治理模式：贵在修正其所以有

第一篇：治理模式：贵在修正其所以有

管理之窗

治理模式：贵在修正其所以有

（提要）美国咨询公司(GRANT THORNTON)的调查显示，中国商业领导人的压力是世界最高的，中国大陆经理人中有76％感觉紧张有压力。造成这种现象的原因是多样的，其中重要的一点，当属“不好修正其所以有，啖啖常欲人之有”——在寻求扩张、保持管理本色、选择治理模式上莫不如此。而公司治理模式的“所以有”，不仅是指传统文化的神韵，更是指当代政治优势。

（小标题）政治优势应当成为公司治理的“所以有”

公司治理问题的提出，从一定意义上讲就是要解决“所以有”的问题。在两权分离中，企业高管调用企业资源，心中当然应该时常想着公司“所以有”，即要对投资者等相关利益主体负责。而治理模式的“所以有”指得是在两权分离之前，公司作为一个经济实体赖以存在的基础。治理模式的确立和选择，应当是对这种基础的强化而不是相反。

“不好修正其所以有，啖啖常欲人之有”出自《荀子•富国篇第十》，有学者认为这句话是荀子在齐国稷下学宫论战时所说，针对邦国理财，意在劝导人君重视对已拥有财富的珍惜，不能总是图谋占领他人财富。否则，“在国国危，在人人危”。中国商业领导人压力感的居高不下，与此不无关系。当然，现代企业经营并非一定是“常欲人之有”，但是在指导思想上“不好修正其所以有”的问题是存在的，在公司治理中也是一样。公司治理无疑是要帮助商业领导人排解内忧外患，如果只把国外的治理模式拿来坐享其成，忽视了自己的“所以有”；那么，资金流动、败德行为、激励失效等“内忧外患”只能集于一身。商业领导人的积劳成疾、自杀案件频现，足以引起我们对公司治理状况的警醒。

其实，任何治理模式都有其“所以有”。比如德日治理模式被称为是银行控制主导型，其“所以有”是银行处于公司治理的核心地位；英美的公司治理模式中没有监事会，其“所以有”是社会监督的相对成熟，遵循决策、执行、监督三权分立的政治框架。他们的治理模式当然值得我们借鉴，但是其“所以有”是难以照搬的，我们不能“常欲人之有”而忽视我们自己的“所以有”。无庸讳言，我国企业的“所以有”就是我们的政治优势。有资料表明，北京奥运会商业上的成功，与中国所具有的政治优势密切相关。政治优势可以表现为四种力：“核心力”（党组织的坚强核心领导）、“思想力”（优良的思想政治工作传统）、“政治合力”（将各地区各部门的力量凝聚起来）和“向心力”（认同感与自豪感）等等。

治理模式与“所以有”是源与流的关系。如果说在公司治理的具体形式，即流上可以有

不同的选择、组合；那么在源头上往往是既定的，“所以有”的存在不以我们的意志为转移。例如在治理模式的选择上我们可以用新三会代替老三会，或者同时发挥好新三会与老三会的作用；但是有一点应当肯定，政治优势不能丢，而应当在选定的治理模式中充分表现出在先的政治优势来，至少在国有或者国有参股企业中是如此。即使在典型的民企中，也不能在同样的社会背景中另搞一套，应当认识到政治优势与股权权重的一致性，将两方面很好地结合起来，有助于以政治优势增强竞争优势。

（小标题）“所以有”的价值贵在不断实践和修正

荀子所谓“修正其所以有”，“所以有”与“修正”是形影相随的。当我们承认公司治理应当坚持政治优势这个“所以有”的时候，如何“修正”的课题往往也就摆在我们面前，即修正药业董事长修涞贵先生所坚持的“修正”课题。与修涞贵先生“修正力”源自中医智慧和儒家思想不同的是，公司治理的“修正其所以有”重在发挥现实政治优势的作用。

政治优势不是一成不变的，需要与时俱进，需要企业在市场经济中进行创造性的发挥。这种创造性的发挥就是“修正”，比如政治优势中的“核心力”在公司治理中就会表现出自己的特殊性。市场经济条件下企业党组织固然处于服务保证的地位，但是假如自身失去了“核心力”，服务保证地位就会被空置。比如目前常由董事长兼任党委书记，那么董事长能否抓好党组织建设，就成了发挥政治优势的关键。从宁波开发投资集团有限公司董事长、党委书记贺松青最近坠楼身亡的案例来看，亦与党组织的反腐倡廉有关。假如贺松青能在自己身上始终体现政治优势，保持健康的组织生活，或许不至于在“失踪”多日后不为组织所知，突然在公司所在的办公大楼上走向不归路。

需要指出的是，“修正其所以有”的前提是要遵循“其所以有”。修正不是背叛，修是为了正，目的是去掉不符合新情况的部分，让“所以有”在实践中产生更强的指导意义，即产生“修正力”。英美模式的公司治理也在不断地其修正“所以有”中强化外部监督作用的，例如在2001年，美国公司的财务丑闻频频曝光，参众两院迅速通过了《公司改革法》；在2008年以来的金融危机中，美国总统奥巴马动用行政权限制华尔街的高薪，证券交易委员会对高盛集团的指控等等。标榜相互独立、互相制衡的立法权、行政权和司法权，一个也没有缺席。我们在公司治理中发挥政治优势也应当一样，只有通过不断地“修正其所以有”，才能反过来对实践产生更有针对性的“修正力”。

由此可以看出，在公司治理中“修正其所以有”虽然需要对传统政治优势进行批判，但更重要的是对企业经营产生“修正力”，即产生治理作用。这种“修正力”从校正错误的经营理念开始，最终要落实到每一个经营行为上。在修正药业集团中，修正力表现为“修元正

本，造福苍生；修德正心，开创无限”。修涞贵在倡导“修德正心”的“正心”文化过程中，让一个负债400万濒临破产的企业在12年后成为全国医药行业前10强，创造了中医药企业发展的新奇迹。当正确的经营理念、企业战略得到认同之后，言行是否一致，是否存在现实差距等，就需要靠修正力来解决。形成一定的政治优势，就有望取得事半功倍的效果。

（小标题）在“修正其所以有”中坚持治理的制度创新

如果说中国商业领导人在竞争中所承受的压力需要一种机制分担，那么在公司治理中发挥政治优势就不是一个外加于企业的问题。通过“修正其所以有”，将政治优势转化为竞争优势，应当成为治理模式的应有功能。按照现行《公司法》的规定，对“新三会”和“老三会”进行成功的嫁接，是在公司治理中“修正其所以有”的一条重要的途径。这需要从思想观念的修正做起。

首先，企业的健康发展需要兼顾股权优势政治优势。西方的公司治理模式坚持“股东至上”，在实践中产生的一系列的负面影响，促使管理者反思这种一元治理模式的有效性；与传统公司目标定位不同的治理命题——企业社会责任应运而生，导致新的公司治理理论的兴起。这虽然不是商业领导人的良心发现，是为了使企业有长久的“生命力”，然而客观上会带来企业内部以及外部利益相关者的正式和非正式关系的一套结构和制度安排。被日本商界称为“经营之圣”的京瓷灵魂人物稻盛先生表示，他就不听那些“资本家”的论调。他认为公司治理除了“按照‘得’、‘失’来进行判断，还要按照‘善’、‘恶’来进行判断”。他所谓“以德而治”，在我国，就是要发挥政治优势。

其次，公司治理的制度建设需要用政治优势克服博弈惯性。有人习惯于把公司治理当作一套完整的制度，以为只要董事会、股东会、监事会将制度建立健全，就能避免经理人员的败德行为。事实并非完全如此，实践比制度条文复杂的多，无论制度设计怎样周密，总有难以明确的空间。制度难以明确的空间就需要发挥政治优势，以便扬长避短。华为任正非先生认为，企业“清晰的方向来自灰度”，灰度就是制度没有明确的空间，清晰的方向就是政治优势，表现为企业的价值观和企业文化建设等等。共同保持方向的清晰，就有助于防止不同的利益主体利用制度的空子博弈不止。

再次，在发挥专业人才作用的同时必须强调政治视角。在市场的人才竞争中，企业重视高端专业人才无疑是正确的，但是这并非一定要坚持专家治企。美国公共管理大师卢瑟•古立克在研究专家治国时发现，在越来越小的领域中知道的东西越来越多的专家，往往会产生一种无所不能的感觉，同时也会把那个狭小领域当作整个世界。这就会带来严重的问题，比如认为而把钱花在别的地方就是“纯粹的浪费”。在公司治理中也是一样，聘请专家担任独

立董事往往难以取得预期的效果，这从反面告诉我们公司治理不能放弃群众路线和大局意识，后者都属于政治优势的范畴。

另外应当明确，在公司治理中“修正其所以有”是一个不断进行制度创新的过程。需要通过“修正其所以有”的制度创新，使得治理机制能够保持强大的政治动员能力和监督能力，以便为企业的科学发展提供思想、组织、文化等方面的重要保障。

第二篇：旅游景区治理模式

旅游景区治理模式

一、雅安碧峰峡模式

雅安碧峰峡模式也被称之为整体租赁模式，1碧峰峡模式的产生 产生条件

四川雅安由于是全国年平均降水量最大的地区之一，因而也被称为“雨都”。碧峰峡景区位于成都的西南方向，距离成都128公里，距离雅安市8公里。1986年碧峰峡被列入省级风景名胜区，但作为全国贫困地区的雅安市却无力投资开发。景区内的农民祖辈守着青山绿水过着贫穷落后的生活，开采、砍伐景区内石头和林木成为他们主要的收入来源，人地关系紧张。1993年，雅安市成立了外事旅游局，并投资200万元开发碧峰峡。到1997年年底，景区累计投入580万元，年接待旅游者仅1万余人，年旅游收入仅30万元。一方面，碧峰峡自然旅游资源价值较高，但相关的基础设施落后，其建设需要大量资金，另一方面，雅安的财政又捉襟见肘，投入资金难以保证。碧峰峡景区的发展面临极大的困难，这一困难在我国的其他景区也不同程度的存在。

碧峰峡模式就是在这种情况下产生的。雅安市政府根据自身的旅游资源优势和旅游区位优势，确立了旅游兴市的发展思路，决定将旅游业作为新的支柱产业来培育和发展，希望尽快把雅安丰富的旅游资源优势转化为经济优势。碧峰峡景区以其良好的区位优势和资源优势成为雅安市委、市政府优先开发的重点。与此同时，原来以经营皮具、化工建材、商业零售的万贯集团，存在着企业扩张的内在动力和产业调整的内在需求。当时西部开发的号角也己吹响，西部地区丰富的旅游资源和诱人的市场前景，吸引着万贯集团的领导层，应该说这是一种资本的原始冲动。

产生过程

第一步，万贯集团的调研分析。万贯集团认为，国内旅游景区资源保护不力、服务质量低下、营销宣传乏力、产品缺乏特色等现象，根本上是由于传统的景区投资经营规模造成的。因而，万贯集团提出的开发思路是:让一个企业对一个旅游景区在相当长的时间内拥有唯一的绝对控制权和开发经营权，既可以避免多家投资模式的多元主体、多重目标、分散决策、低效资源利用的弊病，又可以避免单一投资模式下的短期开发经营行为，实现旅游景区的可持续发展。长期经营和拥有绝对的经营权(即要求转让经营权)是万贯集团投资的实质要求。当万贯集团与四川省雅安市政府商谈合作开发碧峰峡景区时，带着发展地方经济的强烈要求和招商引资的强烈渴望，经过雅安市政府的多方争取与协调，两者达成了整体性开发的协议。

第二步，签约。1998年1月8日，成都市民营企业万贯臵业投资有限公司(简称“万贯集团”)与碧峰峡所在的雅安市政府签订《开发建设碧峰峡的合同书》，将碧峰峡的经营权转让给万贯集团，由其在雅安市政府的监督下独家开发碧峰峡景区，万贯集团由此开创了在全国闻名的碧峰峡模式。

模式产生的影响

碧峰峡模式诞生之初，遭遇了空前的困难。1998年l月8日，当万贯集团与雅安方面签订开发合约后，立刻就招致多方指责:“雅安市政府把国家资源转卖给私人老板乱整”;“私人企业大肆侵蚀国家资源”，稍后，又有10名专家联名将这一“败家子”行为告到省上有关部门。1998年省建委在峨眉山召开的全省风景名胜资源保护会上“碧峰峡模式”被完全否定，在会上还几次遭点名批评。正在万贯人想尽办法说服专家时，农民的巨大阻力又来了，虽然签订协议后，公司马上支付了该市最高标准的拆迁费，但尚有14户得到全部拆迁费的农民在景区内不走，致使整体建设无法实施。在旧观念、旧势力代表的策动下，几户农民以政府“低价出让资源、拆迁安臵不好”为由将

政府和企业一直告到国务院信访办。万贯集团用事实逐一化解了矛盾。经过9个月的艰苦建设，碧峰峡这个昔日的穷山沟变成了一座环境优美的人间仙境，在经济、社会和生态效益方面取得了巨大的成功。自1999年12月开业到2001年5月，景区共接待游客100万人次，实现旅游收入1亿元，利润达到4000多万元。2000年碧峰峡给雅安市财政增加500多万元，成为第一纳税大户，并为当地创造了近千人的就业机会，昔日全市最穷的下里乡(碧峰峡所在地)一跃成为全市率先致富的小康乡，仅年收入上10万元的家庭就有十多户，人均纯收入在原来的基础上增加了1086元，人均年收入达到8958元。至此，持反对意见的专家和当地农民基本接受了碧峰峡的经营模式签订协议两年后，主管机构省建委首先承认了碧峰峡模式的成功，将当年的全省风景名胜资源保护会放到了碧峰峡来隆重召开。其后，省人大副主任刘永顺在雅安市领导的陪同下到碧峰峡考察后，提出将在人代会上提议修改现行的《四川省风景名胜管理条例》，该条例中有的规定曾一度成为阻挡万贯开发碧峰峡的“红灯”。

碧峰峡模式诞生后，国家领导人朱熔基、李岚清、钱其深、田纪云、杨汝岱等分别到碧峰峡视察，省委书记***、省长张中伟等领导频频到碧峰峡调研，国家旅游局的局长、副局长、以及国家其他相关部委的负责同志，10余个国家的驻华使节及20家海外强势媒体记者均到碧峰峡考察，全国各地的旅游者更是络绎不绝。一时间，碧峰峡成为了中国旅游和西部大开发一个热点和亮点。至此，碧峰峡模式己经得到官方的默许和舆论的支持，应该说雅安市和万贯集团实现了双赢。

2、碧峰峡模式的特点分析

特点之一:成功突破所有权与经营权不可分离禁区，这是碧峰峡模式的核心内涵。《四川省风景名胜管理条例》第十三条的规定是阻碍碧峰峡模式的最大的地方性法规，其中规定:风景名胜区及其外围保护地带的重要地段，不得设立开发区、度假区，不得出让土地，严禁出租转让风景名胜资源。而碧峰峡模式的核心就是“政府出资源，企业出资金”，“政府出资源”就是出租转让行为。1985年6月国务院发布的《风景名胜区管理暂行条例》第八条也规定:风景名胜区的土地，任何单位和个人都不得侵占。风景名胜区的一切景物和自然环境，必须严格保护，不得破坏和随意改变。所以，政策法规风险是万贯集团投资碧峰峡的最大的风险，如果被戴上违法经营的帽子，不仅无法获得收益，而且连前期的巨额投资都无法收回，因为前期很多投资用于农民搬迁和基础设施建设。好在万贯集团以实际行动抵住了各方的压力，用成功的事实对相关法规提出了臵疑。

特点之二:独家投资、独家长期租赁经营是碧峰峡模式成功的必要保障。彭德成(2002)认为，旅游景区的开发，是旅游资源与投资主体的结合。根据投资主体的多寡，旅游景区开发模式存在“1+多”和“1+1”两种方式。前者是指一个景区与多家投资主体的同时结合，国家、集体、部门、个体等一起共同投入该旅游景区的开发经营;后者则是一个旅游景区仅与某一家投资主体相结合，由该投资主体独家控制，垄断性经营。碧峰峡模式采取的就是“l+1”模式，由万贯集团独家投资、独家长期经营。从投资方万贯集团的角度来看，在信用缺失的经济环境下，由于资本意愿多元化，“1+多”模式容易导致矛盾从生，制肘不断的现象，旅游景区的持续经营也就难以维继。从资源所有者—政府的角度来看，旅游资源的保护是头等大事，而资源保护的人为威胁就是经营企业的“杀鸡取卵”的短期经营行为。政府赋予企业长期的经营权，就是在引导企业的经营行为由短期利益向长期利益转换，长期利益的实现就要求保护生态环境，实现可持续发展，这样以来，资源所有者和企业的目标就合而为一，实现了双赢。

特点之三:对旅游资源的有力保护是碧峰峡模式存在的基本前提。《开发建设碧峰峡的合同书》签订之初遭到方方面面的反对，其主要原因就是担心经营权的转让导致旅游资源的破坏，因而资源能否得到良好的保护也就成为碧峰峡模式能否成功的关键。四川雅安万贯碧峰峡有限公司董事长陈清华从理念上提出了“深生态开发、边缘性效应”的深度开发模式。万贯碧峰峡有限公司坚持:A.确立三个指导思想:景区生态是景区的生命、生态效益等于或者大于经济效益、不仅仅使环境得到保护，而且使环境更美好，更丰富;B.在规划中，做到三个“之外”:主要接待设施建在核心景区之外、污染物排放在景区之外、农民搬迁到景区之外;C.在建设中，实行门前三包政策:建设队伍包种

(砍一颗树补种十颗树)、包补(毁坏一平方米草地，补种十平方米)、包赔(如属不可弥补损失，则施工队伍应承担十倍罚款);D.在经营中，处理好三个关系:把动植物、水、空气、岩石、文物、阳光等资源当作景点向游人介绍、把动植物，水、空气、岩石、文物、阳光等资源当作企业的财富与资产进行管理，把生态效益放在比经济效益更高的角度处理;E.在管理中，建立了三个保障:健全生态保护的机构、人员、资金，对游客、员工、社区居民进行生态教育，考核景区领导的指标应有经济效益、社会效益、生态效益三方面的内容。多年来，万贯碧峰峡有限公司对旅游资源的保护取得了突出的成绩，也得到各方面的认可。

特点之四:良好的监督协作机制是碧峰峡模式顺利运行的机制保证。对于一个企业来说，政府的力量处于优势，尤其是在目前的经济转轨时期更是这样。如果缺少当地政府的总体协调，碧峰峡模式也无法生存。当然政府还要通过景区管理委员会行使监督权和国有资源转让的收益权。

特点之五:媒体的正面造势是碧峰峡模式成功的外在关键因素。碧峰峡景区在运营之初，曾花大力气通过主流媒体对碧峰峡进行积极的、正面的报道和宣传，这些正面报道为碧峰峡模式的成长赢得良好的舆论环境。首先在四川很有影响的《华西都市报》的头版头条显著位臵大篇幅刊登《碧峰峡模式》、《碧峰峡精神》、《碧峰峡冲击波》等文章。其后又邀请了上至国家总理、下至省委、市委书记等党政领导来碧峰峡参观访问，借机通过各种媒体资源在全国进行大规模的正面报道。毫无疑问，没有媒体的正面报道，碧峰峡模式只能胎死腹中，无法存活。因为碧峰峡模式本身有“违规”嫌疑，在此过程中，强大的舆论力量足以达到“积毁销骨”的作用。万贯人很清楚地意识到这一问题，花大力气借媒体的力量进行正面报道。与碧峰峡模式形成鲜明对比的是，2002年希望集团刘永好运作桂林山水的失败，很大程度上来自于媒体的负面炒作。《北京青年报》首先以“亿元“买断“桂林山水”的提法展开讨论，“买断”两字激起了最大范围的反对声，最终第二个“碧峰峡模式”胎死腹中。

3、碧峰峡模式治理结构分析

碧峰峡景区由万贯碧峰峡有限公司经营，具有独立的法人地位，其治理结构有一般工商企业股份公司治理结构的基本框架，同时具有旅游景区企业的特性

治理的主体

1998年1月8日以前，雅安市政府及碧峰峡所在地方政府是该景区的治理主体，也就是说地方政府是碧峰峡的治理主体。1998年1月8日以后，原有的治理主体转变为宏观管理主体，而万贯碧峰峡有限公司非常明确地成为碧峰峡景区的新治理主体，负责该景区的长期经营。两个主体的转换，实质上是两种体制的转换。前者是计划经济的代表，后者是市场经济的代表。在碧峰峡景区的发展过程中，显然后者更适合于作为景区的治理主体。

所有权与经营权

所有权与经营权的分离是碧峰峡模式的最大特征。碧峰峡属于省级风景区，所有权归国家所有，由建设部门和当地政府具体管理，享有收益权和监督权。万贯碧峰峡有限公司拥有碧峰峡景区的长期经营权，独家开发、整体规划、市场化经营。按照公司治理结构理论，拥有所有权的政府和万贯集团之间形成的是委托代理关系，万贯碧峰峡有限公司就是代理人。

监督与控制机制

由景区所在地政府设立专门的景区管理委员会，作为政府派出景区管理的监督控制机构，行使政府对旅游景区的行政管理职能。这种行政管理职能表现为宏观的管理和协调，并不介入景区内部具体的管理工作。其行政职能包括:负责旅游景区的规划编制和实施;按照规划审批旅游景区建设项目，对旅游景区日常经营管理及旅游资源与环境的保护措施进行有效监督，协调景区开发经营与地方政府和当地居民的关系;通过各种行政、立法、税收、物价、计量、工商、行业管理等手段对景区进行宏观监督与控制。碧峰峡管理委员会的成员由地方政府委任，按照公务员管理。委员会主任由雅安市的政府首脑兼任，其委员由政府相关部门(如旅游、交通、建设、林业等部门)的领导组成。

经营机制

经营机制决定了公司治理中的股权安排、利益分配等问题。在碧峰峡模式中，由雅安市政府和万贯集团共同组建万贯碧峰峡有限公司，政府以景区旅游资源使用权及其配套设施入股(不占最大股份)，万贯集团以资金入股，并控股。政企双方成立董事会，董事长由出资企业—万贯集团的陈清华担任。董事会为景区开发经营最高决策机构，决定景区的重大开发经营活动。但董事会决策的开发建设项目必须经管理委员会批准后才能实施。作为“承包人”的万贯碧峰峡有限公司向缴纳租赁费。旅游景区的经理人员由董事会聘任、向董事会负责。

4、碧峰峡模式的风险分析

风险之一:政策法规风险。有人用“蛋壳论”来比喻碧峰峡模式的产生过程。蛋壳既孕育、保护生命，又束缚、限制生命。这里所指的“蛋壳”是一些政策法规。碧峰峡开发模式从始至今都有人指责其“违规”。碧峰峡模式突破了现有的风景名胜区管理体制和要求，从政府手中获得了长期的独家经营权。碧峰峡模式与现存政策法规的冲突可能产生两种风险:其一是碧峰峡模式的推动者—雅安市主要领导的政治风险，“公然”违反国家法规而乌纱落地。其二是投资商—万贯集团的投资损失风险，因为“违规”而被强行中途叫停，其投资于基础设施、生态保护等项目的资金无法收回。幸而直到现在，这种冲突并没有激化，风险也没有转化为现实。

风险之二:监督与控制风险。旅游景区的整体租赁经营是一种全新的委托代理关系，与发展比较成熟的公司委托代理关系不同，其本身还存在着不足与疏漏。因而，在此关系上建立的监督与控制机制就存在风险。其一是监督控制失效风险。因为旅游景区的监督者是碧峰峡模式的倡导者，在国家利益与企业利益发生矛盾时，可能会庇护开发商。再者，对碧峰峡的经营监督涉及财务、生态、环境、规划等专业知识，监督者可能不具备全面的专业知识，因而发生监督控制失效风险，这种风险一旦发生，企业经营的外部不经济行为就无法控制，就会发生破坏资源、危害生态的开发行为。其二是监督控制冲突风险。如果碧峰峡景区管理委员会的监督控制限制或阻碍了企业的经营开发，就会发生治理结构内部互相指责、互相拆台的现象。从碧峰峡模式的实际运行来看，前一种风险比后一种风险发生的可能性大。

风险之三:合作的风险。由于旅游景区的开发经营的关联性较强，涉及到的合作对象也较复杂。任何一个合作对象的不合作都可能导致该模式的失败。涉及到的主要合作对象包括:地方政府、景区管理机构、景区投资企业和当地居民。从景区投资企业来看，如果不能按照约定的投资规模和投入时间组织资金注入景区，或者由于企业领导的更替、战略目标的变化，合作关系就会被破坏;从地方政府及其景区管理机构来看，它是景区所有者的代表，也是景区保护的直接责任者，承担着景区规划的控制、景区项目的审批、景区经营的监督等职能，其风险主要来自于领导的更迭引起的合作关系的中断。从景区所在地的居民来看，他们是景区经营的参与者，是景区人文环境的营造主体。基于经济利益、文化冲突的关系，这些居民可能会破坏良好的合作关系。碧峰峡建设之初就遇到了这方面的阻力。碧峰峡模式在地方政府、景区管理机构、景区投资企业和当地居民之间安排了一个利益均衡机制，这种机制使得经营者有效地规避了合作风险。

二、安徽黄山模式

安徽黄山模式也被称为上市公司经营模式，是指旅游景区企业经过股份制改造上市后，受景区管理机构的委托，代理经营包括门票在内的一切旅游业务，成为景区内唯一负责旅游经营的机构，对旅游景区实行垄断经营。

1安徽黄山模式的产生 产生条件

极品级的旅游资源是黄山模式产生的客观条件。黄山是我国旅游业的“元老”，是我国首批国家级风景名胜区，1990年黄山成为世界文化与自然双重遗产(编号200一007)。黄山的自然景观与人文景观俱佳，尤其以奇松、怪石、云海、温泉“四绝”著称于世。强有力的管理主体是黄山模式产生的主观条件。1949年，黄山解放，成立黄山管理处。1952年正式成立中共黄山管理处委员会。1979年，黄山管理处升级为安徽省黄山管理局(正厅级建制)。1987年以前，黄山景区的旅游开发建设、经营管理由安徽省政府直接负责。1987年12月，国务院批准设立地级黄山市，1988年在原省直黄山管理局级别与人员编制不变地基础上，改为黄山风景区管理委员会(正厅级)。1989年安徽人大颁布的《黄山风景区管理条例》，授权黄山管理委员会代表黄山人民政府管理黄山风景区，其主任由黄山市政府市长兼任。黄山由管委会统一管理，景区经营授权给国有独资企业—黄山旅游发展总公司负责。1999年6月，原黄山旅游发展总公司更名为黄山旅游集团公司。

产生过程

安徽黄山市为了加快黄山旅游资源的开发利用，也为了落实邓小平“把黄山的牌子打出去”的指示，经安徽省体制改革委员会批准，1996年11月18日，由黄山旅游发展总公司以其所属景区中的十余家旅游单位的经营性资产作为出资独家发起，并向境外投资者募集股份设立黄山旅游发展股份有限公司。1996年11月22日，黄山旅游8000万B股成功上市;1997年4月17日，黄山旅游4000万股A股上网发行，5月6日在上海证券交易所挂牌上市。黄山成为第一个真正意义上的以旅游资源为依托上市的旅游景区。也是我国旅游业上市公司中一家既发行B股又发行A股的旅游上市企业，成为旅游景区治理模式最成功的代表，成为“中国第一支完整意义上的旅游概念股”。安徽黄山模式源于股份制企业经营模式，后发展为景区上市公司的经营模式。黄山模式的股本结构是典型的股权高度集中型，除了第一大股东还是黄山旅游集团公司外，还有股份比例很小的一些国际、国内的投资资本。

模式产生的影响

黄山模式能够在最短的时间内募集到能够长期使用的巨额资金，而且不会形成负债，同时能够将现代企业的经营机制引入景区经营，上市后的黄山景区促进旅游资源的有效利用，其优势是十分明显的。截至2000年底，共接待海内外游客1700余万人次，旅游收入30亿元，创汇7亿元。总资产从2.3亿元上升到10亿元，净资产达6.86亿元，股票市值40多亿元。黄山景区实现了从粗放型经营向规模化、集约化经营的转化，也实现了由接待服务型向旅游经济产业化转变的历史性跨越。黄山模式成功后，在全国产生了巨大的影响，有不少的景区试图采取该模式寻求新的发展，取得成功的景区是四川的峨眉山景区和广西的桂林景区。陕西秦始皇陵景区试图采取黄山模式经营上市，但一直未能成功。

2、安徽黄山模式的特点分析

特点之一:安徽黄山模式是我国最早的真正意义上的旅游景区上市公1996年和1997年黄山旅游B股和A股成功上市，开创了我国旅游景区通过上市融资谋求发展的先河，上市公司第一次成为景区公共资源和经营性资产的独家经营主体，对景区实行垄断经营，而且这一垄断经营没有时间的限制。因而，该模式在我国旅游景区治理模式的探索过程中具有里程碑的作用，其后的峨眉山、桂林的治理模式都是在沿袭黄山模式的发展思路。

特点之二:强有力的、高度集权的管理主体保证了黄山模式的成功。陕西旅游股份有限公司“兵马俑”的上市所借鉴的是“黄山旅游”的模式，从1998年12月酝酿，结果仍然是失败，原因可能

有很多，但与黄山模式比较起来，最大的原因就是缺乏黄山模式所拥有的强有力的、高度集权的管理主体。从1949年设立黄山管理处，到1988年设立正厅级的黄山风景区管理委员会，再到1989年授权管委会代表黄山市政府管理黄山，这一过程促成了强有力的管理主体的形成。黄山旅游发展股份公司成立后，按照现代企业制度的要求，建立了以公司股东大会、董事会、监事会为主要特征的法人治理结构。黄山风景区管理委员会是景区所有权的代表，负责景区资源的保护。景区经营开发权委托给上市公司，虽然从形式上看，景区管理权与经营权、开发权与保护权的“四权”分离，似乎削弱了强有力的管理主体。但实质上，黄山景区管理委员会主任、上市公司的最大股东、独家发起人—黄山旅游集团公司董事长和景区上市公司董事长3个最为重要的职位由一个人兼任，其人选往往是黄山市政府的重要领导，由此产生的管理主体不但没有削弱，反而更加高度集权。景区的管理体制和经营机制，名义上是政企分开，实质上却政企不完全分开，景区管理委员会与上市公司之间名义上是委托代理关系，实质上却是自己委托、自己代理。有人批评这种模式是“借上市公司之名，行政府经营之实”。尽管黄山旅游景区的治理结构并不严格符合上市公司的有关规定，但切合了我国目前乃至今后一段时间内旅游景区发展的客观现实。一方面旅游景区的资源价值高、经营风险大、管理体制不顺、当地农民问题突出;另一方面旅游需求巨大、发展建设资金匾乏、管理水平落后。目前的治理结构，既解决了上述阻碍黄山景区发展的问题，又利用了上市公司的有效监督的特点(按照国家对上市公司的管理要求，向社会公布重要经营事项、重要经营决策、重大人事变动和定期的经营业绩，接受主管部门和全社会的监督管理)。

特点三:“邓小平同志的重要指示”是黄山模式突破各种阻力的关键因素。“把黄山的牌子打出去”是邓小平在1979年7月巧日同安徽省委、徽州地委负责人的谈话上，做出的重要指示。世纪伟人的这一指示成为黄山景区治理过程中用来克服各种政策和体制阻力的灵丹妙药。碧峰峡模式是刻意地借助媒体的力量造势，间接地化解了各种阻力与责难，而黄山模式顺理成章的借助更强大的力量—政治伟人的指示，成功排除各种困难与阻力。否则，黄山模式也难逃一劫。

3、安徽黄山模式治理结构分析

安徽黄山模式具有上市公司治理结构的一般特点，同时又具有旅游景区的治理特征。

治理的主体

黄山模式的治理主体仍然是由地方政府代表国家对旅游景区进行治理。首先成立景区管理委员会，作为地方政府的具体代表，拥有景区的所有权与经营权。其次成立国有独资旅游发展总公司(或旅游集团)，接受景区管理委员会对景区经营权的委托，负责景区的经营开发。第三，旅游发展总公司作为独家、控股发起人，吸收有关的优质资本(景区的饭店、旅行社、车船公司居多，后来内容扩大)，成立旅游股份有限公司，建立股份公司必须的监督机制。第四，旅游股份公司上市。景区管理委员会主任、景区旅游发展总公司董事长和景区上市公司董事长集于一身，权利相对集中。黄山模式的治理主体规格高于富春江模式，从管委会的厅级建制到被授权相对独立地管理景区，都拥有较高的行政级别。

所有权与经营权

从黄山模式治理主体结构来看，形式上，所有权和经营权实现了完全的分离，所有权由景区管理委员会行使，经营权委托给景区上市公司。但实质上，两权只是实现了部分分离，因为景区上市公司的最大股东是国有独资旅游发展总公司，其分离程度的大小取决于国有股所占股权比例的大小。

监督与控制机制

尽管黄山模式产生的景区上市公司不是严格意义上的上市公司，但是，黄山模式是现有模式中监督与控制机制最为有效的模式。至少有三套监管机制:一是政府的监管，国有资产管理委员会从国有资产保值增殖的角度监管，景区管理委员会从保护景区资源的角度监管;二是中国证监会依据《证券法》等相关法律对景区上市公司的监督。三是景区上市公司的董事会、监事会、独立董事、股东对运营状况的监督。其中第二套监管机制是其他模式所不具备，也是非常有效的。因为《证券

法》规定上市公司必须进行持续信息的公开披露，从而上市公司的股东可以通过公司公开披露的信息来了解其经营情况和业绩，并据此监督公司管理层次。此外，公司信息的公开也导致了景区上市公司的社会性，社会舆论也会监督公司的行为，这是一种很大的促进公司治理改进的力量。

经营机制

黄山模式的经营机制决定了公司治理中的股权安排、利益分配等问题。黄山模式的股权安排上文己经述及，旅游发展总公司是景区上市公司的最大股东，旅游发展总公司又是国有独资公司。黄山模式中，景区管理委员主任、旅游发展总公司董事长、景区上市公司董事长一般由一人兼任(三位一体)，景区实行“五个统一”:统一价格、统一销售、统一采供、统一企业形象、统一财务。这种经营机制的安排，形成了强有力且高度集权的管理主体，杜绝了旅游景区建设中非常普遍的“各自为政、互相扯皮”的现象，景区管理委员会借助上市公司的平台自主经营，上市公司获取的营业税后利润以国有资源专营权的方式上缴国家(地方政府)。尽管黄山模式的经营机制不完全符合上市公司的相关要求，但在我国旅游景区的治理实践中却发挥了极大的作用。

4、安徽黄山模式的风险分析

安徽黄山模式一是投资风险扩大化的风险;二是监管真空导致的资源破坏风险。此外，黄山模式存在的最大风险是旅游经营风险。成功的黄山模式所依据的旅游资源是世界级的优质资源，其经营风险显得尤为突出。强有力的、高度集权的管理主体虽然保证了黄山模式的成功，但这种高度集权的体制也给上市公司的经营带来风险:首先，高度集权产生的决策失误风险。尽管黄山模式的所有权和经营权没有完全分离，其主体还是国家(地方政府)，不存在代理成本的问题，即恶意经营、破坏资源问题。但是，在缺乏民主决策的环境下，极有可能发生“好心办坏事”的事情。其次，景区多重目标造成的经营风险。对于旅游景区来说，经营的目标不仅是追求利润最大化，追求最大投资回报，而且必须要考虑到社会效益和生态效益的实现。这三个目标受到政府官员、股东、当地居民、媒体等相关因素的影响，因此回经常发生矛盾。例如，景区管委会主任由地方官员担任，同时又兼任旅游发展总公司董事长和旅游股份公司董事长，如果他(她)考虑自己在任期间的“政绩”，就可能“大干快上”，全力追求经济效益，而与其他两个目标发生冲突。如果他(她)认为作为国家工职人员应该注重资源的保护和社会效益的发挥，那么就会与上市公司的经济利益发生冲突。第三，景区经营范围有限导致的经营风险。由于旅游景区属于公共资源产品，其经营必然受到景区规划、资源保护和环境保护等方面的制约。旅游景区发展到一定程度，其经营扩展的空间就会受局限。如果景区上市公司的经营向景区以外的行业拓展，又可能增加其经营风险，危及到旅游资源的安全。

三、浙江富春江模式

成立于1993年12月8日的浙江富春江旅游股份有限公司，是全国首家以风景旅游资源为主要资金投入的规范化的股份制企业。这种模式在浙江产生之后，发展到我国的一些风景名胜区、国家级重点文物保护单位乃至世界遗产景区的治理结构之中。浙江富春江模式的本质是:对景区企业按照现代企业制度进行改造，并由政府委托股份制企业独家经营旅游景区。

1、浙江富春江模式的产生 产生条件

浙江省桐庐县位于浙江省的西北部，紧邻富春江，沿杭州的钱塘江(过了杭州就称为富春江)溯江而上即可到达桐庐县。该县具有优良的旅游资源、良好的交通区位和市场条件。溶洞景观瑶林仙境、桐君山、东汉古迹严子陵钓台是该县旅游资源的代表。同时，该县又处于浙江省“两江一湖”(富春江、新安江、千岛湖)的黄金旅游干线上，水路和陆路交通发达。为了统一开发、建设、管理和经营桐庐县的旅游景区，该县成立了桐庐县旅游总公司，作为县风景旅游局的直属企业，统一负责全县旅游资源的开发和经营。在经营过程中，旅游总公司取得了一定的经营效益，但资金不足及其它中小国有企业固有的弊病也日益显露出来。桐庐县主管旅游的领导和旅游总公司的领导就通过何种融资手段取得景区发展急需的长期资金问题进行反复考虑，他们认为，旅游景区开发效益佳、前景好、但是投资大、周期长、需要巨额的稳定投资，如果仅仅依靠本行业自我积累及银行贷款等融资手段是无法满足景区的发展需要的，若对景区进行股份制改造，即可迅速吸收社会闲散资金，不仅可以长期使用，而且不用承担高额利息，同时又可使企业负债经营转化为自筹资金经营，何乐而不为呢?桐庐县旅游产业的客观条件和发展旅游的主观冲动创造了富春江模式的条件。

产生过程

1993年8月，桐庐县旅游总公司向县体改委提出改制申请，并经浙江省股份制试点协调领导小组批准，于1993年12月18日正式成立浙江富春江旅游股份有限公司。公司总股本6000万元，由国家股、发起人法人股、社会定向法人股、个人股组成，是全国首家以风景旅游资源为主要投入的股份有限公司。公司吸收了300多个股东参股，共吸引资金近4000万元，开创了国内股份制企业开发旅游景区的先河。1996年，浙江富春江旅游股份有限公司正式与桐庐县旅游局脱离，谋求公开上市发行。2000年，浙江富春江旅游有限公司以部分经营性资产入股，进入上市公司“国旅联合”。后者于2000年9月22日上市，总股本14000万股，流通A股占5000万股。浙江富春江旅游股份有限公司占“国旅联合”12.23%的股份。从成立旅游股份公司到“借壳上市”，作为一个县级旅游景区，完成了以“景”建“景”的筹资方式，建成了一套旅游资源的治理新模式，被称为富春江模式。

模式产生的影响

富春江模式诞生之初没有受到各方的激烈反对，而是相对地顺利，未遇到多大的阻力，这一点与碧峰峡模式截然相反。截至2000年，公司资产总值己达到约2亿元，经营规模逐渐扩大，除了成立之初拥有的“中国旅游胜地四十佳”中的瑶琳仙境、天目溪漂流、红灯笼乡村家园、“东汉古迹”严子陵钩台、“奇山异水”富春江小三峡“中草药鼻祖圣地”桐君山、富春江七里扬帆、大奇山国家公园等国家风景名胜点外，还有桐庐中国旅行社、桐庐旅行社、富春江大酒店及控股经营的桐庐宾馆等11家分公司。公司食、行、游、购、娱配套成网，年接待游客120万人次，营业收入6000万元，投资回报率达20%以上，名列浙江省县级旅游企业前茅。在富春江模式取得成功之后，先后有多个旅游景区采取类似的治理模式，有成功的，也有失败的。成功的旅游景区是青岛琅哪台景区和浙江绍兴柯岩景区，失败的代表是曲阜的“三孔”景区。

2、富春江模式的特点分析

特点之一:最早以旅游资源入股，以股份制公司进行治理的旅游景区，这是富春江模式 的核心内涵。1993年产生的浙江富春江模式是迄今为止最早将旅游景区资源作价入股，建立现代企业制度性质的股份公司。股份制公司在20世纪九十年代的中国本来就属于新鲜事物，而以旅游资源入股成立股份制公司就更属于前所未有的事情。这种治理模式在国家、股东、董事会和相关利益者之间选择了一种均衡的制度安排。开发权与保护权部分分离。在管理职能上，代表政府的管理机构对景区的开发经营行使监督管理权，负责景区的规划控制和项目审批，使景区旅游资源不被破坏或被不合理地利用。开发权形式上属于股份制企业所有，但实质上，由于最大的股份是国有股，绝大部分开发权还掌握在国家的手中。这种治理模式与我国通过股份制改造国有企业的制度安排类似，只是国有资源的性质不同。

特点之二:多渠道融资、独家长期经营获得了大量的建设资金和发展动力，是富春江模式成功的关键因素。富春江模式吸收了300多个股东参股，包括:国有股、发起人法人股、社会定向法人股、个人股等组成，短期内筹集了大量的景区建设资金。由政府筹划成立的景区股份公司独家长期经营保证了资本的安全，又反过来促使更多的资金投入景区，甚至通过上市的方式募集资金。

特点之三:良好的市场条件是催生富春江模式的客观基础。浙江桐庐的富春江、青岛的琅娜台和浙江绍兴的柯岩都位于东部沿海，与我国的中、西部不同，这些地区拥有良好的市场条件:A.良好的客源市场条件。我国国内旅游的主要客源地是环渤海地区、长江三角洲地区和珠江三角洲地区，桐庐、琅哪台和柯岩位于前两个客源区域内。B.所在地区经济发达。东南沿海是我国公认的经济发达地区，资本市场发达、社会游资量大，投资风险低、回报高的旅游景区理所当然的成为资本追逐的对象。大规模的有效旅游需求加上资本的力量，富春江的模式的产生就成为一种必然现象。

特点之四:开放的社会环境是富春江模式成功的外在因素。富春江模式的产生早于碧峰峡模式产生5年时间，但是，富春江模式并没有遇到碧峰峡模式诞生之初的种种阻力与责难，而是相对顺利，这应该归功于东部沿海开放的社会环境。东南沿海是我国改革开放的前沿地区，思想开放、意识超前的人文环境创造了一个市场化程度较高的社会环境。加之，1993年是邓小平南巡讲话的第二年，思想解放达到了一个新的高潮。

3、富春江模式治理结构分析

浙江富春江旅游股份有限公司具有独立的法人地位，其治理结构有一般工商企业股份公司治理结构的基本框架。

治理的主体

与碧峰峡模式类似，富春江模式的治理主体仍然是地方政府。所不同的是，雅安市政府在1998年1月8日以后，即促成万贯集团整体租赁碧峰峡后“功成身退”，退出碧峰峡内部治理主体，只起到外部监督管理者的作用。而桐庐县地方政府通过“一股独大”的国有股一直扮演着治理主体的角色，这种制度安排杜绝了“出卖旅游资源”的嫌疑，也是富春江模式诞生之初没有遭遇舆论批评的原因之一。

所有权与经营权

采取股份制治理的富春江模式的所有权和经营权并没有完全分离，而是部分分离。因为富春江旅游股份有限公司及其治理模式相同的青岛琅娜台景区开发公司、浙江绍兴柯岩景区开发公司的最大股东都是国有股，政府(国有资产管理局)仍然是所有权的主要拥有者。

监督与控制机制

碧峰峡模式只有外部一套监控机制，与其不同的是，富春江模式有两套监督与控制机制。一套是由所在地政府设立专门的景区管理机构(委员会或归口管理局)，进行景区建设的宏观监督控制;另一套是股份公司内部的股东、董事会、监事会组成的监督机制及由于信息公开披露所产生的社会舆论监督。从理论上讲，前者监督控制的重点在宏观的管理和协调，并不介入景区内部的管理工作。具体包括:负责旅游景区的规划编制和实施，按照规划审批旅游

景区建设项目，对旅游景区日常经营管理及旅游资源与环境的保护措施进行有效监督，协调景区开发经营与地方政府和当地居民的关系。后者监督控制的重点则是投资收益。实际上，富春江模式的两种监督与控制机制又有交叉融合的特点，因为内部最大的股东是政府，外部的监控主体还是政府，“运动员”和“裁判员”的角色有重合的地方。

经营机制

经营机制决定了公司治理中的股权安排、利益分配等问题。在富春江模式中，由地方政府和社会共同出资组建股份有限公司，政府以景区旅游资源作价入股成为控股的最大股东，政府任命股份公司的高层管理者，决定景区的重大开发经营活动。股份公司的经营收益按照股权比例进行分配，但在经营初期一般都规定一个相对固定的上缴数额(或提留)给政府。

4、富春江模式的风险分析

富春江模式实质上是股份制企业经营模式，从实践上突破了我国旅游景区经营、管理的相关政策和体制，对相关利益者进行了新的制度安排。作为一种模式，它的推广应用在客观存在着一定的风险。

风险之一:政策法规风险。与碧峰峡模式一样，政策法规风险是富春江模式的首要风险。《风景名胜区暂行条例》及国务院有关规定，“风景名胜资源属于国家所有，必须依法加以保护。各地区各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及其景区土地。”这一规定随时都可能臵该模式于死地。与碧峰峡模式所不同的是，富春江模式中旅游资源的所有权与经营权并没有完全分离，可以缓和政策法规与现实操作的矛盾。再加之富春江模式产生于思想开放、意识超前的东部沿海，冲突爆发的可能性被降到了最低程度。

风险之二:投资风险扩大化的风险。资本投资肯定存在风险，这一风险主要来自于经营管理过程中的市场风险。例如，产品问题、市场营销等问题导致的投资风险。对于以股份制经营为治理方式的富春江模式来说，投资风险有被扩大化的可能。扩大的投资风险可能来自于:首先，地方领导的更迭引起的旅游股份公司领导变更，从而导致景区投资建设项目的中断或景区经营方向的重大调整及其投资损失。其次，由政府推荐任命的景区管理者，往往是政府某职能部门的领导，故此可能会由于其专业知识的欠缺、市场经营经验的不足造成决策失误，导致投资风险。第三，旅游景区经营的多重目标性，要求旅游景区的经营不仅仅要追求利润最大化，还必须将景区的社会效益和生态效益考虑进去。尤其是当经济利益与社会、生态利益发生矛盾时，必然牺牲景区的经济利益而保护社会和生态利益，因此，股东的投资损失也就在所难免。

风险之三:监管真空导致的资源破坏的风险。监督真空主要是政府对景区的监管存在漏洞。尽管富春江模式有两套监管机制，但本来应该是各自独立的运行机制却纠缠在一起，产生了对景区监管的真空。“运动员”的角色有“裁判员”的影子，反之亦然。既然是国家(地方政府)同时在监管和经营景区，那么景区规划的控制、项目的审批就仅仅是程序的事情。所有者虚位和责任不清极有可能导致旅游资源的破坏。

四、陕西旅游集团模式

陕西旅游集团模式是文物大省在寻求旅游发展新突破中产生的，该模式实质上是陕西省的旅游业治理模式，其治理对象涉及到旅游六要素的各个方面。但是，该模式治理的重点和难点还是旅游景区。

1、陕西旅游集团模式的产生 产生条件

陕西是全国的文物大省。境内文物点35750处，其中国家级文物保护单位55处，省级重点文物保护单位355处。国家一级文物3526件组，国宝级文物123件组。古城西安曾是80年代四大旅游热点城市之一，当时接待海外旅游者人数曾连年以40%的速度增长。80年代中期以前，陕西省海外游客接待量和旅游外汇收入一直处于全国第五、六位。进入90年代后，陕西的旅游发展速度减慢，在全国的位次也逐年下降，1997年更是降到10名以后，排名第11位。一方面是丰富的旅游资源、巨大的旅游需求，另一方面是旅游增长缓慢、位次连年下滑、文物保护经费捉襟见肘。加之陕西省外部以云南、四川为代表的其他省市旅游业的突飞猛进，陕西旅游的老市场得不到巩固，新市场得不到开发，陕西旅游发展面临空前的困境。内忧外患的发展环境为陕西旅游集团模式的产生创造了条件。

产生过程

催生陕西旅游集团模式的主体是陕西省委、省政府。

第一步，1998年12月4日，省委、省政府发布《中共陕西省委、陕西省人民政府关于深化旅游体制改革，加快旅游产业发展的决定》(陕政发[1998116号)，在该((决定》中提出了“一个强调”、“两个坚持”、“三个分开”、“四个整合”、“两个创新”的发展原则，其中“三分开”是指“两分开、一分离”，即文博单位实行政企分开、事企分开，以及文物所有权与经营权的分离。

第二步，根据((决定))中的原则，陕西省对全省主要的文物旅游景区的行政职能、事业发展职能、市场经营职能进行剥离。旅游景区文物管理的行政职能由省文物局行使，旅游管理的行政职能由省旅游局行使，景区的经营由组建的经营开发实体经营。具体内容:将秦兵马俑博物馆、秦始皇陵文管所、铜车马馆、恺甲坑馆等单位合并，成立秦始皇陵博物馆，划归省文物局管理;将秦始皇兵马俑博物馆、乾陵博物馆、法门寺博物馆的文物以外的资产剥离出来，分别成立秦始皇陵旅游开发有限责任公司、乾陵旅游开发有限责任公司和法门寺旅游开发有限责任公司;华山管理局与陕西华山旅游发展总公司实行政企分开，西岳庙文管所与陕西华山旅游发展总公司实行事企分开;华清池管理处与华清池旅游有限责任公司实行事企分开。

第三步，1998年12月21日，陕西省政府通过国有资产无偿划拨的方式，组建国有独资的陕西旅游集团公司，直属省政府、厅级建制。其属下的全资子公司包括:秦始皇陵旅游开发有限责任公司、乾陵旅游开发有限责任公司、法门寺旅游开发有限责任公司、陕西华山旅游发展总公司、汉阳陵旅游开发有限责任公司、陕西关山草原旅游开发有限责任公司、还包括西安宾馆、陕西省文物总店等13家单位(后扩大为18家)。

第四步，组建秦兵马俑旅游股份有限公司，谋求上市。秦兵马俑旅游股份有限公司囊括陕西境内的优势旅游景区:华清池景区、秦兵马俑景区、乾陵景区、法门寺景区和华山景区，还包括西安中国国际旅行社有限责任公司、陕西中国旅行社有限责任公司、陕西海外旅游有限责任公司。在谋求上市受挫后，陕旅集团将秦兵马俑旅游股份有限公司更名为陕西旅游股份有限公司，预备上市股票的名称也由“兵马俑”随之变为“陕西旅游”。

模式产生的影响

媒体用陕西旅游业“航空母舰”来比喻陕西旅游集团，社会各界对该模式也充满了热切的期望，期望该模式能从根本上改变陕西旅游发展的困境。在陕西旅游集团模式产生后的

头三年，确实也取得了良好的成绩，在全国产生了巨大影响。

首先，取得了显著的经济效益。模式产生后的第一年，陕西旅游集团就实现营业收入6.9亿元，比上年增长19.05%，利润总额7211万元，比上年同期增长64.48%。在集团公司的带动下，陕西旅游业出现了少有的快速发展势头，1999年全省接待入境游客人数、人天数、外汇收入3项指标均有两位以上的增长，重新进入全国前10名。2000年，陕西集团公司营业收入达到7.7亿元，利润9700多万元，分别比1999年增长了13.8%和30%，旅游收入占陕西省GDP的6.7%。

第二，促进了文物保护工作的发展。由于有国有独资的有力资金支持，一些重要的文物保护地及其周围的环境发生了根本性的变化。例如，汉阳陵完成了2400亩的征地，建成汉阳陵博物馆;华山西岳庙周围影响景观整体性的1万多平米的建筑被一次性清除;陕西旅游集团公司从秦俑馆的收入中每年拿出500万元给临撞区作为景点维护费，给省文物局上缴3000万元，其中的2500万元用于全省的文物资源的发掘和保护，500万元作为流散文物征集费用，而在此以前，陕西省财政拨给文物局的全省文物保护费用不过700万元左右。另外还拨款数千万元用于乾陵、法门寺、华清池等处的文物修复和保护。陕西的文物保护逐渐从“有限保护”向“有效保护”过渡。国家文物局资助的中国社会科学院《新时期文物管理体制改革》课题报告认为:“在寻求文物保护与经济建设协调的契合点上，陕西省进行了具有开拓意义的尝试……这种模式己使陕西省的文物旅游领域—尤其是文物保护领域—出现前所未有的崭新景象。”但是，大约在2002年后，陕西旅游集团模式的发展遇到了重重的困难。首先是与文物部门的矛盾越来越激烈，由汉阳陵景区脱离陕西旅游集团被文物部门收回、秦兵马俑博物馆馆长吴永琪与陕西旅游集团的公开互相指责等等事件就可见一斑;其次是景区所在地政府与陕西旅游集团的关系日益松散，大有重新“各自为政”的趋势;再次是集团内部的管理出现问题，领导更换频繁、员工和中层管理者的流失量增加。

陕西旅游集团模式产生后，文物资源丰富的省市(例如山西、河南、云南等省)都曾先后尝试过该模式。目前，类似陕西旅游集团模式整合省内旅游业资源(包括:旅行社、旅游运输公司、酒店、旅游景区)，成立旅游集团公司的省份有:河南省旅游集团公司、安徽省旅游集团公司、广东省旅游集团公司等。

2、陕西旅游集团模式的特点分析

特点之一:省级政府部门由上而下推动诞生了陕西旅游集团模式。前文论述的其他模式在产生中也有政府的身影，但一般都是县级或地级市委、市政府的推动，而且往往还有民间资本的参与(例如碧峰峡模式)。而陕西旅游集团公司模式是在陕西省委、省政府的直接推动下产生的，其政府级别要高于其他模式的推动者，而且是单一主体的推动者。陕西省政府通过陕政发【1998】16号和陕发【1998】69号文件的发布，以政府行政力的方式宣布了陕西旅游业治理(主要涉及旅游景区的治理)的方式与方法，这是一种自上而下的改革方法。

特点之二:陕西旅游集团模式从制度上建立了一套事企分开、所有权与经营权分开的、涉及各利益集团和管理主体的治理机制。事企分开。整合各旅游景区的经营性资产和经营实体，组建政府直属的独资国有旅游集团统一经营。将原来属于陕西省旅游局、文物部门等相关事业的经营性资产一次性、无偿划归省旅游集团公司。省旅游局行使旅游行业管理的行政职能，省文物局及下属单位行使文物管理和保护的行政职能;所有权与经营权分开。在保证国家完全拥有文物所有权和有效保护的前提下，实行文物资产的所有权与经营权主体的分离。景区文物资产的所有权属于国家(省政府为代表)，经营权由国有的省旅游集团公司行使。自然资源类景区的所有权和经营权也采取同样的作法。省旅游集团上缴省财政的利润，按省政府规定分配，以1998年旅游集团公司所属企业(含景区企业)上缴的营业税、所得税为基数，营业税新增部分3年内全额返还，所得税新增部分5年内全额返还。以1998年上缴财

政的净收入为基数，核定景区所在地方政府合理的既得利益基数，在保护地方利益和积极性的前提下，由省财政分配。由此形成的旅游景区的经营格局是:国家(省政府)是旅游景区所有权的主体，省文物局从行业角度(挖掘、研究、保护等)统一管理旅游景区中的文物资源，省旅游局对旅游景区市场经营实行行业管理，省旅游集团公司按照市场原则统一经营旅游景区。该模式中的省文物局、省旅游局和省集团公司曾被比喻为拉动陕西旅游业发展的“三驾马车”。

该模式并没有实现政企分开，至少没有完全分开。首先，旅游集团成立之初就是一个完全国有独资的企业，集团的2000年前投资的1.8亿元的资金完全来源于政府，甚至集团总部员工的工资都是财政拨款。直到酝酿秦兵马俑旅游股份有限公司(后更名为陕西旅游股份有限公司)股票上市，才吸收了陕西高等级公路管理局、西安咸阳国际机场、陕国投、西延铁路等企业的资金(大多数也是国有性质的企业)。其次，对于一个省来说，旅游业自身的综合性的特点决定了政府主导旅游业的客观必然性。要让省旅游集团公司按照政企分开的原则，完全按照“自由企业制度”(包括:创业权、签约权、交易权、经营权以及对剩余的自由索取权)的模式运行是行不通的，也许具体到某一个景区“政企分开”的治理目标还是可能实现的。

特点之三:陕西旅游集团模式的治理对象集中在文物类旅游景区上，这是该模式区别于其他模式的显著特点。黄山景区和峨眉山景区的治理虽然也涉及到一部分文物资源(主要是一些宗教建筑)的问题，而在陕西旅游集团模式下涉及的所有景区(最早的六大景区)，都与文物旅游资源有着千丝万缕的关系，当然也就与文物部门有着密切的关系。秦始皇陵景区、乾陵景区、汉阳陵景区、法门寺景区、华清池景区和华山景区的治理过程的复杂性正是源于这一特点。

特点之四:采取由上至下、由面至点的方式治理旅游景区是陕西旅游集团模式独特路径选择。首先从宏观层面上由政府理顺景区的管理体制、转换经营机制，然后逐层向下直到景区所在的地方政府，建立景区的管理主体，包括文物管理主体和经营主体(华山景区还多一个行政主体一华山管理局)。从面上，各景区按照统一的治理模式运行，再具体到某一独立景区的日常经营。这一特点与碧峰峡的点式治理模式和净月潭模式的由点到面的治理模式都不同。

3、陕西旅游集团模式治理结构分析

陕西旅游集团模式是一类比较特殊的景区治理模式，原因之一是该模式产生的动因是基于全省旅游业的重新整合，旅游景区的治理只是其中的一部分内容。其二是该模式的产生有着非常浓厚的政府色彩，其结构与一般工商企业的治理结构有很大的区别。本文只从旅游景区的角度分析其治理结构的问题。

治理的主体

从形式上看，该模式的治理主体只有一个，即国有独资的省旅游集团公司，其属下的、设在各景区的全资子公司是各景区治理主体的代表。但实质上，该模式下的治理主体呈现出多样性的特征，“三驾马车”中，除了省旅游局实质上被架空以外，省文物局成为另一个非正式的“治理”主体。虽然从模式的制度设计上来看，省文物局只是行使文物事业管理的职能，但据笔者调查，设在景区内的对文物局负责的管理处或博物馆机构，从文物开发和保护的角度出发，行使着一部分治理职能。例如，汉阳陵景区要用文物的照片对外进行市场宣传，没有汉阳陵考古陈列管的同意，汉阳陵旅游发展有限责任公司是无法进行市场宣传的。从游客需求的角度出发，开放一部分考古挖掘现场非常必要，但是，此要求遭到文物部门的严词拒绝，理由是“保护文物安全第一”，这一责任谁也担不起。所以，景区的治理主体是被限定在一个很小的范围内，戴着镣铐跳舞。

所有权与经营权

从治理模式的设计来看，该模式实现了旅游资源(主要是文物旅游资源)所有权与经营权的分离。按照我国现行法律，文物资源为国家所有，国家文物部门具体代表国家行使所有权。在该模式产生前，文物部门在乾陵景区、兵马俑景区等景区同时行使所有权和经营权。模式产生后，经营权被剥离出来，由国有独资的省旅游集团公司行使。

监督与控制机制

相对于其他模式来说，该模式具有较复杂的监控机制。该模式下的旅游景区要受到3一4个主体从不同方面的监控，包括:省旅游局、省文物局、省旅游集团公司、地方政府派出机构。按照各负其责、各行其是的原则监控旅游景区的运行。

经营机制

由省政府组建国有独资的旅游集团公司，再在各景区设立全资子公司，在省旅游集团公司的统一领导下，负责景区的旅游经营和市场开发。文物部门负责文物资源的挖掘、整理和保护，省旅游局负责旅游市场管理。各景区的营业税按属地原则缴纳，统一上缴省财政，由省财政按所属企业效益专项返还地方和部门，以保护地方和部门(主要是文物部门)的既得利益。

4、陕西旅游集团模式的风险分析

陕西旅游集团模式是一个文物大省发展旅游业的一种制度选择，其中主要涉及到文物资源类旅游景区的治理问题，因而，除了类似于上文各模式存在的风险外，该模式存在的其他风险还包括: 风险之一:模式瓦解的风险。

陕西旅游集团模式是在政府的极力推动下产生的，政府是该模式存续下去的主要力量。但是，众所周知的一个现象是，由于政府主要领导的更迭，往往引起某项改革计划的中断(或重点转移)。陕西旅游集团模式至今己经经历了两届政府，推动该模式产生的主要领导己经退休或调离，支持该模式存续下去的力量或多或少的有所减弱，也就产生了该模式瓦解(或名存实亡)的风险。

风险之二:模式内部主体矛盾激化的风险。

尽管在酝酿陕西旅游集团模式的过程中，己经充分考虑了各方的利益和权利，但是，模式在运行的过程中还是出现了一些矛盾。省旅游局与集团公司的矛盾、旅游集团与文物局的矛盾、地方政府与旅游景区的矛盾等，其中旅游集团公司处于矛盾的焦点位臵，任何一对矛盾的激化都会给该模式存续产生威胁。目前，文物局与省旅游集团的矛盾最为突出，正如国家文物局资助的《中国经济制度转型期文物事业管理体制改革问题》课题报告所指出的:“集团公司实际上受到秦兵马俑博物馆的抵制，两者之间的契约关系现在形同虚设”。2001年，秦兵马俑博物馆馆长吴永琪曾在《三秦都市报》上撰文猛烈抨击旅游集团及其推动该模式产生的主要政府领导，两者的矛盾开始公开化。后来，秦兵马俑旅游股份公司上市的失败也与此矛盾密不可分。2003年，汉阳陵景区从旅游集团公司脱离，归属省文物局，而在脱离之前，集团公司曾投资1个多亿建设该景区。

风险之三:文物保护的风险。

模式本着“政企分开，事企分开”的思路，将文物保护的职能和市场经营的职能分离，省文物局(通过设在各景区的机构)负责保护文物，省集团公司(通过全资子公司)负责旅游景区产品的开发和经营，从制度安排上看是各司其职，各尽其责。但是，在景区实际运行中，很难按照制度的安排运行。因为景区企业经营开发的中心是文物资源，不可能不与文物资源发生或多或少的接触，这样就存在无意识破坏文物的可能，类似于山东的“水洗孔庙”事件。文物的破坏造成国家稀缺公共资源的损失，但除此以外更严重的结果可能是陕西旅游集团模式的终结，其前车之鉴就是“水洗孔庙”和“元代石碑被撞”事件导致山东曲阜三孔景区治理模式的失败。“文物部门毁坏文物是偶然过失，旅游经营部门的毁坏文物是必然损失”是

一些部门的观点。例如，1997年8月，安徽寿县博物馆将国家一级文物越王剑摔断为三截，处理结果仅是博物馆馆长提前退休。如果类似的事件发生在陕西旅游集团下属的任何一个旅游景区，其后果肯定要严重地多。因而，潜在的文物保护风险给该模式的运行产生了巨大威胁，这一风险的产生随即会产生“多米诺骨牌效应”，风险一和风险二随之就会产生。

第三篇：珠江情况和污染治理模式

中国珠江水污染的治理模式

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不能拥抱的“母亲河”

城市水系是城市发展之源，世界上没有几个城市不是依托江河湖海而建立的。同时，城市水系不但是人类生活所必须，也是城市文明的载体和城市灵性所在，缺水的城市很难让人感受到文明的细致和生动。可以说，城市文明，有水则灵，无水则废。

在上世纪80年代之前的珠三角地区也曾被称为“水乡”，水系纵横，堪比江南。如广州古誉“云山珠水”，全城水分六脉，是一座水上古城，仅仅30年前，珠江还是市民游泳、赛龙舟的好去处；而广州上游的佛山也伴随有河涌2802条，总长5084公里。水上人家，声音相闻；舟楫往来，永不疲倦。

不过，随着近几十年来现代工业文明的兴起与城市化进程的加快，城市用水量不断加大，水污染日益严重，并将城市与水、市民与水悲剧性地隔离开来。拿广州来说，珠江是广州的母亲河，但广州人已经没有拥抱这位“母亲”许多年了。而这一切都可归因于其“子女”的贪婪和不负责任——广东是珠江流域经济最发达的省份，也是对珠江排污最多的省份。据2004年广东省环境质量公报称，进入广东的河流基本达到了三类以上的水质，但进入珠江三角洲后，部分河流水质劣于五类，其中广州市水质达标率为全省最低：整个2005年珠江广州河段7个月达到四类水质，1月、2月、3月都是污染严重的劣五类水质，4月和11月是五类水质。按照国家颁布的《地面水环境质量标准》，四类水适用于人体非直接接触的娱乐用水区，三类水才可以做游泳区。如此，下珠江游泳几乎已成了现代广州人一个遥不可及的梦想。同时，不但珠江主水道的江中生物已渐绝迹，江水黑臭油腻，城内“水脉”也渐告断绝——现在我们在内城已经很难找到几条像样的河涌了，一些河涌更因臭气熏天而被封盖于水泥板之下。多年的污染使得珠江及其附属的河涌一度成为臭江、黑江，如同一位原本高贵的母亲现已满身脓疮，令人闻之掩鼻，望而却步。

不仅如此，被污染的河流很容易成为传播疾病的“流动炸弹”。伦敦的泰晤士河50年代的污染状况达到了极点，就一度在当地居民中引发霍乱等疾病。而昨天（6月20日），广州已经确诊的两例霍乱病例，就属本地食源性感染，并与鱼蟹、虾等水产品有关。这样的病例在广州乃至全国都已经相当罕见了，却在经济发展多年之后重现，想来不禁令人唏嘘。

“事后治理”是一个妥协的产物

实际上，广州从前年开始已经加大了对珠江水污染的治理力度。这些努力包括：污水处理、完善管网、河涌截污、清淤补水等。特别是几个大型污水处理厂的兴建，使珠江广州河段的水质大为改善。目前珠江治理最主要的措施就是在珠江两岸投入大笔资金建设污水处理场。广州去年城市建设方面投入254亿元，可谓大手笔，其中针对珠江治污的工程就有猎德污水处理系统三期、大沙地污水处理系统首期、北部地区四大污水处理系统等，新增污水处理能力63.5万吨/日。如果我们把治污的方式分为“事前防污”和“事后治污”两大类的话，就不能不承认，对河流污染最根本的解决方式应该是对污染源——相关工厂的“关、停、并、转”，即“事前防污”；但目前的治理方式却大多属于“事后治污”，即走的仍是一条“先污染、后治理”的路。事实上，这不仅是广州一个城市在污染治理上的选择，纵观各地的污染治理方式，通常也都是在事后治污方面进展迅速，而在事前排查污染源方面效果不佳。佛山在去年也做出规划，为市内1072.8公里河涌投入102.69亿元进行整治，但与此同时，本地重污染企业的减排工作却进展不大。

污染问题治理方式的选择，实际上是社会各种利益之间博弈的结果。“事后治污”成为各城市不约而同的选择，其原因很简单：无非是因为污水处理厂的设立对污染企业来说并不构成威胁；对政府来说这样做治理起来见效较快，而比起执法关停来难度也小；唯一的一个不足就是要普通的纳税人多出钱。所以各种社会利益在治理污染问题上博弈的最终结果是由最弱势的一方——普通民众来承担最大的成本，而在此前的水污染过程中，普通民众其实也是最大的受害者。

“事后治理”模式的局限

虽然广州围绕污水处理厂、河涌治理、工业污水整治等多个方面进行了综合整治，效果明显，广东的省长、市长也以“畅游珠江”的方式来显示珠江治理阶段性成果和治理的决心，但这种治理模式——靠越建越多的污水处理厂来解决越来越严重的污染——能够即时收效，但不能够从根本上解决问题。不要说这种“事后治理”的成本显然要大大超过“事前防污”，就其效果来看，在出现越来越多的污染源的情况下，事后的污水处理作用极其有限，经过处理后所排出的水也只能是3－5类水质。事实上，就在广州珠江河段的各种监测数据表明珠江水质大大改善的情况下，我们只要到任何一条流入珠江的河涌边走一走，仍能闻到刺鼻的臭味，河段上的垃圾随处可见，珠江主河道的水质也时好时坏，这不能不使我们对实际的治理效果心存忧虑。

同时，珠江污染问题并非广州一个城市造成的，而是有着综合的、超越于广州之外的多种因素共同作用的结果。珠三角的城市大多对珠江污染有“贡献”，水是流动的，广州这一段即使变清，对整个珠江流域也影响甚微。同时珠江治理也是一项全面的工程，不仅仅是一个污水处理的问题。去年我和几个朋友共同资助了一项珠江全流域的人文地理考察活动，结果发现珠江三角洲近年来为了防洪和发电等目的而修建的众多闸坝，也促使了污染加剧、水流降速，以及水体的自净能力大大降低。这方面的影响其实已经足以抵消“事后治污”的成果了。

当然，加大城市建设投入、针对珠江污染进行集中治理，是符合广州利益的民心工程，效果也不容否认。但在具体的治理措施上应有更多的选择，否则，随着污染源的增多，今年珠江变清，明年可能又会变黑。从工业发展的角度来说，污水处理厂的数量增长无论如何是比不上污染工厂的数量增长的，事后治理的速度也是远远赶不上污染速度的。因此，要从根本上解决珠江污染问题，不能单靠建几个污水处理厂或者把重污染企业搬到别的河段去的做法，更根本的是全面改变我们对于水资源的掠夺性、污染性使用方式——当然，这都是些艰苦而不讨好的治理方式，但我们已经无法回避——如：政府加大监管和治理力度，严格排污权管理，关闭污染企业；鼓励企业自觉治污，承担社会责任；动员市民自发性的监督和全民治污行动。而在此之外，发展绿色经济和本地产业结构升级，则是从长远上解决水污染问题的关键所在。唐昊，男，生于1974年，华南师范大学政治学副教授，《市民》杂志副总编辑，著名专栏作家。曾在《现代国际关系》《国际问题研究》《南风窗》《南方都市报》《羊城晚报》等学术期刊和平面媒体发表文章数十万字。

“中外对话”（http://www.xiexiebang.com/）是一个致力于环境问题的中英双语网站，总部位于伦敦，是一个独立的非营利性组织。

第四篇：各国公司治理模式比较

各国公司治理模式比较

陈芳

【专题名称】商界导刊 【专 题 号】F511

【复印期号】2009年09期 【内容提要】 我国的公司治理结构，从董事会和管理层的职能上看，仿效了英美国家的模式，从监事会的设立来看，又在一定程度上采用了德日的二元体制，这种综合在一定程度上是为了适应我国自身的经济体制，但应用的效果并不令人满意。

在建立现代企业制度及提高公司治理水平的探索之路上，我国一直在学习和借鉴发达国家的成功经验，引入其基本模式，并对其进行本土化改造，以适应我国市场经济现状。我国企业尤其是国有大中型企业在这一改造和学习过程中，治理水平有了很大的提高，但仍存在着股权结构失衡、内部人控制及内部监管缺位、外部监管无力等治理机制上的问题。因此，本文拟对世界几大主要治理模式进行比较与分析，以期对中国企业的治理改革提供有益借鉴。

一、公司治理基本理论

公司治理机制主要包括内部治理机制、外部治理机制和公司治理法律环境三个方面内容。公司内部治理机制，或者叫做内部控制系统，与外部治理机制（外部控制系统）截然不同。内部治理机制主要研究企业内部的运行机制；外部治理机制研究影响公司权力结构和组织结构的外部市场因素，特别是公司控制权市场（接管）资本市场与经理人市场。公司治理法律环境包含各国制定的信息披露与财务审计等相关法律法规，虽然它们发生在企业内部，但是也影响到外部市场的正常运行。

二、治理模式差异的原因

对于公司治理模式的选择而言，其影响因素有很多，主要有文化和法律制度环境、企业资本结构、资本市场有效性以及监督、激励约束机制等。这几大因素对各国公司的治理模式存在不同程度的影响，反映了在一定的内外部条件作用下，各国在公司治理模式选择上有不同的侧重点。其中，由文化背景和相关法律制度环境所带来的经济现象反映出东西方文化及价值观的差异对公司治理文化形成的影响；企业的资本结构和股权结构，决定着对于公司决策谁有及有多大话语权，因而对公司内部治理的形态产生主要影响；资本市场的有效性反映的是外部公开市场各因素的影响程度，是各国外部治理体制差异性的体现。正是由于这些内外部条件和影响因素的不同，导致了与之相适应的不同公司治理模式的产生。

三、几大治理模式比较 1.美国模式

美国人追求自由，崇尚带有平民英雄情结的个人奋斗。就美国公司治理模式而言，它们所秉承的“盎格鲁—撒克逊文化”，其核心就是个人主义价值观。它对经济的解释，就是集中对单个人行为、偏好的观察和分析，而不是将许多不同意识的个人作为一个整体进行观察。这种个人主义的文化特征相信个体在创造秩序中的作用，企业中通过正式制度进行协调，员工间的关系建立以工作任务为基础，企业的领导体制往往实行较大分权。这种个人主义特征也是造成美国企业股权高度分散的原因之一。

在美国模式中，股东大会是企业的最高权力机构，董事会行使经营决策权。董事会下设审计委员会、薪酬委员会、提名委员会和投资委员会，均以独立董事为主。

美国的资本市场非常发达，由于股权高度分散化，股权流动十分频繁，证券市场上的并购活动比较活跃。一旦公司经营不善不能使股价上升，投资者采用“以脚投票”的方式抛售公司股票，股价持续下跌，则可能导致公司被并购。正因为外部治理非常有效，美国企业基本不提及内部治理机制，也不单独设置监事会，监督职能由董事会下设的审计委员会行使。企业的经营价值导向以关注企业利润为主，注重股东的利益，因此美国的治理模式也被叫做“股东治理”。2.德国模式

德国人秉承引以为豪的“日尔曼文化”，其典型特征是集体本位主义价值观，认为集体利益高于个体利益，企业存在的价值不是个体，而是团队，强调工人对企业的参与和管理，企业应该为利益共同体而不仅仅是股东创造价值。因此与美国的股东治理模式不同，德国公司实行工人参与治理的共同治理模式。这种模式更为关注利益相关者，包括雇员、债权人、客户和供应商等的权益，因而又被叫做“利益相关者”治理。

德国的资本市场不够发达，企业融资主要是通过银行，因此银行往往是大股东，另外企业之间交叉持股也比较普遍。因此德国企业实行“以手投票”的内部治理机制。德国企业实行管理董事会和监管董事会共同治理的“双层董事会”制度，也即理事职能与监事职能分离。从权力行使上看，体现权力分立和制衡的原则，在一定程度上解决外部治理较弱而产生的委托代理问题。

“工人参与决策制”是德国企业治理的一大特点。雇员可以选派代表进入监事会和董事会，因而职工可以参与公司重大经营决策，维护自身权益，也可以持有公司股票，分享公司利润。3.日本模式

日本和德国都划归于大陆法系的共同治理模式，但彼此之间也存在差异。

日本人称自己的民族为“大和民族”，这是一个非常注重精神修炼的民族，信奉武士道精神。日德文化在集体本位主义上有共通之处，都认为集体利益高于个人利益，但程度上存在差异，日本人对所在企业甚至整个民族的使命感和敬业程度常常令人惊讶。

日本企业融资以债务融资为主，银行既作为公司的债权人又是公司的股东，实质性参与公司治理。法人持股率较高，企业法人之间常常交叉持股，公司经营者阶层具有很高的稳定性，也造成公司的股权缺乏流动性。

日本企业设股东大会、董事会和监察会，监察会也即监事会。董事会几乎全部由内部董事构成，而且大多数董事是从公司内部提拔上来的。外部资本市场的活跃程度很低，敌意并购很少发生，有限的兼并也都是在协商一致的基础上进行的。因此日本企业的“内部人控制”现象非常突出，经营者居主导地位，对公司经营者的控制机制主要来源于主银行和交叉持股的关系企业。

表 美国、德国和日本治理模式比较

四、对我国公司治理研究的启示

我国的公司治理结构，从董事会和管理层的职能上看，仿效了英美的模式，从监事会的设立来看，又在一定程度上采用了德日的二元体制，这种综合在一定程度上是为了适应我国自身的经济体制，但应用的效果并不令人满意。一种治理模式的产生一定是适应了本国的经济环境、社会环境、人文环境甚至于国民性，从我国的经济体制和企业特点来看，还需要在如下几个方面进一步改革和发展：

1.建立合理的股权结构。改变国有企业“一股独大”的现状，实现全流通。这样才能解决国有股和法人股所有者缺位的问题，为真正建立现代企业制度打下基础。但要注意维护资本市场的稳定，避免在全流通过程中损害流通股股东尤其是中小股东的利益。

2.完善现代企业制度。我国企业目前存在的“内部人控制”、独立董事流于形式、监事会不独立难以发挥监督职能等问题还需要借鉴上文介绍的几种模式，并结合企业自身特点努力摸索解决途径。

3.完善资本市场。我国金融市场缺乏衍生金融工具，资本市场的风险对冲机制不健全。但衍生金融工具运用的风险较大，我国市场监管体系薄弱，因此要逐步推出，并严格控制风险，以免对我国金融体系造成冲击。同时进一步加强对上市公司的监管，使资本市场能够很好地发挥其融资和对企业实行外部监督的功能。^

第五篇：中国城市社区治理模式

中国城市社区治理模式：比较与分析

作者：何海兵 文章来源：转载 点击数：

治理是研究社会关系的新理念，强调通过合作、协商的方式实施对公共事务的管理，弥补国家和市场在社会资源配置过程中的不足或失效之处。我国自改革开放以来，尤其是建立社会主义市场经济体制之后，“单位人”逐渐转变为“社会人”，社会中出现了自由流动的资源和自由活动的空间，一批社会中介组织、民间团体应运而生，导致原有的城市基层社会管理体制——单位体制和街居体制相继失效或失灵。将治理理论应用于我国城市基层社会的重构具有十分重要的理论和现实意义。本文探讨了社区治理的概念、内涵和特征，介绍了我国社区建设中出现的三种典型的治理模式，分析了它们的共同特征、各自特色、存在的问题和困难，并提出了我国社区治理的最终方向和阶段性过程目标。

“治理”一词自20世纪90年代以来在全世界政治、经济及社会领域得到了广泛的运用，主要目的是为了弥补国家和市场在社会资源配置过程中的不足或失效之处。在最具权威的全球治理委员会的研究报告中，指出治理是各种公共的或私人的个人或机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动[1]。与此巧合的是，我国在20世纪90年代启动了社区建设的步伐，主要的背景是在经济体制转轨的过程中，政府不能再象计划经济体制下完全靠行政权力垄断所有的资源，社会上已经出现了大量的自由流动资源和自由活动空间[2]，个人从单位体制中解放了出来，而原有的主要管理“社会闲散人员”的街道和居委会体制在新形势、新问题面前出现了很多不适应症状，与此同时，社区中也逐渐产生了一些社会中介组织、民间团体等，居民也越来越重视自己所居住的社区，开始参与一些社区公共事务。将“治理”概念应用于社区建设的过程中，对我国社区的长远发展来说具有十分重要的理论和现实意义。

一、社区治理的基本理念

社区是指一定数量居民组成的地域性的生活共同体。社区治理就是指在一定的地域范围内由政府与社区自治组织、非营利非政府组织、辖区单位以及社区居民共同管理社区公共事务、推进社区持续发展的活动。与我国过去的基层社会管理相比，社区治理的特征在于：

1、就主体而言，由单一化转变为多元化。我国过去在对基层社会的管理中，管理主体单一化，只能是政府。而在社区治理中，主体的多元化是必然要求，除了国家（政府）主体之外，还有居民、社区自治组织、非营利非政府组织、辖区单位等。因此，社区的公共事务需要多元主体的参与和决策，政府与社区之间要形成积极而有成效的合作信任关系，以善治（即良好的治理，就是使公共利益最大化的社会管理过程）[3]为目标，达至社区公共利益的最大化。

2、就过程而言，从强调行政控制到强调居民参与。我国过去的基层社会管理，不论是单位体制，还是街居体制，行政功能都非常突出，命令式的上下级科层色彩浓厚。政府与单位之间、单位与职工之间都是服从与被服从的行政命令关系。市区政府、街道办事处和居委会之间的互动关系也都按照行政命令模式运行。而社区治理则强调居民参与，要求社区发展的各项规划、社区建设的实施以及社区事务的处理等都必须体现社区居民的广泛参与，与居民的要求相适应。居民不再依附于单位或街居组织，更不受它们的庇护，而是彼此形成平等互惠的关系。

3、就结构而言，由垂直科层结构转变为横向网络互动结构。我国过去的街居体制结构是从上级政府到街道办事处到居委会再到居民，单位体制结构是从上级单位到下级单位再到居民，只有垂直的关系，没有横向的联系。而在社区治理结构中，社区主体多元化，街道与居委会之间、居民与政府之间的关系由单向运行转变为双向互动；大量社区中介组织的培育和发展，在居民和政府之间又是一道沟通和联系的桥梁，从而

374 更新时间：2007-8-24 将社区中行政力量、自治力量和社会力量构筑成横向的网状结构 [4]。

二、社区治理的实践模式

自20世纪90年代中后期开始，我国大中城市掀起了社区建设的热潮，民政部首先选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市设立了26个“全国社区建设实验区”。通过几年的实践总结和经验概括，形成了几种代表性的城市社区治理模式，本文重点介绍上海模式、沈阳模式和江汉模式的主要特征。

1、上海模式。上海在实行“两级政府、三级管理”改革的过程中，将社区定位于街道范围，构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制。具体而言：

（1）社区管理领导系统：由街道办事处和城区管理委员会构成。在“两级政府，三级管理”体制下，街道办事处成为一级管理的地位得到明确。随着权力的下放，街道办事处具有以下权限：部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权。街道办成为街道行政权力的中心，“以块为主、条块结合”。与此同时，为了有效地克服各块分割，建立了由街道办事处牵头，派出所、房管所、环卫所、工商所、街道医院、房管办、市容监察分队等单位参加的城区管理委员会。城区管委会定期召开例会，商量、协调、督查城区管理和社区建设的各种事项，制定社区发展规划。城区管委会作为条与块之间的中介，发挥着重要的行政协调功能，使条的专业管理与块的综合管理形成了有机的整体合力。

（2）社区管理执行系统：由四个工作委员会构成。上海模式在街道内设定了四个委员会：市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会、财政经济委员会。其具体分工是：市政管理委员会负责市容卫生、市政建设、环境保护、除害灭病、卫生防疫、城市绿化。社区发展委员会负责社会保障、社区福利、社区服务、社区教育、社区文化、计划生育、劳动就业、粮籍管理等与社区发展有关的工作。社会治安综合管理委员会负责社会治安与司法行政。财政经济管理委员会对街道财政负责预决算，对街道内经济进行工商、物价、税收方面的行政管理，扶持和引导街道经济。以街道为中心组建委员会的组织创新，把相关部门和单位包容进来，就使得街道在对日常事务的处理和协调中有了有形的依托。

（3）社区管理支持系统：由辖区内企事业单位、社会团体、居民群众及其自治性组织构成。它们通过一定的组织形式，如社区委员会、社区事务咨询会、协调委员会、居民委员会等，主要负责议事、协调、监督和咨询，从而对社区管理提供有效的支持。上海模式还将居民委员会这一群众性自治组织作为“四级网络”，抓好居民委会干部的队伍建设，充分发挥居委会的作用，推动居民参与社区管理，维护社区治安稳定，保障居民安居乐业。[5]

2、沈阳模式。从1998年下半年起，沈阳市在和平、沈河两区试点的基础上，开始在全市展开社区体制改革，重新调整了社区规模，理顺了条块关系，构建了新的社区管理组织体系和运行机制，形成了颇具特色的沈阳模式，在全国产生了广泛的影响。其采取的主要措施是：

（1）明确社区定位。沈阳将社区定位在小于街道办事处、大于原来居委会的层面上。由于原有的居委会规模过小，资源匮乏，如将社区定位在居委会则不利于社区功能的发挥。街道办事处是政府的派出机关，在街道层面上组建社区，则又影响社区的自治性质。因此，将社区确定在街道与居委会之间的层面上，可以避免两方面的弊端，而有利于社区资源的利用与功能的发挥。

（2）合理划分社区。沈阳市将社区主要分为四种类型：一是按照居民居住和单位的自然地域划分出来的“板块型社区”；二是以封闭型的居民小区为单位的“小区型社区”；三是以职工家属聚居区为主体的“单位型社区”；四是根据区的不同功能特点以高科技开发区、金融商贸开发区、文化街、商业区等划分的“功能型社区”。

（3）建立新型的社区组织体系。这个组织体系由决策层、执行层、议事层和领导层构成。“决策层”为社区成员代表大会，由社区居民和社区单位代表组成，定期讨论决定社区重大事项。“执行层”为社区（管理）委员会，它与规模调整后的居委会实行一套班子、两块牌子，由招选人员、户籍民警、物业管理公司负责人组成，对社区成员代表大会负责并报告工作，其职能是教育、服务、管理和监督。“议事层”为社区协商议事委员会，由社区内人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表等组成，在社区代表大会闭会期间行使对社区事务的协商、议事职能，有权对社区管理委员会的工作进行监督。“领导层”为社区党组织，即根据党章规定，设立社区党委、总支和支部。

沈阳模式体现了“社区自治、议行分离”的原则，符合现代社会民主政治的发展方向，对社区的发展具有十分重要的意义。[6]

3、江汉模式。这是指武汉市江汉区社区制实践的经验。江汉区在学习借鉴沈阳模式的基础上重新将社区定位为“小于街道、大于居委会”，通过民主协商和依法选举，构建了社区自治组织，即社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会（与沈阳模式不同的是，江汉模式没有把社区协商议事会作为社区成员代表大会的常设机构），并明确提出社区自治的目标，而实现这一目标的路径选择是转变政府职能和培育社区自治。它的主要做法有：

（1）理顺社区居委会与街道、政府部门的关系，明确职责，保障社区居委会的自治性。明确居委会与街道办事处的关系是指导与协助、服务与监督的关系，不是行政上下级的关系。重新界定街道各行政部门与社区组织的职责，街道负责行政管理，承担行政任务；而居委会负责社区自治，不再与街道签目标责任状，并有权拒绝不合理的行政摊派工作。同时还建立社区评议考核街道各职能部门的制度，并以此作为奖惩的主要依据。

（2）政府职能部门面向社区，实现工作重心下移。区街政府部门要做到“五个到社区”，即工作人员配置到社区，工作任务落实到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区，工作经费划拨到社区。

（3）权随责走，费随事转。包括两种情况：一是区街政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，经有关部门批准，并征得社区组织同意后，区街政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和必要的经费；二是区街政府部门做不好也做不了的社会服务性职能向社区转移时，必须同时转移权利和工作经费，做到“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”，从而保证社区在协助工作时或在承接社会性服务职能时，做到“有职、有权、有钱”。

（4）责任到人、监督到人。主要指为保证区街政府部门职能转换到位，不走过场，根治过去那种“遇见好事抢着做，遇见麻烦事无人做，遇见责任„踢皮球‟”的顽症，建立“责任到人、承诺到人和监督到人”的实施机制。

通过这些措施，江汉区力图建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。[7]

三、社区治理的比较分析

上述三种社区治理模式是在我国社区建设中涌现出的典型经验总结，既有共同特征，又各具特色，但与社区治理的基本理念相比，还存在诸多问题和不足之处。要实现社区治理的理想目标，还需要做很多的基础性工作，并且这一过程是长期的。

1、共同特征

（1）历史背景相同。如前文所述，在我国经济体制转轨的过程中，城市社会管理出现了复杂、多样的变化，如“单位人”逐渐转变为“社会人”；城市的老龄化趋势加剧，老龄人口越来越多；外来人口大量涌入城市；与此同时，多种所有制经济的发展导致大量新型社会组织的产生，如个体经济、私营经济、民办非企业、各类社会中介组织等，形成了众多的社会阶层，这些个体户、私营企业主、自由职业者等人士一开始就属于无单位归属者，等等。面对这些新情况新问题，我国原有的城市基层社会管理体制——单位体制和街居体制相继失效或失灵，因而迫切需要新的城市社会管理体制来适应社会主义市场经济体制的要求。正是在这种形势下，我国各地开展了社区管理运动，探索新型的社区治理模式。

（2）制度设计类似。在社区治理制度设计中，各城市都在社区定位、组织结构、职权划分、运行机制等方面作了具体规定，虽然在细节方面存在差异，但在指导思想上都遵循有利于社区建设，有利于社区基层民主政治发展的原则。即使行政色彩浓厚的上海模式，也在居委会层面成立了居民代表大会，开展了居委会直选活动，并建立了“三会一公约”制度，即社区矛盾协调会、听证会、评议会和居民公约，这些措施都扩大了基层民主，有利于群众自治，有利于社区的发展。

（3）动力机制趋同。在理论上，社区治理来源于两种力量的推动，一是社区自身力量，社区居民、社区自治组织和非政府组织等共同参与社区事务的治理，实现利益的需求，这是社区建设的主要力量；二是政府的外部推动，政府利用自身掌握的资源，在社区居民的参与下，共同推动社区发展。但在我国社区建设的实践中，制度变迁是政府主导的结果。新型的社区治理模式，是政府在新的形势面前主动推动的产物。由于政府部门仍旧掌握着众多的资源，城市社区建设目前还脱离不了政府的指导和支持，社区治理还主要靠政府的外力推动。

2、各自特色

上海模式的特色是把社区建设与“两极政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革相结合，强化了街道办事处的权力、地位和作用，并将社区定位于街道，形成“街道社区”，注重政府在社区发展中的主导作用，强调依靠行政力量，通过街居联动发展社区的各项事业，因此上海的社区治理模式是属于行政主导型的。由于政府的强势推动，近几年上海的社区建设日新月异，社区服务、社区环境、社区文化等方面取得了突飞猛进的发展，涌现出一批文明社区和文明小区。上海的经验还被北京、天津、南京和杭州等城市借鉴采用。

沈阳模式的最大特点是社区组织体系的建设，按照类似于国家政权机构的设置，创造性地构造社区决策层（社区成员代表大会）、执行层（社区委员会）、议事监督层（社区协商议事委员会），从而形成“议行分离、相互制约”的运行互动机制。单从组织结构来说，沈阳模式属于自治型，因而在全国产生了很大的影响，除了辽宁省内其它城市外，武汉、海口、西安、哈尔滨、合肥等地都学习借鉴沈阳经验。但是，在没有外在环境和内在条件保障的情况下，好的制度并不一定能够得到好的实施，沈阳模式在实际运行过程中容易出现偏离现象，即“穿新鞋，走老路”，这也正是很多学者和政府官员担忧的地方。

江汉模式是在沈阳模式基础上的新发展，以主动转变政府职能为核心特征，在体制创新中体现“小政府、大社会”的理念，不仅重构了社区微观组织体系及运行机制，而且转变了区、街政府部门的职能和行政运行机制，试图建立社区自治系统与政府行政系统的共生机制，形成政府自觉依法行政、社区组织自主管理、社区人自愿参与相结合的治理模式，并在制度变迁上选择渐进式的道路，即将社区建设规划为三个阶段：近期新型社区培育阶段、中期现代社区发展阶段和远期社区自治完善阶段。江汉模式属于合作型的社区治理模式，而当前我国大部分城市的社区建设都处于从行政主导型到合作型转变的时期[8]。

3、存在的问题和困难

（1）政府常常越位、错位、缺位，仍处理不好政府与社区的关系。由于目前政府在我国社区建设中占据主导地位，又没有有效的制约机制，再加上传统习惯因素，政府还没有理顺自己在社区治理中的角色，导致不该管的事务管了，该管的事务没管或没管好，出现越位、错位、缺位的现象。有学者指出沈阳模式在目前阶段还存在政府“越位”、“缺位”问题，如“以政代社”；自觉或不自觉地将非政府的社会组织作为依附于政府身上的附属单位或下属单位；大多数基层政府及其官员尚不懂得或不习惯或不善于对社区自治性组织进行政策上的指导；对非政府的社会中介服务机构、专业化的社会工作机构等第三部门社会组织的培育还不到位等[9]。在上海模式中，街道办事处以前的下派任务继续要居委会承担，“上面千条线，下面一根针”的局面没有改观，并将居委会主任作为事业单位编制并公开招聘非本社区的人员来担任，社区的行政性负担很重。在江汉模式中，政府职能部门在社区设立办事机构和人员，直接侵占了社区的办公空间和财政空间。

（2）居民社区参与不足，社区意识不强。居民社区参与是社区发展的动力之所在，但是在全国城市社区建设中普遍存在居民参与程度低的状况，以上所介绍的三种典型的社区模式也不例外。上海社科院社会调查中心2000年6月的一次大型调查结果显示，只有25%的居民表

示“乐于参加”或“愿意经常参加”社区内各种活动或事务。而且分布不均匀，从年龄层次看，参与社区活动的主要人员是一老一少，“老”是指离退休人员，“少”是指中小学生。据统计，参与社区活动的人员中将近70%的人是离退休人员，中小学生占了10%左右，中青年仅占 20%，而且如果没有单位强制性组织参与，中青年的比例将会更低；从收入、文化程度来看，居民收入、文化程度越高，社区参与率越低[10]。由于社区建设的时间不长，居民还没有摆脱单位体制的影响，只把社区当成居所，没有很强的归属感和认同感。社区意识不强，导致社区建设的动力支持不够。

（3）社区自治组织和中介组织比较虚弱，社区的公共资源难以整合。目前在社区中，只有政府组织和居委会组织比较成熟，由于政府组织的过于强大，导致居委会群众性自治组织的地位被虚化。居委会过分依赖于街道办事处等政府组织，使得其自治功能得不到实现，不能真正体现居民的主体意识和参与意识，因而也就很难赢得居民的认同，社区的公共资源也就得不到有效的整合。而社区中的其他社会中介组织则缺乏足够的资源和权威，它们还没有足够的能力代替政府部门组织居民管理公共事务。前面所述的三种模式都没有体现对社区中介组织的重视，而社区中介组织的发展，对较好地满足居民需要，充分发掘和利用社区资源，建立社区民主自治等方面起着重要作用。

4、未来的方向和目标

（1）总目标：虽然实现社区自治还存在很多困难和问题，但社区自治应是我国社区建设坚持的最终方向，因为社区自治的意义不仅仅在于城市基层社会的管理，它还具有十分重要的政治功能，关系到党的社会基础，关系到政府权威的基层来源，关系到人民生活水平的提高，关系到全面小康社会的实现。当然，社区自治需要得到我国宏观政治体制的支持。随着我国政治体制改革的深入，随着公共领域的形成，制约社区自治的因素会逐渐消失。因此，社区治理的未来方向是向自治型模式过渡。

（2）过程目标：在实现社区自治的路径上，选择渐进式的道路是比较合适的，而在这一长期过程中，需要重视几项基础性的工作。

其一，进一步完善社区治理结构，理顺社区中政府、市场、社会的关系。目前，各社区的制度设计操作性强、理论性弱，机构设置并没有明确的法律依据，未来的发展方向也比较含糊。因此，要进一步改革和完善各社区的管理体制，使社区的治理结构从单一的垂直结构向网状的水平结构转变，使社区中政府、市场和社会三大版块形成真正合作的互动关系[11]。

其二，提升居民社区意识，培养社区自治能力。社区建设要不断地增强居民的社区归属感和认同感，扩大居民参与的范围和程度，要重视社区功能的开发，发展社区服务，塑造社区文化，满足居民的各种需求。社区居委会要逐步提高自身的能力，能够代表居民的切身利益，减少对行政系统的依赖，赢得居民的支持和合作，共同促进社区的发展。

其三，大力发展专业性的社区服务组织等中介机构。社区中介组织是联结居民与政府组织的桥梁，对于整合社区资源、凝聚社区力量、协调社区矛盾、提供社区服务等诸多方面起着重要作用，是现代社区发展必不可少的主体之一。而目前我国的社区中介组织，尤其是专业性的社区工作组织极其缺乏。因此，政府部门应通过政策引导和资金资助等形式培育社区中介机构的发展，让中介组织承担起政府、企业、事业单位剥离出来的社