职工基本医保通分结合模式之构想

第一篇：职工基本医保通分结合模式之构想

职工基本医保通分结合模式之构想

 2012-10-11 09:31:25

来源：《中国社会保障》2012年第4期

我国职工基本医疗保险改革从“两江”试点开始，实行的是个人账户与社会统筹相结合的方式。实践表明，这种结合是正确的。这个模式较好地实现了三个结合：将个人责任与社会责任相结合；将个人纵向积累自我保障与社会横向统筹互济相结合；将个人自我管理与社会共同管理相结合。同时也较好地反映了疾病风险的内在机理和社会医疗保险的基本规律。但是，职工基本医保统账如何结合，十分关键。目前主要有两种结合方式：“板块式”和“通道式”。实践告诉我们，这两种结合方式各有利弊，需要我们在理论与实践相结合的基础上，深入研究，进一步优化统账结合模式。

数据背后的启示及思考

以下为江苏省镇江市区医疗保险信息系统关于2008～2010年职工基本医疗保险相关数据。

按医疗费用发生额分段，各段人数及费用。将年医疗费用按金额分成未发生费用、3000元以下、3000～5000元、5000～10000元、10000元以上几个费用段。2008～2010年三年费用处于各段的平均人数分别为47473、306912、9603、19649、3722。统计数据显示，未发生费用及费用在3000元以下的人数最多，占总人数的91．5%，其费用占总费用的34．1%；费用在3000元以上的人数占总人数的8．5%，其费用占总费用的65．9%。而3万元以上费用段人数最少，仅占总人数的0．98%，其费用相对较高，占总费用的36．5%。

各费用段医疗保险基金补偿比。2008～2010年三年来各费用段制度内医疗保险基金的平均补偿比分别为：0、99．5%、86．7%、84．9%和83．7%。如果将目录外费用计算在内，年医疗费用在3000元以上的病人，个人负担占35%左右。

个人账户、社会统筹收入及支出比。目前镇江市医保基金的个人账户划入比例分别为4%、5%和6%（即45岁以下人员个人账户划入4%，45岁至退休期间人员个人账户划入5%，退休人员个人账户划入6%）。在这样的划入比例下，2008～2010年，镇江市个人账户基金收入分别占基金总收入的53%、52%、56%，三年平均为54%，个人账户基金支出分别占基金总支出的46%、46%、43%，三年平均为45%；社会统筹基金收入分别占总收入的47%、48%、44%，三年平均为46%，社会统筹基金支出分别占总支出的54%、54%、57%，三年平均为55%。

由此带来的启示如下：

统账结构不合理。以2008～2010年三年平均数为例，三年中个人账户基金收入占基金总收入的54%，支出却只占基金总支出的45%，社会统筹基金收入占基金总收入的46%，而支出却占了基金总支出的55%，统账结构的不合理，一方面导致个人账户的过多沉淀，另一方面减少了统筹基金即期支出总量，降低了统筹基金的互济能力和基金使用效率。

制度内补偿比较高，制度外个人负担较重。从上文数据可知，镇江市医疗保险制度内补偿比达到85%左右，但住院负担较重，一般达到35%，而且制度外费用仍有逐年上升趋势。如在三级医院进行抢救、手术、肿瘤治疗，个人负担更高，是应高度重视并认真研究解决的一个新问题。

大量人群医疗费用未及风险线。从上文数据可知，镇江市2008～2010年费用发生在3000元以下的人数占了参保总人数的91．5%，而3000元费用中个人账户支付占很大比重，个人现金支付并不多。这部分人群的医疗费用一般不会对个人的生活造成影响，也就是没有触及风险线。这一数据将对我们设定统筹基金起付标准及相应管理制度具有非常重要的现实意义。

账户沉淀过多。2008～2010年，镇江市个人账户基金收入分别为3．23亿元、3．73亿元和4．26亿元，而同期个人账户支出分别为2．09亿元、2．61亿元和2．85亿元，个人账户收远大于支，累计结余越来越高。2008年个人账户累计结余5．2亿元，2009年累计结余6．4亿元，2010年累计结余达7．6亿元，分别为当年医疗保险基金总支出的116．2%、114．4%和115%，也就是说，个人账户累计结余用于支付一年的医疗保险费用还绰绰有余。过多的个人账户沉淀，使账户基金由“活钱”变成了“死钱”，造成了当期统筹基金运用的不足，影响了统筹基金的共济性。

根据上述启示，以及总结多年医保管理工作实践后，我们也得出以下几方面的思考：

疾病的多样性和统一性。疾病是多样的，按病种划分，可将疾病分成消化系统疾病、循环系统疾病、血液系统疾病等；按治疗方式划分，可将疾病分成门诊治疗的疾病和住院治疗的疾病；按疾病的缓急可以分为急性病和慢性病，等等。“板块式”主要以病种和治疗方式作为保险补偿的依据，这样就会把一些发生费用较高而未列入报销范围的病种排除在医疗保险补偿范围以外。因此，以病种或门诊、住院作为保险的补偿依据是不科学的。但是，多样的疾病又存在统一性，即都要消耗一定的卫生资源，具体体现在治疗疾病都需花费一定的医疗费用。如果以医疗费用来作为医疗保险补偿的依据，将更加科学、公平、简洁。

疾病风险的经济性和相对性。疾病风险的经济性是指疾病风险发生后会给患者带来一定的经济负担，疾病风险的相对性是指疾病风险的大小是相对于患者的经济状况来说的。国际上一般以2002年WHO提出的以个人现金自付费用占家庭消费的15%和40%为标准来衡量疾病风险，当高于40%时可认为家庭发生了灾难性卫生支出，疾病风险较高，低于15%时可认为家庭受重大疾病卫生费用支出的影响不大，疾病风险很低。因此，起付线不应以定额为标准，而应按个人工资总额的～定比例设置。

疾病诊断、治疗的差异性和复杂性。实践告诉我们，同样的疾病，因患者的个体差异及医生的经验、经历等因素，会有不同的诊断及治疗方案，且治疗效果也会因人而异，显示出诊断结果及诊疗方案、过程的差异性和复杂性。简单地以病种或门诊、住院作为补偿的依据，缺乏科学性、公平性和有效性。

供方对医疗费用增长的主导性。供方处于医疗费用增长的主导地位是公认的事实。对医疗费用浪费的控制、保持医疗费用的合理增长、维护医患双方的合法权益是医疗保险的重要职责。如果其中某一部分医疗费用游离于结算办法之外，都会因为种种因素的共同作用，导致这部分医疗费用增长的失控。镇江曾经一度实行个人账户按实支付的做法，结果当年个人账户支出增长达70%。因此，无论是个人账户、统筹基金、个人自费，还是门诊或住院，都应纳入统一的医疗费用结算办法中进行支付。

需求多样性和行为规范性。不同性别、年龄、文化背景、收入水平以及身患不同疾病的患者，医疗消费需求都不尽相同。但是，如果从医疗需求多样性引申为就医行为的多样性，就很难建立统一、规范、系统的就医秩序，不能建立有效的医疗保险基金结算、管理系统。在目前参保人员医疗知识普遍不丰富的情况下，过多强调个人就医行为的自由，不仅造成就医的盲目性和医保基金的浪费，还会增加参保人员的负担。因此，国家应加强基层医疗机构的医疗定点管理，强化基层医疗机构首诊制、转诊制，发挥好医务人员对参保人员就医的指导作用。

如何改进职工基本医保模式

将三段通道式改为两段通分结合式。取消传统意义上的个人账户和自付段的划分，将个人账户和自付段合并称之为低费用段，并确定一条起付线。发生于低费用段内的医疗费用主要由个人账户或个人现金支付。个人现金支付的多少主要取决于个人账户的多少，个人账户结余越多，个人现金支付就越少，个人账户结余超出起付线的人，起付线以内的医疗费用完全由个人账户支付，个人无需支付现金；起付线以上部分（含大病医疗统筹）称之为中、高费用段。发生于这个费用段的医疗费用由统筹基金和个人按比例共同支付，个人账户在这～阶段仍有结余的，可用于冲抵个人自付部分（含目录外）（见下图）。同时，为了防范过了起付线后门诊方面的风险，可以按门诊、住院分道支付，将门诊个人（账户）支付比例高于住院。这样的制度设计，使个人账户与现金完全等价，更好地体现个人账户的积累保障功能，提高广大参保人员节约账户的意识，减少账户基金的浪费。

降低个人账户划入比例。要提高医疗保险基金的运行效率，必须对账户基金和统筹基金进行合理分配；而要合理分配账户基金和统筹基金，两者的划入比例应该和各自的支付比例相适应。我们认为，可以在原三个年龄段划分的基础上，再增设35岁以下年龄段。对各年龄段个人账户划入比例作适当下调，并对低年龄段个人账户划入比例下调幅度更大一点，以进一步降低个人账户沉淀，增强统筹基金可使用量。

调整统筹基金起付标准。目前的统筹基金起付标准为一级账户+自付段，其中一级账户为当年划入账户部分+上年结余在3000元以内部分，自付段为个人工资总额的10%，退休人员为本人养老金的5%。三段变两段后，为维护政策的稳定性与连贯性，统筹基金起付标准只能在目前的基础上调整。可以考虑将起付标准定为在职人员工资总额的18%和退休人员养老金总额的14%。这个标准对账户结累多的人负担是减轻的，对账户结累少的人负担有所增加，这符合个人账户设置的初衷。这样的制度设计，账户结余越多个人负担越低，有利于激励健康人群和在职人群的个人账户纵向积累意识，实现将现在多余的钱用于以后患病和年老时的医疗费用支付。

增加统筹基金支付比例。为解决基金对中、高费用段医疗费用补偿不足的问题，必须增加统筹基金的支付比例。而个人账户划入比例的下调和统筹基金起付标准的提高，从基金的来源和支出上都给统筹基金支付比例的增加提供了可能。以2010年为例，若通过上述调整后，用于支付年医疗费用3000元以上的，统筹基金将增加9000万元。将原个人账户沉淀基金转换成统筹基金，用统筹基金置换个人支付的目录外部分医疗费用，将综合补偿比从现在的65%提高到85%左右，以减轻高费用段个人负担。

为防止进入高费用段的参保人员在统筹基金支付比例提高后，发生过度医疗消费的风险，仍需将高费用段的门诊和住院费用分道报销，给予不同的报销比例。为不加重大病患者在门诊就医的医疗费用负担，将门诊特殊病种患者在门诊发生的医疗费用按住院医疗费用的比例报销，维持现行政策不变。

适度提高社区医疗机构的自付比例。镇江市医倮政策规定，参保人员在社区就医发生的门诊费用由医保基金报销90%，住院医疗费用由医保基金报销85%，以引导参保人员小病进社区，然而过高的报销比例也易引发参保人员从社区贩卖药品等一系列的道德风险及过度医疗需求，造成基金流失。对此，可适度提高社区医疗机构的自付比例。将病人向社区引导不能仅靠医疗保险的报销政策，而应更多依靠政府对卫生资源的合理配置，不断提升社区医疗机构的服务能力。应在国家加强基层医疗机构、全科医生建设的基础上，逐步实现医疗保险基层医疗机构首诊负责制和逐级转诊制。

调整医疗费用结算办法。医疗费用结算是社会医疗保险的关键和灵魂。我们认为，医疗费用结算应把握好以下几点：一是变基金总额预算为医疗费用总额预算，即将“目录内”与“目录外”医疗费用全部纳入总额之内。二是将医疗费用增长与地方经济增长相挂钩。医疗供需必须以经济发展为前提，医疗费用增长速度过高超越经济发展速度是不可持续的。所以，医疗费用增长必须与经济增长相协调，这也是“以收定支”原则的具体体现。三是必须界定“三个目录”的地位与作用。在目前“三个目录”制度下，临床上实行的是目录内外的双轨制。在医保基金总量有限的情况下，如果目录内外没有一个明确界定，就会造成“三个目录”在临床的“挤出效应”。我们认为，目录外的使用应该控制在一个合理幅度以内。同时，形成调整、更新目录的常态机制。

通分结合模式的意义

笔者认为，通分结合模式兼具了“板块式”和“通道式”的优点。

个人账户存在的必要性。我国社会医疗保险改革是在原公费、劳保医疗基础上进行的，所建立的新型社会医疗保险制度，带有一定的福利成分。实际上，无论过去、现在、将来，都存在大量人群日常小毛小病医疗费用开支来源及管理方式的选择问题。在通分结合模式下，个人账户作为参保人员日常小毛小病医疗费用来源并由个人自我管理，应该是一种好的选择。从镇江实际情况看，很多中、老年人只要不生大病，大多精打细算，努力将自己年医疗费用控制在账户以内。我们应当运用好、发挥好个人账户自我管理的积极性。

清晰界定了个人（账户）和社会（统筹）责任。将起付线设在略高于90%人群年医疗费用处（见上页图表），左侧为个人（账户）责任区，右侧为社会（统筹）责任区，界定清晰。同时这也能在规范首诊制、逐级转诊制的前提下，防范低费用段的道德风险向社会（统筹）段传导，而且将过起付线后，门诊住院分道，设立不同的个人支付比例，可以防范过起付线后门诊的风险；可以根据不同时期的具体情况，只要适当变动起付线就可重新界定个人、社会责任，避免繁复的政策调整。通分结合模式较好地集纳了“板块式”和“通道式”的优点，避免了各自的不足。

实现个人账户按实划入，简化医保信息系统。“三段通道式”决定了年初一次性划入全年个人账户的做法，不仅导致了医保基金的流失，也造成了医保信息系统的复杂性。采取二段通分结合式后，实现了个人账户与个人现金的完全等价，改变了原来账户段——自付段——统筹段的必经支付序列。在起付线内，账户有钱，账户支付，账户上没钱，现金支付。过起付线后，个人账户有钱，可替代个人现金支付，实现了个人账户资金与个人现金的完全等价。从而为按实划入个人账户创造了条件。

简化政策体系，强化保险责任。由于二段通分结合模式比较清晰地界定了个人、社会责任，能比较好地防范低费用段道德风险向统筹段传导，从而可以改变原“三段通道式”中通过复杂的政策体系设置来防备风险的做法，而由此派生出来的二级账户等，都将在这个模式下得到简化、优化，从而可以大大简化政策体系。通过起付线设定，统账结构调整及过起付线后个人支付比例等参数设计，可以简便灵活调整收入结构、支出结构，优化统账结合模式，强化社会医疗保险在中、高费用段的保险责任。

（作者：江苏省镇江市人社局医疗保险处 江苏省句容市医保中心）

第二篇：加强校园文化建设之构想

关于加强校园文化建设之构想

一、指导思想

坚持以党的教育方针为指导，以素质拓展为宗旨，以优良校风、学风培养为核心，进学生全面发展为目的；坚持校园文化建设与教学工作相结合，与德育工作相结合，与新课程改革相与培养学生良好行为习惯相结合。

通过加强校园文化建设，努力构建具有我校校园文化。以幽雅的校园环境、多彩的文化生活、高雅的艺术情趣、浓厚的学习氛围、科学的人文精神、优良的学风带动和促进富有特色的和谐校园建设，促进学生的全面发展。

二、总体目标

校园文化建设要以社会主义价值体系为导向，以培养优良的校风、学风、教风为核心，以优化、校园文化环境为重点，以丰富多彩、积极向上的校园文化活动为载体，以促进学校内涵发展为目的，形成厚重的校园文化积淀和清新的校园文化风尚，使学生在日常生活中接受先进文化的熏陶和文明风感染，在良好的校园人文、自然环境中陶冶情操，促进他们的全面发展和健康成长，在二十年校庆之际出一点成果。

三、工作原则

1.教育性：

唱响爱国主义、集体主义、社会主义主旋律，促进师生思想道德素质、科学文化素质体心理素质的全面发展。

2.创新性：

创新校园文化建设的方法和途径，丰富校园文化建设的内容和形式，在传统中挖掘新在继承中发展创新，通过校园文化建设培养师生崇尚科学、追求卓越的创新精神和创造能力。

3.高雅性：

坚持“立足现实，着眼未来，突出‘三高’（高起点、高素质、高效益）”的工作思路力提升校园文化品味，争创校园文化精品，彰显特色，打造学校品牌。

4.整体性：

校园文化建设要坚持整体规划、分步实施、协调发展的原则，使校园显性文化和隐性物质文化与精神文化、静态文化与动态文化相辅相成，有机结合，以发挥综合功能和整体育人效应。

5.广泛性：

充分挖掘与采用师生喜闻乐见的活动内容和形式，调动广大师生积极参与校园文化活在活动中接受教育，增长才干，培养师生的个性特长和能力。

四、主要内容

校园文化建设是一项系统工程，主要包括校园物质文化、精神文化、制度文化和行为文化等方面。这是学校教育的重要组成部分，是社会主义精神文明在学校的具体体现，具有强大的教育引导功能和感染染作用。

1.加强校园环境文化建设。

校园环境文化主要包括校园建筑、校园活动场所和教学设施设备等内它们既是校园文化的物质载体，又是校园文化的重要表现形式。

校园物质文化建设品位要高，要根据的特点和时代的要求，科学规划，合理布局。在建设规范化、标准化的基础上，努力形成自己的特色从学校自然环境和 1

条件出发，确保整个校园干净、整洁、美观、有序。要特别重视人文环境的建设，利用精美的雕塑、醒目的标语、优美的橱窗等，营造浓厚的文化氛围，调动学生的思维，陶冶学生的要努力办好学校广播室、学校网站、宣传栏、阅报栏等校园文化设施，不断完善图书室、阅览室、校络等设施设备，让这些地方成为学生汲取精神食粮的重要场所。搞好教室文化和宿舍文化，为学生提个相互学习和交流的平台。

2.努力培育校园精神文化。

校园精神文化是校园文化的核心，是学校的灵魂，是育人目标的最高校园精神文化集中体现在优良校风、学风、班风、教风的培养上。通过丰富多彩的活动载体和其他物质载体，努力营造团结和谐、勤奋守纪、求实创校园精神，增强师生的凝聚力、向心力和自豪感。

3.建设有利于师生健康成长的校园制度文化。

学校的各项管理制度既是广大师生的行为准则，又是校园文化的重要内容和表现形式。学校要建立健全科学的管理制度，做到依法治校，依法执教，按章办体现公平、公正、公开原则。学校要加强民主管理、自主管理的规范化建设，体现以人为本的办学理要积极实施廉政文化进校园活动，加强学校党风廉政建设。要通过规范化的制度、民主化的管理、科的决策，促进广大师生良好行为习惯的养成，培养师生高尚的道德情操和积极向上的精神风貌。

4.开展丰富多彩的校园文化活动。

按照师生身心发展规律，充分发挥学生个性特长，开展形式多校园文化活动。活动形式要体现高雅性、通俗性、益智性、趣味性的有机结合，突出学生的主体性性；活动内容要体现实践性、教育性，有利于培养和提高学生的综合素质，有利于培养学生科学的世人生观、价值观，有利于培养学生良好的校风、学风、班风，有利于体现校园精神文化的内涵和实质充分利用重大节日、纪念日开展主题教育；要坚持升国旗仪式及国旗下演讲活动，对学生进行爱国主义、集体主义和社会主义理想信念教育；要充分利用校外德育基地的教育功能，坚持走出去、请进来，对进行革命传统教育和人生理想教育；要保证学生每天一小时阳光体育活动，使学生既放松身心，增强又增强对同学、对集体的情感。学校要关心和支持学校团委工作，并积极创造条件，发挥共青团、学在学生自我教育、自我管理中的作用。强化学校科技、艺术、体育、娱乐活动，广泛组织各类兴趣小组、学生团队并积极开展活动，活跃校园文化生活。

五、具体要求

1.校园环境建设

（1）物化环境

目标：校园规划合理，硬件设施完备，环境和谐优美，富有学校特色。具体要求：

①搞好校园环境的绿化、美化、净化、亮化工作，适当设置景点，做到点面结合、整洁有序、自然美。春有花，夏有荫，秋有香，冬有绿，使校园成为工作、学习、生活的理想场所。

②落实校园环境管理目标责任制，无论是公共设施、校园卫生，还是花草树木，要有明确的管理

（2）人文环境

目标：充分体现育人理念和人文精神，精心设计，协调和谐，有效育人。具体要求：

①适当设置人文景观。

②在学校设置体现公民道德规范、职业道德要求、素质教育、新课程改革、良好

行为习惯养成教育。名言警句语录牌和匾牌设置恰当，形成走廊文化；布置美化教室等，为师生营造整洁舒适、健康有趣、文明向上的教室文化。

③修缮、增设宣传橱窗、黑板报、布告栏等并充分加以利用。

④设置人性化的音乐铃声和温馨的提示语，营造轻松愉悦的工作学习环境。⑤在学校教学楼、实验楼等显目位置张贴、悬挂名人画像。

⑥办好黑板报、广播室及校园网站，不断拓展校园文化建设的渠道和空间。⑦充分挖掘校风、学风、教风、校歌、校徽的教育内涵和人文精神。⑧充分发挥校史展室、师生书画展室的育人功能。

⑨定期更换教室提示语，使其成为富有特色的年级文化。

2.思想道德建设

（1）校风校纪建设

目标：坚持“继承、发展、创新”的原则，进一步规范办学行为，努力形成优良的校风、学风、创一流名校，育高素质人才。

具体要求：

①加强干部职工作风纪律教育。学校领导班子要坚持实事求是、务实创新，转变工作作风，提高效率，努力做到规范化管理、民主化管理和科学化管理，创一流业绩，办一流名校。教职工队伍建设师德教育为核心，培养广大教职工良好的职业道德和务实的工作作风，严于律已，为人师表，对事业心，对学生有爱心，对同事有诚心，努力建设一支名优教师群体。

②加强对学生作风纪律教育。教育学生明确学习目的，端正学习态度，遵守学校纪律，遵守社会维护公共秩序，杜绝迟到、早退、旷课和其他违纪行为；树文明新风；设立文明监督岗，教育学生学会自我管理、自我教育、自我约束、自我评 加强对学生的“五爱”教育、安全教育、法制教育、国防教育、环保教育和科技教育，培养学生关心集体、关心自然、关心他人、关心自己的良好习惯，在和谐的环境中学会认知，学会做人，学会学会生存；努力践行新课改理念，全力培养学生的创新精神、创新品质和创新能力。

③进一步建立健全各项管理规章制度，加强监督检查和考核、评比工作。在师生中继续开展“创差”活动，坚持正面引导，培养先进典型，通过表彰先进，激励后进，努力形成比学赶帮超的良好局面。

（2）道德规范建设

目标：弘扬中华民族传统美德，努力培养学生良好的行为习惯，做到举止文明，遵守公德，惜时品学兼优。

具体目标：

①进一步贯彻落实《中学生日常行为规范》，教育学生讲文明、讲礼貌，培养学生良好的人文素质和外在形象。

②对学生进行艰苦奋斗、勤俭节约教育，教育学生热爱学校、爱护公物，讲究卫生，树立良好的风尚。

③教育学生共同培育良好的学习秩序、生活秩序、交通秩序，保持校园安静有序。④充分发挥德育基地的育人功能，通过走出去、请进来等方法，加强对学生的思想道德教育。

⑤加强对学生的心理健康教育，办好心理辅导室，构建心理辅导网络，培养学生健康的心理品质

⑥充分发挥思想政治课在对学生思想道德教育中的主渠道作用，其他学科在教学中要积极渗透德育内容在潜移默化中教育学生。

⑦积极开展社会实践活动，在实践中增长学生才干，培育优良品质。⑧组织开展好一年一度的初

一、初二社会实践工作。

⑨加强班主任队伍建设，建立一支作风过硬、业务精良的德育工作队伍，并从人

力、财力、物力证学校德育工作的顺利进行。

3.文化活动建设

目标：坚持娱乐性与教育性相结合，趣味性与益智性相结合，寓教于乐之中，通过生动活泼的文动，有声有色的第二课堂活动等，培育异彩纷呈、百花齐放的校园文化生活。

具体要求：

①坚持每天一小时阳光体育活动，增强师生体质，促进师生身心健康。②积极举办各类文体活动，活跃校园课余文化生活。

③举办读书活动、征文比赛、演讲比赛、书画摄影比赛、手抄报比赛、学术讲座、科技创新大赛、才艺展示、歌咏比赛、综艺晚会、辩论赛、英语口语大赛等活动，繁荣校园文化。

④办好校园网站和广播室，使其成为繁荣校园文化的有效载体。

⑤组织观看优秀影视剧、阅读优秀文学作品，培养学生良好的道德情操，拓宽学生的知识视野。

⑥继续办好校园文化美育节、运动会。

⑦坚持倡导在学生中多样性文体活动，以促进班级文化。

健康发展。

⑧学校要积极创造条件，挖掘潜能，为学校文化活动的开展提供强有力的保障。

六、方法措施

1.统一思想，提高认识，明确校园文化建设的重要性。校园文化建设是全面实施素质教育的有效是全面提高教育质量的有效形式，是学校精神文明建设的重要内容，也是新课程改革的重要组成部分于大力提升办学品味、培育学校人文精神，促进学校内涵发展具有重要作用。因此，广大师生一定要对加强校园文化建设的重要性、必要性的认识，把思想和行动自觉统一到校园文化建设上来。

2.以人为本，充分发挥师生在校园文化建设中的主体作用。师生是学校的主体，校园文化是师生学习、工作及生活的一种精神氛围和物质环境，良好的校园文化对广大师生员工的陶冶、引导和塑造移默化的，因此，要引导全体师生积极参与其中，充分发挥他们的积极性、创造性，务求达到良好的效果。

3.制订学校校园文化建设工作历，明确目标任务和职责，使校园文化建设有章可循，具有可操作性。

4.学校要投入一定的人力、财力和物力，确保校园文化建设的顺利进行。

5.加强领导，明确职责。学校成立由校长任组长，其他校级领导任副组长，全体校委会成员及年级组长任成员的校园文化建设组织机构，全面组织领导校园文化建设工作。

七．未尽事宜在创建过程中逐渐完善。

第三篇：“四个一点”中学语文阅读教学模式构想

“四个一点”中学语文阅读教学模式构想

一、90余种读书方法与30余种阅读教学模式

笔者研究了一百多位名人的读书方法，其中有90余种是属于真正以“读”为本位的读书法。笔者发现，这90余种读书法，几乎没有例外地指向了“思考”和“积累”。韩愈主张吃透文章的精神实质，陆九渊看重领悟和体会，郑板桥强调独立思考，牟世金注重多思善疑，杨乐强调不仅知其然，还要知其所以然，美国作家和文艺批评家约翰·罗斯金看重举一反三，触类旁通„„积累呢？明代文学家张溥喜欢边抄书边默诵；顾炎武年过半百还在马背上背书；梁启超喜欢围绕某一题目读书，擅长定向记忆；毛泽东采取“高声朗诵”和“密咏恬吟”相结合的方法，反复诵吟，加强记忆；丰子恺乐于复读已读过的书，做到烂熟于心；林帆认为读书是为了积累雄厚的知识“底子”；张广厚主张把重要的书籍“吃”下去，吸取其全部营养。卢梭读书的第一个步骤便是把书中的内容、观点全部装进大脑这一信息库中，爱因斯坦读完书后，能把书中的精华部分条分缕析地讲述出来。茅盾能背《左传》全书和《史记》中的许多篇章，林肯能背苏格兰诗人彭斯的诗集，马克思能整段整节地背诵歌德、莎士比亚、但丁、塞万提斯等名家的作品。蔡元培先生几乎没有一日不读书，他把自己未能抄录书中精华，因而不能时时阅览乃至记熟视为终生的憾事；陈从周先生认为背诵是学习语文最重要的方法。著名学者何满子先生在《中学生阅读》上撰文，不仅以“这事您务须相信我”为题，结尾又强调“这事您务须相信我，务须！”告诫中学生“倘有所追求，想积累不论哪方面的知识，读书必须及早，抓住记忆力旺盛的年龄段汲取知识信息”，“不论任何学科的知识，都必须以人脑中储有的一定知识为基础，才能去寻求探索；否则，你没脑中的‘钓钩’，如何钓来未知的信息？”“无论如何，脑子里拥有的知识最受用，最能运用自如。”

再看我们的中学语文教学模式。相关图书收集的中学语文教学模式不下于150种。约有30余种被公认为阅读教学模式，这些模式多为阅读教学过程的步骤安排，有的注重质疑，有的注重点拨，有的注重练习，有的注重总结，有的注重交流，有的注重反馈，但都无一例外地指向了理解、分析、鉴赏、评价，而指向记忆、背诵、积累的却很少，只有初中语文“教读法”的基本模式提到了听写字词和背诵课文，阅读教学五步法提到要求学生按自制的“分析示意图”复述课文，阅读程序五步精读四步粗读法提到占有字词识、记和诵读会复述，“五步自读”教学法分别有“记读”和“诵读”这两个步骤，重视“摘录或听写好词好句”，朗读、复述、背诵。可见，思考与记忆这一对翅膀，在中学语文阅读教学中，只有思考这一只还比较强劲有力，记忆这一只已经严重萎缩，这就是我们的语文教学始终在效率不高的低空扑腾的主要原因。

二、阅读能力的构成要素

中国阅读学研究会会长曾祥芹先生在他主编的《阅读学新论》这部专著中，考察了阅读能力结构研究的历史和现状，分析了阅读能力结构研究的缺憾，对阅读能力的构成要素进行了比较科学的分解和组合，把阅读能力分解为纵向层级结构和横向贯串结构。纵向层级结构由低到高分别是阅读感知力、阅读理解力、阅读鉴赏力、阅读迁移力和阅读创造力。关于阅读迁移力，曾先生指出，以往的阅读能力结构观出现严重残缺，主要是阅读应用阶段的阅读迁移能力尚未得到应有的重视，而阅读迁移力的基本因素之一，便是阅读借鉴能力。至于阅读创造力，曾先生认为是读者在文本阅读过程中超越作者进行再生产的创新能力，需要综合阅读感知、理解、鉴赏、迁移各种技能，运用创造思维产生超越读物原有内容的新颖、独特的见解或思路。阅读能力的横向贯串结构，包括阅读选择力、阅读思考力、阅读想象力、阅读记忆力和阅读时效力。阅读选择并非通常所说的选择读物，它贯穿于整个阅读过程的始终，阅读思考、阅读想象也是如此，全都渗透在感知、理解、鉴赏、迁移、创造等各个阅读层级之中。阅读记忆力指的是读者对读物信息的识记、存储和再现的能力。没有记忆的阅读，是无效的阅读，这一显而易见的道理，在中学语文阅读教学中，没有得到应有的重视。阅读时效力是融速度、理解、记忆于一体的阅读概念，指的是在单位时间内取得阅读效率的能力。

必须指出，纵横两向的十种阅读能力之间，是相互联系、相互渗透的，忽视了某种能力的培养，必然影响甚至妨碍相关能力的养成。中国古代的阅读教学，侧重于熟读和记诵，精讲和启发，复习和练习，注重读、背、抄、写札记、作评点，这样做的结果，正如鲁迅所说，弄得好，是终于有些懂，但读不通的也多得很，总体上缺乏科学性。现当代的阅读教学，总体趋势是分析之风渐盛而诵读之风式微，偏向理解，漠视记忆，这样做的结果，是赢得了一顶“少慢差费”的帽子，至今无法脱去。

三、构建“四个一点”阅读教学模式 1.记住一点东西。没有记忆便没有学习。记住一点东西是语文学习最基础的工作。在阅读过程中，需要记忆的内容大体可以分为三个系列，这就是言语系列，内容系列，知识系列。言语系列包括生字、生词，成语之类的四字雅词，精彩的语句或语段，乃至整篇文章；内容系列包括典型人物、故事情节、精彩的细节、著名观点、独特的体验、有意义的经历等；知识系列包括文学常识、文化常识、文体知识、文字知识、语法知识、修辞知识、逻辑知识以及各种表现手法等。

2.思考一点东西。学而不思则罔。阅读若不以思考随之，好比走进陌生的城市，不辨东西南北。思考有微观、中观、宏观之分。微观指语句而言，如传神的动词的选用，或生动形象，或意味深长；不同句式、语气的选用，或句意悬殊，或情感有别„„中观指语段而言，如一段话的要旨是什么，思路是怎样的，结构有何特点„„宏观指全篇而言，如全文的立意布局、作者的感情倾向、文章的风格特色等等。思考有层次高低的区别。感知是一种思考，理解是一种思考，鉴赏是一种思考，评价也是一种思考。思考是以自己的全部阅读积累为基础的。思考不可能也没有必要面面俱到。3.借鉴一点东西。

借鉴是与思考密不可分的。阅读之后的借鉴，更多的是属于模仿层面的实践活动。字词的仿用是一种借鉴：或名词动用，或贬词褒用，或大词小用„„语句的仿写是一种借鉴：或整句仿写，或特殊句式仿写，或有关修辞格的仿写„„语段仿写是一种借鉴：或总分，或分总；或纵向铺陈，或横向列举；或情景交融，或叙议结合„„整篇仿写也是一种借鉴：或一线贯穿，或双线并进；或先抑后扬，或托物言志；或开门见山，或卒章显志„„忽视乃至轻视模仿的作用是不明智的，试图跳过模仿阶段是对学习规律的践踏和戏弄。

4.创造一点东西。对学生而言，模仿已经包含一定的创造因素，因为语文学习的仿写决不等同于工匠的仿制。不过，阅读过程中的创造，更多的是一种联想或想象，一种置换或转换，一种质疑或补充„„既可以通过具体的细节揣摩人物的心理活动，也可以透过作品的空白研究人物的命运；既可以抽出文中的论据填进自己的论据，也可以根据表面的文字读出文字背面的东西„„在接受美学看来，阅读并不仅仅是一种解读，它本身就是一种创造活动。不过，无意识的阅读创造只是一种“本能”，有意识的阅读创造才是一种境界。“四个一点”当中，“记住一点”是基础，“思考一点”是关键，“借鉴一点”和“创造一点”，则是一种有机的延伸。

人们的阅读是有惰性的。要让学生在阅读过程中坚持“四个一点”，教师必须在阅读上进行严格的训练，把“四个一点”落到实处，坚持不懈，持之以恒，使之习惯成自然。在起始阶段，教师要起示范作用，和学生一起阅读课文，和学生一起查字典，和学生一起圈点勾画作批注，和学生一起分析，和学生一起鉴赏，和学生一起质疑，然后，再和学生一起确定重点

记住哪些内容，重点思考哪些问题，哪些地方值得借鉴，哪些地方是创造之点。在学生对“四个一点”有了感性的认识之后，就要他们按照“四个一点”的要求自学课文，在语文学习簿上写下自己识记的内容，思考的问题，借鉴的对象，创造的成果。识记的内容必须详尽。思考必须有重点，必须在自己思考的诸多问题中择其一二写出答案。借鉴须看具体情况，若是语句、片断仿写，则须写出具体内容；若是全篇仿写，则可以只写提纲。创造应视具体文本而定，重点应是文学作品，学生可在诸多创造点中，选择自己最感兴趣的那一点，写出自己的创见。在课堂上，可以让学生相互交流各自的自学笔记，可以用听写等方式检查学生的识记情况，可以重点讨论几个问题，可以在理解、分析、鉴赏的基础上做模仿练习，可以选取一两个创造点进行说写竞赛，可以重点比较几位同学的自学笔记，也可以在讨论的基础上由教师提出有关建议。需要指出的是，课时有限，我们不能每篇课文、每节课一概进行“四个一点”的训练，对于具体的课文来说，必须也应该有所侧重。

学习课文要做到“四个一点”，课外阅读同样要遵循“四个一点”的要求。每一个学生都应该构建自己的阅读宝库，摘抄“一点”应该成为自觉的行动。要时常以欣赏的心情翻阅自己的阅读宝库，尽可能把摘抄的内容融入自己的记忆，丰富自己的知识链条，化为自己的语文素养。思考应与整个阅读过程相始终。借鉴与创造，也应在阅读的过程中以思考的形式完成。阅读之后，最好能写一点读书笔记，可以是心得体会，也可以是模拟之作，虚飘的思绪只有经过物化，才是实实在在的收获。

四、建模的几点理由

1.四个一点”不是阅读教学流程的设计，它不以课堂教学结构的面目出现；“四个一点”也不是四种课型的拼接，尽管每个“一点”都可以是一种课型；“四个一点”是关于阅读过程、阅读要求和阅读目的的一种描述，表现在教学上，它完全是一个开放系统，任何一种行之有效的教学方法和教学手段，都可以为我所用。四个一点”可以解决学生如何学的问题，既是教学法，也是自学法，学生无论预习、上课、复习还是课外阅读，都会有章可循。长期坚持，可以使学生养成良好的读书习惯，形成自己的语文个性。，；

2.“四个一点”符合高中语文新大纲和语文课程标准的基本要求。新大纲在教学目的、教学内容和要求这两部分明确规定：要让学生掌握语文学习的基本方法，善于使用多种语文工具书，养成自学语文的习惯；要在大量阅读的基础上积累语言；要背诵一定数量的名篇；要重视学生思维能力的发展，发展他们的观察、记忆、思考、联想和想象能力，尤其要重视培养学生的创造性思维。课程标准也有相应的要求。“四个一点”把积累作为重要的阅读目标，综合培养学生多方面的阅读能力，扩展了阅读借鉴的外延，把“创造”作为阅读的有机组成部分，较好地体现了新大纲和课程标准的精神实质。

3.“四个一点”合乎素质教育的基本理念。素质教育理论认为，人有先天的生理、心理条件，而环境的影响、教育的作用，会使人在先天条件的基础上，获得后天养成的相对稳定的良好品质，因而素质教育的教学把开发学生潜能、促进全面发展、提高基本素质、培养创造性思维作为主要目的。落实到语文教育上，就是要根据人的发展和未来生活的实际需要，确立学生的主体地位，尊重学生的主动精神，开发学生的智慧潜能，全面提高学生的语文素养，使他们形成创造的品格、健康的个性和健全的人格。“四个一点”当中，“记住一点”是提高语文素养的基础，“思考一点”是提高阅读质量的保证，“借鉴一点”是走向创造的桥梁，“创造一点”，则既是阅读本身不可成缺的要素，也是积累、思考、借鉴的目的。“四个一点”阅读教学模式，既是教学法，也是读书法，既是提优法，也是补差法，既符合因材施教的原则，也合于创新教育的需要，可以说是为语文素质教育的实施找到了一条不算狭窄的跑道。4.传统的阅读是述而不作，是顶礼膜拜，是跪着的阅读，与这种“阅读”相联系的教学，只能是微言大义、捕风捉影、为尊者讳，这是社会现实的不平等、不民主、不自由在阅读和阅读教学上的反映。现代阅读是坐着的阅读，是读者与文本生产者的平等的对话。“四个一点”以现代社会的民主进程为背景，以阅读学、教育学、心理学、语言学以及美学的最新研究成果为指导，努力追求阅读教学中的“对话”效应，让学生在与文本的碰撞、交流、对话中产生自己的理解，创造出属于自己的新世界，在两种经验的交流、碰撞和渗透中，实现自我的超越。

第四篇：关于英德市商业街结合城市道路规划模式的解读与构想

关于英德市商业街结合城市道路规划模式的解读与构想

英德是广东省国土面积最大的县级行政区，全市总面积5671平方公里（2006年统计）。截至2011年，全市常住人口114.83万人。按《英德市总体规划（2011年—2030年）》修编，到2020年城市规划区城镇建设用地约为70平方公里，城市人口达到50～60万。因为英德不属于人口密集型城市，所以商业大多以沿街独立铺面为主，中大型商场较少。据2012年有关数据统计，英德市汽车2.9万辆，摩托车14.5万辆。英德市汽车总量并不多，但每年呈快速增长趋势。

基于以上几个方面因素，目前英德商业街结合城市道路规划的典型布局模式（见图1）为：①机动车道→②道路绿化→③非机动车道（宽约3.5m）→④人行道（宽约3.5m）→⑤商业广场（建筑后退用地红线由建筑外边线与人行道边线形成的空地，宽3～10m）→⑥骑楼（或商业外廊，一般宽2.5～3.5m）。

图 1

规划部门根据英德城市特点制定的商业街结合城市道路规划的模式，理论上是可行的。但经过对英德几条主要商业街实地调查显示，实际的交通现状与规划部门力求创造的有序的城市交通愿景存在一些偏差，比较突出的问题主要体现在以下三个方面：

第一、非机动车道未能发挥其应有功能。

非机动车道的设立，应是规划部门考虑到英德非机动车较多，为避免与城市干道机动车发生车流交叉，保障城市干道交通顺畅而设。但实际是，非机动车道被沿街商业临时停放的小汽车、摩托车等堵塞，而且3.5m的宽度，只需一辆小汽车即可堵塞整条非机动车道，使其形同虚设（见图2—5）。由于大多数商业街并未设沿街停车位，车辆又不能在机动车道边违章停车，临时停靠非机动车道也是无奈之举。但车辆临时停靠占用非机动车道，加剧了非机动车在机动车道上行驶，造成非机动车道被占道空置、机动车道车流杂乱的局面，这也给城市交通留下了安全隐患（见图6—7）。

图 2

图 3

图 4

图 5 图 6

图 7

第二、人行道因与商业街骑楼（或商业外廊）临近，功能重复，形成空置。南方多雨，加之日晒缘故，当沿街与人行道平行临近设置可遮阳挡雨的商业骑楼或商业外廊时，环境因素加上商品吸引，步行者不会选择走人行道，所以临商业街设置人行道实际意义不大。而广州上下

九、厦门中山路步行街（见图8—9）就将人行道内置到骑楼，既节约了城市道路用地，增加的城市交通人流也提升了商业气氛。

图 8

图 第三、商业广场的设置与商业街以独立铺面为主的商业功能有些偏差，作用不大。英德城市人口不多，外来人口也相对较少，城市经济不能相比大中型城市。商业街以独立铺面居多，少有大中型商场，所以室外商业活动普遍较少。由人行道边线与建筑退界形成的商业广场实际上很少发挥其商业辅助功能，反而形成了无序停车和人车混流的现状（见图10—11）。

到未来城市的发展，应着力于从以下三个方面进行改进：

第一、完善道路体系，为未来城市机动车发展预留释放压力的空间。

由于城市发展，机动车总量不断增加而使城市道路交通压力加大，现有道路体系难以满足现状要求，更难以承载未来城市发展。据英德市统计局资料，英德市机动车保有量增长迅速，机动化水平快速提升。在2005～2009年间，英德市汽车保有量由7889辆增加至16288辆，增长106.46%，年均增长19.87%。此外，英德市还拥有12.50万辆摩托车。同时，2011年英德市GDP达182.5亿元，同比增长10.4%。按常住人口计算，人均生产总值16340元，增长18.4%。根据国外经验，在人均收入达3000～6000美元时，机动车进入高速膨胀期。因此，可以预见，英德市与周边地区将进入“私家车时代”，迎来小汽车的高速膨胀期。随着英德市经济的快速发展，人民生活日益宽裕，机动车购买能力还将逐步增强。未来随着经济的快速发展和群众收入的不断提高，英德市不可避免将进入私家车保有量快速增长，交通出行的机动车水平大幅提升的阶段。

第二、解决商业街停车的需求，尽量避免城市道路无序停车。

有沿街商业场所就必定会有车辆参与商业行为，这是一个不容忽视的实际情况。开发商从土地利用角度出发，一般不会在达到规划部门建筑退界要求下再退出太多的距离来满足停车所需空间，交通部门也很难在并不富裕的城市道路边再规划出足够的停车位来。而且未来城市发展，机动车规模也会迅速增加，要在城市道路边规划出停车位已不太可能。

第三、节约土地资源，合理统筹规划人行道、商业广场、骑楼（或商业外廊）。

沿街人行道内置骑楼（或商业外廊）避免了两者由于太靠近设置而功能重复，浪费土地资源；另外，由于英德沿街商业大多以独立铺面为主的特点，加之商业广场一般配套于中大型商场，所以沿街设置商业广场显得有些功能不确定，不如利用其与人行道合并，设置生态停车场。

其实，英德市也有开发商意识到了这些问题，也曾有过一些尝试改进的案例。如龙山庄在城市道路用地内将人行道内置商业骑楼（见图12—14），原有人行道与商业广场合并成生态停车场，一定程度上缓解了停车难的问题。当然，由于车辆停靠缺少必要的缓冲空间而给城市主干道交通带来了一些负面影响，特别是单向只有一条车道时这种影响更为明显。但不管怎样，这种方案还是对解决商业街停车进行了一种有益的尝试。反之，如果开发商不重视这种现状存在的问题（见图15），那么停车难、行车难的问题留给交通部门，也会相当棘手而难以解决，最终无益于开发商利益，也无益于社会责任。

图 15

图 10

图 11

综上三点，英德市商业街结合城市道路规划模式确实存在一些比较突出的问题，须加以调整优化。考虑

图 1图 13

图 14 祥云·碧峰华府二期商住小区商业街结合城市道路规划模式，规划者希望立足现状、展望未来，力求在曾经对现有规划模式进行调整尝试案例的基础上，寻求突破。如果按原有规划模式（见图16—17），现行存在的实际问题无法解决，但如果将规划稍作调整（见图18），在不减少原有规划城市道路机动

车道及道路绿化宽度的前提下，诸多现实问题将会迎刃而解。湖南岳阳南湖大道商业街规划与此类似（见图19）。本案例中商业街结合城市道路规划模式的完善和优化，主图19

图 16

要体现在以下几个方面：

第一、机动车道增加，原有双向4车道可增至双向6车道，符合未来城市机动车辆将不断增加的发展趋势。

将原规划模式中非机动车道由3.5m扩至5m，作为未来城市机动车辅道给城市干道发展预留了空间；同时，英德作为发展中城市，摩托车较多的特点，过渡期可作为非机动车道（同时兼摩托车道），车道的拓宽也是必要之举；此外，5m宽的非机动车道（机动车辅道）也是生态停车场与城市机动车道的缓冲空间，保障了机动车道的顺畅与安全。

第二、设置商业街生态停车位。

图 17 商业街生态停车位的设置，既缓解了因违章停车而给城市道路交通带来的压力，也直接有益于商业街的经营；另外，停车位适当配置商业街绿化，使道路绿化面积得以增加，改善了城市道路生态景观，也有益于提升英德旅游城市的主题形象。

第三、人行道内置商业街骑楼，并适当加宽。

英德气候属亚热带季风气候，降雨多，该举措使行人较之在露天人行道上行走更加舒适，而且也为商业街增加了人气，有利于商业气氛的提升；骑楼由原规划3m宽增至4m宽，人行其中，更加顺畅与舒适。

历届的英德市委市政府领导班子对英德的交通建设一直是“咬定青山不放松”般地高度重视(摘自市统计局第二十九期《二0一二年英德市交通现状与发展分析》)，而商业街结合城市道路的模式是英德城市道路系统中的一个重要组成部分，因为商业集中，人流、车流相对复杂，所以它更是反映英德现实城市交通状况的一个窗口。站在决策者的角度和未来城市发展的高度，完善和优化商业街结合城市道路的模式已是刻不容缓的历史使命，规划者应该担负起这个神圣的职责，造福于社会，造福于人民！

图 18

关键词/英德

商业街

城市道路

规划模式

摘要/本文通过对英德市商业街与城市道路现状的解读，提出未来规划模式的构想。

KEY WORDS/YingDe, commercial street, city road the planning model

ABSTRACT/This paper through an analysis of the present situation on commercial street and city road in YingDe, put forward the idea of the future planning model.

第五篇：未来法官之分类构想

未来法官之分类构想

——寄言《法院组织法》、《法官法》修改

余文唐

2016/8/10 13:39:38 点击率[49] 评论[0] 分享到

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【法宝引证码】CLI.A.097194 【学科类别】法院 【出处】本网首发 【写作时间】2016年 【中文关键字】法官；分类 【全文】

法官制度的员额制改革，是本轮司法改革的关键一步。它是法官走向精英化的重大举措，也是法官责任制的基石。因此，必须以“钉钉子”的精神，坚决按照中央的统一部署，不折不扣地狠抓落实。唯有如此，才能真正扭转法官队伍良莠不分的传统局面，让滥竽充数的“南郭先生”们适得其所，进而提升司法权威和司法公信力。然而，法官员额制改革必定是个复杂的过程，必定会面临未入额法官的妥善分流、案多人少矛盾的妥善化解等现实难题。因此，在未来的法官制度中，究竟是建立整齐划

一、毫无例外的员额法官队伍，还是建立以员额法官为主、额外法官为辅的法官队伍，是《法院组织法》和《法官法》修改应该加以慎重考虑的重要问题。本文持后者观点，认为我国未来的法官队伍可以包括员额法官与额外法官两大部分，而员额法官、额外法官又可再分为额定法官与终身法官、候补法官与普通法官。

一、整体法官：员额法官与额外法官

笔者曾撰小文主张法官双轨制：即将现有的法官区分为员额法官（入额法官）与额外法官（未入额法官）两大类。主要考虑有三：其一，额外法官原本是经过法定程序依法任命的既定法官，根据《法官法》关于法官职业保障和十八大四中决定关于改革必须于法有据的原则，不应将既定法官降级为无法官资格的法官助理。其二，随着立案登记制的全面推行和一审案件管辖标准的大幅度调整，法院尤其是基层法院的人案失衡现象将更加严重，需要保留额外法官共同化解人案矛盾。其三，扭转员额制改革过程中涌现的人心浮动等被动局面，确保“人心不散、队伍不乱、工作不断”。不过，当时只是将法官双轨制限在员额制改革的过渡期内，将其作为三、五年过渡期内的权宜之计。现在看来，由于人案矛盾的长期性和员额指标的限定性等原因，法官双轨制很有必要在未来的法官制度中予以长期保留而成为法定制度。

毋庸讳言，法官员额制同许多司法制度一样是舶来品，美国等西方发达国家早已推行并且达到相当成熟的程度。然而在推行法官员额制的西方法院里，法官也并非都是员额法官，仍然存在额外法官。据最高法院司改办规划处何帆处长介绍，纽约东区联邦地方法院法官员额15名，在任13名，另有12名资深法官和12名治安法官。就全美来看，统计至2006年9月30日，在全美1018名地区法院法官中，约有364人（36%）是资深法官；而美国联邦司法系统共有531名全职治安法官、42名兼职治安法官。资深法官和治安法官是不占据法官员额的，因而属于额外法官。另据北大陈瑞华教授披露，在《法院组织法》修改酝酿中，最高法院提出在基层法院设置候补法官，候补法官可以代行法官职务，而且候补法官没有人数、比例限制。可见，法官双轨制的长期存在不仅有着域外经验可借鉴，还契合最高法院的意图。

二、员额法官：额定法官与终身法官

员额法官，至少从理论或制度预设上说属于精英法官。因而其工资待遇比较高，办案任务也比较重。在案件繁简分流和法官双轨制之下，员额法官更负有繁案精审职责。然而，员额法官也并非入额定终身，还有员额法官退出机制相伴随。按照上海、北京的做法，法官退出员额的事由有两类：一是勤政廉政、遵纪守法和办案质量等方面出现严重问题被追究责任；二是工作不卖力、任务不完成、业绩考核不合格。这只是就被动退出员额的通常情形而言，而从广义的员额法官退出机制即免除法官职务角度来看，只要符合《法官法》第十三条乃至中央两办新近出台的《保护司法人员依法履行法定职责规定》第五条至第八条规定的，均属于员额法官退出机制之列。当然，如果法官双轨制能够被吸纳成为法定制度，那么诸如业绩考核不合格、轻微违纪被处分等情形的，退出员额后也可以考虑依法保留其额外法官职务。

值得进一步思考的是终身法官的制度建立问题。多年来，一些专家和人大代表呼吁在我国实行法官职务终身制，认为这是法官敢于独立办案免受非法免职的制度保障。还有的专家学者主张，从最高法院资深法官以及被评为全国审判业务专家的法官首先延迟退休或者作为首批终身法官，逐步推行法官职务终身制。应该说，现在全面推行法官职务终身制，就我国目前的法治状态和法官素质而言确实是言之过早。但对于逐步推行的后者主张，不能不说是有相当的见地和可行性的。尤其是将被评为全国审判业务专家的法官作为终身法官，更具有标杆意义--鼓励更多的法官钻研司法理论和审判业务，逐步提升法官整体的法律素养和业务能力，为全面推行法官职务终身制夯实基础。此举的价值当然不限于此，还在于能够充分利用全国审判业务专家这一难得的司法人力资源，让其多为所热爱的审判事业奉献经验与智慧。

三、额外法官：候补法官与普通法官

额外法官是本已依法获得法官任命，却没有进入或已经退出员额的法官。从年龄结构上看，额外法官中有年青法官、年壮法官和年长法官；从没有入额的原因来看，额外法官则包括尚未通过入额考试或考核的法官、自愿不参与入额竞争的法官以及基于某种原因退出员额而保留法官职务的法官等三大类；从法官的层次来看，额外法官包括根据现行法律任命的助理审判员（临时法官）与审判员（正式法官）。据悉，《法院组织法》修改酝酿中的候补法官，是由法院院长提名、审判委员会通过任命。他们可以代行法官职务，审理、裁判案件，包括独任审判案件。但裁判文书上要以“代理审判员”身份署名，而且不能担任合议庭的审判长。这与英美法院的限权法官有着相似之处，笔者赞同北大傅郁林教授将助理审判员归属于此的主张，同时认为也可以包括经考核不合格退出员额但保留法官职务并降级使用的额外法官。

至于原本任命为审判员而未参与入额竞争或因临近退休年龄而退出员额的额外法官，只要不存在降级使用的法定事由就不宜降为候补法官或限权法官，本文暂将此类额外法官称之为普通法官。普通法官应该享有完整的审判权，有权审理所在法院管辖的所有案件，可以独任审判、担任没有员额法官参与合议庭的审判长。具体实践中，原则上应由员额法官主持审理重大、疑难、复杂案件，普通法官在此类案件中一般只宜作为合议庭成员参与审理。同时，由于年龄、体力和待遇等原因，普通法官的审案任务或指标应当少于员额法官。在此基础上，甚至还可以借鉴美国法院设立资深法官席位的做法，将普通法官中那些资格老、审判经验丰富特别是因年龄、体力原因退出员额的年长法官授予资深法官荣誉。这样既可以充分调动他们发挥余热的积极性，又能够让其有个“半退休”性质的过渡岗位以调适体面卸任的心理。

需要加以说明的是，本文所建议的法官类别，是以现行法官类别即审判员（普通法官）与助理审判员（候补法官）的区分为基础的。在将来修改的《法院组织法》和《法官法》中，作为普通法官的审判员仍需经过人大任命，而候补法官只需本院任命即可--院长提名、审委会通过。至于员额法官则是在获得普通法官任命之后，经过考核或考试再由法官遴选委员会确定--基层和中级法院的员额法官由省级法官遴选委员会确定，高级法院和最高法院的员额法官由中央法官遴选委员会确定，其中的终身法官应当通过或直接由最高法院报请中央法官遴选委员会确定。而资深法官荣誉，则只需报请上一级法院授予。此外，根据试点法院的做法，目前助理审判员也可以直接参与竞争员额法官。《法院组织法》和《法官法》修改时，应当考虑除非符合越级提拔条件，候补法官须获得普通法官任命后才可以竞争员额法官。【作者简介】

余文唐，福建省莆田市中级人民法院专家咨询员，第三届全国审判业务专家，“1989-2008年全国法院学术研讨突出贡献奖”获得者。

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