乡村组织的运作逻辑与村庄民主建设的治理方向

第一篇：乡村组织的运作逻辑与村庄民主建设的治理方向

乡村组织的运作逻辑与村庄民主建设的治理方向

2014年06月05日 00:00 来源：天津社会科学 作者：韩鹏云 字号

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在国家行政体制和乡村社会变迁的共同作用下，乡村组织呈现出“策略维控—能人治村”和“发展主义—富人治村”两种运作逻辑。这种“能人”、“富人”治村的现象有其合理性，但也存在导致村庄寡头政治，从而对村庄民主建设产生消极影响甚至形成阻碍的隐患。为纠偏并更好地完善基层民主政治建设，应逐步推动乡村组织治理转型和村庄民主治理规则的重塑。

一、引言

20世纪90年代，随着政治学研究重心的下沉，乡村政治研究日益成为显学，以村庄选举为主要内容的村庄民主政治建设成为学术界的公共性话题。但随着对村庄选举实践过程研究的深入，却逐步发现选举之后村庄常态治理过程中的民主建设更为关键：村级重大事务是否能由群众真正民主决策，村民的自治权力是否被虚置、漠视或侵犯，村干部和村民之间的关系是否依然紧张等等，归结到一点，即村民自治的民主决策、民主管理和民主监督是否能真正落实到位[①]。这些问题显然已经溢出了村庄选举的范围而成为选后村民自治或村庄权力结构的常态治理问题，但作为治理问题又必然难以绕开乡村治理中的主导性主体——乡村两级组织。

当前学术研究领域对乡村组织运作与村庄民主建设关系的认知往往有简单化的倾向：认为税费改革之前，迫于压力型体制下的资源汲取任务，乡村两级组织结成了利益共同体对村民自治进行干预，从而钳制了村庄民主政治建设；但随着税费任务的取消和利益共同体的瓦解，乡村组织失去了对村民自治进行管控的动力，转而全力支持村民自治，村庄民主政治建设因而获得了巨大的推进空间。在这一相对简单化的逻辑推演中，乡村组织被呈现为一个抽象化的逐利实体，自身多样化的运行逻辑隐匿不见，村民自治也往往被简单化和静态化，其内部权力结构配置的机理也难以展示出来。笔者认为，这一“非此即彼”的二元判断只注重了利益的关联，却忽视了乡村组织运作和村庄民主建设之间逻辑关联的内在连续性：为了维持自身更好地运作，乡镇组织会将官僚机器压力型体制所分解下压的任务贯彻到村级组织，而为了确保自身意图的实现又会通过多种正式或非正式方式“有意向”地选择“好用”的村级组织和村干部。由于治理公共规则的不完善，这些“好用”的村级组织和村干部在选后治理中又往往倾向于依附乡镇政权按照原有的方式来推进治理，因而选举只是增加了新权威的合法性，并没有促成选举后基层政权和村民权利关系的制度性改变，这会对村庄民主政治建设的推进造成消极影响甚至是阻碍。这一逻辑的真实性已被诸多有关基层民主政治建设的实地调查所证实[②]。

仍需要揭示的是，后税费时代的当下，乡村组织的“意图”是什么，呈现出什么样的特性，而“好用”的村组织和干部又呈现出什么样的特性，二者会对村庄民主建设产生什么重要影响。笔者认为，乡村组织在后税费时代的当下具有社会管理和推动发展两方面的意图，呈现出“策略维控”和“发展主义”两方面的运作逻辑，而据此选择的“好用”村级组织和干部则是“能人”和“富人”型，而“能人治村”和“富人治村”可能会发展成“寡头政治”，进而对村庄民主建设产生负面影响，要消除这一隐患则需要乡村组织治理的转型和基层民主治理规则的不断完善。

二、乡村组织的“策略维控—能人治村”逻辑

针对基层政府对乡村社会的治理，学术界的既有研究集中在“简约主义”范式。黄宗智认为在基层政府对乡村社会的治理实践中，一直采用半正式的方式来进行半行政式的治理，即利用非正式组织或非正式方式（比如利用非体制乡村精英进行司法调解等）来完成对乡村社会的治理。他认为这是中国基层政权所具有的一种独特的运作逻辑，并认为这种运作逻辑可能会在塑造中国特色的政治现代性中扮演一定的角色[③]。但笔者认为，“简约主义”所依托的是乡村社会共同体的“权力文化网络”和较为稳固的“礼治”秩序，而在后税费时代的当下，“简约主义”已成为一种理想，现实则是多种规则并行的“结构混乱”和“无公德个人”的盛行。面对这一现实，基层政府只能推行“复合治理”[④]，即针对不同的事务和不同的情况适用不同的规则，其运作不再是“简约主义”式而是“策略维控”式。乡镇政权“策略维控”的运行逻辑包含了两个层面的含义：其一是“策略”，主要指乡镇政权缺乏稳定、抽象和普遍主义的运作规则，而是功利主义地将各类方法、技术、规则、手段和策略——不论其性质和实施成本如何——作为运作的规则[⑤]。其二是“维控”，主要指在“策略主义”运作的基础上，乡镇政权只能维持基本的管理秩序，对乡村社会的公共品需求或其他社会问题难以实现有效回应，甚至还会借助各种非正式策略来应对各种突发性问题。

“策略维控”运行逻辑的产生是由政治与社会结构决定的。乡镇组织位于国家与社会的“接点”位置，从而处于压力型体制、乡土社会和自身官僚制这三者关系的型塑之中，这三者之间的互动、博弈及相互矛盾塑造了其运作逻辑：首先是政治行政体制所带来的“压力型体制”。乡镇组织处于行政体系的末梢位置注定了其承担着最为繁重的考核压力和管理任务，也即“上面千条线，下面一根针”，多方面的任务致使乡镇难以依靠制度化和正规化的手段来完成目标，只能依靠各种非正式的策略手段予以维持和应对。其次是乡村社会的管理特性和自身变迁。乡村社会在生产生活方面具有自身的规律和节奏，往往表现为不规整性和非程式化，同时，在市场经济的冲刷下，传统“礼治”正在瓦解，而现代的公共规则远未建立，乡村社会已经成为权威和秩序并衰的地带，从而各种“谋利型上访”、“钉子户”层出不穷。面对这些问题，乡镇组织只能运用策略进行维持控制，而无法彻底解决。再次是乡镇组织运作的“策略维控”逻辑更与本身的现实状态有关。在税费取消后，国家开始对乡镇组织多方规训：通过“法律下乡”约束其行政行为，在取消税费的基础上对财政转移支付进行严格管控以约束其经济行为。乡镇组织在多方约束下成为一个资源匮乏、权力衰弱的官僚化组织，为了维持自身的运转并完成各项管理任务，只能采取多种非正式的动员或应急策略，从而表现出强烈的策略性和维控特征。

乡镇政权“策略维控”的运作逻辑必然会影响到村级治理。为了实现“策略维控”的意图，乡镇政权更愿意通过多种正式或非正式方式支持和选择“能人”型干部进入村委会并领导村级组织，从而导致村级组织表现出强烈的“能人治村”逻辑。乡镇政权“策略维控”的运行逻辑之所以与“能人治村”的逻辑捆绑，主要原因在于两个方面：

一方面是“能人”型的村委领导或村级组织能贯彻执行乡镇所分解的任务指标，策略性地完成上级下达的各种“政务”。压力型体制下的乡镇往往为减轻自身压力会将各种任务指标分解给村庄完成，尤其是随着后税费时代资源下乡的推进，各项自上而下的升级达标任务逐步增加，在全国很多地区，为了推动服务型政府的建设和更好地完成上级交办的任务，村级组织被要求“坐班”，村委干部的工资实行财政转移支付并严格考核兑现。面对上级强力的监督考核和诸多繁重的“政务”，只有“能人”型的村干部或村级组织才能比较灵活而又策略地通过多种“变通”方式来较好地完成任务。

另一方面是“能人”型的村委领导或村级组织能“摆平”乡村社会的“越轨者”，策略性地完成乡村社会的各种“村务”。乡村社会的“越轨者”主要指各种“钉子户”、意图谋利的上访者乃至各路灰色势力等，这些人破坏了乡村社会的正常秩序甚至成为乡镇政权的“反制者”。例如一些谋利型的上访户往往不断地越级上访，乡镇政府为息访只能满足上访户的各种要求，而没有原则的妥协又导致新一轮的上访谋利，从而形成恶性循环。又如在建设道路或水利等基础设施的过程中，“钉子户”往往为私利提出过分要求，造成“少数决定多数”的局面，最终导致公共品供给的失败。对于这些“越轨者”，往往只有“能人”型的村干部或村级组织通过多种非正式手段或策略才能“摆平”。

三、乡村组织的“发展主义—富人治村”逻辑

乡镇组织“策略维控”的运行逻辑主要侧重于行使社会管理职能方面，此外，还有乡村经济发展的“发展主义”逻辑。当前学术界针对基层乡镇政府作为利益主体推动当地乡村经济发展的现象已进行过相关探讨。戴慕珍（Jean Oi)将乡镇的角色比拟成公司，沃尔德（Walder Andrew)提出地方政府即“厂商”。张静和杨善华则分别提出了“基层政权经营者”和“谋利型政权经营者”概念。可以说不论是“公司”、“厂商”还是“政权经营者”，在研究指向上都集中于政府推动乡村社会的经济发展，都可以被纳入“发展主义”的范畴之中。笔者认为，“发展主义”是后发现代化国家在经济社会发展过程中所遵循的一种现代化意识形态，其影响已完全渗入地方政府的行为逻辑之中，乡镇“发展主义”的内涵可以简略地概括为两个相关方面：首先是乡镇往往将“经济发展”作为工作的重心，并作为考量自身或村级组织工作绩效的主导性标准，而在考量过程中经济发展又往往被简化为GDP或其他经济指数的增长。由此也不难理解为何乡镇政府都会瞄准“农地”财政，以“合村并居”来进行土地增减挂钩进而获取建设用地指标，用以推动小城镇发展或“农地工业化”等。其次是乡镇往往借用“发展”的话语来塑造农业和农村，即把农业和农村看成是需要改造升级的对象。“发展机器一般采取将社会现实问题化的手段”[⑥]，也即往往将农业看成是需要升级的落后产业，将农民看成是有待带动致富的落后群体，而发展则被认为是解决所有问题的必经之路。

乡镇“发展主义”的运作逻辑亦是由其“接点”位置所决定的。其一，乡镇处于整个行政科层制的末端，“发展主义”意识形态的推动和多种“发展主义”任务的下压使乡镇成为最终的承接点，乡村的发展必须经由乡镇来最终推动和实施。同时随着市场经济的深入发展和国家权力的下放，地方政府尤其是乡镇政府开始运用政策或非政策手段来干预整个乡村场域的经济发展，乡镇政府开始扮演起“发展型地方主义”的角色[⑦]。其二，除了科层的控制之外，上级政府和基层乡镇政府在发展的主题上还存在委托代理关系，即上级政府赋予基层乡镇政府相应的权利来使用公共资源和公共权力，使基层乡镇政府能够获得相应的报酬，这些报酬包括两个方面：乡镇政府在当地经济发展中可以获得利益，经济发展速度越快获利越多；乡镇政府领导可以在经济发展中获得较好的政治评价，从而为政治升迁增加重要的筹码。其三，乡村社会对乡镇“发展主义”有潜在需求。乡村社会身处市场经济发展的大潮之中，基层政府竭力推动的发展确实是乡村社会的迫切需求，例如工业化、城镇化的推进可以创造更多就业机会，亦可以带动农民增收。但另一方面，发展又往往会以农村土地资源或自然环境为代价，农民在当前获利的同时却损失了未来的利益增量。

乡镇政权“发展主义”的运作逻辑必然连带到村级组织，甚至在很多地区，村级组织被要求完成有关发展的多项任务指标，甚至被动员起来直接参与其中。比如，有些地区的村委主要领导被要求外出招商引资，并必须完成相应的任务量。这一捆绑连带式的逻辑必然要求村级组织和村干部能服务发展、带动发展，也正是在这一逻辑的直接影响下，乡村两级组织对“富人治村”有强烈偏好，原因主要在于两个方面：

一是发展主义作为意识形态对乡村的社会发展价值观起到了建构和支配的作用，甚至在某些时候会极端化为一种霸权式的强制性话语，不论是乡镇政府和普通村民都受到深刻影响。国家在基层组织建设中的提倡“双带双培工程”，指村级组织把党员培养成致富带头人，把致富带头人中的先进分子培养成党员，党员带领群众共同发展，党组织带领致富带头人不断进步。但在发展主义话语的支配下，在实际的操作中往往将“双带双培”简化为培养富人中的积极分子入党并成为村级组织的主要领导来带领群众发展致富，富人治村即代表了发展，甚至成为发展的标尺。

二是富人有较为广泛的社会关系网络，具有较为雄厚的财力，不仅能帮乡村组织分担发展主义所要求的各项任务指标，带来发展的政绩，而且能利用其自身优势弥补乡村两级组织财力的不足，甚至支撑起日益衰退的政治权威。例如，很多富人自己“掏腰包”去兴建村里的基础设施，并且利用自己的社会资本及关系网络去跑项目、发展集体经济。可以说，富人治村在“发展主义”成为强势话语的背景下，是乡村两级组织的最优选择。

四、“能富治村”与村庄寡头政治的隐忧

乡村组织“策略维控”和“发展主义”的运行逻辑，注定了在村庄治理过程中偏好“能人治村”、“富人治村”，即在社会管理上要“能”，经济发展上要“富”。尽管全国不同类型的地区对“策略维控”和“发展主义”的强调各有侧重，“能人治村”和“富人治村”有程度上的差异，但在逻辑上具有共通性和一致性，在实践中，“能人治村”和“富人治村”往往二位一体，即又“能”又“富”，可以统称为“能富治村”。

问题是，“能富治村”的实际绩效如何，能否实现乡村两级组织所预期的“良治”。笔者在全国多个地区的乡村调研证实，“能富治村”在推动乡村社会管理和经济发展方面确实作出了贡献，绩效主要体现在两个方面：“能人”、“富人”具有较强的开拓创新精神和魄力，能积极主动地加强村庄管理，维护村庄的稳定，同时积极规划乡村建设，对推动社会主义新农村建设具有引领作用；利用自身社会关系或资源积极找思路、想办法，结合当地优势条件，通过招商引资或调整经济结构等各方面的努力来推动村庄的经济发展。客观地说，乡村两级组织的期望通过“能富治村”得到了一定程度的实现。

有研究指出，“能富治村”对村庄民主建设也产生了积极影响，认为“经济老板”进入农村公共管理系统，有利于培养和造就一个既有领导才干又有公共精神的农村中间阶层，带领整个村庄开创民主全局[⑧]。甚至有研究认为，这样的群体在掌握着农村社会财富的同时，也日益掌握农村的政治权力，由于他们在政治经济地位上与传统的乡绅存在一定的相似性，所以被称为“新乡绅”，他们的治理被称为“新乡绅治理”[⑨]。对此笔者则不认同。传统乡绅是传统乡村社会的精英阶层，扮演者近似于“民选”官员的角色，属于民又处于民之上层。他们在乡村社会贯彻朝廷的政令，又充当乡村社会的政治领袖或利益代表[⑩]。乡绅在国家和乡村社会中发挥媒介作用，一方面将国家的意识形态引入乡村社会以实现对乡村的教化，另一方面又作为权威来维护地方性规范和乡村社会秩序。可以说，传统乡绅治理是一种低成本而有效的治理模式。但“能富治村”与“乡绅治理”却有质的区别，其关键点即在于“乡绅治理”是一种自治逻辑，而“能富治村”本质上却是行政逻辑，这种行政逻辑不仅指在村民选举中，乡镇政府基于“好用”干部的偏好进行干预或管控，更指在选后的村庄治理过程中，乡镇通过多种方式将村委干部和村级组织“准行政化”的行为。正是由于这一本质的区别造成了“乡绅治理”与“能富治村”不同的治理表现：前者更多关注乡村事务本身，会积极回应村庄内部的治理需求，可以说乡绅的声誉和地位与村庄内部的高度认可紧密相关；而后者则更多地关注基层政府的指示或任务，并无强大的动力或压力去回应村庄的治理需求；前者的权威更多建立在公平仁爱的行为方式上，而后者则更关注村庄发展的政绩。

因此，笔者不认同目前学术界有关“新乡绅”主政的观点。“能富治村”并非天然地就能促进村庄民主政治建设，甚至还存在为了在村庄选举中胜出而进行贿选或引入灰黑势力破坏选举的情况。更重要的是，“能富治村”有发展为村庄“寡头政治”的隐患，即在村级组织内部或村庄范围内有可能形成少数人的专断，俗称“一言堂”。而村庄寡头政治一旦形成，将会对整个村庄治理造成极大影响。首先，“能人”或“富人”治理一方面会在经济实力、社会活动力等方面设立门槛，无形之中将大多数人阻挡在村庄权力网络之外，使普通村民难以真正公平地参与到村庄政治民主进程中[11]。另一方面，如果权力得不到有效约束，往往会造成村民的正当权利和切身利益难以得到有效保障，容易引发群众上访或群体性事件。同时，这种状况长久持续会导致群众对乡村两级组织合法性认同的流失，从而不利于国家政权建设。其次，“能人”或“富人”之所以竞选加入村级组织，往往有对其自身利益的考虑。在后税费时代，国家提出统筹城乡发展的战略，并开始通过财政转移支付的方式以工补农，国家和社会资源开始大规模“下乡”以推动乡村发展。在这一背景下，治村“能人”或“富人”凭借其治村权往往变相垄断或霸占项目及村庄集体资源，排斥普通村民参与分享国家惠农的利益，进而导致乡村治理“内卷化”。

需要强调的是，“能富治村”并不必然导致“寡头政治”，但在乡村组织运行逻辑的促动下，在村庄民主治理规则不完善的条件下，却有着极大的隐忧。笔者在全国各地的调研中已经发现了诸多此类现象，这应引起我们的警醒和反思，即乡村组织应如何矫正现行的逻辑，村庄民主建设的推进又该从何处着手。

五、乡村组织治理转型与村庄民主治理规则的重塑

尽管“能富治村”有演变为“寡头政治”的可能，我们却不能因噎废食，禁止“能人”或“富人”进入村级组织，因为作为村庄精英，他们在乡村经济社会的发展和进步中确实会起到引领作用，是应该善加利用的重要力量。当前务实的选择应是扬长避短，推动其发挥积极作用，抑制其消极方面，推动乡村组织的治理转型和村庄民主治理规则的重塑，引导“能富治村”走向新的发展。

首先是推动乡村组织的治理转型。“能富治村”主要是基层乡镇政府行政逻辑推动的结果，“策略维控”和“发展主义”目的都在于通过“能富治村”来转嫁上级下达的行政任务，这一行政逻辑的根源又在于国家机器的压力型体制和基层乡镇自身财权及权威的衰退。因此，促进村庄民主政治建设首先应推动乡村组织的治理转型。一是要革除压力型体制所带来的体制弊病。乡镇政权是各项任务的实际执行者，对政策是否符合当地的管理和发展实际最有发言权，但现行的压力型体制只强调“自上而下”的执行，却没有更顺畅地开启“自下而上”的政策反馈机制，从而导致有效管理变成“策略维控”，经济发展演化成单向度的“发展主义”。鉴于此，政府应在组织结构和制度环境方面进行相应的变革，使政策执行和政策反馈相结合，从而在保证政策“一统性”的同时保证政策的“灵活性”[12]。二是要充实乡镇组织财力，增强其基础性权力。后税费时代，经过多次体制改革的乡镇政府处于财政资源匮乏和基础性权力弱小的境地，在这一状况下要求其以正规化和制度化的方式提供充足的公共服务和良好的治理秩序恐难实现，乡镇只能借助“能富治村”来充实管理能力，推动发展目标的实现。要消除这种现象，国家应针对乡镇建立起与其职责相应的公共财政制度并赋予其相应的权威，保障其享有充足而合理的财政资源，增强其管理、服务乡村社会的基础性权力，从而真正按照公共治理原则来监督和维护村庄的民主政治建设。

其次是重塑村庄民主治理的规则。针对基层民主有可能演变为“寡头政治”的情况，在推动乡镇组织治理转型，破除“能富治村”所遵循的行政逻辑的同时，更要在村民自治的基础上建立起村庄民主治理的规则。“能富治村”本身并非坏事，主要看是否能在村庄治理规则的约束下导向良性的治理。一是要夯实村民选举程序，对贿选和破坏选举等行为进行坚决打击，确保选举程序的公正、公开、透明是推进村庄民主政治建设的基本保障。二是确保村民自治的制度化和规范化。村民自治讲求三个民主：民主决策、民主管理和民主监督，三项民主的顺利推进主要依靠村庄权力结构的合理架构和权力约束的制度化建设。当前的村民自治法规定，村庄中的重大事项涉及村民和村集体利益的问题可由村民会议或村民代表会议按照多数人的意见进行民主决策，但实际操作中村级组织往往利用裁量权将诸多需要多数群众民主决策的事项只在村委班子讨论通过，貌似合法却规避了约束；同时村民自治法规定，党员代表和群众代表应在村级组织的决策、管理和监督中发挥重要作用，但在实际操作中党员代表和群众代表往往由村委班子“内定”或“指定”，反而为村级组织按照自身意志行事披上了“合法性外衣”。在全国一些地区被视为村庄民主政治建设制度创新的村民议事会和村民监事会也往往遵循了类似的逻辑，由于议事会成员和监事会成员在很大程度上未由村民直接选举产生，进而在具体需要发挥作用的事务中被“俘获”，村委主要领导的意志决定了村委班子的意志，而村委班子的意志则通过议事会和监事会获得了村庄场域中的“合法性”，同时也失去了民主决策、管理和监督的本质。由上述分析可以看出，村庄民主政治建设并非没有制度拓展空间，主要原因在于诸多措施没有按照现代公共规则的方式予以切实地贯彻落实，或者说权力结构的配置没有制度化。村庄民主政治建设并非难事，主要在于将村民自治做实做细，权力结构合理且制度化必然能够推动村庄民主政治建设的进程。三是提高村民民主素养，使其向现代公民逐步转变。村庄政治民主建设最终还是要依靠村民来推进，村民的参与热情和理性的参与意识是必备的基础性条件。村民只有不断学习各种基层民主政治活动的常识和要求，不断地积累参政议政的能力并形成民主习惯，才能由村民向善于行使自身权利并以此来维护自身正当权益的现代公民转变，这是全面贯彻基层政治民主决策、民主管理和民主监督的基础，从一定意义上说，又是农村基层民主政治建设的目标所在。

注释：

[①]参见仝志辉《“后选举时代”的乡村政治和乡村政治研究》，《学习与实践》2006年第5期。

[②]参见张静《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版2000年版，第175~214页。

[③]参见黄宗智《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，《开放时代》2008年第3期。

[④]参见狄金华《被困的治理：一个华中乡镇中的复合治理（1980—2009）》，华中科技大学博士学位论文，2011年。

[⑤]参见欧阳静《策略主义——桔镇运作的逻辑》，中国政法大学出版社2011年版，第12页。

[⑥]叶敬忠：《发展、另一种发展与发展之外》，《中国农业大学学报》2010年第1期。

[⑦]彭勃：《社会冲突困局与地方发展主义》，《经济社会体制比较》2009年第2期。

[⑧]参见张文《“老板村官”现象兴起的原因及作用分析》，《山西高等学校社会科学学报》2008年第4期。

[⑨]参见杨国勇、朱海伦《“新乡绅”主政与农村民主政治建设》，《社会科学战线》2006年第6期。

[⑩]参见杨海坤、曹寻真《中国乡村自治的历史根源、现实问题和前景展望》，《江淮论坛》2010年第3期。

[11]参见赵晓峰、林辉煌《富人治村的社会吸纳机制及其政治排斥功能——对浙东先锋村青年农民精英治村实践的考察》，《中共杭州市委党校学报》2010年第4期。

[12]参见周雪光《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》2008年第6期。

第二篇：乡村社会的公共性与村庄治理

乡村社会的公共性与村庄治理

熊易寒

社会学者张静在经验观察的基础上指出，当代中国村落政治的一大痼疾在于：利益政治支配人事变更，张三通过上访或选举取代李四，但之后一切照旧，依然是通过个人关系运作公共事务，“铁打的营盘流水的兵”，始终无法建立一套现代的公共规则，导致公共服务原则付诸阙如。

张静的这一论断曾经让我深深地为乡村社会的前途担忧：村庄治理如何才能摆脱“低水平循环陷阱”，跃迁到一个更加理想的状态？当前的这种困局，是因为中国农民“善分不善合”，还是因为农民的组织化方式出了问题？如果说公共规则是唯一的解决方案，那么，这种公共规则应该如何建立？是诉诸乡村社会的自主性，还是依靠国家的“送法下乡”？

最近出版的两本关于中国农村政治的博士论文，在一定程度上解答了我的困惑。一本是美国政治学者蔡晓莉(Lily L.Tsai)的《中国乡村的连带团体与公共物品》，另一本书则是国内青年学者刘伟的《难以产出的村落政治》。从一定意义上讲，这两本专著从不同的视角回应或突破了张静关于“公共规则缺失”的论述。

蔡晓莉提出了一个非常“西方中心主义”的问题：在不存在西式民主的条件下，是什么机制促使中国乡村的公共机构提供最基本的公共物品？在当代中国的财政体制下，村内的公路、学校、卫生、排水、灌溉等公共设施主要依靠村委会筹资修建，各个村庄在这些公共物品的供给方面差异甚大。最初蔡晓莉猜想，村庄的经济发展程度和集体财产多寡可能是决定性的因素；但经验观察很快令她推翻了这个假设：在经济相对落后的江西，同样贫穷的两个邻村，一个村的道路宽敞洁净，而另一个村的马路则坑坑洼洼；而在富裕的福建沿海，同样是财力相当的两个村庄，一个村的公共设施一应俱全，而另一个村除了有气派的村委会办公楼，连条像样的村道都没有。由此可见，“不差钱”并不一定会带来良好的治理。此外，在这些村庄，公共机构和制度安排也大同小异，都实行村民自治，基层政府与村委会的关系基本雷同，蔡晓莉的调查显示：村委会选举和村民代表大会制度的实施对村庄公共物品供给并没有显著影响。那么，到底是什么因素造成了这种差异呢？ 在深入细致的质性研究与大样本的定量研究基础上，蔡晓莉发现并论证了一个新的解释变量：连带团体(Solidary Groups)。所谓的连带团体，主要包括宗族组织、社区协会、寺庙和教堂。蔡晓莉指出：即便没有民主或科层式的责任机制，只要当地官员属于某个希望他们提供公共物品的连带团体，他们便很有可能提供足够的公共物品。也就是说，这些连带团体可以构成非正式的责任机制(Informal Accountability)，促使官员对民众负责。咋一看，这并不新鲜，完全是帕特南的社会资本研究路径，认为公民之间的信任、规范、合作与结社可以培育公民美德和共同体，提高政治参与度，进而提高政府的治理绩效。但是，蔡晓莉进一步指出：并非所有的社会团体和社会资本对政府绩效和公共品供给都有正面影响。

只有同时具备两种结构特征的连带团体能够在功能上替代正式的责任机制：首先，连带团体必须具有包容性，即对当地任何人都是开放的；其次，连带团体必须是嵌入性的，它的成员要包括当地官员。当满足这两个前提时，村庄的治理边界就会与社会边界重合。村庄就超越了行政区划的意义，不仅仅是行政版图上的一个小圆点，而是由共享某种传统、信念或利益的人组成的社群。当村庄内部存在这类组织时，村干部的行为会受到道德义务的约束，更多地为村民谋福利，因为他们与村民同属于一个共同体，有共同的血脉、信仰或者利益，他们彼此之间存在着一种责任和义务。村干部或许可以利用信息不对称、地方性知识来“忽悠”基层政府，摆脱正式制度的约束；但如果有连带团体的存在，他们就必须给自己的族人或其他团体成员一个交代，否则他们在社群中将丧失道德地位，这就构成了一种非正式激励机制，促使村干部为村民提供公共物品。

通过向连带团体履行集体责任，村干部可以在集团成员中获得社会声望和道德地位。对于村干部而言，这是一笔宝贵的政治资源，能够帮助他们执行难以执行的国家政策，譬如计划生育、税费征收。如果不履行集体责任则意味着道德地位的丧失，他们就会被排除在团体活动之外，甚至遭到连带团体的抵制，日后便难以在村里开展工作。

蔡晓莉用三种类型的连带团体来说明她的理论：其一，村庙。小型村庙为人们提供烧香、宗教仪式、节日演出的场所，有时还组织体育竞赛和旅游。当某寺庙委员会要求村干部修缮学校或公路时，村干部会很快回应。作为回报，寺庙委员会将宣传村委会的好名声。当村委会与村民发生矛盾时，寺庙委员会协助村干部与农民协商解决。寺庙委员会兼具包容性和嵌入性，可以对村委会提供公共物品施加积极影响。其二，乡村教堂。政府允许基督教教堂存在，但严格规定党员干部不得加入。因而，乡村教堂不具有嵌入性，不能促进村委会对公共物品的供给。

其三、宗族或者说血缘集团。这是中国农村最常见的连带团体。当一个宗族把村里每个人包括在内，宗族的功能就与村庙类似。但如果宗族不覆盖全村，村民就被分成几个派系。嵌入某个宗族的村干部也可能组织一些项目，但这些项目可能只对他所属的宗族有利，全村却受益不多，这种情况往往会加剧村内的宗派斗争，不利于村民福祉的改善。

蔡晓莉的这个理论非常富有启发性，打破了我们对于公与私的传统认识。按照张静等学者的理解，宗族、家族、村庙等组织本质上是台湾学者林毓生所说的“私性社会”(Private Society)。林毓生认为中国传统的“民间社会”（如行会、帮会、寺庙等）是以家庭式结构组成的，具有很强的“私”的性格，大多由血缘亲疏来决定的，以家庭为本位，是与“公民社会”相对立的“私性社会”，不利于形成一套普遍性的政治游戏规则，无法突显公民社会的“公共性格”。因此，有必要对其进行“创造性转化”，使之转化成“公民社会”的现代组织。张静的设想与之相近，主张以公共规则取代公私混合的结构。

然而，蔡晓莉的研究表明：公共性就蕴含在“私性”之中。当行政村的边界与宗族、宗教的社会边界重合，“私性原则”就可以在一定程度上发挥“公共规则”的功能了，基本的公共服务也就有了保障。因此，我们有必要重新思考乡村社会的公共性。

乡村社会的公共性与城市有着很大的差异，以我个人的亲身经验为例：去年年底，我祖母病危，按照乡俗，不能在城里去世，而必须回到乡下的祖屋里咽气，否则不吉利。但祖屋已经被我叔父租给了外乡的一个老太太。于是家里人找房客商量，是不是可以“借用”祖屋送终和办丧事，虽然这会给房客带来很大的不便，但对方还是爽快地答应了。作为回报，我祖母丧事期间，房客老太太和她的小孙女跟我们一起用餐。到了出殡的前一天，“上人情”（付礼金）的时候，这位老太太还是坚持要上一百元的“人情”，众人怎么劝都不肯罢休，只好收下。事后，我们私底下以红包的方式将礼金返还给她的孙女，她才没有推辞。

这个故事可能是城市社会的逻辑无法理解的：首先，按照房屋租赁关系，这位老太太完全可以拒绝房东的“无理”要求，因为她已经支付了租金，我们不可以“染指”她对房屋的使用权；其次，这位老太太非常贫困，儿子儿媳在广东打工，她独自带着孙女租住在我家的祖屋里——那是上世纪五十年代的土坯房，破旧不堪，家徒四壁——在这样的情况下，她完全没有必要给非亲非故的房东“上人情”。

但是，乡村社会不是这么思考问题的：乡村社会的产权关系、群己权界是相对模糊的，人们不习惯跟熟人算得太清楚，如果算得过于清楚，那就表示：我不打算跟你来往了。人们更倾向于通过人情往来的方式“相互持股”，你中有你，我中有你。这样一来，我们对彼此就有一定的责任和义务。这就是为什么，在乡村社会，礼物经济显得更加重要。因为一旦你退出礼物的循环，你就不再是游戏的参与者了，互不相欠，也就隔断了与他人的社会联系。正因为如此，在农村，丧事是集体的事情，几乎全村的老少都会参与其中，或帮忙，或出工（有低于市场价的报酬），最低限度也会出一份礼钱，吃一两顿饭。而在城市，丧事完全是一件私事，殡仪馆是一个封闭性很强的私密空间，一个社会成员去世了，甚至不会惊动他的邻居。

乡村社会是自然“生长”出来的，城市社会则是人造的、规划出来的。后者是一个大规模的陌生人社会，在那里产权清晰，几乎一切公共物品都依赖正式组织来提供：在小区，有居民委员会、业主委员会和物业公司；在小区之外，有各级政府、职能部门，以及大大小小的单位。乡村社会没有那么多正式组织，也没有那么多的财政支持，不少公共物品都是由非正式组织来提供的，以私性的逻辑运作出公共的产品。

简言之，与城市社会相比，乡村社会具有更强的人情性质，群己权界不那么泾渭分明，公与私不是对立的两极，而是可以相互转化的，类似于费孝通所说的差序格局，向外看，是私，向内看，则是公。公私的界限是模糊的、权宜的、非正式的。在特定的条件下，“私”完全可能服务于公共性的目标。公共性的建立不必以抑制私性为前提，正相反，对私的尊重、对传统的尊重，也可以在一定的范围内生成公共性。也就是说，公共性是有层次的，有“大公”（国家），也有“小公”（各类社群或集体），“小公”构成了“大公”与“小私”的中间地带，可以发挥缓冲和纽带的作用，促成公与私的重合。

但是，公与私的重合，毕竟带有一定的偶然性。不是每个村庄，都正好有一个兼具包容性和嵌入性的连带团体；更糟糕的是，正如蔡晓莉意识到的，过度依赖非正式制度可能会给将来建立正式制度造成困难。那么，如何处理非正式制度与正式制度、村落自生秩序与国家治理体系之间的关系呢？ 这就是刘伟的《难以产出的村落政治》一书力图解决的问题。刘伟的逻辑起点与张静有所不同，在他看来，农民并非缺乏“公心”，也不乏集体行动的能力，事实上，农民常常为一些公共议题而集合起来，形成各色各样的群体性活动，只不过，这些群体性活动往往“只开花，不结果”，他用“没有产出的政治”来描述这样一种结构性困境：围绕各种类型的利益，村民群体性活动往往可以迅速展开，但由于国家（主要是基层政权）对此缺乏回应，加之活动过程中精英/信任的缺乏（实质上是权威的缺乏），导致群体性活动不能产生预期的结果。用政治系统的理论话语来说，就是只有政治输入（通过群体性活动进行利益表达），却没有政治产出（形成具有规范性和约束力的规则或决议）。

基于这一经验事实，刘伟认为：国家仅仅在村落安排一定的现代制度并不能自然带来有效的治理，更为重要的，需要有一种力量和机制将现代制度嵌入村落并成为村民的生活方式和游戏规则。这似乎又回到了张静的问题。刘伟开出的药方主要包括两味药：

一是国家的合理、适度介入。在他看来，涉及公共事务的村民群体性活动客观上需要与国家的有效衔接，村民群体性活动之所以难以达成，除了市场化和家庭经营带来的利益分化、纠纷增多之外，国家的基层代理人对村落的介入方式也是一个深层次的原因：一方面，是国家的行政化干预；另一方面，又常常存在国家“不在场”的情况。国家时而“越位”，时而“缺位”。这样不仅损害了国家在农村社会的权威，也侵蚀了村落社会所剩无几的自主性。因此，国家需要以更加制度化的方式去积极回应村民的群体性活动和政治诉求。一方面让自生秩序在其应当发挥积极作用的空间发挥作用；另一方面，国家权力应调整其介入范围和介入方式，帮助村落重建政治共同体，从而在新的基础上与自生秩序相衔接，共同生成村落中的治理结构。

二是乡村精英与社会信任。在刘伟看来，“没有产出的政治”，其根源还在于村落政治共同体的解体。刘伟的研究虽以国家与社会关系为分析框架，但却极力避免这一研究范式的结构主义之弊，没有就农村而研究农村，而是把当代中国农村放置到城市化的大背景中加以考察：当今村落共同体的部分解体，在一定程度上是城市化的结果，因为大量农民进城务工，他们的生活重心已经转移到城市，其中的精英分子或在城市定居，或到县城和乡镇购房置业，这样不仅导致了能人的流失，更重要的是，缩短了村民的博弈链条，降低了彼此之间对于未来长期合作可能性的预期。博弈论早已证明：长期的重复博弈有利于人们选择合作，而短期的博弈则可能诱发欺诈与不合作。人无恒产则无恒心，当越来越多的村民离开或可能离开村庄，村民之间的合作也变得越发不可能。那么，在城市化的大趋势下，如何再造精英和重塑信任呢？刘伟指出，国家应该让渡部分发展空间，或是供给相应的资源，帮助农村大力发展各种形式的社会组织，并展开相应的群体性活动。结合蔡晓莉的“连带团体”理论，我们在推动社会组织的发展时，应当使其同时具有包容性和嵌入性，一方面要向全体村民开放，但必须是志愿性的，不得使用强制手段；另一方面也不妨将乡村干部吸纳到顾问、理事会或监事会中来，但必须保持一定的独立性，不能由乡村干部直接领导或控制。如果这些社会组织可以发挥连带团体的功能，那么，乡村社会的治理绩效将有可能大为改观。

由是观之，蔡晓莉之所谓社会边界与政治边界的重合，其实也就是刘伟所说的国家与村落的有效衔接。而刘伟所倡导的农村社会组织建设，若能取代村庙和血缘集团成为连带团体的主流，不仅能够改善农村公共物品的供给，而且也有助于张静所谓公共规则的建立。从这个意义上讲，三位学者的研究视角或有差异，但最终的理论关怀和现实指向却是高度一致的。

参考文献：

（《难以产出的村落政治——对村民群体性活动的中观透视》，刘伟著，中国社会科学出版社二○○九年版；Lily L.Tsai, Accountability Without Democracy: Solidary Groups and Public Goods Provision in Rural China, Cambridge University Press, 2007；《现代公共规则与乡村社会》，张静著，上海书店出版社二○○六年版。）

来源：《中国图书评论》2010年第10期

第三篇：村庄治理主体从乡镇干部到乡村精英

村庄治理主体从乡镇干部到乡村精英

李万忠

“现在村干部根本不听我们驻村干部的了，你（指乡镇干部）多管一点村里的事，他们（指村党支部书记、村委主任）就不高兴。”驻村乡镇干部们说。从1980年代到2006年取消农业税前，驻村乡镇干部是村庄治理主体或者至少是其中一个重要的成员，而现在仅仅起到上传下达的作用。取消农业税后，村庄治理主体很快演变成乡村精英。这标志着乡镇的行政权力从村庄治理中大步退出，乡村地方势力的权力日益增大，其代表人物——乡村精英不仅是村庄治理的主体，而且其影响也正在不断延伸到整个乡镇区域内，他们也许将成为未来乡镇区域内的治理主体。

为什么“农业税费时代”村庄治理的主体是乡镇干部？

一是从1983年建立乡镇人民政府到2006年全面取消农业税时期，向农民收粮、收款、计划生育是乡镇政府也是乡镇干部的三大主要任务。这个时期农民不富裕，向农民征收税费是件比较困难的事。这类得罪人的差事，世世代代生活在此的村干部是不愿做的。在此种情况下，村干部甘愿当配角，于是乡镇干部成了治村主体。同时驻村乡镇干部要负责完成收粮、收款的任务，也必须成为治村主体，这样就能够把一切可以利用的资源集中在自己手中来完成任务。如发放民政救济钱物与收粮、收款结合起来，村民参军、办结婚证、办各种证件都得先过驻村干部这一关。

二是当时村干部的选拔任用制度。村委会干部本来应该由村民选举，可那时的选举还不太规范，由谁当村干部主要取决于乡镇党委意图，也就是说其权力实际来源于乡镇党委、政府授权。为了开展工作，乡镇党委非常注重选用能与自己保持一致的村干部。这样的村干部一般会听命于驻村乡镇干部，驻村乡镇干部自然也就成为了治村主体。

为什么后农业税时期乡村精英能够成为治村主体？

取消农业税后，乡镇干部减少了与村民直接打交道的机会。加之当前的村委会选举是一种竞争性选举，选举法规有严格规定，乡镇党委、政府不能操纵，也不好再为自己寻找那种代理人一类的村干部。这为有政治欲望的乡村精英进入村级政治舞台提供了制度性的通道。各种实力人物（包括宗族家族势力、灰色势力、黑恶势力的代表人物）纷纷通过竞争性选举登上村级政治舞台。此外，虽然村党支部书记的任命权还在乡镇党委手中，但也得综合考虑任命有实力的村民党员当村党支部书记，不然，即使有乡镇党委支持，一般村民党员也当不成。因此，现在无论村委会还是村党支部的负责人大都是地方权威人士，这样一来乡村精英就成为了村庄治理主体。

为什么后农业税时期乡村精英非常渴望当村干部，掌控村庄呢？

政治因素：一是取消农业税以后，村干部工作量减少，不像以前那样得罪人了。现在村干部的任务主要是为老百姓办实事、做好事，如修路等公共事务，这些工作村民支持，又可以获得好名声。二是现在推行村民自治，乡镇行政权力大幅度退出村庄，村干部对村里的事务有了决定权。部分村干部同时还是乡镇、县、市人大代表或者政协委员，有了这层身份，也就能更多地参与当地政治。三是现在农村社会情况复杂，乡镇的各项工作必须得到村干部支持才能正常开展，乡镇领导在很多事情上都会给村干部面子，以换取他们对乡镇工作的支持。现在的村干部备受乡镇党委、政府重视，可以说，村党支部书记、村委主任在乡镇党委书记心目中的地位不低于副乡（镇）长，这样就提高了村干部在村民中的权威。这为乡村精英施展自己的政治抱负提供了宽松的政治环境。

经济利益：一是村干部工资待遇大为提高。县里发一份工资，有的村里还会发一份工资，数额的多少根据村集体经济强弱决定。二是有调控村级资源的权力。当上村里的党支部书记、村委主任也就拥有了支配村内资源的权力，从而获取更大的经济利益。此外，不少乡村精英也是经济能人，有自己的经济实体，当上村干部，在与乡镇、县市政府有关部门打交道时更方便，也可以更好地保护自己的经济利益。

乡村精英治村的利与弊

乡村精英，是指那些有政治头脑、家庭经济条件较好、交际圈广、在村子里有一定势力（也就是有一定数量的铁杆支持者）、热心村里的公共事务、在村庄乃至乡域内有一定威信的人。从正面意义上来讲，如果他们与乡镇党委、政府合作，能帮乡镇政府解决不少棘手的问题；从负面意义上来讲，他们有能量给乡镇政府制造麻烦，把一些简单的事情弄复杂。当前农村群体性事件幕后大都有他们的影子。

乡村精英治村的好处：

一是改变了农业税时代乡镇党委、政府与村党支部、村委会之间那种“命令——服从”的乡村关系，但没有形成“法治——遵守”的模式，而是形成了符合农村政治经济现状的“协商——合作”的新乡村关系（具体体现在乡镇主要领导与村党支部书记、村委主任之间的关系）。

乡镇党委、政府面对乡村精英型村干部，以前那种科层制的“命令——服从”已经不灵了。现在村委主任等村委会成员的权力来源于选民的选举而非乡镇党委的授予。村党支部书记虽然还是乡镇党委任命，但必须先在村党支部选举中选上党支部委员才有机会，其权力可以说更多来自农村党员的选举。谁授权，对谁负责这条基本的政治运行规则在这里同样适用。因此，乡村精英在接受乡镇党委、政府安排工作时会更多地考虑村庄与村民的利益，不再像原来农业税时代村干部事事无条件服从乡镇党委、政府的领导。现在乡镇领导的话不再是不可违抗的，摒弃了原来那种唯上是从的弊端。现在村里的钱大多数乡镇无法管到，甚至无法监督。虽然推行村财乡管，但那只是形式而已。因此，现在乡镇党委、政府只有采用政治上关怀、生活上关心、工作上协商的办法，注重听取村干部的意见，以协商的方式让村干部接受乡里布置的工作，才能获得村干部的支持，从而形成“协商——合作”的新乡村关系。

二是乡村精英比乡镇干部有更多的治村资源、更好的群众基础、更熟悉情况。乡镇干部治村主要靠乡镇党委、政府赋予的行政权力，而乡村精英除行政权外，还可以利用村集体经济支配权也就是财权，调控村级资源权，宗族、家族、亲朋好友等熟人社会的种种资源进行治理。一项工作也许乡镇干部要动用行政权力强

制执行才能办成，而乡村精英可能几句话就能搞定。毕竟是熟人社会，抬头不见低头见，村民今后还有用得着乡村精英的地方。乡村精英作为本村人，比乡镇干部在熟悉村情方面有天然的优势。

三是乡村经济精英在发展村级经济方面确实比乡镇干部有利。这是因为经济精英本身经营成功，在村民中有威信，推动经济发展有独到的优势。2008年，笔者所在的湖南省郴州市北湖区鲁塘镇新屋背村，经济能人夏明益担任村党支部书记后，根据本地优势动员村民养鱼。在发展之初，村民顾虑重重，但通过他本人说服并带头投资，进展得很顺利。

乡村精英治村的弊端：

一是乡村精英治村后乡镇党委、政府在村庄治理中的影响力大为下降，在一些影响农村社会稳定的事件中控制力大为减弱。平常的工作都是通过村干部，乡镇干部与村民之间隔着村干部这一层关系，结果与村民是互不熟悉，使得驻村乡镇干部失去了在村民中的直接影响力。在一些重大事件中难以直接向村民做工作，不得不求助于村干部。村干部因此身价倍增，不少人借此向乡镇主要领导提出种种有理或者无理的要求，以谋取村庄或个人的利益。这一点在农村群体性事件中尤为明显。可以说，绝大多数群体性事件幕后都有在任村干部及乡村精英的影子。但是，乡镇干部明知道这种情况，却不得不求助于他们去平息事件，对策划这些事件的乡村精英本人却无可奈何，表面上还得尊重。

二是对乡村精英治村缺乏有效监督。目前很多农村还无法做到《村民委员会组织法》所规定的“四个民主”，尤其在村级财务管理、村内资源调控方面，由于乡村精英对利益的追求而难以做到民主决策、民主管理和民主监督。当前的村集体经济是乡镇干部管不到，普通村民管不了。虽然说是集体财产，实际上是几个主要村干部说了算，普通老百姓无权参与，资金使用过程无人监督，集体经济成了村干部经济。

三是乡村精英治村导致一个村庄长期处于一个或者几个家族（宗族）的控制之下，这些家族缺乏优秀人才时，宁愿推出德才都差的人出任村干部，也不愿别的家族的人上任，结果出现“劣绅”治村现象。当然“劣绅”并不是那种一看就

面目可憎的人，他们在乡镇干部尤其是领导干部面前，多数时候表现得很好，非常注意融洽与领导的关系，在村民面前也有其伪善的一面，只有面对重大利益时才会显示出“青面獠牙”的一面。非局中人很难体会到这一点。

怎样应对乡村精英治村？

在乡村精英治村的过程中，乡镇党委、政府应该起到指导、支持和保障作用。一是严把村干部的入口关，保证让合格的乡村精英也就是“良绅”出任村干部。村党支部书记是村庄治理的第一把手，乡镇党委要对村党支部书记人选认真考察，掌握好选举。严格按照有关选举法律法规，规范村委会选举，严把候选人资格审查关，严厉打击贿选等不良行为，阻止乡村灰色、黑恶势力也就是 “劣绅”登上村级政治舞台。

二是驻村乡镇干部要监督乡村精英治村过程，制约乡村精英治村的负面作用。由于普通村民的力量根本无法与乡村精英抗衡，尤其在村级财务上，靠老百姓自己监督村干部比较难，这就需要驻村乡镇干部形成监督团，以保证多数村民的合法利益不受侵犯。然而这要赋予乡镇干部及监督团相应的权力。

三是政治上领导好、业务上指导好、社会秩序保障好。乡镇党委要通过对村党支部的领导，保证村庄治理在大政方针上与党保持一致，确保党的农村政策在乡村广泛实施。乡镇政府要对农业生产等工作进行指导，开展村干部教育活动，提高村干部的整体素质。同时对乡村黑恶势力、地痞地霸依法进行打击，保障村庄治理的良性发展。

第四篇：六十年中国乡村治理逻辑的嬗变

六十年中国乡村治理逻辑的嬗变

刘涛

乡村治理是整个国家治理体系的一部分，建国六十年来，乡村治理一直服从于现代国家建设的需要，无论是国家工业化还是城市化都在不断提取农村资源，正是源于农村的这种“无私”，使得中国的整个现代性体系得以建构成功。

乡村治理是整个国家治理体系的一部分，建国六十年来，乡村治理一直服从于现代国家建设的需要，无论是国家工业化还是城市化都在不断提取农村资源，正是源于农村的这种“无私”，使得中国的整个现代性体系得以建构成功。当时农村的这种牺牲，也使城乡二元结构得以形成，由此造成的农村落后、城乡差异的现实成为制约中国整体发展的一个重要因素。因此，进入二十一世纪以来，国家实行了积极的农村发展计划，甚至取消了“皇粮国税”，以推进农村的发展，乡村治理的逻辑发生了转变。这一方面说明乡村与整个国家治理的关系密切；另一方面国家的战略目标发生转移，实现农村社会的转型成为中国崛起的重要环节。

一、乡村治理中“政社合一”的国家主导模式

新中国成立以后，农村实行了“三级所有、队为基础”的人民公社权力体系，国家通过各种手段占据了大部分社会领域。[1]随着合作化、集体化运动，国家与乡村社会的关系发生了巨大变化，国家在制度上进一步巩固了对乡村社会的强力整合与控制。这一时期村庄的组织基本上是由国家“嵌入”的，农民直接处于国家政权的严密控制之中，这种控制表现出较强的政治“全能主义”倾向，这一政治全能主义使得乡村的社会生活军事化、经济生活行政化、精神生活一统化，国家的政权建设达到了前所未有的程度。可以说，人民公社制度完成了政治的一体化，将中国乡村社会的广大民众纳入到无所不包的政治体系之中，国家增强了对农民的动员和控制能力。有些研究者认为，国家对乡村的强力控制造成了干群分化与权力过度集中。公社组织是按照工业组织的科层制和国家组织的统一性加以治理的，在自上而下的科层制和全国高度统一的领导体制下，农民的自主性和乡村发展的多样化受到抑制 [2]。但是它的历史意义在于，“彻底推翻乡村的旧秩序，使中国借以完成20世纪的历史任务：‘重组基层’使上层和下层、中央和地方整合在一起，使中央政府获得巨大组织和动员能力以及政令统一通行等诸多好处。弱化了村民对家族和地方的认同，集中了公共物品进行建设，保证了农村建设的物质供给等”[3]。这两种评价从不同层面反映了人民公社制度的特性。

从一个长时段来审视，人民公社的治理模式有其特定的意义。社会主义中国成立后，不仅国家的经济基础特别薄弱，而且面临严峻的国际形势，内忧外患使得国家需要加快发展。而发展首先需要把农民组织起来，集中资源以服务于国家建设大局。1953年11月，国家决定实行粮食统购统销，政务院第194次政务会通过了《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，把分散的小农经济纳入到国家计划轨道，以促农民走上互助合作的社会主义道路。统购统销切断了私营工商企业与农村的联系，加速了二元结构的形成。但是他起到的积极意义是应该充分肯定的，因为它保证了整个国家工业化起步时所必须的粮油供应，这对于市场、物价和全国人民生活的稳定都是功不可没的。同时改善了农业发展的困境，农业化合作之初的调查也显示，拥护合作化的农民占到90%以上，因为农民认识到，走合作化的社会主义道路是中国农业的根本出路，也是中国农民的根本出路。农业的合作化摘掉了农民几千年的小农帽子，使得农村成为一个团体社会。实现了国家与小农社会的对接，这样不仅使得农村资源得以最大限度地使用，而且使国家权力更为快速地进入到乡村社会，政治、经济与社会很快结为一体，这个时期的“政社合一”的治理模式成为必要选择。

现代国家与乡村社会的快速一体化使得人民公社全能治理模式的形成成为必然，国家面对如此庞大的小农群体，单纯依靠农民的自发性显然难以组织起来，必须进行制度完善，1958年8月29日颁布的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》，首条即指出“人民公社是形势发展的必然趋势”。几年之后，公社制度迅速在全国推广开来，公社的规模与建制不断扩大，有的公社达上万人，为了强化管理，形成了“队为基础，三级所有”的管理模式，这样乡村的治理模式基本定位。这种治理模式不仅是政治的管治，也伴随着意识色彩的教育与革命文化的传播，尤其是乡村文化建设非常丰富，在物质缺乏的年代，经常性的文娱活动调动了大家的生产热情，“尊老爱幼、邻里互助”等优秀文化观念的教导，使得村庄共同体得以长期维系。邓子恢在评价这一时期的乡村建设时说：农民在土改后，由于牲口农具不足，或者劳劳动力不足，要求互助，你帮我，我帮你，解决牲口、农具、劳动力不足，要求互助。这些问题很快就解决了，他们不仅要求农业互助，还要求搞副业互助，要求劳动分工，土地合营，合作就是必然的，农民增收、增产就可能。”[4]如果从一个时间断点来看，人民公社制度确实存在一些弊端，尤其是到后期限制农民的创造性，民主化不足使得制度逐渐僵化。但是放宽历史的视野，笔者认为，人民公社为国家战略目标的实现做出巨大贡献，也是特殊情况下的合理选择。首先，国家要立足于世界，必须发展工业，而当时内忧外患，工业化的资源只能依靠从农村提取。这就涉及如何快速实现从分散小农那里获取资源的问题。而人民公社制度则解决了国家与分散小农交易的难题，因而，人民公社制度具有合理性，某种意义上讲是中国现代化战略选择及当时国际国内处境下的必然结果。其次，对于农村发展来说，中国在人民公社时期较好地完成了对乡村社会的制度化渗透，国家的组织动员非常强。通过将生产队建立于自然村基础上及通过工分制度来降低管理成本；通过意识形态教育来提高农民的认同和调动农民的内在积极性，使得人民公社发挥了内在效率，在为国家工业化作贡献的同时，也发展了农村生产，提高了农民素质。第三，共产党人在革命和建设中成功地把农民组织、动员起来，使老百姓与共产党分享了大致相同的文化和理念，成功地塑造了农民的民族主义和国家主义观念，共产党人在更加激烈地破坏旧的文化网络和伦理观念的同时，成功地营造了新的文化网络和伦理体系 [5]，人民公社为农民提供了生活和生产的意义系统，从而使农民可以从生产和生活中获得意义感，这在某种意义来说才是中国国家政权建设得以完善的关键所在。

这个时期的乡村治理明显是服从于现代国家建设的需要，从一定意义上来说乡村治理体现的是一种国家治理，国家主导着乡村社会的发展。而且由于建国初期的特殊国情决定这个时期很难实现民主化、公共化的乡村治理，从国家现代化的战略选择来说，这个时期最重要的是把民众组织和动员起来，有效地从农村持续提取足够多的资源，这是历史的要求也是历史的选择。

二、从“国家治理”到“乡政村治”

20世纪80年代以来，中国已经建立了完整的国民经济体系，农村经济占国民经济的比重越来越小，国家越来越不依赖于从农村抽取资源来进行现代化建设。随着家庭承包经营为主的农村土地改革的实施，农民从国家性的地方政治经济共同体中迅速回归到家庭组织中，这个转变使得农民一夜之间又似乎回归到传统，国家政治也回归到乡村现实中。但是这个时期的传统文化权力网络已不复存在，国家的抽身也使得农民公共公共品供给、农民组织生产等方面出现了大量问题。

十一届三中全会召开后，我国农村经济体制改革率先起步，推动农村政治体制改革发生巨大变化。1983年10月，《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》，正式宣告人民公社开始解体，从此确立起“乡政村治”体制模式。同时，1987年11月第六届全国人民代表大会常务委员会第23次会议又通过了《村民委员会组织法（试行）》，并于1988年6月1日开始试行，于是在全国农村基层普遍地建立了村民委员会。从而用“乡政村治”的新的政治模式代替了人民公社“公社、大队、生产队”三级管理的模式，“乡政村治”的治理架构最终确立。具体而言，“乡政”指的是乡一级政权（包括镇政权），是国家依法设在农村最基层一级的政权组织；“村治”指的是村民委员会，是农村基层的群众性自治组织。乡镇政权和村民委员会的结合，形成了当前有中国特色的农村基层的一种新的政治格局或政治模式，这种治理模式并不是由国家主导，乡与村是一种指导与被指导的关系。在村民自治的实行初期，农民的热情较高，在整个八十年代农村经济有了很大的发展，农民收入有了相当的提高，农民负担不重，乡村干部也为了获取民心而轻徭薄赋，无为而治，乡村治理状况

较为平稳，农村社会一片祥和景象。国家以经济上的分田到户、政治上的村民自治等，力图给予农民充分的自主权，以激励农民的积极性、创造性，实现乡村的自主性发展。

随着乡村治理的深入，国家在具体的治理过程中需要和分散的小农打交道，以支持现代国家建设，要实现这个目标，由于国家权力退出乡村后需要依靠基层行政力量来主导。于是国家在乡村治理实践中实行政治承包制和压力型体制，以数字化的考核机制来动员基层政府的积极性，同时以此来监督地方政府，但是这一策略在乡村治理过程中成为基层政权单纯制造政绩的动力，治理模式的弊端不断暴露，正如有学者所观察到的：乡镇政府权力自我扩张和利益自我膨胀使乡镇政府步入“既非纯国家的，又非纯社会的”状态 [6]，导致新一轮“国家政权内卷化”和“经纪体制”的复活 [7]。从乡村社会权力制衡角度看，“乡政村治”模式是无能为力的，乡镇政府由于控制了“乡政”的主导性权力，而对村庄的自主性也起到了强大的牵制力，村庄在体制上受制于乡镇，因此，大量的资源被乡镇提取，服务于基层政权建设，并不断向上层层传递。农民的负担也因为乡村的这种治理政治及农业税的存在而不断加重。农业税的加重使得政府征收难度加大，必须进行机构扩张，而这种扩充又需要更多的资源来维持，于是陷入了机构膨胀的“帕金斯”怪圈之中。在这个过程中出现了基层政权“赢利性经济”的复归，同时由于权力的集中使得乡村干部的腐败越来越严重，干群关系日益紧张，乡村的治理性危机不断暴露，并日渐烘托为严重的政治性问题。20世纪末，因社会转型而加剧的“三农”问题突出，乡村治理遭遇新的挑战。以农民负担为中心的“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的“三农”问题成为乡村治理的时代困境 [8]。

其实在人民公社解体后，国家治理方式的变革使农民的生产积极性被调动起来，国家希望结束对小农高成本的治理模式，通过家庭联产承包、村民自治等政策达到村民自我治理、自我发展的目标，这不仅可以减少治理成本，同时国家还可以不断从农村提取资源，可谓一举两得。但是在现代国家政权建设没有完成之前，一方面国家缺少对基层政权的监控能力，另一方面国家缺乏与小农进行交易的低成本的制度化手段，乡村利益共同体很快便得以形成。国家的制度建设在丛林状的底层政治面前趋于失效，国家政治的合法性受到极大挑战。由此，国家为了斩断造成治理混乱的主线，自2003年开始，在全国农村实行税费改革，并最终在2006年取消农业税，以此来增强自身的合法性，并彻底解决乡村社会中不断出现的治理性危机。应该说国家这一举措是现代国家政权建设中的必须步骤，也是当时形势所迫的

必须之举。而这一治理的技术性变革虽然暂时改变了乡村社会的治理性危机，却因缺乏一定的社会基础变化的协同，在农村社会的后续发展中又出现了很多伴生性问题。三、六十年乡村治理逻辑的嬗变

无论是对中国传统乡村社会还是对当前农村的研究，学界研究的共识是在乡村社会中存在着基层政治与国家政治两套治理逻辑，而从整体上来理解六十年乡村治理逻辑的变迁，可以说是服务于现代国家建设的过程，一定程度上牺牲乡村的治理去服务于现代国家的构建。而在这个宏大目标下，六十年乡村治理逻辑在现代化事业实现过程中发生了较大变化。

乡村治理技术的变化是最为明显的，人民公社政社合一的治理模式是国家治理的体现，鉴于国家成立之初内外之困境，唯一的出路就是整合广袤的农村资源，并抽取用于现代国家急需的发展。而实现这一目标必须有效地把农民组织起来，人民公社就是最为有效的制度选择，从组织、文化等多个层面把农民动员起来服务于这一目标。到1970年代末期由于人民公社制度权力的过于集中和本身的僵化，使得其维持的支付成本越来越高，国家不得不寻求新的治理模式。同时现代国民经济体系已经基本建立起来，国家不再需要大规模地提取农村资源，但是暂时还没有能力反哺农村，因此二十世纪80年代国家开始放权于基层政府，希望村在乡镇政权的指导下，通过各种行政性的任务指标推动落后于城市的乡村现代化建设，于是呈现出暂时的“国退民进”的表象。在村一级让农民自己组织起来，实行村民自治，运用法律赋予他们的权利，与乡村的各种赢利型经纪进行合法抗争，抑制乡镇权力的过度膨胀，村庄能够实现自主发展的目标。同时国家通过村民自治这种形式，改善农民与国家的关系，提升国家在广大乡村民众中的权威以及国家对乡村社会有效整合的能力。但是国退并没有实现民进，乡镇一级权利迅速增大，为了解决乡镇财政开支，乱收费、乱摊派现象严重，农民负担不断加重。到1990年代，寻找民主进程的村民自治的论证逻辑失效，农村的各种潜在危机不断涌现，因此中央在2006年宣布取消农业税，从治理技术上进一步以增强国家合法性与农民认同感的方式实现乡村治理的稳定。

同时国家治理技术在变革的背后是国家战略目标的改变，前三十年国家以农村来支撑工业化为主导的现代国民经济体系，而改革开放后三十年的发展也得益于农村三十年的积累与贡献。改革开放后，国家就逐渐放松对农村资源的提取，并逐渐尝试探寻农村走向现代化的路径。因为农村无论在人口还是土地面积上都占据了主导，而没有农村的发展中国的现代化也很难完全实现，如何实现农村的快速发展就成为新时代的任务。面对农村出现的各种问题，国家不断尝试用现代化的治理技术去解决，希望引导农村走出传统，走到现代国家发展轨道上。尤其是在村民自治、一事一议等民主发展进路趋于失效时，国家开始主动去支持农村发展。于是2006年取消了引发各种治理危机的农业税并实行粮食直补，使乡村社会又再次恢复平静，同时它标志着我国的现代化建设进入了工业反哺农业、城市支持农村的新阶段。

反思六十年乡村治理的基本逻辑，并未发生根本性的改变，而是继承与完善的过程，并起到了不可忽视的作用。首先，基层治理体系自身的完善，有效的维系着基层社会的基本秩序，保证了国家的稳定与发展。其次，乡村治理是国家治理的一部分，并一直服务于现代国家建设的目标，由此各个时期的治理模式都有其合理的位置。

四、遗留的问题与当前乡村治理的现实

取消农业税后，国家开始全面支持农村的发展，无论是政府还是非政府组织都给予农村高度的关注，国家不仅不再向农民收取税费，反而大规模向农村提供转移支付，而且国家为了防止惠农资金的截流，开始实行资金直补到户，通过以资源直接对接农户来获取农民的认同，获得一种间接治理的目标。这使得农民对国家、对中央充满了信任与感激，国家合法性在一种感恩的环境中得以增强，看似正在走向一种现代性的国家治理模式，但是对于基层治理问题仍然很多。

对于基层政权来说，由于农业税的取消以及随之而来的机构改革使得治理资源极为缺乏，很难再有能力和分散的小农打交道。尤其是取消农业税后，基层政府与农民的亲密接触越来越少，利益渠道的消失使得他们感觉没有必要去做出力不讨好的事情，他们因此也逐渐远离农民的生产和生活。这样乡村治理表面看来一团和气，但是却处于一种“无治理的状态”，而一些研究者也称之为“选择性治理”，就是以农村基层政府为本位，对那些于己有利的事就去管、去做，对那些于己不利或者吃力不讨好的事就尽量不去管、不去做，有选择性地展开行政作为 [9]。这样无论基层的正式治理还是非正式治理都非常微弱，使得农村基本的公共服务极为缺乏。

因为基层政府的选择性治理使得村民选举越来越成为村庄的事情，而代表农民权利与利益表达机制的村民自治的实践变得越来越困难，由于不再收取农业税，很多缺少集体资源的村庄没有人愿意参与干部竞选，而集体资源富足的村庄选举则因为灰色势力的介入而变得异常激烈。这个时期农民的个体意识仍然没有改变，农民的分散性使得村民自治难以达成共识，由于干部不再关心村民的生产与生活，很多村民也不再主动与村干部打交道，村民也不再关心村庄选举，官民关系日渐淡薄。加上农民的流动性增强，大部分乡村精英都流出了村庄，因此村庄内部处于“零治理”状态。虽然缺乏治理，但是由于农民关系的淡化很多人不再愿意招惹麻烦，村民之间的冲突也因为接触的减少而降低，庄村暂时并不会出现较大问题。但是这对于越来越原子化、陌生化的村民并不是好事，因为农民越来越难以合作，农村发展必须依靠集中资源，而组织农民的力量已经不复存在。而直补到户的政策虽然可以强化国家的认同感，但是却不能用来解决农村发展的基本设施建设，长期来看就如很多基层官员所说，因为资金分散并不利于农村发展。而对于国家来说，由于农村发展缓慢，而治理技术的变革虽然可以暂时缓解治理性危机的出现，但是新的危机又会出现，比如因为孝道衰落、金钱崇拜而导致的“伦理性危机”、选举的混乱有可能带来的“政治合法性困境”等等 [10]，这样看来随着潜在问题的增多，国家与农民的关系也会日渐疏远。

乡村治理的完善是一个系统而复杂的工程，从其历史演变逻辑来看，它是国家治理的一部分也是国家建设中不可或缺的，尤其是在现代国家没有完全建立，农民没有“终结”之前，国家还需要与千万的分散小农打交道，必须依靠基层政府去组织农民、发展农村，需要不断地完善乡村治理的路径，一旦基层组织退出乡村，现在的土地流转、农村合作社等利民项目就很难办，农村发展步伐就会显得举步维艰。因此当前在强调处理国家与农民的关系，不断增强农民的权利，拓展他们发展的空间时，也需要不断总结经验完善基层治理的模式，那样乡村发展会变得相对轻松。

第五篇：山东2015事业单位考试申论-乡村治理方向在哪

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当今中国正处在一种从未有过的深刻历史变动之中，这就是工业化、城镇化的飞速发展。在这一过程中，以传统农业为支撑的农村很容易沦于边缘地位。为因应这一变化，中央提出了工业化、城镇化和农业现代化同步发展的战略，提出了建设社会主义新农村的举措。要适应这一战略举措，乡村治理必须进行重大转型，其中最重要的是实现以下两大转变。

一是政府向“服务型政府”转变。政府是乡村治理的主导力量。中国是文明古国，也是世界上农业税历史最长的大国。封建社会，政府的主要功能就是收税，通过税收满足专制统治和公共工程建设的需要。孙中山先生说：“人民对于皇帝只有一个关系，就是纳粮，除了纳粮之外，便和政府没有别的关系。因为这个缘故，中国人民的政治思想就很薄弱，人民不管谁来做皇帝，只要纳粮，便算尽了人民的责任。政府只要人民纳粮，便不去理会他们别的事。”

在传统乡村，民众大量“别的事”是由家族等基层社会组织来处理的。因此，孙中山说：“中国人最崇拜的是家族主义和宗族主义。”对民众而言，纳税只是一种外在于他们生活和命运的义务，他们与主要承担收税任务的政府只是水与油的关系，政府只是漂浮于上层的“官府”，其治理方式也是一种悬浮式治理。

1912年结束帝制，建立民国，重要的成果之一就是“政权下乡”，即国家政权由县向乡镇延伸，但这种延伸主要还是为了管制的方便和税收的获取。新中国成立后，出于工业化和城市化的需要，农村政策很大程度上表现为“取多于予”。进入新世纪以后，这种取向逐渐改变。国家实行城乡统筹发展战略，一个重大举措就是一举废除农业税。这是一个历史性转变。但这一转变也使得原有的政府与农民间的联系削弱了，新的联系又未能建立起来，由此在某种程度上出现了治理“真空”。

那么这种新的联系是什么?笔者认为应该是服务。在建设新农村过程中，农民对公共服务的要求愈来愈高，政府职能急需向服务转变，建设服务型政府。而我国近些年农村综合改革的方向主要是精简乡镇机构，对如何加强服务则重视不够，在新形势下，应该将乡镇政府的职能主要定位于社会服务和社会管理，向下给力，着眼于服务，着力于基层。这方面，广东省云浮市的做法很有借鉴意义。首先，是在乡镇“大部制”改革中，设立为农民服务的机构，如农情研判中心、民居办等，直接服务于农业生产和农民生活;其次，是在村一级设立服务性合作社，乡镇办事人员在村办理公务，做到“办事不出村”，由此实现服务性管理的“纵向到底”，并在这一过程中重建政府权威。这类权威与民众需要是相吻合的，因此更具有民意基础。

当然，在向服务型政府转型过程中，基层政府还需要提升自己的服务能力，上级政府也需要更多地向下给力，增强基层政府的服务能力和财政基础。

二是社会向“组织化社会”转变。组织是乡村治理的社会基石。近些年，我国经济有了很大发展，国家有了雄厚的财力，这是能够一举废除农业税的条件，也为改善乡村治理提供了良好的外部环境。

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但是，国家治理除了经济基础，还需要社会基础。现在一些地方期望以简单的经济方式处理社会问题，这是非常不现实的。

乡村治理的社会基础中，最重要的是社会组织基础。改革开放以来，实行家庭经营体制，农村横向联系的组织化程度降低，呈现“分散型社会”特征。人员分散且处于流动之中，资源分散且处于外流之中，乡村治理缺乏组织依托。孤立的个人是软弱的，孤立的个人可能也是危险的，他们很容易以极端的方式应对问题，由此导致治理成本高昂。

当前仅仅依靠政府管理“纵向到底”是有限度的，政府无法包办也包办不了大量的社会事务。而村、组两级干部职数有限，也很难将所有社会事务都管起来并管理好。农村大量社会事务“无人管”，存在许多“空白点”“薄弱点”，这就需要建立各种新型的经济和社会组织，加强横向联系，吸纳更多社会成员参与基层社会管理，并在这一过程中提高乡村社会的组织化程度。

胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”这一精神同样适用于乡村治理。近年来，一些乡村探索建立了村民理事会、社区理事会、乡民理事会等社会组织，在党和政府主导下，以理事会为制度平台，将农村中有威望的各类人员积聚起来，提高了组织化程度，实行共谋、共建、共管、共享，兴办了大量公益事业，实现了社会管理和社会服务的“横向到边”，成为“纵向到底”服务性管理的重要补充，为乡村治理转型拓展了新的方向。

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