三级利益共同体：县乡村权力运作与农民问题

第一篇：三级利益共同体：县乡村权力运作与农民问题

中国是一个历史悠久的农业国家，从事农业生产的农民是中国最大的弱势群体，三级利益共同体：县乡村权力运作与农民问题。对于中国这样一个农民大国来说，几千年来的农民起义和朝代更替，实质上都是国家权力与农民权利恶性互动的结果。为了加强对农民的统治，历代中央政权无不把对乡村社会的控制与治理作为第一要务。中央集权专制主义与地方权势集团密切结合，逐渐形成了独具特色的乡村社会政治结构和控制机制。辛亥革命推翻了几千年来的封建帝制，中国开始曲折地走向民主共和，但传统的乡村结构和治理模式仍以惯性力量发挥着巨大的作用。当政治现代化在县级以上的国家政权建设层面取得一些明显的成就时，乡村社会权力结构的合理化却进展迟缓，甚至出现“国家政权内卷化”现象。中国共产党领导的新民主主义革命的胜利，推翻了压在农民身上的帝国主义、封建主义和官僚资本主义“三座大山”，这是中国农民宏观政治环境和社会环境的历史性巨变。对农民来说，中央政权已经建立在“全心全意为人民谋福利”的理念基础之上，但直接管治农民的县乡村三级却在传统乡村社会历史惯性的作用下，借助计划经济体制的“合法外衣”，结成牢固的县乡村三级利益共同体，以新的面貌出现在中国现代化的舞台上。研究当代中国农民问题，就不能不研究县乡村三级利益共同体。如果说历史上中国农村是封建专制主义统治下地方精英治理的乡村社会，那么当代中国农村就是在二元社会结构下三级利益共同体治理的乡村社会。

一、农民问题：从二元社会结构说起建国以来，新中国的农民虽然摆脱了旧的奴役和“三座大山”的压迫，但又被套上了新的体制性枷锁，背负着新的“两座大山”艰难地行走在现代化的道路上。农民身上这种新的体制性枷锁和新的“两座大山”就是“二元社会结构”和“三级利益共同体”。早在1988年，农业部政策研究中心的一批专家学者在深入调查研究的基础上，提出了著名的“二元社会结构理论”。这个理论很快被学术理论界普遍接受，并被公认为分析研究当代中国“三农”问题最重要的理论工具。二元社会结构理论认为，在苏联模式的严重影响下，我国建立起高度集中的计划经济体制，为确保这个体制的运转，国家制定和运用包括户籍制度、粮油供应制度、就业制度、教育制度、社会保障制度第十多项具体制度，严格地把农民限制在农村，并通过“挖农补工”和“剪刀差”获取工业化优先发展所需要的原始积累资金，重点实施重工业优先发展战略。这一系列二元性的政策制度，都是以剥夺农业和农民为代价来保证城市工业的发展和市民生活水平的稳定提高。这种二元社会结构，把整个国家严格地划分为农村和城市两大块、农民和市民两大类，从此在中国，城市与乡村严格分割、农民与市民明显有别，农民被人为地降为低人一等的二等公民。这种二元社会结构，实质上是国家对农民利益和权利的严重剥夺，是农民长期陷入贫困的一个重大的制度根源，也是当今中国农民问题日益尖锐化的症结所在。对这种二元社会结构给农民造成的贫困和不公平待遇的认识，并不是始于上个世纪八十年代中后期，而在五十年代初就被人尖锐地提了出来。新中国为农民说话的“始作俑者”就是被誉为“高风亮节，宁折不弯”的梁漱溟先生，当时梁漱溟先生就指出在这种二元社会结构中“农民在九天之下”。这种正视农民的理性思考却被毛泽东严厉指责为“冒充农民代表”而遭到无情地批判。从此，正常的理论研究和学术探讨无法正常进行，举国上下万马齐喑，很少有人再敢为农民的利益说话了。就是到了八十年代中期，人们还在为农民说话心有余悸，一个著名的杂志编辑部收到一篇“谈农民的不平等地位”的文章时就迟迟不敢发表，原因之一就是怕做“小梁漱溟”。时至今日，二元社会结构理论已广为学界认同，二元社会结构的严重后果也日益凸现出来，但二元社会结构却仍然没有得到根本性地废除，它依然在钳制农民的自由发展。半个世纪以来的二元社会结构，造成的损失是巨大的，它的两个直接后果是造成了农民的普遍贫困和城市化水平的严重滞后。一是农民的贫困。据统计，从1952年到1986年34年间，国家通过“剪刀差”从农民手中隐蔽地拿走了6868.12亿元的巨额资金，约占有这些年间农民所创造价值的18.5%。而进入二十世纪九十年代以来，“剪刀差”还呈不断扩大的趋势，每年“剪刀差”的绝对值都在1000亿元以上。同时，城乡收入差距不断拉大，1978年城乡居民的实际收入比率为2.36，1987年扩大到2.38，1995年扩大到2.79，2000年估计为3.2，世界上多数国家的城乡收入比率为1.5，超过2的极为罕见，但我国现在竟然超过了3，按中国社会科学院经济所赵人伟先生的计算，如果加上城市居民所享有的实物性福利，目前我国城乡居民实际收入的比率在4左右。不仅如此，通过“八七扶贫”攻坚，到2000年底我国还有3000万农民没有解决温饱问题，并且还存在严重的返贫现象。二是城市化水平的严重滞后。城市化水平被公认为是衡量一个国家或地区经济发达和文明程度的重要标志。国际经验表明，在现代化的道路上，有三个著名的城市化水平的衡量指标，一个是城市化水平达到30%左右时，开始进入城市化加速发展阶段；一个是城市化水平达到50%时，进入基本实现现代化的发展阶段；一个是城市化水平达到70%时，进入消除“三大差别”（工农差别、城乡差别、体力劳动和脑力劳动差别）发展阶段。据世界银行统计资料，1996年，全世界城市化水平已达45.5%，发达国家城市化水平一般都在70%以上，譬如美国为76.3%，英国89.3%，法国74.9%，德国86.7%，日本78.3%，俄罗斯76.3%，加拿大76.8%，意大利66.7%，发展中国家的平均水平也在40%以上，一些看似与我国经济发展水平差不多的发展中国家和一些新兴工业化国家的城市化水平也都大大高于我国，如巴西为78%，阿根廷88.4%，澳大利亚84.7%，新西兰86.1%，韩国82.3%，菲律宾54.9%，新加坡则为100%，而同期我国仅为29.4%，相差甚远。我国城市化水平之所以大大滞后于经济发展水平，其根本原因就是人为的二元户籍制度对农民进城的严格限制。有鉴于此，笔者曾大声呼吁“万众一心推倒‘户籍墙’”。我国建立的这种明显歧视农民的二元制度，实质上是一种城乡有别的“双重标准”。改革开放以来，一批有良知和正义感的著名学者开始自觉地发扬“梁漱溟精神”，勇于面对现实，不遗余力地为农民鼓与呼。有的提出要给农民创造一个更好的制度环境，“给农民国民待遇”；有的提出要“再一次解放农民，改变城乡分治、一国两策的格局”；有的提出在整体上“我们还是要更多地为农民说话，因为农民更需要有人为他们说话”；有的提出要“使农民真正成为国家的主人”，等等。他们的声音，代表着广大农民群众的心声，也代表着改革的方向。可见，二元社会结构确实是压在当代农民身上的“一座大山”。本文在此基础上将探讨压在农民身上的另“一座大山”－－“三级利益共同体”。

二、三级利益共同体：探析农民问题的新视角在计划经济条件下，国家人为构筑的二元社会结构把农民限制在农村这个狭小的范围之内，使农民享受不到市民的平等待遇；同时，在农村这个狭小的范围之内，农民又遭受着县乡村三级利益共同体的强力控制。这就是当代中国农民面临的大环境和小环境。当代中国农民正是在这种中央政策制度的普遍歧视和基层政权（本文仅指县乡村三级，下同）的联合挤压的夹缝中谋求生存。用一个比喻来说，农民是一群绵羊，政府在大环境上把这群绵羊牢牢地围圈在农村，不准“外逃”；而在农村这个小环境里，又有一群虎视眈眈却没有套上任何缰绳的恶狼，羊群的命运就可想而知了。这种比喻也许有点“骇人听闻”，但研究和分析直接控制和管理农民的县乡村三级的权力结构和运作机制，对进一步研究农民问题无疑是很有意义的。

（一）三级利益共同体的含义和特征本文提出的三级利益共同体是一个新的概念，它是指直接与农民打交道的县乡村三级基层权力组织在与农民的博弈和互动中所结成的利益同盟。三级利益共同体的基本特征：地位的独立性：县乡村三级处在国家权力结构的最底层，远离中央权力中心，这种相对于中央权力的边缘性使县乡村具有自身的独立性，这就是人们常说的“天高皇帝远”。这种中央权力鞭长莫及的状况容易放纵和滋生欺压百姓的“土皇帝”。像全国知名度极高、广为世人瞩目的大邱庄都能在现代文明社会孕育出“土皇帝”禹作敏，其他各村就很难说了。这种地理位置的边缘性和权力的底层性，决定着基层权力的独立性。对农民来说，服从基层干部的管治，就是服从中央政权的领导，但同时，基层干部的胡作非为也会损害中央政权在农民心中的威信和形象。对象的单一性：中国是一个著名的农民大国，70％的总人口生活在农村，三级利益共同体直接面对的就是这些数量十分庞大而又相当分散的九亿农民，农民的命运与三级利益共同体的命运紧密相连。二元社会结构使大量人才流出农村，世世代代劳动和生活在农村这个小圈了里的大都是没有文化的农民，而三级利益共同体内的干部素质也参差不齐，不少县乡村干部即使怀揣一张高学历的文凭却仍有一种横蛮无理的封建“酷吏”作风。这种管理对象的单一性，使三级利益共同体无需花费更多的工作技巧方法和提高法律道德文化素质就能解决实际问题，甚至基层干部作风的粗暴和工作方法的简单似乎更有效。成员的本地性：三级利益共同体成员（指县乡村三级干部），绝大多数都是土生土长的本地人，这种成员的本地化特性，使他们十分熟悉本地的风土人情，他们在血缘关系和地缘关系交织而成的关系网络中，很容易结成利益集团。干部的异地交流既十分稀少，又相当艰难，既使在县一级有个别领导实行了极其有限的异地交流，他们也大都有一种“强龙压不过地头蛇”的感叹。运行的封闭性：这种封闭性体现在三个方面，一是二元社会结构使农民固定在农村这个狭小的圈子之内封闭性地劳动和生活；二是县乡村三级在权力运作上严格遵循着体内循环，难以与外部的大世界连成一体；三是县乡村三级共同体具有明显的排外性、排他性，所谓“地方保护主义”正是这种权力封闭运行的真实写照。利益的一致性：县乡村三级利益共同体具有明显的利益一致性，三级利益共同体实质上也是一种命运共同体，一荣俱荣，一损俱损。这种利益的一致性通过种种目标责任制把县乡村三级紧紧地捆绑在一起，只有共同维护、巩固和遵守三级利益共同体的利益，才能确保每一级的自身利益和每一个成员的切身利益。管理的强制性：县乡村三级利益共同体内部有着十分明确的管理制度，为确保管理的有效性，三级利益共同体通过干部的任命制和目标责任制实行层层控制和管理，下级必须顺着上级的权力棒运转，否则就会被“罚下场”。这种内部管理的严格性和强制性已经形成一种巨大的惯性，任何组织和个人几乎都无法招架和抵挡。监督的软弱性：对县乡村三级利益共同体的监督主要有四个方面，一是共同体内部的监督，内设在共同体内的监督部门事实上已构成共同体的一部分，其监督的无效性已广为人知；二是农民群众的监督，虽然从监督学上说这是很重要的监督，但在传统体制下，农民缺乏左右三级利益共同体命运的合法性制度安排，因而这种监督不可避免地演绎成浩浩荡荡的“上访大军”；三是上级的监督，上级监督实际上处于力不从心的状态，不少在上级看来强有力的监督制约措施一旦到达三级利益共同体时，就被“上有政策，下有对策”所化解；四是新闻舆论监督，目前这种监督具有一定的威慑性，比如中央电视台“焦点访谈”栏目就被农民视为“焦青天”，但新闻单位“坚持正面宣传为主”的方针，其监督的有限性也是显而易见的，而一部分新闻工作者又不断地受到三级利益共同体的威胁、收买和同化，监督路上千难万险。县乡村三级利益共同体的形成，有其深刻而复杂的政治、经济、文化等多重根源。从政治上来说，中国几千年来实行的是封建专制政体，建国后又实行高度集中的计划经济体制，这种计划经济体制限制农民的自由发展，使县乡村三级利益共同体更加膨胀和凝固化；从经济上说，中国农村始终停留在自给自足的小农经济状态，家庭承包责任制的推行虽然一度极大地解放了农村生产力，解放了农民，但在这种分散的家庭经营下，难以形成现代规模经济，农民仍然摆脱不了小生产者的命运；从文化上说，几千年来的封建主义思想在农村根深蒂固，而长期的计划经济体制，又使封建主义残余思想有了最好的寄生体，农村就成为是封建主义残余思想的最大藏身之地，不管是农民还是基层干部，都不同程度地深受封建思想的严重影响。加上农村地域的封闭性和二元制度的隔离性，农民无法与外部世界进行有效的交流，这种二元社会结构无形之中巩固了三级利益共同体的制度基础，农村的资金和人才都成了“肉包子打狗――有去无回”，农村仍然保留着落后的生产生活方式，广大农民被远远地排除在现代化的门槛之外，致使一个现代的城市社会与一个传统落后的农业社会长期并存。

（二）三级利益共同体的游戏规则县乡村三级利益共同体的权力运作有一整套行之有序的游戏规则：自上而下的干部任命制：本来马克思主义经典作家对干部的任命制是坚决反对的，因为它是民主政治的大敌，与社会主义高度民主原则相背离。恩格斯曾明确说过：“州政府任命专区区长和市镇长官，这在讲英语的国家是绝对没有的，而我们在将来也应该断然消除这种现象，就像消除普鲁士的县长和参政官那样。” 巴黎公社时的公职人员就取消了从上到下的任命制，由各社区代表普选产生，并且随时予以撤换。干部的任命制是在苏联时期才得到普遍采用并逐渐僵化起来。我国深受苏联模式的影响，广为推行干部自上而下的任命制。这种自上而下的干部任命制，就成为维系县乡村三级利益共同体的主要纽带。虽然从理论上说，干部是人民的“公仆”，是全心全意为人民服务的，但在具体工作生活中，每个组织和个人都有自身的切身利益，而干部自上而下的任命制，又决定各级干部只能对上负责而难以对下负责。县里任命乡镇干部，乡镇任命村里干部，这种任命制成为上级控制下级的有效手段，下级干部为了得到上级领导的赏识和提拔重用，就必然想方设法“巴结”、“讨好”上级领导，“不是奴才不是才”、“拍马屁”就已经成为干部积极钻研的必修课，人类所普遍信仰的“人服从正义、真理和法律”就演变成“人服从人”，于是溜须拍马盛行，买官卖官屡禁不止。既然干部的升迁决定于上级领导而与农民群众无关，干部们自然不可能真正把群众放在心上，即使迫不得已做些“亲民”的事，也只不过是为了取悦上级领导而做的表面文章。对干部来说，大部分情况是下级干部对上级领导俯首贴耳，对农民群众则颐指气使，这种对领导的卑恭和对农民的傲慢，构成了干部的“二重性”。层层分解的目标责任制：实行目标责任制是县乡村三级共同体突出的管理模式和基本特征，这种目标责任制通过将政府确定的经济和社会发展的硬指标层层分解，从县分解到乡镇，从乡镇分解到村，村再分解到每个农民身上，年初各级签订目标责任状，年终依据目标责任状进行考核，以确定“政绩”。这种目标责任制管理方式，实质上是计划经济体制下对企业进行计划指标管理方式的翻版，它完全漠视了市场经济条件下政府角色的“裁判员”身份和提供公共物品的公共职责。这种目标责任制在实践中形成了一种典型的“压力型体制”，使县、乡、村三级的“经济指标承包制”演变为“政治责任承包制”，形成县委县政府――乡镇党委政府――村党支部村委会的连坐制。为人民服务的行政理念就蜕变成为完成具体目标责任制指标而奋斗，调查报告《三级利益共同体：县乡村权力运作与农民问题》。凡是与目标责任制有关的“指标”，各级领导和干部就想方设法（包括弄虚作假、盘剥农民）去完成，与目标责任制无关的事，就一概不管。所以常常出现这样的困惑：各级各部门每年都出色地完成了年初签订的目标责任状，可农民群众却怨声载道，各种问题堆积如山，社会矛盾日益尖锐。政绩至上的任务完成制：在自上而下的干部任命制和层层分解的目标责任制行政管理模式下，政府行政的目标就完全由口头上的“为民造福”转变为实际工作中的“政绩至上主义”，而这种“政绩至上”又仅仅体现在一大堆空乏的“数字指标”上，所以不妨称着“数字型政绩至上”。在这种“数字型政绩至上”的行政理念驱使下，各级干部为了炫耀自己的“政绩”和表现自己的“才华”，就竭尽全力提前、超额完成上级下达的以及自己加码的“数字任务”。这样，形式主义和官僚主义就相伴而生，不仅如此，在缺乏有效制约的情况下，疯狂地追逐自身利益最大化的权力，必然横冲直撞，置民于无法招架的尴尬境地。为完成上级下达的数字指标任务和自己加码的数字指标任务，常用的工作方法是：一是弄虚作假填报泡沫数据，二是四处借贷完成上级财税任务，三是任意加重农民负担。虽然这些“数字任务”在各级不择手段的种种努力下到年底都画上了圆满的句号，但普遍呈现出来的严重问题是：统计数字严重失真、乡镇债务日益扩大、“三乱”现象屡禁不止、农民群众怨声载道、干群矛盾不断激化等等。为完成各项数字指标任务，虽然各级干部可以不择手段，但一旦闹出大的群体性事件被新闻媒体曝光，也会引起中央的动怒而遭受处分。为此，三级利益共同体就积极在“数字政绩至上”和不发生“涉农恶性事件”的底线中寻求平衡。但在体制性障碍没有消除、农民负担减不下来、干部作风未根本转变等情况下，涉农恶性案件还会随时发生，为此三级利益共同体就心存侥幸地采取反现代文明的封建做法：一是实行愚民政策。他们遵循着孔夫子“民可使由之，不可使知之” 的古训，千方百计地阻止和剥夺农民对中央减负政策和法律法规的知情权。2000年8月发生在江西省有关部门强行收交农民购买的《减轻农民负担工作手册》一书的惊世事件就典型地代表了三级利益共同体对农民觉醒的空前恐惧。二是剥夺农民起诉权。三级利益共同体在目标责任制中明确规定“计划生育”和“社会治安”两项工作实行“一票否决”，这两项工作直接关系到基层干部的“乌纱帽”，为确保这两项任务的完成，有的县级政权就采取了相应的“配套措施”，限定人民法院不得受理农民有关“计划生育”和“农民负担”问题的案件。正常的司法诉讼大门已经向农民紧闭，农民只有选择向市、省和中央机关及新闻单位的集体上访之路。一些盲目指责农民不擅于运用法律武器保护自己合法权益的人，是对农民的诬蔑和对农村现实的无知。三是层层隐瞒恶性案件。由于中央在严峻的农村形势下已经明令各地要确保不得再发生涉农恶性案件，否则基层干部就有丢官受罚的可能，但一些基层干部不是在如何克服涉农恶性案件的根本问题上下功夫，而是依然我行我素，一旦发生了恶性案件，就迅速结成“攻守同盟”，严禁消息“外泄”，实施层层掩盖，这类事情被查出来的比比皆是，尚未揭开盖子的尚不知有多少。这种三级利益共同体的游戏规则，虽然使各级干部因“政绩”突出而得到上级领导的“赏识”和重用，但这种游戏规则造成的普遍后果是农民利益的严重损害和干群关系的日益恶化。在这种泛滥的权力面前，最大的受害者无疑是农民，广大农民不断付出眼泪、鲜血和生命的代价，来“配合”县乡村三级完成“数字任务”，县级政权为了支持乡镇“数字任务”的完成，也就有意无意地容忍和包庇胡作非为的乡村干部，于是当代的“官官相护”就在县乡村三级利益共同体的“契约”下形成了，受到严重侵害的农民的所有冤屈，几乎都不可能在县乡村三级共同体内得到及时、有效的解决，县公、检、法机关也因为直接隶属于县级政权的领导而成为捍卫三级利益共同体最坚强的柱石，在催收农民税费时，常常是公检法“联合作战”，他们在权力指挥棒的挥舞下，不是冲锋陷阵在前抓捕农民，就是刑讯逼供于内残害百姓。这种不受制约的权力泛滥，必然产生怵目惊心的“基层暴政”。1999年12月，山西青年农民李绿松因上访反映村小学建筑中的经济问题等，就冤枉地被公安机关抓到看守所严刑拷打，并被惨无人道地割掉了舌头。不少农民在县乡村干部的挤压威逼下无奈地选择逃亡或死亡。据中央办公厅、国务院办公厅关于涉农恶性案件的通报，1995年，全国共查处13起涉农恶性案件，被乡村干部逼死打死的农民12人；1996年涉农恶性案件上升到26起，被乡村干部逼死打死的农民26人。近几年来，这种逼死打死农民的涉农恶性案件还不断呈上升趋势。

（三）三级利益共同体的权力漩涡三级利益共同体在严格的“游戏规则”运作下，已经形成强大的“权力漩涡”。这种县乡村三级利益共同体的“权力漩涡”一经形成，就具有强烈的排他性，一切不适应这种“权力漩涡”运转的制度设计和个人道德，都将在这种“权力漩涡”中遭到无情地排挤和围剿。中央政权对县乡村三级共同全的制约主要来自两个方面：一个是革命战争年代形成的行之有效的纪律性约束，但在新的历史条件下，这种纪律性约束的功效已大不如前，并被异化为一种形式主义的说教；另一个是适应法治国家建设需要的制度安排。村民自治的推行就是中央政权对县乡村三级共同体的最大一项反“权力漩涡”的权力制约性制度供给。村民自治无疑受到中央政权的高度重视，也得到农民群众的普遍欢迎，但却受到村党支部和乡镇政权的强力抵制，县级政权则大都处在一种既不积极倡导，也不公开反对的状态，事实上是默许了乡镇“重党轻民”的做法，有的地方则干脆下文要求村委会服从村党支部，这就使中央政权对基层的民主动员化为乌有。目前，村党支部书记和村委会主任这两种权力来源完全不同的角色正在针锋相对地僵持着。村党支部以加强“党的领导核心地位”为名牢牢控制“权力”，村委会则以村民自治法律为依据要求“自治”，这样，村党支部和村委会之间的矛盾事实上已不可避免。同理，乡镇政权也在“权力漩涡”中自然而然地与自己直接任命的村支部书记站在一起，共同对付外部输入的“民主尤物”――村民自治。据《人民日报》2001年3月21日报道，山东栖霞市4个镇57名村委会成员集体要求辞职，辞职的原因是由于村党支部和镇党委政府片面强调“党领导一切”，采取村支部包办代替村委会的做法，新“村官”上任一年多，村里的财务、公章不交接，财务由村支书一人说了算，镇党委政府不但不解决“村官”反映的问题，反而对村委会成员随意“诫勉”，甚至停职。这种乡镇政权与村党支部联合围剿村民自治的现象绝不仅仅只发生在山东一些地方。乡村两级之所以不认同村民自治，关键是中央政权在三级利益共同体内输入民主性质的村民自治与传统的人治色彩浓厚的“权力漩涡”的运作极不协调，也就是说，民主性质的村民自治必然有碍于三级利益共同体顺利实现自身利益最大化的目标。村委会与村党支部、乡镇政权的矛盾冲突，实质上是现代“民主潮流”与传统“权力漩涡”激烈碰撞的“浪花”。虽然孙中山早就说过“世界潮流，浩浩荡荡，顺之则昌，逆之则亡”，但中央政权对三级利益共同体内供给的“村民自治”尚停留在“孤军深入”作战的地步，缺乏必要的强大“后援”，因而村民自治实际上在与传统的乡村力量的博弈中处于相当弱势的地位。乡镇政权可以不顾《村组法》界定的乡镇只能对村委会实行“指导、支持和帮助”而非领导关系的法律规定，任意干预村民自治，力图掌握村级干部包括村委会成员的全部控制权，实现其对村级组织（村党支部、村委会）的有效控制，从而使村干部习惯性地成为贯彻乡镇意图的有力工具。在这种情况下，不少地方的村委会已经沦为乡镇政权的附属物。这种三级利益共同体的“权力漩涡”，使村干部听命于乡镇领导人、乡镇领导人听命于县级领导人。作为一种回报，上级领导也在一定程度上放纵下级干部的以权谋私与腐败行为。所以说，在三级利益共同体内根本不存在上级领导不知道下级的种种腐败和非法行为的问题，而是在这样的“权力漩涡”中已经丧失了自我净化的功能。进入这种“权力漩涡”的干部，个人也是无法克服和左右“权力漩涡”的。在这种“权力漩涡”之中的干部，大概可以分为四种：第一种是积极适应这种“漩涡”并进一步促进“漩涡”运转的人，这种人常常被称为“适应”农村基层工作，自己也爱好这种“权力漩涡”，这种人一旦造成涉农恶性案件，常被指责“工作作风粗暴”和“工作方法简单”，其实他们是利用旧体制的不完善，积极充当旧体制的“帮凶”和“打手”，是一种违法犯罪行为，这些人也大都是农民的儿子，但在工作中确走向了农民的对立面，这种现象可以称着“干部的异化”；第二种是出于无奈，尽量避免涉农恶性案件发生，又尽量完成各项任务，力图在二者之间寻求最佳的平衡点，这需要一种高超的实际工作艺术，对这种人，上级领导欣赏，农民群众也不责怪，是颇受“肯定”的一种人，但这种人却不是很多；第三种是既不出头露面欺压老百姓以免遭谴责，也不大显身手完成指标任务以博取奖赏，而是顺着“权力漩涡”旋转，得过且过；第四种是具有强烈的责任感和使命感，这些人对农民的遭遇深表同情，对旧体制的弊端深刻反思，对一些干部的粗暴作风极为不满，他们力图以自身的人格力量来解脱农民的不幸命运，这种人虽然深得农民的喜爱，但在实际工作中就难免不合“权力漩涡”的节拍，其结果必然是悲剧性的，他们不是被 “权力漩涡” 排挤出局，就是被“权力漩涡”彻底埋葬。湖北省监利县棋盘乡原党委书记李昌平的遭遇就是在这种“权力漩涡”中很不适应而被甩出“权力漩涡”的一个典型代表。无论哪种情况，几乎所有的乡村干部都会诉说自己“没有办法”，大有“人在江湖，身不由已”之叹。同时，受害的农民也大都找不到具体的责任主体，似乎谁都不应该对损害农民利益的事负责。我们通过对三级利益共同体的理论分析，可以看到“权力漩涡”的巨大惯性和威力。事实已经证明，三级利益共同体已经无法克服自身的重重矛盾，它无法孕育出克服“权力漩涡”惯性的新制度。对中国这样一个中央集权的单一制国家来说，唯一的有效途径，就是在中央政权的强力主导下，不断进行新的制度供给，加速三级利益共同体的崩溃。

三、加入WTO：三级利益共同体崩溃的必然性和可能性分析我们通过上述分析可以知道，三级利益共同体严重侵害了农民的切身利益，损害了执政党和政府的形象，与我们党的根本宗旨和政府的根本职能不相符合。在现行的体制下，中央政权的宏观行政目标与县乡村三级利益共同体的微观工作目的并不完全一致，中央政权的一个重要目标是为人民谋幸福，“得民心者得天下”，而县乡村三级利益共同体具体工作的一个重要目的是为了个人的升迁，“得领导心者得官位”，这种矛盾，必然使三级利益共同体做出不利于甚至严重损害农民群众的事来，这种事一旦发生，中央政权的形象和威信也会遭到重大损失，而中央政权又迟迟未能进行确保上下政权行政目标一致的制度安排，这就使违背中央政权意旨的基层暴政应运而生。对一般农民来说，他们不可能区分中央政权与基层政权的这种差异性，他们甚至没有必要做出这种区分，他们只能从自身的体验中来判断一个政权的正义性和合理性，他们往往把对来自基层政权和组织的体验来比照中央政权。为维护中央政权的形象和农民的利益，中央政权必须真正下大力气加强对基层政权的有效约束。中央政权在强化纪律性约束的同时，积极推行依法行政是最好的良方。但在社会转型时期，各种制度和法律很不完善，依法行政任重道远。因而在市场经济和依法治国的条件下，理论创新和制度创新就显得迫在眉捷，比如政府的职能需要重新定位，人民对国家权力机关性质的理解应该由在革命时期的片面时强调专政机器和暴力机关的一面转变为保护人民生命财产安全和提供公共物品。而要做到这些，政治体制改革的深化是必不可避的。当前，迫切需要摧毁县乡村三级利益共同体，进一步解放农民，使农民真正摆脱几千年来的乡村社会的羁绊，成为既是现化文明的创造者又是现代文明成果的享受者。我国已经在新世纪第一年加入了WTO，这标志着以开放倒逼改革、加速摧毁三级利益共同体的时机已经到来。加速三级利益共同体的崩溃，有利于适应经济全球化的需要。经济全球化是不可阻挡的历史潮流，积极主动融入经济全球化，是一个国家和民族跻身世界发达之列的必然选择。三级利益共同体的反现代进步性和封闭落后性，极不适应经济全球化的需要。加速三级利益共同体的崩溃，是社会主义现代化建设的需要。实现现代化是中华民族几个世纪的梦想，而作为一个农民大国，没有农业的现代化，就没有国民经济的现代化，没有农民的小康，就没有全国人民的小康，没有农村的繁荣稳定，就没有整个国家的繁荣稳定。不摧毁三级利益共同体，就不可能使占总人口70%的农民汇入到现代化的潮流中来。加速三级利益共同体的崩溃，是建设社会主义民主政治的需要。没有民主，就没有社会主义，也没有社会主义现代化，实行民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标，党的十五大明确提出要进一步扩大基层民主，加强基层法治，而三级利益共同体却最大限度地保留着封建人治的糟粕，极大地阻碍了农民群众当家作主权利的发挥。加速三级利益共同体的崩溃，是解放农民的需要。进一步解放农民，使农民从旧体制的束缚中解放出来，是我们党和国家坚定不移的方针，是全国人民的共同心愿。解放农民就是打破旧体制的枷锁，还给农民自由。事实证明，只要给农民自由，农民就会创造出惊人的历史奇迹。三级利益共同体无疑妨碍了农民的自由。鉴于三级利益共同体自身创新机制的丧失，加速三级利益共同体的崩溃，必须在中央政权的领导下，大规模地输入新的民主政治制度，使这些新的制度安排强大到足以阻止和破坏原有的“权力漩涡”才能产生积极的效果。这些制度安排就是县乡村三级利益共同体最害怕的克星：开放、民主、法治和监督。开放：彻底废除沿用近半个世纪的户籍制度，从根本上打破二元社会结构，重新恢复和确立公民的居住和迁徙自由，还给农民公平公正的国民待遇，实行城乡一体的就业制度、教育制度、社会保障制度等，加快城市化步伐，使绝大部分农民从农村进入城市变为市民。还给和保障农民的自由，这是传统社会向现代社会转变的必由之路。民主：一切封建主义的传统势力最怕的就是民主。共产党执政就是要最大限度地实行民主。根据我国民主政治建设的路径选择，实行基层民主意义重大。在当前实行村民自治的基础上，应尽快撤销乡镇政权，实行乡镇自治，并推及到县级政府自治，在地方自治的基础上全面实行直接选举，彻底打破任命制，废除终身制，对各级领导干部实行民主选举和罢免，并限定任期。必须重新界定和突出市场经济条件下的政府公共行政职能，废除计划经济体制下的目标管理责任制。法治：法治是人治的天敌，真正的法治是对公民权利的切实保护和对政府权力的严格约束的统一。坚持和实行依法治国，努力建设社会主义法治国家，树立宪法的神圣权威，使农民的宪法权利得到切实的保障。基层政府和自治组织必须严格依法行政，一切违宪违法行为都必须予以追究。监督：一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条真理。为了防止基层权力的滥用，必须以权力制约权力，加强对权力的监督。首先，建立以权力制约和监督权力的机制，其次，强化新闻舆论的监督，再次是建立农民群众有效监督的体制，使农民能依照法定途径和程序监督权力机关和领导干部；并且适应市场经济利益多元化的需要，提高农民的组织化程度，形成农民自己的利益代言人。注释：参见（美）杜赞奇.文化、权力与国家――1942年的华北农村.南京：江苏人民出版社.1994年版.参见农业部政策研究中心课题组.二元社会结构：城乡关系：工业化?城市化（执笔 刘纯彬）.经济研究参考资料.1988年第90期.参见课题组.二元社会结构：分析中国农村工业化城市化的一条思路（执笔 刘纯彬）.经济研究参考资料.1989年第171、172期.参见毛泽东选集第五卷.北京：人民出版社.1977年版.第107-115页.参见舟莲村.谈农民的不平等地位.社会.1988年第9期.参见仲大军.户籍制度与二元结构对中国农村的影响.中国国情国力.2001年第2期.参见张英红.二元户籍制:半个世纪的“城乡冷战”.城乡建设.2001年第7期.参见张英红.论实施城镇化战略.中国社会发展战略.2001年第2期.杜润生.给农民国民待遇中国改革.2001年第10期.陆学艺.“农民真苦，农村真穷”？.读书.2001年第1期.党国英.我们为什么要为农民说话?.南方周末.2000年12月7日.郭书田.再论当今的中国农民问题.农业经济问题.1995年第10期.马克思恩格斯选集第四卷.北京：人民出版社.1995年版.第4147页.参见荣敬本等.从压力型体制向民主合作体制的转换.北京:中央编译局出版社.1998年版.参见张以文译注.四书全译.长沙：湖南大学出版社.1989年版.第128-129页.一本奇书的奇遇.南方周末.2000年10月12日.山西“割舌事件”真相调查.南方周末.2000年5月12日.转引自梁骏等编著.村民自治――黄土地上的政治革命.北京：中国青年出版社.2001年版.村官的当家权.南方周末.2001年3月29日.参见李昌平.说句真话不容易.百姓.2001年第6期.

第二篇：三级利益共同体：县乡村权力运作与农民问题

中国是一个历史悠久的农业国家，从事农业生产的农民是中国最大的弱势群体。对于中国这样一个农民大国来说，几千年来的农民起义和朝代更替，实质上都是国家权力与农民权利恶性互动的结果。为了加强对农民的统治，历代中央政权无不把对乡村社会的控制与治理作为第一要务。中央集权专制主义与地方权势集团密切结合，逐渐形成了独具特色的乡村社会政治结构和控制机制。辛亥革命推翻了几千年来的封建帝制，中国开始曲折地走向民主共和，但传统的乡村结构和治理模式仍以惯性力量发挥着巨大的作用。当政治现代化在县级以上的国家政权建设层面取得一些明显的成就时，乡村社会权力结构的合理化却进展迟缓，甚至出现“国家政权内卷化”[1]现象。中国共产党领导的新民主主义革命的胜利，推翻了压在农民身上的帝国主义、封建主义和官僚资本主义“三座大山”，这是中国农民宏观政治环境和社会环境的历史性巨变。对农民来说，中央政权已经建立在“全心全意为人民谋福利”的理念基础之上，但直接管治农民的县乡村三级却在传统乡村社会历史惯性的作用下，借助计划经济体制的“合法外衣”，结成牢固的县乡村三级利益共同体，以新的面貌出现在中国现代化的舞台上。研究当代中国农民问题，就不能不研究县乡村三级利益共同体。如果说历史上中国农村是封建专制主义统治下地方精英治理的乡村社会，那么当代中国农村就是在二元社会结构下三级利益共同体治理的乡村社会。

一、农民问题：从二元社会结构说起建国以来，新中国的农民虽然摆脱了旧的奴役和“三座大山”的压迫，但又被套上了新的体制性枷锁，背负着新的“两座大山”艰难地行走在现代化的道路上。农民身上这种新的体制性枷锁和新的“两座大山”就是“二元社会结构”和“三级利益共同体”。早在1988年，农业部政策研究中心的一批专家学者在深入调查研究的基础上，提出了著名的“二元社会结构理论”。[2]这个理论很快被学术理论界普遍接受，并被公认为分析研究当代中国“三农”问题最重要的理论工具。二元社会结构理论认为，在苏联模式的严重影响下，我国建立起高度集中的计划经济体制，为确保这个体制的运转，国家制定和运用包括户籍制度、粮油供应制度、就业制度、教育制度、社会保障制度第十多项具体制度，严格地把农民限制在农村，并通过“挖农补工”和“剪刀差”获取工业化优先发展所需要的原始积累资金，重点实施重工业优先发展战略。这一系列二元性的政策制度，都是以剥夺农业和农民为代价来保证城市工业的发展和市民生活水平的稳定提高。这种二元社会结构，把整个国家严格地划分为农村和城市两大块、农民和市民两大类，从此在中国，城市与乡村严格分割、农民与市民明显有别，农民被人为地降为低人一等的二等公民。这种二元社会结构，实质上是国家对农民利益和权利的严重剥夺，是农民长期陷入贫困的一个重大的制度根源，也是当今中国农民问题日益尖锐化的症结所在。对这种二元社会结构给农民造成的贫困和不公平待遇的认识，并不是始于上个世纪八十年代中后期，而在五十年代初就被人尖锐地提了出来。新中国为农民说话的“始作俑者”就是被誉为“高风亮节，宁折不弯”的梁漱溟先生，当时梁漱溟先生就指出在这种二元社会结构中“农民在九天之下”。[3]这种正视农民的理性思考却被毛泽东严厉指责为“冒充农民代表”而遭到无情地批判。[4]从此，正常的理论研究和学术探讨无法正常进行，举国上下万马齐喑，很少有人再敢为农民的利益说话了。就是到了八十年代中期，人们还在为农民说话心有余悸，一个著名的杂志编辑部收到一篇“谈农民的不平等地位”[5]的文章时就迟迟不敢发表，原因之一就是怕做“小梁漱溟”。[6]时至今日，二元社会结构理论已广为学界认同，二元社会结构的严重后果也日益凸现出来，但二元社会结构却仍然没有得到根本性地废除，它依然在钳制农民的自由发展。半个世纪以来的二元社会结构，造成的损失是巨大的，它的两个直接后果是造成了农民的普遍贫困和城市化水平的严重滞后。一是农民的贫困。据统计，从1952年到1986年34年间，国家通过“剪刀差”从农民手中隐蔽地拿走了6868.12亿元的巨额资金，约占有这些年间农民所创造价值的18.5%。[7]而进入二十世纪九十年代以来，“剪刀差”还呈不断扩大的趋势，每年“剪刀差”的绝对值都在1000亿元以上。同时，城乡收入差距不断拉大，1978年城乡居民的实际收入比率为2.36，1987年扩大到2.38，1995年扩大到2.79，2000年估计为3.2，世界上多数国家的城乡收入比率为1.5，超过2的极为罕见，但我国现在竟然超过了3，按中国社会科学院经济所赵人伟先生的计算，如果加上城市居民所享有的实物性福利，目前我国城乡居民实际收入的比率在4左右。[8]不仅如此，通过“八七扶贫”攻坚，到2000年底我国还有3000万农民没有解决温饱问题，并且还存在严重的返贫现象。二是城市化水平的严重滞后。城市化水平被公认为是衡量一个国家或地区经济发达和文明程度的重要标志。国际经验表明，在现代化的道路上，有三个著名的城市化水平的衡量指标，一个是城市化水平达到30%左右时，开始进入城市化加速发展阶段；一个是城市化水平达到50%时，进入基本实现现代化的发展阶段；一个是城市化水平达到70%时，进入消除“三大差别”（工农差别、城乡差别、体力劳动和脑力劳动差别）发展阶段。据世界银行统计资料，1996年，全世界城市化

水平已达45.5%，发达国家城市化水平一般都在70%以上，譬如美国为76.3%，英国89.3%，法国74.9%，德国86.7%，日本78.3%，俄罗斯76.3%，加拿大76.8%，意大利66.7%，发展中国家的平均水平也在40%以上，一些看似与我国经济发展水平差不多的发展中国家和一些新兴工业化国家的城市化水平也都大大高于我国，如巴西为78%，阿根廷88.4%，澳大利亚84.7%，新西兰86.1%，韩国82.3%，菲律宾54.9%，新加坡则为100%，而同期我国仅为29.4%，相差甚远。[9]我国城市化水平之所以大大滞后于经济发展水平，其根本原因就是人为的二元户籍制度对农民进城的严格限制。有鉴于此，笔者曾大声呼吁“万众一心推倒‘户籍墙’”。[10]我国建立的这种明显歧视农民的二元制度，实质上是一种城乡有别的“双重标准”。改革开放以来，一批有良知和正义感的著名学者开始自觉地发扬“梁漱溟精神”，勇于面对现实，不遗余力地为农民鼓与呼。有的提出要给农民创造一个更好的制度环境，“给农民国民待遇”；[11]有的提出要“再一次解放农民，改变城乡分治、一国两策的格局”；[12]有的提出在整体上“我们还是要更多地为农民说话，因为农民更需要有人为他们说话”；[13]有的提出要“使农民真正成为国家的主人”，[14]等等。他们的声音，代表着广大农民群众的心声，也代表着改革的方向。可见，二元社会结构确实是压在当代农民身上的“一座大山”。本文在此基础上将探讨压在农民身上的另“一座大山”－－“三级利益共同体”。

二、三级利益共同体：探析农民问题的新视角在计划经济条件下，国家人为构筑的二元社会结构把农民限制在农村这个狭小的范围之内，使农民享受不到市民的平等待遇；同时，在农村这个狭小的范围之内，农民又遭受着县乡村三级利益共同体的强力控制。这就是当代中国农民面临的大环境和小环境。当代中国农民正是在这种中央政策制度的普遍歧视和基层政权（本文仅指县乡村三级，下同）的联合挤压的夹缝中谋求生存。用一个比喻来说，农民是一群绵羊，政府在大环境上把这群绵羊牢牢地围圈在农村，不准“外逃”；而在农村这个小环境里，又有一群虎视眈眈却没有套上任何缰绳的恶狼，羊群的命运就可想而知了。这种比喻也许有点“骇人听闻”，但研究和分析直接控制和管理农民的县乡村三级的权力结构和运作机制，对进一步研究农民问题无疑是很有意义的。

（一）三级利益共同体的含义和特征本文提出的三级利益共同体是一个新的概念，它是指直接与农民打交道的县乡村三级基层权力组织在与农民的博弈和互动中所结成的利益同盟。三级利益共同体的基本特征：地位的独立性：县乡村三级处在国家权力结构的最底层，远离中央权力中心，这种相对于中央权力的边缘性使县乡村具有自身的独立性，这就是人们常说的“天高皇帝远”。这种中央权力鞭长莫及的状况容易放纵和滋生欺压百姓的“土皇帝”。像全国知名度极高、广为世人瞩目的大邱庄都能在现代文明社会孕育出“土皇帝”禹作敏，其他各村就很难说了。这种地理位置的边缘性和权力的底层性，决定着基层权力的独立性。对农民来说，服从基层干部的管治，就是服从中央政权的领导，但同时，基层干部的胡作非为也会损害中央政权在农民心中的威信和形象。对象的单一性：中国是一个著名的农民大国，70％的总人口生活在农村，三级利益共同体直接面对的就是这些数量十分庞大而又相当分散的九亿农民，农民的命运与三级利益共同体的命运紧密相连。二元社会结构使大量人才流出农村，世世代代劳动和生活在农村这个小圈了里的大都是没有文化的农民，而三级利益共同体内的干部素质也参差不齐，不少县乡村干部即使怀揣一张高学历的文凭却仍有一种横蛮无理的封建“酷吏”作风。这种管理对象的单一性，使三级利益共同体无需花费更多的工作技巧方法和提高法律道德文化素质就能解决实际问题，甚至基层干部作风的粗暴和工作方法的简单似乎更有效。成员的本地性：三级利益共同体成员（指县乡村三级干部），绝大多数都是土生土长的本地人，这种成员的本地化特性，使他们十分熟悉本地的风土人情，他们在血缘关系和地缘关系交织而成的关系网络中，很容易结成利益集团。干部的异地交流既十分稀少，又相当艰难，既使在县一级有个别领导实行了极其有限的异地交流，他们也大都有一种“强龙压不过地头蛇”的感叹。运行的封闭性：这种封闭性体现在三个方面，一是二元社会结构使农民固定在农村这个狭小的圈子之内封闭性地劳动和生活；二是县乡村三级在权力运作上严格遵循着体内循环，难以与外部的大世界连成一体；三是县乡村三级共同体具有明显的排外性、排他性，所谓“地方保护主义”正是这种权力封闭运行的真实写照。利益的一致性：县乡村三级利益共同体具有明显的利益一致性，三级利益共同体实质上也是一种命运共同体，一荣俱荣，一损俱损。这种利益的一致性通过种种目标责任制把县乡村三级紧紧地捆绑在一起，只有共同维护、巩固和遵守三级利益共同体的利益，才能确保每一级的自身利益和每一个成员的切身利益。管理的强制性：县乡村三级利

益共同体内部有着十分明确的管理制度，为确保管理的有效性，三级利益共同体通过干部的任命制和目标责任制实行层层控制和管理，下级必须顺着上级的权力棒运转，否则就会被“罚下场”。这种内部管理的严格性和强制性已经形成一种巨大的惯性，任何组织和个人几乎都无法招架和抵挡。监督的软弱性：对县乡村三级利益共同体的监督主要有四个方面，一是共同体内部的监督，内设在共同体内的监督部门事实上已构成共同体的一部分，其监督的无效性已广为人知；二是农民群众的监督，虽然从监督学上说这是很重要的监督，但在传统体制下，农民缺乏左右三级利益共同体命运的合法性制度安排，因而这种监督不可避免地演绎成浩浩荡荡的“上访大军”；三是上级的监督，上级监督实际上处于力不从心的状态，不少在上级看来强有力的监督制约措施一旦到达三级利益共同体时，就被“上有政策，下有对策”所化解；四是新闻舆论监督，目前这种监督具有一定的威慑性，比如中央电视台“焦点访谈”栏目就被农民视为“焦青天”，但新闻单位“坚持正面宣传为主”的方针，其监督的有限性也是显而易见的，而一部分新闻工作者又不断地受到三级利益共同体的威胁、收买和同化，监督路上千难万险。县乡村三级利益共同体的形成，有其深刻而复杂的政治、经济、文化等多重根源。从政治上来说，中国几千年来实行的是封建专制政体，建国后又实行高度集中的计划经济体制，这种计划经济体制限制农民的自由发展，使县乡村三级利益共同体更加膨胀和凝固化；从经济上说，中国农村始终停留在自给自足的小农经济状态，家庭承包责任制的推行虽然一度极大地解放了农村生产力，解放了农民，但在这种分散的家庭经营下，难以形成现代规模经济，农民仍然摆脱不了小生产者的命运；从文化上说，几千年来的封建主义思想在农村根深蒂固，而长期的计划经济体制，又使封建主义残余思想有了最好的寄生体，农村就成为是封建主义残余思想的最大藏身之地，不管是农民还是基层干部，都不同程度地深受封建思想的严重影响。加上农村地域的封闭性和二元制度的隔离性，农民无法与外部世界进行有效的交流，这种二元社会结构无形之中巩固了三级利益共同体的制度基础，农村的资金和人才都成了“肉包子打狗――有去无回”，农村仍然保留着落后的生产生活方式，广大农民被远远地排除在现代化的门槛之外，致使一个现代的城市社会与一个传统落后的农业社会长期并存。

（二）三级利益共同体的游戏规则县乡村三级利益共同体的权力运作有一整套行之有序的游戏规则：自上而下的干部任命制：本来马克思主义经典作家对干部的任命制是坚决反对的，因为它是民主政治的大敌，与社会主义高度民主原则相背离。恩格斯曾明确说过：“州政府任命专区区长和市镇长官，这在讲英语的国家是绝对没有的，而我们在将来也应该断然消除这种现象，就像消除普鲁士的县长和参政官那样。” [15]巴黎公社时的公职人员就取消了从上到下的任命制，由各社区代表普选产生，并且随时予以撤换。干部的任命制是在苏联时期才得到普遍采用并逐渐僵化起来。我国深受苏联模式的影响，广为推行干部自上而下的任命制。这种自上而下的干部任命制，就成为维系县乡村三级利益共同体的主要纽带。虽然从理论上说，干部是人民的“公仆”，是全心全意为人民服务的，但在具体工作生活中，每个组织和个人都有自身的切身利益，而干部自上而下的任命制，又决定各级干部只能对上负责而难以对下负责。县里任命乡镇干部，乡镇任命村里干部，这种任命制成为上级控制下级的有效手段，下级干部为了得到上级领导的赏识和提拔重用，就必然想方设法“巴结”、“讨好”上级领导，“不是奴才不是才”、“拍马屁”就已经成为干部积极钻研的必修课，人类所普遍信仰的“人服从正义、真理和法律”就演变成“人服从人”，于是溜须拍马盛行，买官卖官屡禁不止。既然干部的升迁决定于上级领导而与农民群众无关，干部们自然不可能真正把群众放在心上，即使迫不得已做些“亲民”的事，也只不过是为了取悦上级领导而做的表面文章。对干部来说，大部分情况是下级干部对上级领导俯首贴耳，对农民群众则颐指气使，这种对领导的卑恭和对农民的傲慢，构成了干部的“二重性”。层层分解的目标责任制：实行目标责任制是县乡村三级共同体突出的管理模式和基本特征，这种目标责任制通过将政府确定的经济和社会发展的硬指标层层分解，从县分解到乡镇，从乡镇分解到村，村再分解到每个农民身上，年初各级签订目标责任状，年终依据目标责任状进行考核，以确定“政绩”。这种目标责任制管理方式，实质上是计划经济体制下对企业进行计划指标管理方式的翻版，它完全漠视了市场经济条件下政府角色的“裁判员”身份和提供公共物品的公共职责。这种目标责任制在实践中形成了一种典型的“压力型体制”[16]，使县、乡、村三级的“经济指标承包制”演变为“政治责任承包制”，形成县委县政府――乡镇党委政府――村党支部村委会的连坐制。为人民服务的行政理念就蜕变成为完成具体目标责任制指标而奋斗。凡是与目标责任制有关的“指标”，各级领导和干部就想方设法（包括弄虚作假、盘剥农民）去完成，与目标责任制无关的事，就一概不管。所以常常出现这样的困惑：各级各部门每年都出色地完成了年初签订的目标责任状，可农民群众却怨声载道，各种问题堆积如山，社会矛盾日益尖锐。政绩至上的任务完成制：在自上而下的干部任命制和层层分解的目标责任制行政管理模式下，政府行政的目标就完全由口头上的“为民造福”转变为实际工作中的“政绩至上主义”，而这种“政绩至上”又仅仅体现在一大堆空乏的“数字指标”上，所以不妨称着“数字型政绩至上”。在加入了WTO，这标志着以开放倒逼改革、加速摧毁三级利益共同体的时机已经到来。加速三级利益共同体的崩溃，有利于适应经济全球化的需要。经济全球化是不可阻挡的历史潮流，积极主动融入经济全球化，是一个国家和民族跻身世界发达之列的必然选择。三级利益共同体的反现代进步性和封闭落后性，极不适应经济全球化的需要。加速三级利益共同体的崩溃，是社会主义现代化建设的需要。实现现代化是中华民族几个世纪的梦想，而作为一个农民大国，没有农业的现代化，就没有国民经济的现代化，没有农民的小康，就没有全国人民的小康，没有农村的繁荣稳定，就没有整个国家的繁荣稳定。不摧毁三级利益共同体，就不可能使占总人口70%的农民汇入到现代化的潮流中来。加速三级利益共同体的崩溃，是建设社会主义民主政治的需要。没有民主，就没有社会主义，也没有社会主义现代化，实行民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标，党的十五大明确提出要进一步扩大基层民主，加强基层法治，而三级利益共同体却最大限度地保留着封建人治的糟粕，极大地阻碍了农民群众当家作主权利的发挥。加速三级利益共同体的崩溃，是解放农民的需要。进一步解放农民，使农民从旧体制的束缚中解放出来，是我们党和国家坚定不移的方针，是全国人民的共同心愿。解放农民就是打破旧体制的枷锁，还给农民自由。事实证明，只要给农民自由，农民就会创造出惊人的历史奇迹。三级利益共同体无疑妨碍了农民的自由。鉴于三级利益共同体自身创新机制的丧失，加速三级利益共同体的崩溃，必须在中央政权的领导下，大规模地输入新的民主政治制度，使这些新的制度安排强大到足以阻止和破坏原有的“权力漩涡”才能产生积极的效果。这些制度安排就是县乡村三级利益共同体最害怕的克星：开放、民主、法治和监督。开放：彻底废除沿用近半个世纪的户籍制度，从根本上打破二元社会结构，重新恢复和确立公民的居住和迁徙自由，还给农民公平公正的国民待遇，实行城乡一体的就业制度、教育制度、社会保障制度等，加快城市化步伐，使绝大部分农民从农村进入城市变为市民。还给和保障农民的自由，这是传统社会向现代社会转变的必由之路。民主：一切封建主义的传统势力最怕的就是民主。共产党执政就是要最大限度地实行民主。根据我国民主政治建设的路径选择，实行基层民主意义重大。在当前实行村民自治的基础上，应尽快撤销乡镇政权，实行乡镇自治，并推及到县级政府自治，在地方自治的基础上全面实行直接选举，彻底打破任命制，废除终身制，对各级领导干部实行民主选举和罢免，并限定任期。必须重新界定和突出市场经济条件下的政府公共行政职能，废除计划经济体制下的目标管理责任制。法治：法治是人治的天敌，真正的法治是对公民权利的切实保护和对政府权力的严格约束的统一。坚持和实行依法治国，努力建设社会主义法治国家，树立宪法的神圣权威，使农民的宪法权利得到切实的保障。基层政府和自治组织必须严格依法行政，一切违宪违法行为都必须予以追究。监督：一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条真理。为了防止基层权力的滥用，必须以权力制约权力，加强对权力的监督。首先，建立以权力制约和监督权力的机制，其次，强化新闻舆论的监督，再次是建立农民群众有效监督的体制，使农民能依照法定途径和程序监督权力机关和领导干部；并且适应市场经济利益多元化的需要，提高农民的组织化程度，形成农民自己的利益代言人。注释：[1]参见（美）杜赞奇.文化、权力与国家――1942年的华北农村[M].南京：江苏人民出版社.1994年版.[2] 参见农业部政策研究中心课题组.二元社会结构：城乡关系：工业化?城市化（执笔 刘纯彬）[J].经济研究参考资料.1988年第90期.参见课题组.二元社会结构：分析中国农村工业化城市化的一条思路（执笔 刘纯彬）[J].经济研究参考资料.1989年第171、172期.[3][4]参见毛泽东选集第五卷[M].北京：人民出版社.1977年版.第107-115页.[5][6]参见舟莲村.谈农民的不平等地位[J].社会.1988年第9期.[7][8]参见仲大军.户籍制度与二元结构对中国农村的影响[J].中国国情国力.2001年第2期.[9]参见张英红.二元户籍制:半个世纪的“城乡冷战”[J].城乡建设.2001年第7期.[10]参见张英红.论实施城镇化战略[J].中国社会发展战略.2001年第2期.[11]杜润生.给农民国民待遇[J]中国改革.2001年第10期.[12]陆学艺.“农民真苦，农村真穷”？[J].读书.2001年第1期.[13]党国英.我们为什么要为农民说话?[N].南方周末.2000年12月7日.[14]

郭书田.再论当今的中国农民问题[J].农业经济问题.1995年第10期.[15]马克思恩格斯选集第四卷[M].北京：人民出版社.1995年版.第4147页.[16]参见荣敬本等.从压力型体制向民主合作体制的转换[M].北京:中央编译局出版社.1998年版.[17]参见张以文译注.四书全译[M].长沙：湖南大学出版社.1989年版.第128-129页.[18]一本奇书的奇遇[N].南方周末.2000年10月12日.[19]山西“割舌事件”真相调查[N].南方周末.2000年5月12日.[20]转引自梁骏等编著.村民自治――黄土地上的政治革命[M].北京：中国青年出版社.2001年版.[21]村官的当家权[N].南方周末.2001年3月29日.[22]参见李昌平.说句真话不容易[J].百姓.2001年第6期.

第三篇：生态公益林与农民利益

生态公益林建设和农民利益的协调

12级法学

（三）班王炜杰3126401067

一、公益生态林概述

根据1996年林业部颁布的《森林资源规划设计调查主要技术规定》的规定，生态公益林是指以保护和改善人类生态环境、保护生态平衡、保存物种资源、科学实验、森林旅游、国土保安等需要为主要经营目的的森林和灌木林公益林主要发挥的是生态效益，在大多数情况下，具有公共性和非排他性，这种生态效益不必经过市场交易就能为公众所共同享有。通常情况下，某个人享有公益林的生态效益并不会妨碍其他人同时享有这种效益。例如，清新的空气、宁静的环境、优美的景观等。因此，生态公益林有着明显的经济负外部性和社会公益性。为发挥其最大的生态效益,其范围内的林木采伐受到严格限制甚至全面禁止,这必将导致该区域林木所有者和经营者难以通过木材市场交换来实现经济效益,从而最终产生由少数人来负担社会公益的不公平现象。如何进行生态公益林区划界定，正确处理好生态公益林建设与林农利益保护关系，是当前集体林权制度改革中面临的一个重要问题。

二、农民权益与生态利益冲突的现状

森林资源具有双重效益，政府与林农对不同效益有着不同的追求。对于林农个人来说，其作为一个理性的经济人，会把追求经济利益最大化作为目标。然而，因为中国尚未建立完善的生态效益补偿机制，其经营森林的生态效益得不到恰当补偿，生态效益没有转化为经济效益，林农收益受到影响。对于政府而言，在公益林建设中所追求的是实现生态效益的公共利益。2者的利益诉求不同，自然会产生利益冲突。

随着中国政府对生态文明建设的日益重视，林业尤其是公益林在生态文明建设中所起的核心作用也日趋显现。因此，各地政府进行生态公益林区划时，往往片面追求本地区的生态效益，不顾客观条件和科学规律，任意忽视农民的经济利益，人为地扩大本区域的公益林范围，使得2者的矛盾呈加剧之势。按照中国目前的法律规定，一旦某森林被界定为生态公益林时，经营者(包括分林到户的农户实行分散经营的农户或在承包、租赁荒山荒地过程中发展起来的造林大户或集体林业企业等)有获得森林生态效益补偿的权利。依据财政部、国家林业局《中央森林生态效益补偿基金管理办法》的规定，中央补偿基金平均补助标准为每年75元／hm，其中67．5元／hm用于补偿性支出，补偿性支出用于重点公益林专职管护人员的劳务费或林农的补偿费，以及管护区内的补植苗木费、整地费和林木抚育费；7．5Yw'hm用于森林防火等公共管护支出。对公益林生态效益进行补偿的实质，是对向社会提供生态效益服务的公益林经营者的经济损失进行弥补。经营者的经济损失主要体现为营造公益林的投入成本、商品林划为公益林后不能采伐利用所带来的经济损失以及生态公益林的管护费。而当前生态效益补偿基金基本尚停留在单纯管护费的支出，其补偿标准严重偏低，不足以完全补偿集体林被划为公益林带来的各种损失。随着集体林权制度改革的不断深入，林地的价值普遍上升，生态公益林与商品林的收益差距进一步拉大，出现了管护难保证、补偿难到位、利用难开展等问题，生态公益林保护的压力越来越大。今年两会期间，不少政协委员和人大代表建议提高生态效益补偿标准，以调动广大林农保护和管理的积极性，进而巩固和拓展集体林权制度改革的成果。

然而，在当前财政条件下，大幅度提高生态效益补偿标准难以短时实现，尤其对于中国生态相对脆弱的西北部地区而言，更是天方夜谭式的祈求。在进行公益林区划实践中，许多地方将一部分属于集体所有的林地或者集体所有由农民个人承包经营的森林界定为公益林，对其林权的行使进行严格限制，得农民的利益保障受到进一步的威胁。

三、协调双方利益的可行措施

在我国目前的林业建设状况下，农户的参与在公益林的建设中是不可缺失的重要成分。农户作为与公益林距离最靠近联系最紧密的利益相关群体，公益林建设中必须重视农户的参与问题。农户拥有对森林资源的产权是农户参与公益林建设的前提。很多研究表明，如果农民对林业资源如林地产品没有使用权和管理权，农民就不可能积极地参与社区林业发展。在全国林业工作会议上，有关部门明确指出，应大力发展民营林业，给私有林以合法地位。鼓励民间种类投资主体以营造新林，或购买国有和集体林等多种方式取得对森林资源的产权，只有这样，农户才会积极参与公益林的建设。另外，降低农户对森林的依赖程度是农户参与公益林建设的关键。随着林区农户经济收入的提高，经营森林的机会成本也会相应提高，从而农户对森林的依赖程度会随之降低，在这种前提下，寻求替代生计是降低农户对森林依存度的关键。政府应从加强为林农寻求替代生计人手，降低农户对森林的依存度，切断森林保护中的恶性循环链条。①分类管理

日本政府对国有林改革的重要举措是对国有林进行分类管理，成效显著。中国公益林建设完全可以借鉴这种做法。地方政府认定辖区内生态公益林时，应参照国家颁布的公益林认定办法和标准，将公益林界定为严格保护、重点保护、一般保护3种类型。对不同类型的公益林进行区别管理，允许经营者在指定的类型区域内不同限度的利用林木资源。这样既可以推进国家生态建设，亦能缓解对农民利益保护的严重不足。

将生态区位极端重要、生态环境极其脆弱、采伐后难以更新的森林和列人世界自然遗产名录等一级保护的防护林，以及特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林等列为严格保护。对此类森林，实行最严格的保护措施，禁止采伐。将干流源头及两岸、一级支流源头及两岸、库容6亿m以上等重要区位的生态公益林和沿海基干林带等二级保护的防护林，以及特种用途林中的国防林、环境保护林、风景林、科学实验林、母树林等列为重点保护。以非生产性施策，按近自然林业经营，可进行必要的抚育和更新性质的采伐，采伐方式采用生态疏伐，伐后必须采取封育等措施使其尽快恢复。

生态公益林区划界定前为自留山和人工商品林的第一代林分以及三级保护的防护林列为一般保护，按生态效益、经济效益兼顾施策，森林经营实行梯度经营，在保护的前提下，对立地条件好、坡度较缓、不易造成水土流失的区域可以进行合理的利用，逐步更替单一树种和单层林分，引导形成复层混交林，逐渐恢复其生态系统功能，提高其生态效益。在这种分类经营管理体制下，政府和林农双方都是获利的。政府对某些公益林实施一定自由采伐政策，林农将会按照市场需求采伐。他们通过对木材市场价格和生态效益补偿价格之间的比较确定采伐额度，不仅获得木材的市场收益，还可获得森林的生态效益补偿，其收益达到最大化。政府也可以减少行政管理成本，获得了最大化效益。

②林地地役权

在集体林权制度改革中，农民获得了林地承包经营权并得到了林业部门颁发的林权证。如果国家为了提高国有土地的生态效益，直接将集体林界定为公益林，对农民承包经营的林地的权利进行限制时，可以根据《物权法》关于地役权的有关规定，由政府委托或者由法律授权其他管理机构与集体经济组织签订一个地役权合同。通过采取签订地役权合同的方式，对林地承包经营权人进行补偿。

地役权合同的权利义务内容，主要体现为限制与补偿，即地役权人通过合同限制供役地权利人的权利的行使，从而达到提高自己的土地利用价值，而供役地的权利人则可以从地役权人那里得到相应的经济补偿，以弥补由于权利受到限制所带来的经济损失¨引。集体林划为生态公益林以后，林业主管部门与集体经济组织签订的森林管护协议和生态效益补偿协议，就类似于地役权合同。但2者不同的是林地地役权合同内容是由合同双方当事人协商确定，而生态效益补偿基本内容，如补偿标准，是由法律直接规定，排除了林农自由主张的权利。与行政命令、强加义务、限制权利的刚性行政管理措施相比，地役权合同方式更加符合法治的要求，也更有利于对集体林权和农民个人林权的保护。

③国家征收

生态公益林不宜实行多元化、分散化经营，其经营管理应当适应中国森林资源发展的总体要求，因此应当明确生态公益林的所有人是国家。现实当中，大部分生态公益林的林地以及生态公益林的林木归国家所有，国家享有这些森林、林木、林地的所有权。但是，还有一些生态公益林是由团体、单位和个人营造的幼林，所有权归营造者所有，而不是归国家所有。因此，如需将集体林界定为公益林，最终还是应该通过林地行政征收的方式来进行，即国家以购买方式获得其对原集体所有的森林资源的所有权，然后再将其界定为公益林。此种方法因其具有强制性，操作起来迅速简便，但是必须按照法律规定对被征收人给予充分补偿。《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。林地征收制度全面、充分补偿了权利人因其林地划为公益林带来的各种损失，是对林农最为有利的一种保护方式。

④完善森林生态效益补偿制度

多年来，虽然我国设立了森林生态效益补偿基金，但是实践中的森林生态效益补偿在实质上只能称之为公益林的“管护补助”。要完成“管护补助”向“生态补偿”的过渡，我们必须解决以下几个问题：

一是补偿的标准。生态效益补偿简单而言就是自然资源有偿使用，即自然资源使用人或生态受益人在合法利用自然资源过程中，对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者支付相应费用的制度(曹明德，2010)。生态补偿是对具有生态价值的对象进行保护的投入，也是对保护主体为了保护环境而放弃发展机会的弥补。生态补偿是有衡量标准的，标准就是补偿主体对生态服务的需求。森林生态效益补偿应当反映出公益林生态产出的正确价值，体现其经济效益。同时，应当根据不同林区、不同林种设定不同的补偿标准，实现补偿公平化、合理化。

二是资金的来源。森林生态效益补偿基金设立已有十年，但公益林生态效益补偿标准并没有显著提高，其中一个很重要的因素就是缺乏资金。国家是负有生态补偿责任的主体，这一点是确定的，但是国家并不是唯一的责任主体。按照“谁受益、谁补偿”的生态效益补偿原则，生态受益者除了国家，还可以是具体的法人、机关、社会组织或者自然人。通过区域、产业、水源流向，都可以确定补偿责任主体，确定了责任主体，就能够更加合理地落实补偿资金。

三是权责的管理。生态受益者支付费用，是因为生态服务提供者提供了生态服务，受益者与服务提供者的权利义务是双向的、互动的，生态服务提供者只有提供了生态服务才能够得到收益。对公益林承包户而言，获得补偿是因为进行了公益林管护，为生态产出付出了劳动；如果没有进行管护，就没有权利获得补偿。完善生态效益补偿制度，必须明确生态效益补偿法律关系各方的权利义务，不能 顾此失彼。

上述3种不同方式，可以理解为针对不同时期、不同区域的公益林建设中生态效益和农民经济利益矛盾解决的不同措施。地方财政比较困难的地区，在给与生态效益补偿的同时，可以对不同类型的公益林进行区别管理，将某些林业经济权利赋予给经营者，降低其经济损失，从而缓和生态效益和经济利益的冲突。对于经济相对发达地区，应当适用地方政府与林地经营者签订地役权合同的方式来解决相关问题。最终，在经济高度发达等条件都具备的前提下，应该依照物权法的规定，先应由国家进行征收后，才能将有关森林界定为公益林。唯有如此才能真正保护林农的权益，才能促进中国森林实现真正的可持续发展。

附参考文献：

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第四篇：诉讼中农民利益维护遇到的问题及对策

近年来，党和国家高度重视“三农”问题，涉农案件日益增多，如何审理好该类案件，直接关系到农民合法权益的保护，农业的发展和农村社会的稳定。下面谈谈在审理涉农案件经常碰到的一些问题及应对措施。

一、审理涉农案件存在的问题

1、农民诉讼能力低下。我国农民受教育程度不够，文化素质普遍不高，大多数当事人诉讼能力较差，法律、权利、证据意识淡薄，对法律条文的理解能力、语言表达能力、法庭辩论能力比较欠缺。

2、涉及部门多，农民维权路艰辛。在案件起诉到法院之前，绝大多数农民（特别是伪劣农资案件）都找过当地有关部门请求解决问题，某些案件涉及部门多，他们由于种种原因互相推诿，口惠而实不至，迟迟不予解决。在多个部门长时间的奔波和等待之后，许多农户逐渐失去了信心，最后只得上法院讨说法，而打官司无疑要牵扯上他们大量的精力、财力，一般农民无法承受。但某些案件若未能及时处理，农民就不能获得新的资金来恢复生产，就要承受更严重的损失。因此，要从根本上解决涉农纠纷案件处理难的问题，还需多方共同努力。

3、取证和鉴定比较困难。由于农民证据意识淡薄，事件发生后他们并不知道收集、保全对自己有利的证据，待诉讼之时，提供不了关键性证据，事过境迁，调查取证变得相当困难。检测鉴定难也是涉农案件处理过程中一个公认的瓶颈问题。农资产品质量必须经有资质的机构化验才有法律效力，才可作为执法赔偿的依据，且检验费用不菲，许多农民不敢问津。

4、农民承受能力有限。许多农民经济实力较弱，无钱交纳诉讼费，请不起律师，难以支付高额的律师费、鉴定费；诉讼信心不足，面对复杂、浩瀚的法律和技术上的缺乏，只好知难而退，主动放弃通过诉讼解决纠纷，转而求助其他方式，促使有关案件刑转民，激化了矛盾。

5、对法官依赖性强。当事人主义诉讼模式对当事人的举证提出了更高的要求，若不求助于律师，农民单凭自己来完成全部的诉讼行为，不利于法庭顺利审理案件，许多当事人不知道输在何处。长期以来农民发生纠纷时多寄希望于政府相关部门调查处理，对政府依赖性较强，不善于通过诉讼解决纠纷。因此，一旦诉讼，他们不知如何举证、辩论，深深依赖法官，希望法官能帮助他们完成诉讼行为，他们理解不了法官的中立、消极地位，认为法官应该采取各种方式积极为他们主持公道。

6、法律法规不完善，可操作性不强。许多地方省市都制定了关于农业方面的地方性法规与规章，某些地方性法规及规章与国家法律法规的冲突（如河南省的“种子案件”）、地方各部门规章之间的冲突、各部门权力交叉、职责不清、互相扯皮等，使得执法部门在处理涉农案件时无所适从，不知究竟应以何者为准，操作起来相当困难。

二、应对措施

1、建立快速反映机制。处理涉农案件时，做到快立、快审、快执，各部门应本着“执政为民”的宗旨，相互配合、协调，主动采取有效措施，尽快解决农民提出的问题，帮助农民挽回损失，切实保障农民利益，为农村、农业、农民提供良好的治安环境。

2、加强诉讼指导。针对农民法律知识欠缺的现状，注重加强诉讼指导，让他们充分行使法律赋予的权利。在立案时向当事人送达权利义务通知书和举证通知书，耐心引导当事人举证，使他能积极主动的保全、收集、提供证据，给他们复印与案件相关的法律条文，帮助其理解法律。对于涉及人数众多的共同诉讼，依法合并审理，并引导当事人推选文化素质较高的人作为代表人进行诉讼。

3、依法调查取证。根据法律的规定或当事人的申请，主动到相关部门及深入农村，了解案件情况，调查、收集与案件有关的证据；对于需要通过勘验、鉴定获得的证据，及时与有关部门取得联系，依法委托鉴定，保证涉农案件审理工作的顺利进行。

4、做好调解工作。对涉农案件应注重调解，给当事人讲法律、说道理，促使双方当事人在互谅互让的基础上和解，避免矛盾激化，保持社会稳定。特别是对涉及面广，处理难度大，易引发群体性矛盾，影响农村社会的稳定的土地承包纠纷、农资产品质量纠纷案件，更应注重调解和服判息诉工作，把调解贯穿于整个诉讼活动之中，促使当事人消除矛盾，确保案件的社会效果与法律效果的有机统一。

5、方便农民诉讼，坚持巡回办案。依据客观情况，酌情减免诉讼费，使贫困的农民也打得起官司；对复杂、疑难案件，实行律师强制诉讼主义，解决农民诉讼行为能力低下的问题，胜诉方律师的费用由败诉方承担；为了不误农时，服务农业生产，方便农民诉讼，可以采取电话立案、到农村开庭等方式，深入田间地头、农户家中现场开庭，及时审理调处涉农案件。

6、加强农村法制宣传。结合工作实际，利用双休日时间，深入开展“法律送进村，服务心连心”等普法宣传活动，利用当地广播、电视、报纸向广大的农民宣传法律，告诉他们特别要注意收集、保全与案件有关的证据，提高农民群众的法制观念，增强农民知法、守法、用法意识，协助村组搞好综合治理，建立农村扶助联系点，为农村奔小康提供法律援助和服务。

7、完善农业法律法规。消除地方性法规及规章与国家法律法规的冲突，力求法律的统一；明确各部门的权限与职责，消除权力之间的重叠、交叉现象，使得规章与规章之间权责分明、协调统一，操作方便。

第五篇：城市化进程与农民利益保障

城市化进程与农民利益保障

推进城市化、提升工业化、实现现代化是我国经济社会发展的必然趋势，是增加农民收入、全面建设小康社会的必由之路。随着城市化步伐的不断加快，我市越来越多的土地资源被征用开发。如何保护失地农民利益，是当前迫切需要研究和解决的重大课题。为了贯彻落实党的十六大提出的全面建设小康社会的战略目标，更好地解决农民利益的保护问题，今年4－5月，市政协组成了专题调研组，对我市在推进城市化进程中的农民利益保护，尤其是在征地拆迁补偿安置工作中的农民利益保护问题进行了专题调研。先后多次召开座谈会、委员约谈，听取了54个部门、单位领导的情况介绍和对进一步做好征地拆迁中农民利益保护工作的意见和建议。现将调研情况和建议综述如下：

一、近几年来，我市经济发展势头迅猛，各项社会事业蓬勃发展，城市化进程进一步加快，用地需求量逐年增长。2001年－2003年，全市各类建设用地达126150亩，其中国家重点建设项目用地12900亩，工业用地70950亩，公用事业建设用地10200亩，商业用地1500亩。从城市化发展的趋势看，在今后的几年里，全市建设项目用地年均需求量将在4万亩以上。大面积的征地带来大量的拆迁，2002年－2003年，仅新区就将拆迁民房14800户。我市各级政府及相关职能部门高度重视征地拆迁补偿安置工作，围绕确保重点建设项目的顺利实施、维护社会稳定、切实保护征地拆迁中农民利益等方面，做了大量富有成效的工作。

1、征地拆迁政策逐步完善。根据《中华人民共和国土地管理法》、《江苏省土地管理条例》及《城市房屋拆迁管理条例》等法律法规和有关政策规定，结合我市经济和社会发展的实际，市委、市政府和有关部门，先后研究制订出台了锡政办发[2001]178、179号文和锡政发[2002]343号文等规范性文件，各市（县）、区、镇对征地拆迁工作及失地农民补偿安置保障等也根据各自情况制订了相关政策，为征地拆迁工作的顺利进行提供政策依据，保证了各项建设工作的顺利实施。各级党政组织及相关职能部门按照中央、省、市有关政策规定，认真做好在征地拆迁补偿安置工作中的农民利益保护。如江阴、新区等把征地、拆迁、农转非、劳动力安置、老年农民保养、社区服务等作为一个系统工程进行综合考虑，积极探索新形势下农村征地拆迁的新路子、新办法，收到了比较好的效果，得到了农民的支持。

2、征地拆迁工作日趋规范。自市委、市政府关于征地拆迁的相关政策规定出台后，各市（县）区相应制订征地补偿方案和房屋拆迁评估方案，严格程序，规范操作。特别是新的《土地管理法》颁布以来，市委、市政府严格要求各级政府及相关职能部门认真贯彻执行新的《土地法》，建立“两公告一登记”制度，按规定时间将土地征用方案和补偿安置方案在被征用土地的镇、村进行张贴，予

以公告；由国土部门配合当地政府开展补偿登记。在一定程度上赋予了农民知情权、参与权和监督权，增强了征地拆迁补偿安置工作的透明度、公开性，促进了全市征地拆迁补偿安置工作的规范运作。

3、征地拆迁领导力度逐年加大。市各级政府重视对征地拆迁补偿安置工作的监督管理。各市（县）、区、镇都明确了牵头部门，安排了得力干部分管此项工作。加强对补偿安置工作的协调管理和监督，促进了各类土地征用补偿安置标准的执行和征地拆迁补偿安置资金的落实到位。从调研情况来看，由于各级领导力度的加强，较好地执行了征地拆迁补偿安置标准，基本做到了各类征地拆迁补偿政策的平衡和衔接，防止各类补偿金的挤占、截流和挪作他用现象的发生，积极维护了广大被征地拆迁农民的合法权益。同时，我们还看到基层政府、组织在征地拆迁过程中做了大量的组织协调和矛盾化解工作，为我市城市化建设的顺利进行做出了贡献。

二、调查中，我们看到，在市委、市政府的正确领导下，近年来，我市城市化进程大踏步推进，城市面貌有了很大的改善，成绩喜人。但同时，我们也看到，因城市建设和发展经济的需要，进行了大面积的征地拆迁，给农民带来了一些困难，产生了一些急需解决的问题和矛盾，主要反映在以下几点：

1、征地拆迁补偿政策不统一。目前，我市农村征地拆迁在不同地区、不同项目上，都有不同的补偿政策，标准各异。就地区而言，市区范围（主要是四个城区）执行的是锡政发[2002]343号文件，该文件明确了“以土地换社保”的办法，统一了补偿标准。江阴、宜兴和其余各区则根据各自情况实施着各自的政策，而且镇与镇之间、各开发区之间的安置补偿形式也不尽相同，有的一次性货币安置，有的按期补贴安置，有的解决就业和保养，执行的标准也有高有低。就目前来看，我市不同地区采取不同政策符合各地经济发展不平衡的实际情况，但从维护农民的长远利益、平等权益和减少社会隐患，从缩小城乡差距、推进城乡一体化，从落实依法行政的角度看，这种政策各异的现象应逐步予以解决。另外，各类建设项目的征地补偿标准也存在较大差异。如省级高速公路、环太湖公路征地补偿标准为1.2万元／亩，市重点道桥工程为3万元／亩，地块开发约9万元／亩，农村各镇建设的征地补偿标准更是不一。因此，有时在同一个村组相邻的地块，由于征地项目不同，安置补偿的执行标准也不同，农民意见很大，农村基层干部也无所适从，工作难做。

2、征地拆迁补偿标准偏低。这主要反映在国家、省和市重点基础设施项目征地补偿标准偏低，分别为1.2万元／亩、3万元／亩。而被征地农民参加社保统筹每人需4－5万元，低于3万元／亩的征地补偿标准将直接影响农民的生活安置和社会保养的解决，基层政府也不胜负担。如环太湖公路项目，其征地拆迁补偿执行的是省政府苏政发[2002]77号文件，据该文件测算，华庄镇内13公里的征地补偿费为2209万元，如按锡政发[2002]343号文件测算资金缺口高达3888万元，这种情况在滨湖区其他各镇也不同程度存在。基层干部和农民认为，征用的土地派什么用是政府的事，征地补偿标准应根据区域不同制订合理的、基本统一的价格，不能牺牲农民的利益。此外，对征地住宅的拆迁，我市是按锡政办发

[2001]178号文件规定的以人均建筑面积30m2为标准进行安置补偿。我市城郊农村人均住房面积大多超过30m2，许多农宅在150—250m2，80%的农户拆除面积超过安置标准面积，虽然文件规定对超面积部分有所补偿，但损失仍然存在。如果是省级重点工程，执行的拆迁补偿标准更低。

3、征地拆迁存在法制化、程序化不到位的现象，有的缺乏预见性、周密性。一是现行征地拆迁政策的法律效力有待提高。由市政府办公室转发的锡政办发

[2001]178、179号文件缺乏权威性和法律效力，在一些地方进行指导和监督的力度不够。二是《土地管理法》规定的“两公告一登记”制度（即征用土地公告、征地补偿安置方案公告和征地补偿登记）执行困难，被征地农民的知情权、参与权、监督权等民主权利没有得到充分尊重。三是有的工程项目为了赶进度，先开工后办征地手续，补偿政策迟迟不落实，如前三年盛岸西路拓宽后承诺的道路两边绿化地租用费至今未付，当地村里有受欺骗的感觉，有的甚至在农户事先不知道的情况下就登报进行土地拍卖。四是城市规划和征地实施有的还缺乏预见性、周密性，有的规划一改再改，道路一扩再扩，农民遭遇两次拆迁；有的工程项目定了规划用地红线，但何时征地迟迟没有下文，有的原定的征地时间突然提前，农民的地种也不是，不种也不是，白白遭受经济损失，如蠡园镇长丰村去年6月被通知葡萄园可以种，可过了不久又被通知要征土拆迁了，农户的种植合同只能作废。

4、失地农民的社会保障和就业问题没有完全解决，长远生计存在隐忧。锡政发[2002]343号文件有利于解决失地农民的社会保障问题，但在执行过程中矛盾比较大。一是该文件只局限在4个城区执行（目前刚刚起步，面还不广），并规定不含由政府出资建设的道桥、环境等公益性基础设施项目，其它地区和因国家、省、市重点工程建设被征地的农民社保问题就无法解决。二是新征地农民要进社保，这与过去没有进社保的失地农民形成了反差，出现了新的矛盾。过去因为我市城郊征地面积不多，有些农民利益问题容易解决，矛盾不突出；但现在大面积征地拆迁，无地的农民大增，加上镇村经济因征地拆迁受到较大影响，对解决农民的实际困难力不从心，因此，无论是从眼前还是从长远来看，对失地农民缺乏可靠和有力的保障。一些失地农民农转非后，由于本身文化素质低、劳动技能差，就业安置十分困难。居住在安置房的农民虽居住条件改善了，但生活支出也大大增加，原来一些村民吃水靠井水、粮菜靠自给，现在都要用钱支出，如果缺乏就业保障，老了又没有社保，日常生活水平就会下降，尤其是一些特困户，生活比过去更艰难。

5、农村集体经济遭遇困难，未来发展受影响。据滨湖区不完全统计，因城市重点工程需要，近期需拆迁的工业企业（不包括一些小型企业）有160家，占地1429亩，拆迁建筑面积34万余平方米，除少数拆迁企业少的镇安置较好外，其余多数镇的拆迁企业移置相当困难。一是受规划限制，没有预留农村集体经济发展空间，定点难度大；二是城市建设与拆迁企业安置没有同步规划；三是异地安置费用太高，基层和企业财力难以承受。如蠡园镇一半规划为新城，大批企业需要拆迁，按规定，可在本镇范围以4万元/亩征地标准进行土地置换，但本镇已无地可换，如外迁到滨湖经济技术开发区，土地优惠价要8万元/亩，缺口太大。此外，滨湖区反映，目前全区有16万就业人员，登记失业人员有1万多人，现在大批企业要搬迁，有的企业原有的一些劳动力又不能带走，形成了新的失业压力。

以上几方面问题是发展中遇到的新问题，是新旧体制碰撞的结果：一是政府主导型的城市迅速扩展与农民既得利益的矛盾。改革开放后，农村经济的迅速发展，为我市加快城市化步伐创造了条件，但也加大了推进的成本，先富起来的农民把大部分积累放在住房上，在征地拆迁中，政府财力难以补偿农民在住房上的损失；二是长期来城乡二元经济结构导致的城乡差别矛盾在一部分城乡并轨中变得突出。农民生活的基本保障是靠土地、靠口粮田，农村的社会保障体系基本处于起步阶段，较低的土地征用补偿，不足以弥补农民的生活保障，特别在进入城镇后，与城市居民在社会保障上有差异，在心态上也难以平衡，加上部分农民文化水平和就业技能相对较低，给生产生活带来影响。这些发展中的问题，必须要在发展中寻求解决办法。

三、为了妥善解决好城市化进程中农民利益的保护问题，化消极因素为积极因素，保证我市城市化建设的顺利进行，通过调查分析，我们提出以下意见、建议，供参考。

1、要进一步解决好对保护失地农民利益的认识问题。大力推进城市化，不仅是贯彻落实十六大精神，而且也是历史发展的必然选择和时代进步的要求。一方面，要认识到，城市化是我市经济和社会快速、健康发展的必由之路，是一个长期而艰巨的过程，推进城市化不仅是城市现代化的需要，也是调整和优化农村产业结构，推动城乡协调发展的需要。另一方面，要认识到，在城市化进程中，采取积极主动的姿态切实保护好失地农民的利益，有利于维护安定团结的政治环境，有利于维护党和政府的良好形象，有利于城市化建设的顺利推进。对农民利益的保护重视与否，是一个对农民的感情问题，更是对我们是否真正贯彻落实“三个代表”重要思想的一个检验。各级、各部门要正确处理好推进城市化建设和保护农民利益的关系，兼顾国家和农村集体、个人三者利益，不能以牺牲农民的利益为代价搞发展，特别要防止造成富裕的农民在城市化中变成贫困的市民。要充分认识和保护农民在土地、财产上的权益。要认识到农民不仅是城市化建设的支

持者、参与者，更应该是受益者。同时，我们也要大力宣传《土地管理法》，宣传各项政策和建设特大型城市的意义，教育、引导农民参与和支持城市化建设。

2、要进一步解决好城市规划的全局性、科学性、长期性问题。在推进城市化进程中，建议我市应从市域整体出发，着眼长远，全面系统地规划城乡建设体系，统盘考虑城乡建设布局，整合城乡各类资源，规划既要尊重发展的规律，也要尊重农民的利益；城市规划方案起点要高，力争一步到位，城市建设应分步推进，量力而行，不能急于求成，要创精品工程，避免遗憾工程；应充分利用市场机制，走政府规划、调控和市场运作的城市化建设路子；应坚持可持续发展战略，保护资源和生态环境，特别要注重做到合理用地、节约用地，防止重复改造、重复建设，尽量避免对农民利益的损害。对征地拆迁的安置房要超前进行规划、建设，要先建后拆，避免给农民造成生活困难。对现有的各级各类工业园区，要进行资源整合、统一规划，要归并一些规模小、布局散、档次低的工业园区，避免村村点火、处处冒烟，杜绝浪费土地资源，提高使用效益。对工业用地的投资密度和启动期限要严格规定和执行，防止“圈而不用”、“征而不用”的现象发生，尽可能地减少农民土地的流失。

3、要进一步解决好征地拆迁中的依法行政问题。针对如何解决城市化进程中农民利益的保护问题，建议明确或建立一个由市领导挂帅和有关部门参加的组织协调机构，对征地拆迁中出现的各种问题和矛盾及时予以协调解决，并开展深入细致地调查研究，广泛听取基层和农民的意见，制订出台对全市具有指导性的、符合农民利益的补偿政策和法规。征地补偿安置标准可按照城市发展总体规划，实行近、中、远郊三个区位层次的土地适用不同的土地补偿标准，同地类适用同一标准，合理确定土地的区位价和地类价，从保护农民利益的角度妥善解决好征地过程中政策不

一、标准偏低的问题；对国家、省、市重点工程项目征地补偿低的问题，我市要向上积极反映，同时要从商用土地拍卖收益中调剂出一部分补偿给农民；对农户的拆迁安置补偿，既要照顾到特困农户的困难，也要尊重和保护广大农户的财产权益，在充分调研的基础上，逐步过渡到采用货币拆迁、市场安置的办法。对需要外迁的企业，应适当提高补偿标准。制订出台的政策法规要有权威性，建议通过立法，进一步完善现行的政策。

在征地拆迁工作中，各级、各部门要依法行政、政务公开，充分尊重农民的土地和财产权益，充分尊重农民的知情权、参与权、监督权等民主权利。要严格执行土地法规定的“两公告一登记”制度，广泛听取被征地农村集体和农民对补偿安置方案的意见，确保补偿标准的合理和资金的及时、足额到位，要避免先开工后征地的现象发生；要严格依法拆迁，加强对拆迁评估的监管，保证评估的公正性，保护农民的财产权益；基层政府要加强对土地补偿费支出的管理和监督，要建立监督机制，镇、村政务要公开，对补偿费的到位和使用情况要及时公告，要专款专用，严禁挪用。

4、要进一步解决好失地农民的生活保障和长远生计问题。要按锡政发

[2002]343号文件规定的“以土地换社保”的政策要求，积极创造条件、完善措施，扩大执行范围，将失地农民逐步纳入到社保、医保和失业保险的保障范围，加快城乡社保并轨，享受城市居民待遇。建议学习宁波的经验，制订被征地农民养老保障办法，并从土地出让收益和各级财政、农村集体经济中筹措资金，建立被征地农民养老保障基金和相应的社会保障风险资金，解决经批准“村改居”的原行政村居民和经县级以上国土资源部门批准土地全部或大部分被征用农民的养老保障问题，同时解决343号文件在社保政策上与过去遗留问题的衔接。解决失地农民的生活保障问题，要立足长远，防止权宜之计。

要创新政策，创新渠道；发展经济，创造岗位，多途径安置失地农民就业，解决好他们的长期生活来源问题。应允许农村集体经济组织在工业园区投资建厂，或在一些有稳定收益的征地建设项目中以土地作价入股，按股分红；对适合建造服务业用房的要优先留给村集体经济组织建设三产用房；征用土地后开发建设的沿街商业用房，在同等条件下，应优先出让给被征地农民；要鼓励各用地单位吸纳被征地农民就业，鼓励被征地农民自谋职业，并给予相关优惠政策。要加强对失地农民的就业培训，提高劳动技能，树立正确的择业观；同时，适应城市化的需要，大力提高农村的文化教育水平，培养具有现代意识和较高文化素质的新一代农村人口。

5、积极探索和推行保护失地农民利益的新办法、新举措。

加快城市化的步伐，是经济发达地区率先基本实现现代化的必然举措，如何妥善处理好城市化过程中出现的新问题、新矛盾，需要我们不断实践、不断总结完善。因此市政府有关责任部门要组织专门人员进行研究和探索，特别是在城市化进程中如何保护农民利益问题，如：引入市场机制，遵循等价有偿原则，探索建立农村土地使用权置换、流转新机制，采取土地投资入股、参与分红、有偿转让、信托服务、拍卖和租赁、镇村和农民参与开发；在社会保障体系上如何缩小城乡的差别；原有农村集体资产的处置等等。制订切实有效的措施和办法，确保农民真正成为城市化中的受益者。