应雄认为，城乡一体化指在大力发展生产力的过程中，促进农村人口城市化，逐步缩小城乡差别，实现城乡经济、社会、环境的和谐发展，使城乡共享现代文明。侧重于从系统和整体的角度来界定城乡一体化。甄峰认为，从系统的观点看，城乡一体化是指城市和乡村是一个整体，其人流、物流、信息流自由合理地流动，城乡经济、社会、文化相互渗透、相互融合、高度依赖，各种时空资源得到高效利用；杨荣南认为，城乡一体化涉及“自然―社会一经济”复合生态系统的方方面面，是城乡复合生态系统演替的顶极状态；朱志萍认为，城乡一体化涉及社会、经济、生态环境、规划建设等方面，是一个复杂的系统工程。侧重于从融合与合作的角度来界定城乡一体化。石忆邵认为，城乡一体化的实质是城乡之间竞争与合作的耦合联动发展；洪银兴、姜作培认为，要从融合的角度看城乡一体化，即城市与乡村两个不同特质的经济社会单元和人类聚落空间，在一个相互依存的区域范围内结为一体，谋求融合发展、协调共生、共同繁荣的过程。侧重于与传统体制对比的角度来界定城乡一体化。杨荣南、张雪莲认为，城乡一体化是在改革开放之后为解决城乡之间的矛盾和资源的合理配置而提出来的，目的是充分发挥城市与乡村的优势和作用。顾益康、邵峰认为，城乡一体化就是要改变计划经济体制下形成的城乡差别发展战略，建立地位平等、开放互通、互补互促、共同进步的城乡经济社会发展的新格局。侧重于从区域空间规划的角度来界定城乡一体化。李同升、厍向阳认为，城乡一体化是从区域角度出发，寻求区域持续、协调、全面的发展

途径；它不是空间的均衡化，而是在明确城乡分工、相互促进基础上的双向发展过程，是一个有效聚集、有机疏散、高效协作的最优空间网络系统，是区域内城乡关系演化的高级阶段和最终目标。城乡一体化的最终目的是为城乡居民创造一个物心俱丰的生存环境，中心城市的扩散效应、乡村工业化、农业产业化和小城镇发展是内陆地区城乡一体化发展的主要动力源泉。

(二)城乡经济社会一体化的主要内容

城乡经济社会一体化的内容主要有城乡政治一体化、城乡经济(产业)一体化、城乡社会一体化、城乡文化一体化、城乡空间一体化、城乡制度一体化、城乡人口一体化、城乡生态环境一体化、城乡市场一体化、城乡管理一体化、城乡规划一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡区域发展一体化。

笔者认为，城乡经济社会一体化应包括以下八方面内容：一是城乡建设规划一体化，即统筹城乡道路建设、公共设施建设和信息化建设，提高农村信息化水平，改善农民生存环境。二是城乡市场体系一体化，即健全城乡结合部及乡(镇)政府所在地的农村市场体系和农业服务体系，发展城乡互动的农村现代化流通方式和新型流通业态，培育多元化、多层次的市场流通主体。三是城乡产业发展一体化，即发展“双富”产业，尤其是富民产业，使现代农业及其农副产品加工业、生态产业成为三次产业部门之间既分工又协调发展的平台，改变历史上形成的先进的工业与落后的农业并存的状况。四是城乡经济主体一体化，即城乡市场主体一体化，城乡共办企业，加快企业成长，尤其是实现农业企业化和农民市民化。五是城乡公共服务一体化，即教育资源适当集中，形成镇办小学、县办初中、市办高中的“三位一体”的教育格局。加强农村公共服务，树立基本公共服务均等化理念，实行基本养老、基本医疗、社会保险、社会救助等公共服务城乡全覆盖。六是城乡基础设施一体化，即以“县城――大镇――大村”三位一体为载体，强化城乡设施衔接、互补，加大对农村基础设施投入的力度，并与城市有关设施统筹考虑，实现城乡共建、城乡联网、城乡共享。七是城乡社会管理一体化，即以户籍制度改革为主线，同时推进城镇化和新农村建设，解决好失地农民的就业和生活保障问题。八是城乡生活方式的一体化，即鼓励城乡生活方式的趋同，提高生活质量。

三、我国城乡经济社会一体化理论与实践的演进

张雨林认为，在我国，城乡一体化并非是理论工作者学术论证的产物，而是首先由实际工作者在改革实践中提出来的。景普秋、张复明指出，城乡一体化的提出与我国改革开放后乡镇企业的兴起、小城镇的发展、乡村城镇化的推进等密不可分，城乡边缘区成为城乡一体化研究的一块试验田。1983年，苏南地区最先使用了“城乡一体化”这一概念。城乡一体化理论在我国的发展大致经历了以下四个阶段：一是改革开放到上世纪80年代中后期，是城乡一体化的提出与探索阶段。二是上世纪80年代末期到90年代初期，是侧重于对城乡边缘区进行研究的阶段。三是世纪90年代中期到21世纪初，是城乡一体化理论框架与理论体系开始建立，研究内容日渐丰富的阶段，四是2002年至今，是城乡一体化理论迅猛发展、日臻完善的阶段。

洪银兴、陈雯认为，我国20世纪70年代末和80年代的农村改革及城镇化在一定程度上缓解了城乡分离问题，尤其是使封闭型的城乡关系逐步走向开放，城乡壁垒中最难突破的户籍制度也开始松动，但并没有解决城乡二元结构的问题。此后，城乡二元结构问题日益严重，成为制约经济社会健康发展的“瓶颈”。进入21世纪，随着学术界研究的不断深入和改革开放的不断推进，中央破解城乡二元结构、推进城乡经济社会一体化的思路也不断明晰。2002年，党的十六大在制定全面建设小康社会战略的同时，针对城乡二元结构提出了“统筹城乡经济社会发展”的方针。2003年，党的十六届三中全会把“统筹城乡发展”作为“科学发展观”的重要内容，并将其列为五个统筹(统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放)之首。2004～2010年，中央连续推出七个关于“三农”问题的“一号文件”，并于2005年作出了建设社会主义新农村的战略部署。2007年，党的十七大提出要“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。同年，国家批准成都和重庆作为统筹城乡综合配套改革试验区。2008年，党的十七届三中全会指出，当前“中国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”，并提出加快“建立城乡经济社会一体化制度。尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合”。