边缘海岛的精细治理模式

第一篇：边缘海岛的精细治理模式

边缘海岛的精细治理模式

一、实施背景

2013年10月之前，xx岛是一个贫穷落后的边缘海岛。人口大量流失，户籍人口2000多人，但常住人口不足800人,60周岁以上老人占常住人口的60%以上；交通闭塞，岛民出入只有一班船；经济衰退，只剩下少数中年渔民和个体经营户；码头、道路、水电以及垃圾、污水处理等基础设施都非常落后，是一个非常典型的“空心岛”，偏远、寂寥、空巢是它的标签。但同时，xx岛资源条件优越，拥有原生态的岛屿环境以及蓝海、沙滩、岛礁、灯塔、古树、古村等自然人文景观。

从现实情况看，这与全省其他县区的一些海岛非常类似。要开发建设好这种边缘海岛，只有从生存和发展的角度出发，实施全面而又精细的治理模式，才能使其摆脱困境。基于此，xxxx岛紧紧围绕习总书记的“两山理论”和“创新、协调、绿色、开放、共享”的中央五大发展理念，构建起“1+4”边缘海岛精细治理模式，积极推动边缘海岛获得再生。

二、主要内容

xxxx岛基于其脆弱的海岛生态系统和薄弱的生态承载能力，构建的是“1+4”边缘海岛精细治理模式，即秉持“一个原则”、实施“四大工程”，使边缘海岛迸发出新活力。

（一）秉持“一个原则”。这个原则是xx发展的总原则，即“可控下的有序发展”。这正是基于xx岛生态承载能力的考虑，xx岛地处偏远，而且体量小，岛上水电资源有限、物资缺乏，因此自身的生态恢复能力很弱，不能承受过多的人流冲击。“可控下的有序发展”就是必须根据现实资源环境，在能够预期和把握的范围内，有计划地实施xx岛的开发建设。

（二）实施“四大工程”。遵循“可控下的有序发展”的总原则，xx岛立足于自身实际，围绕海岛旅游、海岛生态、海岛安居、海岛管理实施“四大工程”，打造集品质旅游、绿色低碳与共享发展于一体的边缘海岛再生的样板。

1、实施以定制旅游为核心的海岛旅游工程。基于可控发展的原则和保护有限资源、提升旅游品质的初衷，xx岛的开发经营启动的是全新的模式“定制旅游”模式。定制旅游以提前预约的形式控制上岛人数。所有优质的旅游都不是人流拥挤，xx定制旅游限额每天160人，其目标是让住的人舒服、游的人舒畅，同时保护资源，定制旅游提升了旅游的私享性。定制旅游以私人定制的形式提供专属服务。所有定制旅游的客人都可以享受专属的游船、专属的车辆、专属的管家、专属的民宿、专属的三餐配送，并可以根据游客需求，提供个性化服务，定制旅游提升了海岛旅游的品质。

2、实施以低碳循环为核心的海岛生态工程。基于海岛生态的不可再生性，xx岛的开发建设始终坚守的是低碳循环的理念，致力于打造低碳环保岛。项目建设以低碳经济为前提。以低碳经济为前提，拒绝一切高能耗、高污染企业进入；项目建设以生态保护为前提，做到就地取材、适度改造、废旧物利用、贴近自然。环境建设以低碳人居为前提。推行全岛垃圾干湿分类和“绿色账户”诚信档案制度，生活垃圾无害化处理率达到100%；打好“五水共治”、“四边三化”、“三改一拆”等“组合拳”，创新采用MBBR生物技术治理污水，开展屋顶集雨示范工程试点，成功创建全市首个“无违建乡镇”；倡导低碳生活方式，安装太阳能路灯，推行低碳交通系统，并建设低碳生活互联中心，以互联网技术展示和推广低碳理念与成果。

3、实施以共建共享为核心的海岛安居工程。基于让岛民安居乐业，有更多的获得感的最终目标，xx岛积极引导全民参与共建、努力实现全民普惠共享。实施青年“乐业工程”。积极发展民宿、渔家乐、商贸零售、餐饮、手作等产业，并引导群众参与其中，凸显旅游富民效应。实施长者“乐龄工程”。由于xx岛的老年人居多，因此建立“乐龄幸福公社”，旨在让在xx的每一位老人拥有安乐晚年、能够乐享夕阳。“乐龄幸福公社”集托管照料、医疗康复、娱乐健身、精神慰藉于一体，并采用“7+3”服务模式，开展乐龄同堂会、乐龄食堂、乐龄影院、乐龄作坊等七大特色养老服务项目，建立具有xx特色的三支志愿服务团队，致力于在xx岛构建乐龄幸福圈。

4、实施以全域打造为核心的海岛管理工程。基于避免无序开发、推动海岛永续发展的理念，xx岛以全域化理念，强化岛屿管理。全域规划和“一岛一公司”实现全域旅游管理。以全域景区化打造xx岛，编制完成乡域规划，将整个xx岛分为四大功能片区，并全面提升全域环境、完善基础设施、实现无缝连接，推动xx全域旅游的发展。在此基础上，用“一岛一公司”的模式整体打包运作，实现统一管理运营。党建引领下的民主自治和价值观念实现全域社会管理。xx岛的每个村都建立了村规民约，并选派正科级及以上干部担任村“第一书记”，“第一书记”还以组团服务的形式，全力推动党建引领下的民主自治管理和基层社会服务。同时，xx岛将“引领、坚守、担当”的“灯塔精神”作为共同的价值观念，引领所有上岛人和岛上人共同守护海岛家园。

三、绩效评价

（一）海岛发展活力日益显现。自2013年10月正式启动xx开发以来，短短两年多时间，xx岛已经蜕变成了游客心灵的憩息地，边缘海岛焕发出了新的生机。近年来，xx岛的游客呈现逐年递增趋势，2015年游客接待量和旅游总产值是2014年的2.8倍和3倍，今年8月同期的游客又比去年增长1倍多。定制旅游的实施，也使xx岛突破了海岛旅游的淡旺季局限，即使在旅游淡季，还有成批的游客进入这一片没有喧嚣和拥挤的净土。xx旅游的发展，也吸引了杭商旅、漫居等企业进驻xx，共同开发建设这个边缘海岛。2015年，xx岛被列入xx市首批重点建设的五个海岛旅游示范岛之一。

（二）海岛人居环境明显优化。偏远与闭塞已经不再是xx前进的阻力，“一岛一公司” 使海岛旅游发展井然有序，全景规划开发，使海岛休闲度假环境更加优越。灰暗破旧的居民区成了民宿区，交通、道路、水电等基础设施和生活环境得到了明显改善；漫居空间、慢生活街区、海上会客厅、渔家乐、“美丽村居”风貌改造等项目建设，全面提升了海岛微度假环境；“四边三化”、山体绿化、边坡治理、美丽庭院等的推进，使xx岛更加靓丽。今年xx岛已成功创建了3A景区。

（三）海岛生态理念根植民心。随着海岛生态工程的逐步推进，“生态立岛”的理念已经根植于xx群众的内心，绿色低碳已经逐渐成为了群众的共识。比如：在试行垃圾分类的时候，一开始群众并不认可，一些老人还很倔，但是现在他们不但自己做得好，还手把手教会了家里人，看到投错的还会把它纠正过来。今年试点垃圾分类“绿色账户”，已经有246户居民申领，累计积分29520分。此外，现在岛上随处可见的是废旧物改造和就地取材，群众出行都是步行、自行车等健康的方式，绿色低碳的行为习惯正逐步形成。今年，xx岛已成功入选首批省级低碳试点创建乡镇。

（四）海岛群众生活更加幸福。产业的发展不仅使xx变热闹了，也使老百姓有了额外收入，群众纷纷参与到民宿、渔家乐、餐饮等服务管理当中，解决了六七十人的就业问题，平均工资人均2700元/月；部分群众还通过出租房屋的形式增加收入，年租金8000-10000元。乐龄公社的建立，让xx的老人老有所养，75周岁以上的老人可以全托照料，70周岁以上老人可以配送餐，所有岛上的老人都可以在同堂会、乐耆坊、乐享阁等休闲空间休闲娱乐、共商大事、聚会畅谈、学习阅读，并参与到xx的低碳环保、手工制作当中，让晚年生活更加精彩。

四、创新启示

（一）边缘海岛的开发必须可控而有序。由于像xx岛一样的边缘海岛，往往生态资源优越但生态系统脆弱、岛屿面积较小、基础设施薄弱，因此其不能经受大规模的人流冲击，也就意味着其旅游发展不能是规模化的，而是小体量的；其开发建设不能是无序的、盲目的，而是需要有一个系统的开发模式和经营管理模式，否则开发建设只会适得其反，造成资源的破坏和人财物的浪费。

（二）边缘海岛的建设必须以生态保护为底线。习总书记说“绿水青山就是金山银山”，生态是边缘海岛开发建设的最核心优势、最重要的倚仗。大规模、不科学的开发建设势必会造成生态资源的巨大损失和浪费，因此边缘海岛的建设必须要以生态保护为底线，一切破坏生态环境的开发经营都将得不偿失。

（三）边缘海岛的发展必须实现普惠共享。边缘海岛的产业发展必须从生存的角度出发，把群众能否安居乐业作为出发点和落脚点。xx岛的开发初衷就是为了群众，群众要求发展的强烈愿望直接推动了xx的开发建设。对于xx岛来说，旅游开发是一项惠民工程，只有改善群众生活，让群众拥有美好生活，才能让小岛激发内生动力、焕发出勃勃生机。与此同时，一个区域的开发也必须做到项目民生化，只有将发展与生存紧密链接、产业与民生紧密链接，才能获得群众的最大支持。

（四）边缘海岛的共建共享必须以价值趋同为前提。共建共享说说简单做做难。对于边缘海岛来说，其淳朴的民风决定了共建共享不一定要有严格的制度约束，相反以引导为主的价值趋同更容易被接受，只有让每个村民拥有发展的共识，才能真正意义上激发他们的共建动力。xx岛基层管理的成功之处，就是因为逐渐形成了共同的人文理念和自治模式，“第一书记”激发的是桑梓情怀，村规民约激发的是共治活力，而以“灯塔精神”为核心的“共同的家园”人文观念，激发的是群众内心深处的归属意愿。

第二篇：城市精细治理心得体会发言

城市精细治理心得体会 发言

“口袋公园”风景如画，背街小巷清爽豁亮，老旧小区整洁有序……一处处微景观，汇聚成宜居北京的生动图景。城市面貌焕新的背后，是“疏解整治促提升”专项行动(2017-2020 年)的扎实推进。

超大城市如何治理？坚持人民城市为人民。习近平总书记曾深刻分析北京发展管理中矛盾问题的根源，一针见血指出：北京的问题，深层次上是功能太多带来的。一座城市再大，也不能什么都搞，解决北京“大城市病”，核心问题就是疏解北京非首都功能。紧紧抓住“牛鼻子”的同时，还要看到，城市的主体归根到底是人，“城市管理要像绣花一样精细”，满足市民对美好生活的向往，是今天城市治理的依归。

从“粗放式管理”到“精细化治理”，伴随着“疏整促”专项行动的进程，陈年违建拆除了，“开墙打洞”封上了，游商散摊清理了，取而代之的是便民综合体、养老照料中心、公园绿地。空中“蜘网”入地了，标准车位划好了，公共设施完备了，物业缺口补齐了，老旧小区不再是“脏乱差”的代名词。“咱家胡同更有韵味儿了”“好像住进了新小区似的”，居民们发自内心的感慨，是幸福感、获得感、安全感最直接的显现，是对城市治理成效最大的肯定。

知之愈明，行之愈笃。“疏整促”专项行动取得的成绩，离不开对“精治、共治、法治”这套组合拳的深入理解和实践。对北京这样的超大型城市来说，背街小巷最能体现精细化治理水平，城市治理要向街巷胡同延伸，就是要既管好主干道、大街区，又治理好每个社区、每条小街小巷小胡同；人民城市人民建、人民管，“精治”的实现离不开“共治”的支撑，要推动城市管理重心下移、力量下沉，走好新形势下的群众路线，标定治理重点、凝聚治理共识；同时，随着城市治理对象日趋多元、利益诉求多样，各种新问题层出不穷，更加需要建章立制、依法行事，才能化解社会矛盾，有效打开局面。

破题闯关，是不断克服本领恐慌、摆脱路径依赖的探索革新。精细化治理既需要治理目光向下，善于发现问题，更要管得了、管得好。为夯实治理链条的“最后一公里”，北京近些年进行了大刀阔斧的改革。从“街乡吹哨、部门报到”“接诉即办、未诉先办”等调动相关部门“集体会诊”现实难题，到深化以“赋权、下沉、增效”为重点的街道乡镇改革，思路一以贯之，就是以党建引领基层治理，社会治理重心下移到哪里，党的基层组织就建设到哪里。补齐“治理缺环”，激活“责任盲区”，以党组织引领各种力量“跟着干”，最大程度把党的政治优势、组织优势转化为城市治理效能。种种实践阐释着城市精细化治理大课题，由此形成的“北京经验”更为我们未来破解更多课题、探索超大城市治理体系提供了启示。

从城市发展规律来看，现代化程度越高，对制度化程度要求也越高。“疏整促”专项行动取得阶段性胜利，但保障和改善民生没有终点，完善城市治理只有进行时，没有完成时。继续坚持以人民为中心，围绕“七有”“五性”需求，一项项任务去完成，一个个细节去抠，不断取得实实在在的治理新成效，我们的城市将更加宜居，人民生活将更加幸福。

第三篇：社区党建引领网格精细治理经验材料

社区党建引领网格精细治理经验材料

XX街道XX社区成立于2020年XX月，位于XX地路以东、大板路以西、铁南大街以北、X州街以南，总面积X平方公里，下辖XX(A、B)XX华府(C、F)和X国际公馆(一期、二期)6个小区，总人口XX户、XX人，其中直管党员X人，辖区现有中学1所、小学1所、幼儿园2所、商户X家。近年来，XX社区认真贯彻区委、区政府和XX街道工作部署，着力探索加强党建引领网格精细治理的新路径、新方法，在做好规定动作的同时，横向提标、纵向扩面，创新实施了“三个三”工程，形成了覆盖全面、配置合理、服务高效的网格化管理工作新模式。

一、明确三个目标，健全工作体系

一是划清布局，推动网格管理“精细化”。

严格落实上级工作部署，结合小区、楼栋、人口分布等实际，将辖区划分成6个基础网格和5专属网格，配备网格长、网格员12人。同时，结合部分小区人口密集等特点，积极推行“楼长制”，发挥自由职业人员力量，组建10余人的兼职楼长队伍，负责管辖楼栋的各项工作。

二是建立机构，推动网格管理“规范化”。

组建社区网格化管理协调指挥中心，落实协调调度、跟踪督办等职责，重点对网格员信息采集、社情民意、矛盾化解、隐患排查等工作进行定期督查巡查，及时指导、处理网格管理方面的各类问题。建立网格管理议事机制，定期组织开发商、物业、居民代表等人员，研究、协调、处理工作开展中的重点、难点问题，及时开展法规政策、工作技巧等内容的业务培训，切实提高网格管理能力。

三是创新机制，推动网格管理“现代化”。

按照“网格定位管理、区域专人负责”的工作思路，配套建立了信息采集填报制度、矛盾化解工作流程、督查反馈工作方案、优秀网格员评比等各项配套制度，明确工作职责，规范工作运行，树立先进典型，发挥榜样力量，构建了“格中有责、责任到人”的工作体系，促进了网格管理规范运行。

二、突出三个作用，加强信息掌控

一是突出网格员“活户籍”作用。

围绕网格员信息采集、定期走访、民意收集、矛盾化解、隐患排查等职能，实行“五访五问”工作机制，即：新迁入家庭必访、重大变故必访、上访群众必访、困难家庭必访、生病住院必访;及时掌握困难居民生活情况，独居老人身体情况，失业人员再就业情况、退休人员适应情况、特殊人员思想情况，做到困难问题全收集、办理情况全反馈。二是突出网格员“活档案”作用。建立“一日两巡”工作模式，结合人口普查、疫情防控宣传、创建全国文明城市等工作，每日分时段、分区域进行全面入户走访，坚持一周一调度、两周全覆盖，确保全面准确掌握每户家庭数据信息。三是突出网格员“活地图”作用。全面推行街长制、路长制，针对人员不足等实际，进一步整合老党员、老干部、志愿者等资源力量，按照“一街一格、一路一格”的工作思路，组建5支街路长网格服务队伍，定期开展路面巡查，及时摸排辖区企业、商户变化情况，有效避免了管理“盲区”和“真空”，实现了社区管理服务全覆盖。

三、坚持三个强化，提高治理能力

一是强化党建引领。

以“组织体系”为引领，积极推行“社区党支部+网格党小组+志愿服务”模式，将党小组建在网格上，将党员活动融入到网格中。结合xx主题教育，认真开展党员“承诺践诺”活动，依托党员责任区、无职党员设岗定责等服务载体，完善在职党员在居住社区作用，发挥社区内党员干部、教师、法律专家、文体爱好者等各类人员特长，为服务社区贡献力量。截止目前，已累计解决居民急难愁盼问题50余件。

二是强化多元共治。

打通居民自治“神经末梢”，充分利用微信群、宣传栏等载体和形式，广泛开展居民自治的宣传，挖掘和发现热心社区公益的居民骨干，组建居民自治工作组，制定居民自治管理办法，把有能力的党员培养成居民自治带头人，把优秀的自治带头人培养成党员。进一步发挥辖区企事业单位、社会组织、共建单位和志愿者队伍优势，结合我为群众办实事、创建全国文明城市等工作，共同开展以“党建联抓，共筑堡垒;服务联做，共惠民生;文明联创，共倡新风;设施联建，共强基础;卫生联搞，共优环境;治安联防，共建和谐”为内容的“六联六共”活动，进一步实现多元共治的工作局面。截止目前，已累计开展各类服务活动120余场次。

三是强化思想认识。

以新时代文明实践活动为契机，统筹兼顾居民需求、年龄、专业、特长等，组建了法律咨询、义务巡逻、文娱活动等5支志愿者服务队。坚持集中活动与经常服务相结合，创新实施“四百”活动，即“百天学”强能力，把xx学习教育做深、做细、做实，依托党员夜校、读书班、主题党课等载体，不断提升干部服务群众能力。“百家帮”暖民心，通过划分党员政治责任区、党员联系群众等机制，形成一帮一体系，确保孤独老人有人联系、有人关怀。“百事讲”增互信，建立社区党员宣讲队，借助微信、入户等形式，讲述身边的故事、讲好党的惠民政策、讲清实事形势，在小区、在家中让党的声音传递到千家万户。“百问答”实作风，推动社区服务“不打烊”，健全互联网服务渠道，社区工作者实时线上沟通、解答，线下落实，打通服务居民新脉络，及时记录和反馈处理民情、服务等信息，实现网络服务精细化。

第四篇：旅游景区治理模式

旅游景区治理模式

一、雅安碧峰峡模式

雅安碧峰峡模式也被称之为整体租赁模式，1碧峰峡模式的产生 产生条件

四川雅安由于是全国年平均降水量最大的地区之一，因而也被称为“雨都”。碧峰峡景区位于成都的西南方向，距离成都128公里，距离雅安市8公里。1986年碧峰峡被列入省级风景名胜区，但作为全国贫困地区的雅安市却无力投资开发。景区内的农民祖辈守着青山绿水过着贫穷落后的生活，开采、砍伐景区内石头和林木成为他们主要的收入来源，人地关系紧张。1993年，雅安市成立了外事旅游局，并投资200万元开发碧峰峡。到1997年年底，景区累计投入580万元，年接待旅游者仅1万余人，年旅游收入仅30万元。一方面，碧峰峡自然旅游资源价值较高，但相关的基础设施落后，其建设需要大量资金，另一方面，雅安的财政又捉襟见肘，投入资金难以保证。碧峰峡景区的发展面临极大的困难，这一困难在我国的其他景区也不同程度的存在。

碧峰峡模式就是在这种情况下产生的。雅安市政府根据自身的旅游资源优势和旅游区位优势，确立了旅游兴市的发展思路，决定将旅游业作为新的支柱产业来培育和发展，希望尽快把雅安丰富的旅游资源优势转化为经济优势。碧峰峡景区以其良好的区位优势和资源优势成为雅安市委、市政府优先开发的重点。与此同时，原来以经营皮具、化工建材、商业零售的万贯集团，存在着企业扩张的内在动力和产业调整的内在需求。当时西部开发的号角也己吹响，西部地区丰富的旅游资源和诱人的市场前景，吸引着万贯集团的领导层，应该说这是一种资本的原始冲动。

产生过程

第一步，万贯集团的调研分析。万贯集团认为，国内旅游景区资源保护不力、服务质量低下、营销宣传乏力、产品缺乏特色等现象，根本上是由于传统的景区投资经营规模造成的。因而，万贯集团提出的开发思路是:让一个企业对一个旅游景区在相当长的时间内拥有唯一的绝对控制权和开发经营权，既可以避免多家投资模式的多元主体、多重目标、分散决策、低效资源利用的弊病，又可以避免单一投资模式下的短期开发经营行为，实现旅游景区的可持续发展。长期经营和拥有绝对的经营权(即要求转让经营权)是万贯集团投资的实质要求。当万贯集团与四川省雅安市政府商谈合作开发碧峰峡景区时，带着发展地方经济的强烈要求和招商引资的强烈渴望，经过雅安市政府的多方争取与协调，两者达成了整体性开发的协议。

第二步，签约。1998年1月8日，成都市民营企业万贯臵业投资有限公司(简称“万贯集团”)与碧峰峡所在的雅安市政府签订《开发建设碧峰峡的合同书》，将碧峰峡的经营权转让给万贯集团，由其在雅安市政府的监督下独家开发碧峰峡景区，万贯集团由此开创了在全国闻名的碧峰峡模式。

模式产生的影响

碧峰峡模式诞生之初，遭遇了空前的困难。1998年l月8日，当万贯集团与雅安方面签订开发合约后，立刻就招致多方指责:“雅安市政府把国家资源转卖给私人老板乱整”;“私人企业大肆侵蚀国家资源”，稍后，又有10名专家联名将这一“败家子”行为告到省上有关部门。1998年省建委在峨眉山召开的全省风景名胜资源保护会上“碧峰峡模式”被完全否定，在会上还几次遭点名批评。正在万贯人想尽办法说服专家时，农民的巨大阻力又来了，虽然签订协议后，公司马上支付了该市最高标准的拆迁费，但尚有14户得到全部拆迁费的农民在景区内不走，致使整体建设无法实施。在旧观念、旧势力代表的策动下，几户农民以政府“低价出让资源、拆迁安臵不好”为由将

政府和企业一直告到国务院信访办。万贯集团用事实逐一化解了矛盾。经过9个月的艰苦建设，碧峰峡这个昔日的穷山沟变成了一座环境优美的人间仙境，在经济、社会和生态效益方面取得了巨大的成功。自1999年12月开业到2001年5月，景区共接待游客100万人次，实现旅游收入1亿元，利润达到4000多万元。2000年碧峰峡给雅安市财政增加500多万元，成为第一纳税大户，并为当地创造了近千人的就业机会，昔日全市最穷的下里乡(碧峰峡所在地)一跃成为全市率先致富的小康乡，仅年收入上10万元的家庭就有十多户，人均纯收入在原来的基础上增加了1086元，人均年收入达到8958元。至此，持反对意见的专家和当地农民基本接受了碧峰峡的经营模式签订协议两年后，主管机构省建委首先承认了碧峰峡模式的成功，将当年的全省风景名胜资源保护会放到了碧峰峡来隆重召开。其后，省人大副主任刘永顺在雅安市领导的陪同下到碧峰峡考察后，提出将在人代会上提议修改现行的《四川省风景名胜管理条例》，该条例中有的规定曾一度成为阻挡万贯开发碧峰峡的“红灯”。

碧峰峡模式诞生后，国家领导人朱熔基、李岚清、钱其深、田纪云、杨汝岱等分别到碧峰峡视察，省委书记***、省长张中伟等领导频频到碧峰峡调研，国家旅游局的局长、副局长、以及国家其他相关部委的负责同志，10余个国家的驻华使节及20家海外强势媒体记者均到碧峰峡考察，全国各地的旅游者更是络绎不绝。一时间，碧峰峡成为了中国旅游和西部大开发一个热点和亮点。至此，碧峰峡模式己经得到官方的默许和舆论的支持，应该说雅安市和万贯集团实现了双赢。

2、碧峰峡模式的特点分析

特点之一:成功突破所有权与经营权不可分离禁区，这是碧峰峡模式的核心内涵。《四川省风景名胜管理条例》第十三条的规定是阻碍碧峰峡模式的最大的地方性法规，其中规定:风景名胜区及其外围保护地带的重要地段，不得设立开发区、度假区，不得出让土地，严禁出租转让风景名胜资源。而碧峰峡模式的核心就是“政府出资源，企业出资金”，“政府出资源”就是出租转让行为。1985年6月国务院发布的《风景名胜区管理暂行条例》第八条也规定:风景名胜区的土地，任何单位和个人都不得侵占。风景名胜区的一切景物和自然环境，必须严格保护，不得破坏和随意改变。所以，政策法规风险是万贯集团投资碧峰峡的最大的风险，如果被戴上违法经营的帽子，不仅无法获得收益，而且连前期的巨额投资都无法收回，因为前期很多投资用于农民搬迁和基础设施建设。好在万贯集团以实际行动抵住了各方的压力，用成功的事实对相关法规提出了臵疑。

特点之二:独家投资、独家长期租赁经营是碧峰峡模式成功的必要保障。彭德成(2002)认为，旅游景区的开发，是旅游资源与投资主体的结合。根据投资主体的多寡，旅游景区开发模式存在“1+多”和“1+1”两种方式。前者是指一个景区与多家投资主体的同时结合，国家、集体、部门、个体等一起共同投入该旅游景区的开发经营;后者则是一个旅游景区仅与某一家投资主体相结合，由该投资主体独家控制，垄断性经营。碧峰峡模式采取的就是“l+1”模式，由万贯集团独家投资、独家长期经营。从投资方万贯集团的角度来看，在信用缺失的经济环境下，由于资本意愿多元化，“1+多”模式容易导致矛盾从生，制肘不断的现象，旅游景区的持续经营也就难以维继。从资源所有者—政府的角度来看，旅游资源的保护是头等大事，而资源保护的人为威胁就是经营企业的“杀鸡取卵”的短期经营行为。政府赋予企业长期的经营权，就是在引导企业的经营行为由短期利益向长期利益转换，长期利益的实现就要求保护生态环境，实现可持续发展，这样以来，资源所有者和企业的目标就合而为一，实现了双赢。

特点之三:对旅游资源的有力保护是碧峰峡模式存在的基本前提。《开发建设碧峰峡的合同书》签订之初遭到方方面面的反对，其主要原因就是担心经营权的转让导致旅游资源的破坏，因而资源能否得到良好的保护也就成为碧峰峡模式能否成功的关键。四川雅安万贯碧峰峡有限公司董事长陈清华从理念上提出了“深生态开发、边缘性效应”的深度开发模式。万贯碧峰峡有限公司坚持:A.确立三个指导思想:景区生态是景区的生命、生态效益等于或者大于经济效益、不仅仅使环境得到保护，而且使环境更美好，更丰富;B.在规划中，做到三个“之外”:主要接待设施建在核心景区之外、污染物排放在景区之外、农民搬迁到景区之外;C.在建设中，实行门前三包政策:建设队伍包种

(砍一颗树补种十颗树)、包补(毁坏一平方米草地，补种十平方米)、包赔(如属不可弥补损失，则施工队伍应承担十倍罚款);D.在经营中，处理好三个关系:把动植物、水、空气、岩石、文物、阳光等资源当作景点向游人介绍、把动植物，水、空气、岩石、文物、阳光等资源当作企业的财富与资产进行管理，把生态效益放在比经济效益更高的角度处理;E.在管理中，建立了三个保障:健全生态保护的机构、人员、资金，对游客、员工、社区居民进行生态教育，考核景区领导的指标应有经济效益、社会效益、生态效益三方面的内容。多年来，万贯碧峰峡有限公司对旅游资源的保护取得了突出的成绩，也得到各方面的认可。

特点之四:良好的监督协作机制是碧峰峡模式顺利运行的机制保证。对于一个企业来说，政府的力量处于优势，尤其是在目前的经济转轨时期更是这样。如果缺少当地政府的总体协调，碧峰峡模式也无法生存。当然政府还要通过景区管理委员会行使监督权和国有资源转让的收益权。

特点之五:媒体的正面造势是碧峰峡模式成功的外在关键因素。碧峰峡景区在运营之初，曾花大力气通过主流媒体对碧峰峡进行积极的、正面的报道和宣传，这些正面报道为碧峰峡模式的成长赢得良好的舆论环境。首先在四川很有影响的《华西都市报》的头版头条显著位臵大篇幅刊登《碧峰峡模式》、《碧峰峡精神》、《碧峰峡冲击波》等文章。其后又邀请了上至国家总理、下至省委、市委书记等党政领导来碧峰峡参观访问，借机通过各种媒体资源在全国进行大规模的正面报道。毫无疑问，没有媒体的正面报道，碧峰峡模式只能胎死腹中，无法存活。因为碧峰峡模式本身有“违规”嫌疑，在此过程中，强大的舆论力量足以达到“积毁销骨”的作用。万贯人很清楚地意识到这一问题，花大力气借媒体的力量进行正面报道。与碧峰峡模式形成鲜明对比的是，2002年希望集团刘永好运作桂林山水的失败，很大程度上来自于媒体的负面炒作。《北京青年报》首先以“亿元“买断“桂林山水”的提法展开讨论，“买断”两字激起了最大范围的反对声，最终第二个“碧峰峡模式”胎死腹中。

3、碧峰峡模式治理结构分析

碧峰峡景区由万贯碧峰峡有限公司经营，具有独立的法人地位，其治理结构有一般工商企业股份公司治理结构的基本框架，同时具有旅游景区企业的特性

治理的主体

1998年1月8日以前，雅安市政府及碧峰峡所在地方政府是该景区的治理主体，也就是说地方政府是碧峰峡的治理主体。1998年1月8日以后，原有的治理主体转变为宏观管理主体，而万贯碧峰峡有限公司非常明确地成为碧峰峡景区的新治理主体，负责该景区的长期经营。两个主体的转换，实质上是两种体制的转换。前者是计划经济的代表，后者是市场经济的代表。在碧峰峡景区的发展过程中，显然后者更适合于作为景区的治理主体。

所有权与经营权

所有权与经营权的分离是碧峰峡模式的最大特征。碧峰峡属于省级风景区，所有权归国家所有，由建设部门和当地政府具体管理，享有收益权和监督权。万贯碧峰峡有限公司拥有碧峰峡景区的长期经营权，独家开发、整体规划、市场化经营。按照公司治理结构理论，拥有所有权的政府和万贯集团之间形成的是委托代理关系，万贯碧峰峡有限公司就是代理人。

监督与控制机制

由景区所在地政府设立专门的景区管理委员会，作为政府派出景区管理的监督控制机构，行使政府对旅游景区的行政管理职能。这种行政管理职能表现为宏观的管理和协调，并不介入景区内部具体的管理工作。其行政职能包括:负责旅游景区的规划编制和实施;按照规划审批旅游景区建设项目，对旅游景区日常经营管理及旅游资源与环境的保护措施进行有效监督，协调景区开发经营与地方政府和当地居民的关系;通过各种行政、立法、税收、物价、计量、工商、行业管理等手段对景区进行宏观监督与控制。碧峰峡管理委员会的成员由地方政府委任，按照公务员管理。委员会主任由雅安市的政府首脑兼任，其委员由政府相关部门(如旅游、交通、建设、林业等部门)的领导组成。

经营机制

经营机制决定了公司治理中的股权安排、利益分配等问题。在碧峰峡模式中，由雅安市政府和万贯集团共同组建万贯碧峰峡有限公司，政府以景区旅游资源使用权及其配套设施入股(不占最大股份)，万贯集团以资金入股，并控股。政企双方成立董事会，董事长由出资企业—万贯集团的陈清华担任。董事会为景区开发经营最高决策机构，决定景区的重大开发经营活动。但董事会决策的开发建设项目必须经管理委员会批准后才能实施。作为“承包人”的万贯碧峰峡有限公司向缴纳租赁费。旅游景区的经理人员由董事会聘任、向董事会负责。

4、碧峰峡模式的风险分析

风险之一:政策法规风险。有人用“蛋壳论”来比喻碧峰峡模式的产生过程。蛋壳既孕育、保护生命，又束缚、限制生命。这里所指的“蛋壳”是一些政策法规。碧峰峡开发模式从始至今都有人指责其“违规”。碧峰峡模式突破了现有的风景名胜区管理体制和要求，从政府手中获得了长期的独家经营权。碧峰峡模式与现存政策法规的冲突可能产生两种风险:其一是碧峰峡模式的推动者—雅安市主要领导的政治风险，“公然”违反国家法规而乌纱落地。其二是投资商—万贯集团的投资损失风险，因为“违规”而被强行中途叫停，其投资于基础设施、生态保护等项目的资金无法收回。幸而直到现在，这种冲突并没有激化，风险也没有转化为现实。

风险之二:监督与控制风险。旅游景区的整体租赁经营是一种全新的委托代理关系，与发展比较成熟的公司委托代理关系不同，其本身还存在着不足与疏漏。因而，在此关系上建立的监督与控制机制就存在风险。其一是监督控制失效风险。因为旅游景区的监督者是碧峰峡模式的倡导者，在国家利益与企业利益发生矛盾时，可能会庇护开发商。再者，对碧峰峡的经营监督涉及财务、生态、环境、规划等专业知识，监督者可能不具备全面的专业知识，因而发生监督控制失效风险，这种风险一旦发生，企业经营的外部不经济行为就无法控制，就会发生破坏资源、危害生态的开发行为。其二是监督控制冲突风险。如果碧峰峡景区管理委员会的监督控制限制或阻碍了企业的经营开发，就会发生治理结构内部互相指责、互相拆台的现象。从碧峰峡模式的实际运行来看，前一种风险比后一种风险发生的可能性大。

风险之三:合作的风险。由于旅游景区的开发经营的关联性较强，涉及到的合作对象也较复杂。任何一个合作对象的不合作都可能导致该模式的失败。涉及到的主要合作对象包括:地方政府、景区管理机构、景区投资企业和当地居民。从景区投资企业来看，如果不能按照约定的投资规模和投入时间组织资金注入景区，或者由于企业领导的更替、战略目标的变化，合作关系就会被破坏;从地方政府及其景区管理机构来看，它是景区所有者的代表，也是景区保护的直接责任者，承担着景区规划的控制、景区项目的审批、景区经营的监督等职能，其风险主要来自于领导的更迭引起的合作关系的中断。从景区所在地的居民来看，他们是景区经营的参与者，是景区人文环境的营造主体。基于经济利益、文化冲突的关系，这些居民可能会破坏良好的合作关系。碧峰峡建设之初就遇到了这方面的阻力。碧峰峡模式在地方政府、景区管理机构、景区投资企业和当地居民之间安排了一个利益均衡机制，这种机制使得经营者有效地规避了合作风险。

二、安徽黄山模式

安徽黄山模式也被称为上市公司经营模式，是指旅游景区企业经过股份制改造上市后，受景区管理机构的委托，代理经营包括门票在内的一切旅游业务，成为景区内唯一负责旅游经营的机构，对旅游景区实行垄断经营。

1安徽黄山模式的产生 产生条件

极品级的旅游资源是黄山模式产生的客观条件。黄山是我国旅游业的“元老”，是我国首批国家级风景名胜区，1990年黄山成为世界文化与自然双重遗产(编号200一007)。黄山的自然景观与人文景观俱佳，尤其以奇松、怪石、云海、温泉“四绝”著称于世。强有力的管理主体是黄山模式产生的主观条件。1949年，黄山解放，成立黄山管理处。1952年正式成立中共黄山管理处委员会。1979年，黄山管理处升级为安徽省黄山管理局(正厅级建制)。1987年以前，黄山景区的旅游开发建设、经营管理由安徽省政府直接负责。1987年12月，国务院批准设立地级黄山市，1988年在原省直黄山管理局级别与人员编制不变地基础上，改为黄山风景区管理委员会(正厅级)。1989年安徽人大颁布的《黄山风景区管理条例》，授权黄山管理委员会代表黄山人民政府管理黄山风景区，其主任由黄山市政府市长兼任。黄山由管委会统一管理，景区经营授权给国有独资企业—黄山旅游发展总公司负责。1999年6月，原黄山旅游发展总公司更名为黄山旅游集团公司。

产生过程

安徽黄山市为了加快黄山旅游资源的开发利用，也为了落实邓小平“把黄山的牌子打出去”的指示，经安徽省体制改革委员会批准，1996年11月18日，由黄山旅游发展总公司以其所属景区中的十余家旅游单位的经营性资产作为出资独家发起，并向境外投资者募集股份设立黄山旅游发展股份有限公司。1996年11月22日，黄山旅游8000万B股成功上市;1997年4月17日，黄山旅游4000万股A股上网发行，5月6日在上海证券交易所挂牌上市。黄山成为第一个真正意义上的以旅游资源为依托上市的旅游景区。也是我国旅游业上市公司中一家既发行B股又发行A股的旅游上市企业，成为旅游景区治理模式最成功的代表，成为“中国第一支完整意义上的旅游概念股”。安徽黄山模式源于股份制企业经营模式，后发展为景区上市公司的经营模式。黄山模式的股本结构是典型的股权高度集中型，除了第一大股东还是黄山旅游集团公司外，还有股份比例很小的一些国际、国内的投资资本。

模式产生的影响

黄山模式能够在最短的时间内募集到能够长期使用的巨额资金，而且不会形成负债，同时能够将现代企业的经营机制引入景区经营，上市后的黄山景区促进旅游资源的有效利用，其优势是十分明显的。截至2000年底，共接待海内外游客1700余万人次，旅游收入30亿元，创汇7亿元。总资产从2.3亿元上升到10亿元，净资产达6.86亿元，股票市值40多亿元。黄山景区实现了从粗放型经营向规模化、集约化经营的转化，也实现了由接待服务型向旅游经济产业化转变的历史性跨越。黄山模式成功后，在全国产生了巨大的影响，有不少的景区试图采取该模式寻求新的发展，取得成功的景区是四川的峨眉山景区和广西的桂林景区。陕西秦始皇陵景区试图采取黄山模式经营上市，但一直未能成功。

2、安徽黄山模式的特点分析

特点之一:安徽黄山模式是我国最早的真正意义上的旅游景区上市公1996年和1997年黄山旅游B股和A股成功上市，开创了我国旅游景区通过上市融资谋求发展的先河，上市公司第一次成为景区公共资源和经营性资产的独家经营主体，对景区实行垄断经营，而且这一垄断经营没有时间的限制。因而，该模式在我国旅游景区治理模式的探索过程中具有里程碑的作用，其后的峨眉山、桂林的治理模式都是在沿袭黄山模式的发展思路。

特点之二:强有力的、高度集权的管理主体保证了黄山模式的成功。陕西旅游股份有限公司“兵马俑”的上市所借鉴的是“黄山旅游”的模式，从1998年12月酝酿，结果仍然是失败，原因可能

有很多，但与黄山模式比较起来，最大的原因就是缺乏黄山模式所拥有的强有力的、高度集权的管理主体。从1949年设立黄山管理处，到1988年设立正厅级的黄山风景区管理委员会，再到1989年授权管委会代表黄山市政府管理黄山，这一过程促成了强有力的管理主体的形成。黄山旅游发展股份公司成立后，按照现代企业制度的要求，建立了以公司股东大会、董事会、监事会为主要特征的法人治理结构。黄山风景区管理委员会是景区所有权的代表，负责景区资源的保护。景区经营开发权委托给上市公司，虽然从形式上看，景区管理权与经营权、开发权与保护权的“四权”分离，似乎削弱了强有力的管理主体。但实质上，黄山景区管理委员会主任、上市公司的最大股东、独家发起人—黄山旅游集团公司董事长和景区上市公司董事长3个最为重要的职位由一个人兼任，其人选往往是黄山市政府的重要领导，由此产生的管理主体不但没有削弱，反而更加高度集权。景区的管理体制和经营机制，名义上是政企分开，实质上却政企不完全分开，景区管理委员会与上市公司之间名义上是委托代理关系，实质上却是自己委托、自己代理。有人批评这种模式是“借上市公司之名，行政府经营之实”。尽管黄山旅游景区的治理结构并不严格符合上市公司的有关规定，但切合了我国目前乃至今后一段时间内旅游景区发展的客观现实。一方面旅游景区的资源价值高、经营风险大、管理体制不顺、当地农民问题突出;另一方面旅游需求巨大、发展建设资金匾乏、管理水平落后。目前的治理结构，既解决了上述阻碍黄山景区发展的问题，又利用了上市公司的有效监督的特点(按照国家对上市公司的管理要求，向社会公布重要经营事项、重要经营决策、重大人事变动和定期的经营业绩，接受主管部门和全社会的监督管理)。

特点三:“邓小平同志的重要指示”是黄山模式突破各种阻力的关键因素。“把黄山的牌子打出去”是邓小平在1979年7月巧日同安徽省委、徽州地委负责人的谈话上，做出的重要指示。世纪伟人的这一指示成为黄山景区治理过程中用来克服各种政策和体制阻力的灵丹妙药。碧峰峡模式是刻意地借助媒体的力量造势，间接地化解了各种阻力与责难，而黄山模式顺理成章的借助更强大的力量—政治伟人的指示，成功排除各种困难与阻力。否则，黄山模式也难逃一劫。

3、安徽黄山模式治理结构分析

安徽黄山模式具有上市公司治理结构的一般特点，同时又具有旅游景区的治理特征。

治理的主体

黄山模式的治理主体仍然是由地方政府代表国家对旅游景区进行治理。首先成立景区管理委员会，作为地方政府的具体代表，拥有景区的所有权与经营权。其次成立国有独资旅游发展总公司(或旅游集团)，接受景区管理委员会对景区经营权的委托，负责景区的经营开发。第三，旅游发展总公司作为独家、控股发起人，吸收有关的优质资本(景区的饭店、旅行社、车船公司居多，后来内容扩大)，成立旅游股份有限公司，建立股份公司必须的监督机制。第四，旅游股份公司上市。景区管理委员会主任、景区旅游发展总公司董事长和景区上市公司董事长集于一身，权利相对集中。黄山模式的治理主体规格高于富春江模式，从管委会的厅级建制到被授权相对独立地管理景区，都拥有较高的行政级别。

所有权与经营权

从黄山模式治理主体结构来看，形式上，所有权和经营权实现了完全的分离，所有权由景区管理委员会行使，经营权委托给景区上市公司。但实质上，两权只是实现了部分分离，因为景区上市公司的最大股东是国有独资旅游发展总公司，其分离程度的大小取决于国有股所占股权比例的大小。

监督与控制机制

尽管黄山模式产生的景区上市公司不是严格意义上的上市公司，但是，黄山模式是现有模式中监督与控制机制最为有效的模式。至少有三套监管机制:一是政府的监管，国有资产管理委员会从国有资产保值增殖的角度监管，景区管理委员会从保护景区资源的角度监管;二是中国证监会依据《证券法》等相关法律对景区上市公司的监督。三是景区上市公司的董事会、监事会、独立董事、股东对运营状况的监督。其中第二套监管机制是其他模式所不具备，也是非常有效的。因为《证券

法》规定上市公司必须进行持续信息的公开披露，从而上市公司的股东可以通过公司公开披露的信息来了解其经营情况和业绩，并据此监督公司管理层次。此外，公司信息的公开也导致了景区上市公司的社会性，社会舆论也会监督公司的行为，这是一种很大的促进公司治理改进的力量。

经营机制

黄山模式的经营机制决定了公司治理中的股权安排、利益分配等问题。黄山模式的股权安排上文己经述及，旅游发展总公司是景区上市公司的最大股东，旅游发展总公司又是国有独资公司。黄山模式中，景区管理委员主任、旅游发展总公司董事长、景区上市公司董事长一般由一人兼任(三位一体)，景区实行“五个统一”:统一价格、统一销售、统一采供、统一企业形象、统一财务。这种经营机制的安排，形成了强有力且高度集权的管理主体，杜绝了旅游景区建设中非常普遍的“各自为政、互相扯皮”的现象，景区管理委员会借助上市公司的平台自主经营，上市公司获取的营业税后利润以国有资源专营权的方式上缴国家(地方政府)。尽管黄山模式的经营机制不完全符合上市公司的相关要求，但在我国旅游景区的治理实践中却发挥了极大的作用。

4、安徽黄山模式的风险分析

安徽黄山模式一是投资风险扩大化的风险;二是监管真空导致的资源破坏风险。此外，黄山模式存在的最大风险是旅游经营风险。成功的黄山模式所依据的旅游资源是世界级的优质资源，其经营风险显得尤为突出。强有力的、高度集权的管理主体虽然保证了黄山模式的成功，但这种高度集权的体制也给上市公司的经营带来风险:首先，高度集权产生的决策失误风险。尽管黄山模式的所有权和经营权没有完全分离，其主体还是国家(地方政府)，不存在代理成本的问题，即恶意经营、破坏资源问题。但是，在缺乏民主决策的环境下，极有可能发生“好心办坏事”的事情。其次，景区多重目标造成的经营风险。对于旅游景区来说，经营的目标不仅是追求利润最大化，追求最大投资回报，而且必须要考虑到社会效益和生态效益的实现。这三个目标受到政府官员、股东、当地居民、媒体等相关因素的影响，因此回经常发生矛盾。例如，景区管委会主任由地方官员担任，同时又兼任旅游发展总公司董事长和旅游股份公司董事长，如果他(她)考虑自己在任期间的“政绩”，就可能“大干快上”，全力追求经济效益，而与其他两个目标发生冲突。如果他(她)认为作为国家工职人员应该注重资源的保护和社会效益的发挥，那么就会与上市公司的经济利益发生冲突。第三，景区经营范围有限导致的经营风险。由于旅游景区属于公共资源产品，其经营必然受到景区规划、资源保护和环境保护等方面的制约。旅游景区发展到一定程度，其经营扩展的空间就会受局限。如果景区上市公司的经营向景区以外的行业拓展，又可能增加其经营风险，危及到旅游资源的安全。

三、浙江富春江模式

成立于1993年12月8日的浙江富春江旅游股份有限公司，是全国首家以风景旅游资源为主要资金投入的规范化的股份制企业。这种模式在浙江产生之后，发展到我国的一些风景名胜区、国家级重点文物保护单位乃至世界遗产景区的治理结构之中。浙江富春江模式的本质是:对景区企业按照现代企业制度进行改造，并由政府委托股份制企业独家经营旅游景区。

1、浙江富春江模式的产生 产生条件

浙江省桐庐县位于浙江省的西北部，紧邻富春江，沿杭州的钱塘江(过了杭州就称为富春江)溯江而上即可到达桐庐县。该县具有优良的旅游资源、良好的交通区位和市场条件。溶洞景观瑶林仙境、桐君山、东汉古迹严子陵钓台是该县旅游资源的代表。同时，该县又处于浙江省“两江一湖”(富春江、新安江、千岛湖)的黄金旅游干线上，水路和陆路交通发达。为了统一开发、建设、管理和经营桐庐县的旅游景区，该县成立了桐庐县旅游总公司，作为县风景旅游局的直属企业，统一负责全县旅游资源的开发和经营。在经营过程中，旅游总公司取得了一定的经营效益，但资金不足及其它中小国有企业固有的弊病也日益显露出来。桐庐县主管旅游的领导和旅游总公司的领导就通过何种融资手段取得景区发展急需的长期资金问题进行反复考虑，他们认为，旅游景区开发效益佳、前景好、但是投资大、周期长、需要巨额的稳定投资，如果仅仅依靠本行业自我积累及银行贷款等融资手段是无法满足景区的发展需要的，若对景区进行股份制改造，即可迅速吸收社会闲散资金，不仅可以长期使用，而且不用承担高额利息，同时又可使企业负债经营转化为自筹资金经营，何乐而不为呢?桐庐县旅游产业的客观条件和发展旅游的主观冲动创造了富春江模式的条件。

产生过程

1993年8月，桐庐县旅游总公司向县体改委提出改制申请，并经浙江省股份制试点协调领导小组批准，于1993年12月18日正式成立浙江富春江旅游股份有限公司。公司总股本6000万元，由国家股、发起人法人股、社会定向法人股、个人股组成，是全国首家以风景旅游资源为主要投入的股份有限公司。公司吸收了300多个股东参股，共吸引资金近4000万元，开创了国内股份制企业开发旅游景区的先河。1996年，浙江富春江旅游股份有限公司正式与桐庐县旅游局脱离，谋求公开上市发行。2000年，浙江富春江旅游有限公司以部分经营性资产入股，进入上市公司“国旅联合”。后者于2000年9月22日上市，总股本14000万股，流通A股占5000万股。浙江富春江旅游股份有限公司占“国旅联合”12.23%的股份。从成立旅游股份公司到“借壳上市”，作为一个县级旅游景区，完成了以“景”建“景”的筹资方式，建成了一套旅游资源的治理新模式，被称为富春江模式。

模式产生的影响

富春江模式诞生之初没有受到各方的激烈反对，而是相对地顺利，未遇到多大的阻力，这一点与碧峰峡模式截然相反。截至2000年，公司资产总值己达到约2亿元，经营规模逐渐扩大，除了成立之初拥有的“中国旅游胜地四十佳”中的瑶琳仙境、天目溪漂流、红灯笼乡村家园、“东汉古迹”严子陵钩台、“奇山异水”富春江小三峡“中草药鼻祖圣地”桐君山、富春江七里扬帆、大奇山国家公园等国家风景名胜点外，还有桐庐中国旅行社、桐庐旅行社、富春江大酒店及控股经营的桐庐宾馆等11家分公司。公司食、行、游、购、娱配套成网，年接待游客120万人次，营业收入6000万元，投资回报率达20%以上，名列浙江省县级旅游企业前茅。在富春江模式取得成功之后，先后有多个旅游景区采取类似的治理模式，有成功的，也有失败的。成功的旅游景区是青岛琅哪台景区和浙江绍兴柯岩景区，失败的代表是曲阜的“三孔”景区。

2、富春江模式的特点分析

特点之一:最早以旅游资源入股，以股份制公司进行治理的旅游景区，这是富春江模式 的核心内涵。1993年产生的浙江富春江模式是迄今为止最早将旅游景区资源作价入股，建立现代企业制度性质的股份公司。股份制公司在20世纪九十年代的中国本来就属于新鲜事物，而以旅游资源入股成立股份制公司就更属于前所未有的事情。这种治理模式在国家、股东、董事会和相关利益者之间选择了一种均衡的制度安排。开发权与保护权部分分离。在管理职能上，代表政府的管理机构对景区的开发经营行使监督管理权，负责景区的规划控制和项目审批，使景区旅游资源不被破坏或被不合理地利用。开发权形式上属于股份制企业所有，但实质上，由于最大的股份是国有股，绝大部分开发权还掌握在国家的手中。这种治理模式与我国通过股份制改造国有企业的制度安排类似，只是国有资源的性质不同。

特点之二:多渠道融资、独家长期经营获得了大量的建设资金和发展动力，是富春江模式成功的关键因素。富春江模式吸收了300多个股东参股，包括:国有股、发起人法人股、社会定向法人股、个人股等组成，短期内筹集了大量的景区建设资金。由政府筹划成立的景区股份公司独家长期经营保证了资本的安全，又反过来促使更多的资金投入景区，甚至通过上市的方式募集资金。

特点之三:良好的市场条件是催生富春江模式的客观基础。浙江桐庐的富春江、青岛的琅娜台和浙江绍兴的柯岩都位于东部沿海，与我国的中、西部不同，这些地区拥有良好的市场条件:A.良好的客源市场条件。我国国内旅游的主要客源地是环渤海地区、长江三角洲地区和珠江三角洲地区，桐庐、琅哪台和柯岩位于前两个客源区域内。B.所在地区经济发达。东南沿海是我国公认的经济发达地区，资本市场发达、社会游资量大，投资风险低、回报高的旅游景区理所当然的成为资本追逐的对象。大规模的有效旅游需求加上资本的力量，富春江的模式的产生就成为一种必然现象。

特点之四:开放的社会环境是富春江模式成功的外在因素。富春江模式的产生早于碧峰峡模式产生5年时间，但是，富春江模式并没有遇到碧峰峡模式诞生之初的种种阻力与责难，而是相对顺利，这应该归功于东部沿海开放的社会环境。东南沿海是我国改革开放的前沿地区，思想开放、意识超前的人文环境创造了一个市场化程度较高的社会环境。加之，1993年是邓小平南巡讲话的第二年，思想解放达到了一个新的高潮。

3、富春江模式治理结构分析

浙江富春江旅游股份有限公司具有独立的法人地位，其治理结构有一般工商企业股份公司治理结构的基本框架。

治理的主体

与碧峰峡模式类似，富春江模式的治理主体仍然是地方政府。所不同的是，雅安市政府在1998年1月8日以后，即促成万贯集团整体租赁碧峰峡后“功成身退”，退出碧峰峡内部治理主体，只起到外部监督管理者的作用。而桐庐县地方政府通过“一股独大”的国有股一直扮演着治理主体的角色，这种制度安排杜绝了“出卖旅游资源”的嫌疑，也是富春江模式诞生之初没有遭遇舆论批评的原因之一。

所有权与经营权

采取股份制治理的富春江模式的所有权和经营权并没有完全分离，而是部分分离。因为富春江旅游股份有限公司及其治理模式相同的青岛琅娜台景区开发公司、浙江绍兴柯岩景区开发公司的最大股东都是国有股，政府(国有资产管理局)仍然是所有权的主要拥有者。

监督与控制机制

碧峰峡模式只有外部一套监控机制，与其不同的是，富春江模式有两套监督与控制机制。一套是由所在地政府设立专门的景区管理机构(委员会或归口管理局)，进行景区建设的宏观监督控制;另一套是股份公司内部的股东、董事会、监事会组成的监督机制及由于信息公开披露所产生的社会舆论监督。从理论上讲，前者监督控制的重点在宏观的管理和协调，并不介入景区内部的管理工作。具体包括:负责旅游景区的规划编制和实施，按照规划审批旅游

景区建设项目，对旅游景区日常经营管理及旅游资源与环境的保护措施进行有效监督，协调景区开发经营与地方政府和当地居民的关系。后者监督控制的重点则是投资收益。实际上，富春江模式的两种监督与控制机制又有交叉融合的特点，因为内部最大的股东是政府，外部的监控主体还是政府，“运动员”和“裁判员”的角色有重合的地方。

经营机制

经营机制决定了公司治理中的股权安排、利益分配等问题。在富春江模式中，由地方政府和社会共同出资组建股份有限公司，政府以景区旅游资源作价入股成为控股的最大股东，政府任命股份公司的高层管理者，决定景区的重大开发经营活动。股份公司的经营收益按照股权比例进行分配，但在经营初期一般都规定一个相对固定的上缴数额(或提留)给政府。

4、富春江模式的风险分析

富春江模式实质上是股份制企业经营模式，从实践上突破了我国旅游景区经营、管理的相关政策和体制，对相关利益者进行了新的制度安排。作为一种模式，它的推广应用在客观存在着一定的风险。

风险之一:政策法规风险。与碧峰峡模式一样，政策法规风险是富春江模式的首要风险。《风景名胜区暂行条例》及国务院有关规定，“风景名胜资源属于国家所有，必须依法加以保护。各地区各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及其景区土地。”这一规定随时都可能臵该模式于死地。与碧峰峡模式所不同的是，富春江模式中旅游资源的所有权与经营权并没有完全分离，可以缓和政策法规与现实操作的矛盾。再加之富春江模式产生于思想开放、意识超前的东部沿海，冲突爆发的可能性被降到了最低程度。

风险之二:投资风险扩大化的风险。资本投资肯定存在风险，这一风险主要来自于经营管理过程中的市场风险。例如，产品问题、市场营销等问题导致的投资风险。对于以股份制经营为治理方式的富春江模式来说，投资风险有被扩大化的可能。扩大的投资风险可能来自于:首先，地方领导的更迭引起的旅游股份公司领导变更，从而导致景区投资建设项目的中断或景区经营方向的重大调整及其投资损失。其次，由政府推荐任命的景区管理者，往往是政府某职能部门的领导，故此可能会由于其专业知识的欠缺、市场经营经验的不足造成决策失误，导致投资风险。第三，旅游景区经营的多重目标性，要求旅游景区的经营不仅仅要追求利润最大化，还必须将景区的社会效益和生态效益考虑进去。尤其是当经济利益与社会、生态利益发生矛盾时，必然牺牲景区的经济利益而保护社会和生态利益，因此，股东的投资损失也就在所难免。

风险之三:监管真空导致的资源破坏的风险。监督真空主要是政府对景区的监管存在漏洞。尽管富春江模式有两套监管机制，但本来应该是各自独立的运行机制却纠缠在一起，产生了对景区监管的真空。“运动员”的角色有“裁判员”的影子，反之亦然。既然是国家(地方政府)同时在监管和经营景区，那么景区规划的控制、项目的审批就仅仅是程序的事情。所有者虚位和责任不清极有可能导致旅游资源的破坏。

四、陕西旅游集团模式

陕西旅游集团模式是文物大省在寻求旅游发展新突破中产生的，该模式实质上是陕西省的旅游业治理模式，其治理对象涉及到旅游六要素的各个方面。但是，该模式治理的重点和难点还是旅游景区。

1、陕西旅游集团模式的产生 产生条件

陕西是全国的文物大省。境内文物点35750处，其中国家级文物保护单位55处，省级重点文物保护单位355处。国家一级文物3526件组，国宝级文物123件组。古城西安曾是80年代四大旅游热点城市之一，当时接待海外旅游者人数曾连年以40%的速度增长。80年代中期以前，陕西省海外游客接待量和旅游外汇收入一直处于全国第五、六位。进入90年代后，陕西的旅游发展速度减慢，在全国的位次也逐年下降，1997年更是降到10名以后，排名第11位。一方面是丰富的旅游资源、巨大的旅游需求，另一方面是旅游增长缓慢、位次连年下滑、文物保护经费捉襟见肘。加之陕西省外部以云南、四川为代表的其他省市旅游业的突飞猛进，陕西旅游的老市场得不到巩固，新市场得不到开发，陕西旅游发展面临空前的困境。内忧外患的发展环境为陕西旅游集团模式的产生创造了条件。

产生过程

催生陕西旅游集团模式的主体是陕西省委、省政府。

第一步，1998年12月4日，省委、省政府发布《中共陕西省委、陕西省人民政府关于深化旅游体制改革，加快旅游产业发展的决定》(陕政发[1998116号)，在该((决定》中提出了“一个强调”、“两个坚持”、“三个分开”、“四个整合”、“两个创新”的发展原则，其中“三分开”是指“两分开、一分离”，即文博单位实行政企分开、事企分开，以及文物所有权与经营权的分离。

第二步，根据((决定))中的原则，陕西省对全省主要的文物旅游景区的行政职能、事业发展职能、市场经营职能进行剥离。旅游景区文物管理的行政职能由省文物局行使，旅游管理的行政职能由省旅游局行使，景区的经营由组建的经营开发实体经营。具体内容:将秦兵马俑博物馆、秦始皇陵文管所、铜车马馆、恺甲坑馆等单位合并，成立秦始皇陵博物馆，划归省文物局管理;将秦始皇兵马俑博物馆、乾陵博物馆、法门寺博物馆的文物以外的资产剥离出来，分别成立秦始皇陵旅游开发有限责任公司、乾陵旅游开发有限责任公司和法门寺旅游开发有限责任公司;华山管理局与陕西华山旅游发展总公司实行政企分开，西岳庙文管所与陕西华山旅游发展总公司实行事企分开;华清池管理处与华清池旅游有限责任公司实行事企分开。

第三步，1998年12月21日，陕西省政府通过国有资产无偿划拨的方式，组建国有独资的陕西旅游集团公司，直属省政府、厅级建制。其属下的全资子公司包括:秦始皇陵旅游开发有限责任公司、乾陵旅游开发有限责任公司、法门寺旅游开发有限责任公司、陕西华山旅游发展总公司、汉阳陵旅游开发有限责任公司、陕西关山草原旅游开发有限责任公司、还包括西安宾馆、陕西省文物总店等13家单位(后扩大为18家)。

第四步，组建秦兵马俑旅游股份有限公司，谋求上市。秦兵马俑旅游股份有限公司囊括陕西境内的优势旅游景区:华清池景区、秦兵马俑景区、乾陵景区、法门寺景区和华山景区，还包括西安中国国际旅行社有限责任公司、陕西中国旅行社有限责任公司、陕西海外旅游有限责任公司。在谋求上市受挫后，陕旅集团将秦兵马俑旅游股份有限公司更名为陕西旅游股份有限公司，预备上市股票的名称也由“兵马俑”随之变为“陕西旅游”。

模式产生的影响

媒体用陕西旅游业“航空母舰”来比喻陕西旅游集团，社会各界对该模式也充满了热切的期望，期望该模式能从根本上改变陕西旅游发展的困境。在陕西旅游集团模式产生后的

头三年，确实也取得了良好的成绩，在全国产生了巨大影响。

首先，取得了显著的经济效益。模式产生后的第一年，陕西旅游集团就实现营业收入6.9亿元，比上年增长19.05%，利润总额7211万元，比上年同期增长64.48%。在集团公司的带动下，陕西旅游业出现了少有的快速发展势头，1999年全省接待入境游客人数、人天数、外汇收入3项指标均有两位以上的增长，重新进入全国前10名。2000年，陕西集团公司营业收入达到7.7亿元，利润9700多万元，分别比1999年增长了13.8%和30%，旅游收入占陕西省GDP的6.7%。

第二，促进了文物保护工作的发展。由于有国有独资的有力资金支持，一些重要的文物保护地及其周围的环境发生了根本性的变化。例如，汉阳陵完成了2400亩的征地，建成汉阳陵博物馆;华山西岳庙周围影响景观整体性的1万多平米的建筑被一次性清除;陕西旅游集团公司从秦俑馆的收入中每年拿出500万元给临撞区作为景点维护费，给省文物局上缴3000万元，其中的2500万元用于全省的文物资源的发掘和保护，500万元作为流散文物征集费用，而在此以前，陕西省财政拨给文物局的全省文物保护费用不过700万元左右。另外还拨款数千万元用于乾陵、法门寺、华清池等处的文物修复和保护。陕西的文物保护逐渐从“有限保护”向“有效保护”过渡。国家文物局资助的中国社会科学院《新时期文物管理体制改革》课题报告认为:“在寻求文物保护与经济建设协调的契合点上，陕西省进行了具有开拓意义的尝试……这种模式己使陕西省的文物旅游领域—尤其是文物保护领域—出现前所未有的崭新景象。”但是，大约在2002年后，陕西旅游集团模式的发展遇到了重重的困难。首先是与文物部门的矛盾越来越激烈，由汉阳陵景区脱离陕西旅游集团被文物部门收回、秦兵马俑博物馆馆长吴永琪与陕西旅游集团的公开互相指责等等事件就可见一斑;其次是景区所在地政府与陕西旅游集团的关系日益松散，大有重新“各自为政”的趋势;再次是集团内部的管理出现问题，领导更换频繁、员工和中层管理者的流失量增加。

陕西旅游集团模式产生后，文物资源丰富的省市(例如山西、河南、云南等省)都曾先后尝试过该模式。目前，类似陕西旅游集团模式整合省内旅游业资源(包括:旅行社、旅游运输公司、酒店、旅游景区)，成立旅游集团公司的省份有:河南省旅游集团公司、安徽省旅游集团公司、广东省旅游集团公司等。

2、陕西旅游集团模式的特点分析

特点之一:省级政府部门由上而下推动诞生了陕西旅游集团模式。前文论述的其他模式在产生中也有政府的身影，但一般都是县级或地级市委、市政府的推动，而且往往还有民间资本的参与(例如碧峰峡模式)。而陕西旅游集团公司模式是在陕西省委、省政府的直接推动下产生的，其政府级别要高于其他模式的推动者，而且是单一主体的推动者。陕西省政府通过陕政发【1998】16号和陕发【1998】69号文件的发布，以政府行政力的方式宣布了陕西旅游业治理(主要涉及旅游景区的治理)的方式与方法，这是一种自上而下的改革方法。

特点之二:陕西旅游集团模式从制度上建立了一套事企分开、所有权与经营权分开的、涉及各利益集团和管理主体的治理机制。事企分开。整合各旅游景区的经营性资产和经营实体，组建政府直属的独资国有旅游集团统一经营。将原来属于陕西省旅游局、文物部门等相关事业的经营性资产一次性、无偿划归省旅游集团公司。省旅游局行使旅游行业管理的行政职能，省文物局及下属单位行使文物管理和保护的行政职能;所有权与经营权分开。在保证国家完全拥有文物所有权和有效保护的前提下，实行文物资产的所有权与经营权主体的分离。景区文物资产的所有权属于国家(省政府为代表)，经营权由国有的省旅游集团公司行使。自然资源类景区的所有权和经营权也采取同样的作法。省旅游集团上缴省财政的利润，按省政府规定分配，以1998年旅游集团公司所属企业(含景区企业)上缴的营业税、所得税为基数，营业税新增部分3年内全额返还，所得税新增部分5年内全额返还。以1998年上缴财

政的净收入为基数，核定景区所在地方政府合理的既得利益基数，在保护地方利益和积极性的前提下，由省财政分配。由此形成的旅游景区的经营格局是:国家(省政府)是旅游景区所有权的主体，省文物局从行业角度(挖掘、研究、保护等)统一管理旅游景区中的文物资源，省旅游局对旅游景区市场经营实行行业管理，省旅游集团公司按照市场原则统一经营旅游景区。该模式中的省文物局、省旅游局和省集团公司曾被比喻为拉动陕西旅游业发展的“三驾马车”。

该模式并没有实现政企分开，至少没有完全分开。首先，旅游集团成立之初就是一个完全国有独资的企业，集团的2000年前投资的1.8亿元的资金完全来源于政府，甚至集团总部员工的工资都是财政拨款。直到酝酿秦兵马俑旅游股份有限公司(后更名为陕西旅游股份有限公司)股票上市，才吸收了陕西高等级公路管理局、西安咸阳国际机场、陕国投、西延铁路等企业的资金(大多数也是国有性质的企业)。其次，对于一个省来说，旅游业自身的综合性的特点决定了政府主导旅游业的客观必然性。要让省旅游集团公司按照政企分开的原则，完全按照“自由企业制度”(包括:创业权、签约权、交易权、经营权以及对剩余的自由索取权)的模式运行是行不通的，也许具体到某一个景区“政企分开”的治理目标还是可能实现的。

特点之三:陕西旅游集团模式的治理对象集中在文物类旅游景区上，这是该模式区别于其他模式的显著特点。黄山景区和峨眉山景区的治理虽然也涉及到一部分文物资源(主要是一些宗教建筑)的问题，而在陕西旅游集团模式下涉及的所有景区(最早的六大景区)，都与文物旅游资源有着千丝万缕的关系，当然也就与文物部门有着密切的关系。秦始皇陵景区、乾陵景区、汉阳陵景区、法门寺景区、华清池景区和华山景区的治理过程的复杂性正是源于这一特点。

特点之四:采取由上至下、由面至点的方式治理旅游景区是陕西旅游集团模式独特路径选择。首先从宏观层面上由政府理顺景区的管理体制、转换经营机制，然后逐层向下直到景区所在的地方政府，建立景区的管理主体，包括文物管理主体和经营主体(华山景区还多一个行政主体一华山管理局)。从面上，各景区按照统一的治理模式运行，再具体到某一独立景区的日常经营。这一特点与碧峰峡的点式治理模式和净月潭模式的由点到面的治理模式都不同。

3、陕西旅游集团模式治理结构分析

陕西旅游集团模式是一类比较特殊的景区治理模式，原因之一是该模式产生的动因是基于全省旅游业的重新整合，旅游景区的治理只是其中的一部分内容。其二是该模式的产生有着非常浓厚的政府色彩，其结构与一般工商企业的治理结构有很大的区别。本文只从旅游景区的角度分析其治理结构的问题。

治理的主体

从形式上看，该模式的治理主体只有一个，即国有独资的省旅游集团公司，其属下的、设在各景区的全资子公司是各景区治理主体的代表。但实质上，该模式下的治理主体呈现出多样性的特征，“三驾马车”中，除了省旅游局实质上被架空以外，省文物局成为另一个非正式的“治理”主体。虽然从模式的制度设计上来看，省文物局只是行使文物事业管理的职能，但据笔者调查，设在景区内的对文物局负责的管理处或博物馆机构，从文物开发和保护的角度出发，行使着一部分治理职能。例如，汉阳陵景区要用文物的照片对外进行市场宣传，没有汉阳陵考古陈列管的同意，汉阳陵旅游发展有限责任公司是无法进行市场宣传的。从游客需求的角度出发，开放一部分考古挖掘现场非常必要，但是，此要求遭到文物部门的严词拒绝，理由是“保护文物安全第一”，这一责任谁也担不起。所以，景区的治理主体是被限定在一个很小的范围内，戴着镣铐跳舞。

所有权与经营权

从治理模式的设计来看，该模式实现了旅游资源(主要是文物旅游资源)所有权与经营权的分离。按照我国现行法律，文物资源为国家所有，国家文物部门具体代表国家行使所有权。在该模式产生前，文物部门在乾陵景区、兵马俑景区等景区同时行使所有权和经营权。模式产生后，经营权被剥离出来，由国有独资的省旅游集团公司行使。

监督与控制机制

相对于其他模式来说，该模式具有较复杂的监控机制。该模式下的旅游景区要受到3一4个主体从不同方面的监控，包括:省旅游局、省文物局、省旅游集团公司、地方政府派出机构。按照各负其责、各行其是的原则监控旅游景区的运行。

经营机制

由省政府组建国有独资的旅游集团公司，再在各景区设立全资子公司，在省旅游集团公司的统一领导下，负责景区的旅游经营和市场开发。文物部门负责文物资源的挖掘、整理和保护，省旅游局负责旅游市场管理。各景区的营业税按属地原则缴纳，统一上缴省财政，由省财政按所属企业效益专项返还地方和部门，以保护地方和部门(主要是文物部门)的既得利益。

4、陕西旅游集团模式的风险分析

陕西旅游集团模式是一个文物大省发展旅游业的一种制度选择，其中主要涉及到文物资源类旅游景区的治理问题，因而，除了类似于上文各模式存在的风险外，该模式存在的其他风险还包括: 风险之一:模式瓦解的风险。

陕西旅游集团模式是在政府的极力推动下产生的，政府是该模式存续下去的主要力量。但是，众所周知的一个现象是，由于政府主要领导的更迭，往往引起某项改革计划的中断(或重点转移)。陕西旅游集团模式至今己经经历了两届政府，推动该模式产生的主要领导己经退休或调离，支持该模式存续下去的力量或多或少的有所减弱，也就产生了该模式瓦解(或名存实亡)的风险。

风险之二:模式内部主体矛盾激化的风险。

尽管在酝酿陕西旅游集团模式的过程中，己经充分考虑了各方的利益和权利，但是，模式在运行的过程中还是出现了一些矛盾。省旅游局与集团公司的矛盾、旅游集团与文物局的矛盾、地方政府与旅游景区的矛盾等，其中旅游集团公司处于矛盾的焦点位臵，任何一对矛盾的激化都会给该模式存续产生威胁。目前，文物局与省旅游集团的矛盾最为突出，正如国家文物局资助的《中国经济制度转型期文物事业管理体制改革问题》课题报告所指出的:“集团公司实际上受到秦兵马俑博物馆的抵制，两者之间的契约关系现在形同虚设”。2001年，秦兵马俑博物馆馆长吴永琪曾在《三秦都市报》上撰文猛烈抨击旅游集团及其推动该模式产生的主要政府领导，两者的矛盾开始公开化。后来，秦兵马俑旅游股份公司上市的失败也与此矛盾密不可分。2003年，汉阳陵景区从旅游集团公司脱离，归属省文物局，而在脱离之前，集团公司曾投资1个多亿建设该景区。

风险之三:文物保护的风险。

模式本着“政企分开，事企分开”的思路，将文物保护的职能和市场经营的职能分离，省文物局(通过设在各景区的机构)负责保护文物，省集团公司(通过全资子公司)负责旅游景区产品的开发和经营，从制度安排上看是各司其职，各尽其责。但是，在景区实际运行中，很难按照制度的安排运行。因为景区企业经营开发的中心是文物资源，不可能不与文物资源发生或多或少的接触，这样就存在无意识破坏文物的可能，类似于山东的“水洗孔庙”事件。文物的破坏造成国家稀缺公共资源的损失，但除此以外更严重的结果可能是陕西旅游集团模式的终结，其前车之鉴就是“水洗孔庙”和“元代石碑被撞”事件导致山东曲阜三孔景区治理模式的失败。“文物部门毁坏文物是偶然过失，旅游经营部门的毁坏文物是必然损失”是

一些部门的观点。例如，1997年8月，安徽寿县博物馆将国家一级文物越王剑摔断为三截，处理结果仅是博物馆馆长提前退休。如果类似的事件发生在陕西旅游集团下属的任何一个旅游景区，其后果肯定要严重地多。因而，潜在的文物保护风险给该模式的运行产生了巨大威胁，这一风险的产生随即会产生“多米诺骨牌效应”，风险一和风险二随之就会产生。

第五篇：珠江情况和污染治理模式

中国珠江水污染的治理模式

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不能拥抱的“母亲河”

城市水系是城市发展之源，世界上没有几个城市不是依托江河湖海而建立的。同时，城市水系不但是人类生活所必须，也是城市文明的载体和城市灵性所在，缺水的城市很难让人感受到文明的细致和生动。可以说，城市文明，有水则灵，无水则废。

在上世纪80年代之前的珠三角地区也曾被称为“水乡”，水系纵横，堪比江南。如广州古誉“云山珠水”，全城水分六脉，是一座水上古城，仅仅30年前，珠江还是市民游泳、赛龙舟的好去处；而广州上游的佛山也伴随有河涌2802条，总长5084公里。水上人家，声音相闻；舟楫往来，永不疲倦。

不过，随着近几十年来现代工业文明的兴起与城市化进程的加快，城市用水量不断加大，水污染日益严重，并将城市与水、市民与水悲剧性地隔离开来。拿广州来说，珠江是广州的母亲河，但广州人已经没有拥抱这位“母亲”许多年了。而这一切都可归因于其“子女”的贪婪和不负责任——广东是珠江流域经济最发达的省份，也是对珠江排污最多的省份。据2004年广东省环境质量公报称，进入广东的河流基本达到了三类以上的水质，但进入珠江三角洲后，部分河流水质劣于五类，其中广州市水质达标率为全省最低：整个2005年珠江广州河段7个月达到四类水质，1月、2月、3月都是污染严重的劣五类水质，4月和11月是五类水质。按照国家颁布的《地面水环境质量标准》，四类水适用于人体非直接接触的娱乐用水区，三类水才可以做游泳区。如此，下珠江游泳几乎已成了现代广州人一个遥不可及的梦想。同时，不但珠江主水道的江中生物已渐绝迹，江水黑臭油腻，城内“水脉”也渐告断绝——现在我们在内城已经很难找到几条像样的河涌了，一些河涌更因臭气熏天而被封盖于水泥板之下。多年的污染使得珠江及其附属的河涌一度成为臭江、黑江，如同一位原本高贵的母亲现已满身脓疮，令人闻之掩鼻，望而却步。

不仅如此，被污染的河流很容易成为传播疾病的“流动炸弹”。伦敦的泰晤士河50年代的污染状况达到了极点，就一度在当地居民中引发霍乱等疾病。而昨天（6月20日），广州已经确诊的两例霍乱病例，就属本地食源性感染，并与鱼蟹、虾等水产品有关。这样的病例在广州乃至全国都已经相当罕见了，却在经济发展多年之后重现，想来不禁令人唏嘘。

“事后治理”是一个妥协的产物

实际上，广州从前年开始已经加大了对珠江水污染的治理力度。这些努力包括：污水处理、完善管网、河涌截污、清淤补水等。特别是几个大型污水处理厂的兴建，使珠江广州河段的水质大为改善。目前珠江治理最主要的措施就是在珠江两岸投入大笔资金建设污水处理场。广州去年城市建设方面投入254亿元，可谓大手笔，其中针对珠江治污的工程就有猎德污水处理系统三期、大沙地污水处理系统首期、北部地区四大污水处理系统等，新增污水处理能力63.5万吨/日。如果我们把治污的方式分为“事前防污”和“事后治污”两大类的话，就不能不承认，对河流污染最根本的解决方式应该是对污染源——相关工厂的“关、停、并、转”，即“事前防污”；但目前的治理方式却大多属于“事后治污”，即走的仍是一条“先污染、后治理”的路。事实上，这不仅是广州一个城市在污染治理上的选择，纵观各地的污染治理方式，通常也都是在事后治污方面进展迅速，而在事前排查污染源方面效果不佳。佛山在去年也做出规划，为市内1072.8公里河涌投入102.69亿元进行整治，但与此同时，本地重污染企业的减排工作却进展不大。

污染问题治理方式的选择，实际上是社会各种利益之间博弈的结果。“事后治污”成为各城市不约而同的选择，其原因很简单：无非是因为污水处理厂的设立对污染企业来说并不构成威胁；对政府来说这样做治理起来见效较快，而比起执法关停来难度也小；唯一的一个不足就是要普通的纳税人多出钱。所以各种社会利益在治理污染问题上博弈的最终结果是由最弱势的一方——普通民众来承担最大的成本，而在此前的水污染过程中，普通民众其实也是最大的受害者。

“事后治理”模式的局限

虽然广州围绕污水处理厂、河涌治理、工业污水整治等多个方面进行了综合整治，效果明显，广东的省长、市长也以“畅游珠江”的方式来显示珠江治理阶段性成果和治理的决心，但这种治理模式——靠越建越多的污水处理厂来解决越来越严重的污染——能够即时收效，但不能够从根本上解决问题。不要说这种“事后治理”的成本显然要大大超过“事前防污”，就其效果来看，在出现越来越多的污染源的情况下，事后的污水处理作用极其有限，经过处理后所排出的水也只能是3－5类水质。事实上，就在广州珠江河段的各种监测数据表明珠江水质大大改善的情况下，我们只要到任何一条流入珠江的河涌边走一走，仍能闻到刺鼻的臭味，河段上的垃圾随处可见，珠江主河道的水质也时好时坏，这不能不使我们对实际的治理效果心存忧虑。

同时，珠江污染问题并非广州一个城市造成的，而是有着综合的、超越于广州之外的多种因素共同作用的结果。珠三角的城市大多对珠江污染有“贡献”，水是流动的，广州这一段即使变清，对整个珠江流域也影响甚微。同时珠江治理也是一项全面的工程，不仅仅是一个污水处理的问题。去年我和几个朋友共同资助了一项珠江全流域的人文地理考察活动，结果发现珠江三角洲近年来为了防洪和发电等目的而修建的众多闸坝，也促使了污染加剧、水流降速，以及水体的自净能力大大降低。这方面的影响其实已经足以抵消“事后治污”的成果了。

当然，加大城市建设投入、针对珠江污染进行集中治理，是符合广州利益的民心工程，效果也不容否认。但在具体的治理措施上应有更多的选择，否则，随着污染源的增多，今年珠江变清，明年可能又会变黑。从工业发展的角度来说，污水处理厂的数量增长无论如何是比不上污染工厂的数量增长的，事后治理的速度也是远远赶不上污染速度的。因此，要从根本上解决珠江污染问题，不能单靠建几个污水处理厂或者把重污染企业搬到别的河段去的做法，更根本的是全面改变我们对于水资源的掠夺性、污染性使用方式——当然，这都是些艰苦而不讨好的治理方式，但我们已经无法回避——如：政府加大监管和治理力度，严格排污权管理，关闭污染企业；鼓励企业自觉治污，承担社会责任；动员市民自发性的监督和全民治污行动。而在此之外，发展绿色经济和本地产业结构升级，则是从长远上解决水污染问题的关键所在。唐昊，男，生于1974年，华南师范大学政治学副教授，《市民》杂志副总编辑，著名专栏作家。曾在《现代国际关系》《国际问题研究》《南风窗》《南方都市报》《羊城晚报》等学术期刊和平面媒体发表文章数十万字。

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