昆明市全域城镇化问题的探析

第一篇：昆明市全域城镇化问题的探析

昆明市全域城镇化问题的探析

赵俊臣

在中共昆明市委、市政府的正确领导下，昆明市全域城镇化正加速推进，取得了突出成就。但是农村小城镇化的推进速度不快，已经影响到全域城镇化的大局，建议引起高度重视。

一、昆明市全域城镇化正加速推进，取得了突出成就

2010 年 7 月中共昆明市委工作会议作出提升全域城镇化建设的重大部署以来，市委成立了“市全域城镇化建设工作委员会及办公室”，市级各部门各县市区坚持全面谋划、全域布局，试点先行，整体推进，着力探索具有昆明特色的以城带乡、以工促农，城乡一体、协调发展的城镇化新路子。目前，全域城镇化建设总体进展稳步有序，全市城镇化率已达64%。取得的成绩与经验有下列几点：

（一）科学规划先行

市级规划强化从战略层面研究城镇定位和空间布局，按照“重点保护、限制开发和优化开发”功能区要求，明确并实施 1 个主城、4 个辅城（安宁、嵩明、宜良、富民）、4个次级城市（石林、寻甸、东川、禄劝）和 19 片重点区域的城镇发展战略，构筑 “中心城市——二级城市——三级城镇（市）——重点镇——一般镇”五级现代城镇体系，最大限度聚集核心区带动力，形成阶梯层次带状带动力。

（二）政策支持有力

针对全域城镇化建设试点出台了 13 个市级配套政策；明确了市级财政每年从缴入市级国库的土地出让收入中提取 4%，专项用于全域城镇化建设工作。此外，在新型社区建设、城乡就业、养老保险、医疗保险以及最低生活保障制度等方面，加强研究，强化措施，努力实现城乡一体的无缝对接。

（三）放宽户籍控制

进一步放宽城镇居民准入条件和迁移限制，实现农村居民到乡镇“零门槛”落户，构建农村居民转户的绿色通道。同时，对附着在现有户籍上的城市建设、人口与计划生育、教育卫生、社会保障、劳动就业、社区管理等城乡差别政策进行调整，逐步缩小城乡差异，让进城的农民与城市居民一样，同城同权利，同城同待遇，在城镇落户定居下来，变成市民。

(四)推进三重三置换

通过农地重整、村镇重建、要素重组，以宅基地、承包地及农村集体资产的用益物权置换城镇产权住房、社会保障和和股份合作社股权，从而盘活农民的资产、农村的资源，促进产权、土地等生产要素的市场化配置和流转，破解城镇化建设中的投融资和土地等难题，推进土地向规模经营集中、产业向园区集中、农村人口向中心镇和新社区集中、公共服务向建成区集中。

（五）试点推进顺利

目前，全市 19 个全域城镇化试点已有 17 个开工建设，试点拆旧区面积达 47859 亩，建新区面积达 17914 亩，投资估算 400 亿元以上。试点建成后，将盘活土地资源近3 万亩，实现近20 万农村居民集中居住。

二、昆明市农村城镇化推进不快的表现

在以现有城市城镇和试点区为代表的全域城镇化加速推进的同时，远离城市城镇的农村主要是不临交通主道的乡镇的城镇化推进不快，成为了影响全域城镇化的“短板”。

（一）全域城镇化的多种解释需要统一

昆明市要实现的全域城镇化，目前尚未一个权威的概念阐释，更缺少一套具体化的指标

体系，实践中人们的理解也就仁者见仁、智者见智。例如，有的认为，按照字面理解，所谓全域城镇化就是市域内全部实现了城镇化，不存在空白死角。另有的认为，所谓全域城镇化的实质是市域内的农民从农民身份转变成为市民。还有的认为，将全部乡村变成城镇、将全部农民变成市民是不切实际的，准确的提法是让农民实际上享受与市民一样的福利待遇。由于认识不统一，实践中分管全域城镇化的有关部门的工作重心，没有更多的放在广大的乡村如何城乡一体化，没有更多的放在市域内的农民怎样从农民身份转变成市民，没有更多的放在农民实际上享受与市民一样的福利待遇上，而是对于早已城镇化的城区和县城投入了不少的精力，被称作关注锦上添花。在此，我们不但没有任何反对昆明主城区和县城的进一步发展、继续锦上添花、更上一层楼的意思，而且希望它们继续发展的更好；我们的建议是，广大的乡村和农民是弱势群体，需要更有力的部门和更有力的措施为他们谋划利益，才能最终消除城乡二元差距。

（二）农村城镇化规划需要根据新要求认真组织修改

截至目前，昆明市远离城市城镇的农村特别是不临交通主道的乡村的城镇化的规划，大都是前些年编制，具有范围小、标准低、排斥农民市民化等特征，急需根据全域城镇化的新要求认真组织修改，有的需要重新编制。

例如，禄劝彝族苗族自治县雪山乡位于禄劝县城东北部，距昆明233公里，离县城193公里，是该县边远、贫困的一个山区乡，目前有2825户、11802人（其中少数民族1732人），集镇人口1531人，城镇化率12.97%，按照市里规定三板块城镇化率40%计算应该有4721人转入城镇。目前乡政府所在地原有的集镇规划面积仅有 0.75平方公里，由于规划年代久远，适应不了小集镇的发展要求，该乡“十二五”规划决定把集镇规划区面积扩大到 1.0平方公里，详细性规划 0.3平方公里，要求2012 年完成集乡镇农贸市场建设，面积 2000平方米；2013 年完成乡集镇排污管网建设，管网全长 5 公里；完成乡集镇牲畜交易市场建设，面积 2000平方米；2014 年底完成全长 2.5 公里、宽 30 米集镇环城路段；2015 年底将建成沿环城路建集镇商业街。显然，雪山乡政府所在地的集镇规划按照现有条件而作，是实事求是的，但是，用全域城镇化的要求看，集镇的面积、人口、基础设施等，都离城镇化相距甚远，需要新的规划。

至于不少集镇目前普遍存在的有镇无街、有路不平、有水不净，自然环境恶化的问题，建议尽快提上议事日程，加以解决。

（三）前些年乡镇改街道后需要尽快落实实质内容

2009年下半年，昆明市主城四区所辖的乡镇改为街道办事处，乡镇长变成街道办事处主任，农民一律变成居民，政府希望此次撤乡改设街道办不是简单地改名称，而是体制、机制、管理方式、思想观念的大转变。但是，由于配套的政策措施没有跟上，多数乡改街道办事处的仅仅是换了个牌子，农民并未得到较多的实惠：一是医疗，多数仍是新农合的办法；二是优质的教育资源仍然不可能享受，不可能像城里人一样让孩子去上更好的学校，就算挤进去了，还要交一大笔择校费；三是在街道办事处范围内，都没有像样的大医院，只能在小医院里接受医疗服务；四是街道绿化、卫生管网、路灯照明、消防、安全保卫等都没有像城里的社区居民委员会有专门的部门管理，还需要自己筹钱建设，有的筹不到钱只好不建设。

（四）已决策的农民转市民的成本需要具体落实

市里已决策到 2015 年，全市城镇化率达到 70%以上；未来 10 年，昆明将有近120万农村人口转变为市民，进入城镇生活。据中国发展研究基金会发布的《中国发展报告2010》指出,今后20年,中国需要解决4亿农民工的市民化问题，按照每人平均10万元计算,每年需要投入2万亿元。按此推算，昆明市未来 10 年将有近120 万农村人口转变为市民，约需1200亿元。这样庞大的数字，需要市、县、乡、个人各投入的数量，特别是各级分担的可能性与可操作性需要认真研究与具体落实。

据市全域办测算，按照转户后享有的城市养老、医疗、失业、低保、社会援助等5项可以明确测算的类别来统计，昆明市农转城每转一个人财政投入大约在1850元。而这笔钱并非由昆明市单独承担，中央和省承担75%，市县两级大概承担25%。其他如住房、教育、医疗等方面的投入，由于数据缺乏，暂未测算，尚未纳入成本计算中。

（五）指派的带动需要有实际的内容，市里已决定，支持国家级开发区拓展发展空间，以委托管理方式，分别把呈贡区马金铺乡委托高新区、呈贡区洛羊镇和官渡区阿拉乡委托经开区、呈贡区大渔乡委托度假区实体化管理，以满足开发区发展空间需求，解决长期以来存在的征地、拆迁等重点难点问题。与此同时，实施园区基础设施提升工程，设立市级园区发展专项扶持资金，引导各园区多渠道筹集建设资金，每年投入不低于100亿元建设资金，加快道路、给排水、供电、环保设施等基础设施建设；加大园区土地收储及征地拆迁工作，努力从根本上解决项目等土地、等基础设施的老大难问题。

就实际效果看，得益最大的是托管者，因为他们获得了非常宝贵的发展的土地空间。与此同时，被托管的当地农村农民的需要有具体实际的内容。

（六）警惕有可能重复其他省市区曾出现的重大问题

昆明市在推进全域城镇化进程中既定的政策之一，是推进三重三置换三区联动，突破城镇化建设瓶颈。“三重三置换”即通过农地重整、村镇重建、要素重组，以宅基地、承包地及农村集体资产的用益物权置换城镇产权住房、社会保障和股份合作社股权，从而盘活农民的资产、农村的资源，促进产权、土地等生产要素的市场化配置和流转，破解城镇化建设中的投融资和土地等难题，推进土地向规模经营集中、产业向园区集中、农村人口向中心镇和新社区集中、公共服务向建成区集中。

根据国内其他省市区的实践，要特别注意并村、置换中强迫农民进城上楼的问题，尤其是在土地出让制度中的出让金制度不规范，产生对农民的强迫与掠夺，造成大量的贪污腐败现象，要给予高度重视。

三、加快推进农村城市化的若干理论问题

（一）把全域城镇化上升为全域城市化

易宪容认为，应该把“城镇化”更推进一步，把“城镇化”改变为“城市化”。这一观点是有道理的。因为城镇化中的“镇”字与传统的“乡镇企业”的“镇”联系在一起，仅仅是广大的农民走出一小步而不是一大步，即没有让农民从农村真正走入城市，而是停留在与农村不远的乡镇，仍带有某种歧视的味道。只有“城市化”才能把传统的农村与城市二元经济结构得以调整及融合，让农民真正进入城市。

实践中，农民工进城有的到大城市，有的到小城市，又得到小城镇，这既有政府引导的因素，但更多的是市场选择，相当多的人都在自愿适应选择过程中已各得其所。政府一方面应该尊重农民的自愿，另一方面当然应该对此进行服务。

（二）把农村城市化作为全域城镇化的关键点

大家取得的共识是，全域城市化的关键点在农村。目前，昆明的主城区早就是“赛欧洲”的城市，县城城区以及乡镇政府所在地也早就是城镇了，不存在城镇化的问题，需要城镇化城市化的，是那些广大的乡村。

著名的木桶理论告诉我们，盛水的木桶是由许多块木板箍成的，盛水量也是由这些木板共同决定的。若其中一块木板很短，则此木桶的盛水量就被短板所限制。这块短板就成了这个木桶盛水量的“限制因素”（或称“短板效应”）。若要使此木桶盛水量增加，只有换掉短板或将短板加长才成。人们把这一规律总结为“木桶原理”，或“木桶定律”，又称“短板理论”。作为“短板”的广大的乡村没有城镇化，广大的农民没有实际享受市民待遇，就全域城市化的全局

来看，全域城镇化城市化也就不能算是实现。

（三）以新型城镇化代替传统城镇化

目前国内专家已经达成共识，传统城镇化难以为继，迫切要求转变城市发展方式，着力提高城市发展质量，走出一条以人为本、城乡融合发展的新型城镇化道路。所谓传统城镇化，是以经济发展为目标，以工业化为主线，以地方政府为主导，以土地为主要内容，以外延扩张为特点，以外部需求为牵引，以物质资本大量消耗作驱动力，是高成本、低收益的城镇化。这种城镇化带来很大的问题，集中表现在：要素结构失衡、空间失衡、产业结构失衡和大城市病的爆发等。新型城镇化模式是以现代化为发展目标，以人的城市化为核心，以市场运作为主导，以内外需为牵引，以创新要素为驱动，以内涵增长为重点，以适度聚集为原则，“三化”互动，实现低成本、高收益，促进城乡经济、社会、环境全面协调可持续发展。

新型城镇化的最终目标是实现城乡融合。城镇化并不是要消灭农村，而是要考虑城乡怎么一体化，城乡怎么协调发展，城乡二元结构怎么解决，农村怎样繁荣、农民怎样富裕起来。不能为城镇化而城镇化，不能搞土地城镇化、城镇楼房化，而更应注重人口的城镇化、可持续的城镇化、生态的城镇化。

因此，新型的城镇化当然要考虑城镇化率，但是并不过分追求特别高的城镇化率，由此反而鼓励有的富裕阶层到农村居住，到城市城镇郊区的山区半山区居住。

（四）新型城镇化要与农业现代化齐头并进

国际上发达国家与地区的现代化表明，新型城镇化与农业现代化是一对统一体，新型城镇化就意味着它的周边农村的农业现代化。没有农业现代化，单纯的城镇化就是割裂的城乡二元体，是不可持续的，是要遭到人民群众反对的。

为此，我们在制定全域城镇化战略时，一定要把城镇化与农业现代化一起谋划设计。针对我国国情，农业现代化的重要指标之一，就是使农民可以耕作更多的土地，提高他们的劳动生产率。特别是通过农业机械化、规模经营，来增加农作物的产量和质量。要实现这一目标，就必须把大部分农民转移出来，离开农业，离开农村，变成城市居民；剩下的农村人口可以很好地进行规模化经营，发展现代农业。

（五）把农民进城转为市民作为扩大内需的重点之一

不少学者认为，在十二五期间，将有超过5,000万农村人口进入城镇成为城市人口，这将有效释放巨大内需潜力。仅按每人住房投资10万元计算，5,000万农村人口进入城镇成为城市人口就可以拉动5万亿元的房地产投资。因此，未来中国城市化将成为经济转型及增长的关键。但是这些内需还仅是潜在的，而这种潜在住房内需要释放出来，就得对未来中国城市化要有清楚界定，要对当前中国住房市场政策进入重大的调整。如果住房市场不能够转型为一个消费为主导的市场，如果住房市场赚钱功能不去除，那么这种住房消费需求是无法释放出来的。比如，当前已经在城市的中低收人居民都没有能力进入住房市场，那么刚进入城市农民居民的购买住房的能力更是望尘莫及了。

（六）农村城镇化应考虑农村空壳的现象

许多学者指出，在城镇化、农民市民化和农业现代化、规模化过程中，农民大规模进城后必然使不少乡村人口减少，而当村庄人口少到一定程度时就将形成村庄“空壳化”，新农村建设中的一些公共设施出现无人使用的浪费问题。这是我们制定全域城镇化战略和规划时必须注意的一个问题。

因此，在城镇化过程中，财政体制上最大的挑战是怎么样让公共服务跟着人走。现在的城镇化使我们变成一个动态的社会，再按照这种静态的人口分布来设计体制就不相适应，就会出现人与公共服务相脱节。因此，中央财政改革应更多向中西部倾斜，向农村倾斜；省市级财政应更多向农村倾斜，而且在这个过程中要考虑人口的迁移。否则农村搞了很多公共设施建设，却出现空壳村的现象，使用率很低，浪费非常大。

四、建议省、中央尽快出台的若干具体操作办法

在我国目前的体制下，市一级全域城市化中的有些问题尚需要省、中央政策予以解决。一是改变纵向行政架构。我国现在仍然沿用计划经济时期的纵向行政架构管理模式，而随着现代化的推进，这种治理模式已经走到了尽头。城镇化的公共治理结构最重要的是赋予市更大的自主权，除了直辖市外，不要再分副省级城市、地级市、县级市，应实行平行政策。二是调整中央和地方之间的财政分配关系，改善政府资金的管理，提高透明度，加强社会公众的监督，以此杜绝腐败；同时，大刀阔斧地改革土地出让制度，是地方政府走出土地财政的陷阱，作为补偿，设立房产税，代替土地出让金收入。

三是建议中央今后新出台城市公共服务政策原则上不应该再跟户籍挂钩。例如农民工随迁子女异地高考问题，需要尽快解决。2012年9月16日教育部部长袁贵仁披露了异地高考的三大准入条件：家长工作稳定有房上保险、学生要在迁入所在地就读以及城市发展需要这个行业群体。这三个条件比较苛刻，尤其第三个条件，会制造新的门槛和不公平。既然随迁子女的父母能够在城市用工，就说明他们已经被城市所需要。如果高考政策“放开”，不仅能够有利于社会人员流动，也有利于教育资源的平均化，当然，还会有利于各地民办学校的招生。

参考文献

1．仇和：在昆明市全域城镇化推进工作会暨市全域城镇化建设工作委员会第一次全体（扩大）会议上的讲话（2010年10月13日）。

2．张祖林详解“昆明全域城镇化”，新华网云南频道2011年08月18日。

3．刘正海（昆明市全域城镇化建设工作委员会办公室副主任）：昆明市全域城镇化建设的模式和路径，百度文库2011-7-19。

4．市委农办、市全域办：昆明市推进全域城镇化建设的基本思路、做法、措施、路径，百度文库2011-10-27。

5．昆明市大力推进全域城镇化建设，百度文库2011-4-22。

6．张蕾：昆明全域城镇化：喜看“考卷”变画卷，昆明信息港2011-11-12。

7．和向红等：引导“农民进城”加速城镇化建设，香港文汇报2012-6-13。

8．记者观察：“农转城”需要重视户籍背后的东西，云南信息港2012-6-12。

9．易宪容：未来中国城市化的愿景，中国改革论坛 2012-10-02。

10．甘露、马振涛：推进新型城镇化需要体制机制创新，中国改革论坛2012-9-24。

作者单位: 云南省社会科学院

第二篇：昆明市大力推进全域城镇化建设

昆明市大力推进全域城镇化建设

当前，昆明市正进入工业化加速、信息化升级、城镇化提升、市场化转型、国际化拓展的关键时期，发展首位度、经济集中度、产业支撑度和社会集聚度优势进一步凸现，已成为我国面向西南开放桥头堡建设的核心地区。提出并加快昆明全域城镇化建设，是在准确把握我市城镇化发展阶段和现实状况的基础上，遵循国内外城镇化的普遍规律和趋势走向，做出的一项重大战略决策，既是加快现代新昆明建设的当务之急，也是实现跨越式发展的长期战略。

一、基本情况

目前，我市城镇化率达到63%，初步形成了以中心城市和城镇为核心的功能完善、布局合理、层次分明的城镇发展体系，已进入城镇化发展中级阶段，以城带乡，以工促农，带动、拉动和支撑全域城镇化的经济社会基础不断得到夯实。

2010年7月，市委工作会议作出了推进和提升全域城镇化建设的重大部署，坚持以当前的规划、指导长远的建设，全盘考虑、全面谋划、全域布局，把整个市域城乡按照城镇化发展方向和要求来建设，实现城乡共同繁荣发展。全市各级按照“一板块一步城市化、二板块城乡一体化、三板块城乡统筹，三个板块协调推进”的要求，以科学规划为引领，以城镇体系为载体，以基础设施为支撑，以产业发展为驱动，大力实施主城品质提升、县城规模扩张、新城镇建设和新农村建设“四大行动”，着力探索具有时代特征、昆明特色，城乡融合、和谐发展的全域城镇化道路。

2010年10月召开的第一次全域城镇化建设工作（扩大）会议，标志着我市全域城镇化建设工作正式启动。近半年来，全市各级各部门围绕规划编制、土地整治、试点推进等重点工作，认真安排，积极推进，全域城镇化建设取得了一定成效，主要反映在以下5个方面：

一是城乡规划全覆盖工作全面开展。成立了规划全覆盖工作领导小组，市县两级规委会多次召开专题会议安排部署全域城镇化建设规划全覆盖工作。目前，全市乡镇总体规划基本完成，覆盖率达到96%；村庄布点规划完成率达52.6%；2251个村庄完成规划编制，完成率达21.9%，形成了规划逐步向村级覆盖，城镇综合规划体系不断完善的局面。

二是全域城镇化试点建设有序推进。在全域城镇化建设中，实行“县区为主、市审方案、试点先行、整体推进”的运作机制。全市14个县（市）区、3个国家级开发（度假）区、阳宗海风景名胜区、倘甸产业园区和骄子山旅游开发区各选择1个共19个试点，先行先试，率先突破，整体推进。试点工作中，要求做到“四个有”：即有一套科学规划、有一个项目整合及资金运作平台、有一套相应的政策措施、每年有一个新亮点。目前，试点建设已从“选试点、定方案、批规划”向“抓开工、促进度、见成效”转变。试点建设涉及的农村居民全部转为城镇居民后，可将全市城镇化率提高2个百分点。

三是城乡建设用地增减挂钩和土地综合整治工作初见成效。目前，全市已批准并实施城乡建设用地增减挂钩试点项目5个，正在积极探索土地周转指标在市域范围内流转。同时，积极推进土地综合整治，2010年共计实施土地整理复垦开发项目29个，其-34-

第三篇：城镇化问题[推荐]

城镇化问题

一．城镇化含义：

城镇化一方面是人口由农村向城市迁移聚集的过程，同时又表现为地域景观的变化、产业结构的转变、生产生活方式的变革，是人口、地域、社会经济组织形式和生产生活方式由传统落后的乡村型社会向现代城市社会转化的多方面内容综合统一的过程，是一个国家或地区经济社会发展进步的主要反映和重要标志。

二.城镇化历程：

回顾近50 年的城镇化历程, 人为“ 抑制”农村人口向城镇转移是各个时期的共同特征。传统时期自上而下的城镇化通过城乡隔离的二元制度构建来强制阻断农村人口的城镇化进程, 结果使得我国城镇化在建国以后的30 年中发展十分缓慢,城镇化滞后于工业化和非农化的局面并未根本扭转, 滞后程度仍然较为严重。我国城镇化长期滞后的原因是多方面的, 主要原因是城乡分割的二元经济社会结构。中国传统的工业化模式只要求农业提供稳定的农产品供给, 提供工业化的原始积累。在计划经济体制下, 确定了低价征收农产品的统派购销制度, 以确保工业能从农业吸取最大数量的低价农产品和农业剩余;同时确立了城乡分割的户籍制度, 以及由此派生的住房、粮食供给、医疗、教育、就业等制度, 将农村人口禁锢于土地, 限制流动, 确保工业化的高积累。近年来我国对城镇化缺乏积极有序的政策引导, 尽管对城乡分割的制度有所调整, 但由于强调农民离乡不离土, 加上农村工业发展分散、农村劳动力盲目流动、城镇建设无序发展, 客观上都影响了城镇化进程国民的生存状态的改善与产业发展以及社会进步问题。

三.城镇化现状：

1．成就：改革开放以来，中国农村城镇化取得了前所未有的巨大成就。城镇化水平不断提高，城乡隔离逐步打破，城乡差距正在缩小。1978年到2003年，中国城市由193个增加到660个，建制镇从2173个增加到20226个，城镇人口从17245万人增加到523万人，人口城市化率上升到40．53%，不断提高。（1978年为17．92%）

2．问题：由于中国是具有显著二元结构的发展中国家，在城镇化的进程中还存在着诸多问题，主要表现在：

（1）我国农村城镇化的整体水平低下

到2010年中国城镇化水平为46.3%，2020年达到55.2%。发展中国家城镇化平均水平已达40%，发达国家城镇化水平则在70%以上。低于世界同等发达国家60%以上的水平约20个百分点。这表明，中国农村城镇化的整体水乎不仅远远低于发达国家，而且低于多数同等发展程度的国家。与同等工业化程度国家相比，中国城镇化水平仍然有很大差距。根据城镇化的一般规律，城镇化水平在30%——70%时期是城镇化加快发展的时期，一个国家的城镇化水平达到70%左右才能基本稳定。

（2）农村城镇化的发展进程极为缓慢

1979—2003年，中国人口城镇化率年均提高0．9个百分点。按此速度计算，中国人口城镇化率要达到世界同等国家60%以。1990上的水平，还需要20多年时间。农村城镇化滞后，影响了农村剩余劳动力的转移、城乡资源的优化配置和农业的规模经营和农村经济的振兴，延缓了城乡一体化进程。

（3）当前和今后一段时期，影响我国城镇化进程的主要“瓶颈”，不是户籍、政策等问题，排在首位的是“就业”问题。其后是资源问题，即水源、能源、土地等问题。

四．加快城镇化重要意义

(一)加快城镇化发展，有利于农业、农民、农村发展。

1.加快城镇化发展有利于提高农业生产效率利于拓展农业发展空间

加快城镇化发展有利于整合土地等农业生产资源、加速生产要素流转、推广先进生产管理技术开发应用、提高农业生产效率, 有利于推动农业产业化、规模化、市场化、现代化进程, 提高农业内在竞争力。

2.加快城镇化发展有利于农村剩余劳动力转移, 农业结构调整。

农村人口向城镇转移，农业劳动力向非农产业转移，可以带动农村第三产业的发展，促进农业结构调整农村经济结构的进一步调整和升级。

3.加快城镇化发展有利于解决农民增收问题，实现共同富裕

4.城镇化是统筹城乡发展的基本前提。加快推进城镇化发展有利于有利于促进社会主义新农村建设有利于促进城乡经济社会和谐发展。

加速推进城镇化发展, 促进小城镇基础设施、服务设施等相关城市建设, 不仅直接带动小城镇经济发展和就业需求, 还有利于推进农村基础设施建设, 改善农民住房、交通、生态环境等生活环境, 发展农村公共事业, 提高农村公共产品供给水平, 完善教育、医疗、社会保障等体系的物质支持。成为转变农民生活方式和观念、激发农民创新精神和冒险精神、塑造一代新农民的“催化剂”

因此，从近期来看，加快农村城镇化，可以启动农村市场、扩大内需、拉动经济增长、扭转中国宏观经济“偏冷”的趋势。从长远来看，农村城镇化是中国社会经济发展的必然趋势，是中国农村实现现代化的必由之路。农村城镇化的发展对打破城乡二元社会经济结构，缩小城乡差别，促进城市化和工业化协调发展，在更大范围内实现土地、劳动力、资金等生产要素的优化配置，有着不可估量的重要意义。

（二）城镇化是扩大内需的最大潜力所在。带动大量农村人口进入城镇，带来消费需求的大幅增加，城镇化带来人们生活方式改变，推动消费结构和消费方式升级。，同时还产生庞大基础设施、公共服务设施以及住房建设等投资需求。

（三）城镇化是产业结构调整升级的重要依托。通过推进城镇化，大量的农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，农村居民人均资源占有量会大幅度增加，这将有利于提升农业生产规模化、市场化水平，加快农业现代化进程。城镇化产生集聚效益、规模效益和分工协作效益，极大地推动工业化进程。同时，城镇化不仅能够推动公共服务发展，也能够推动消费型服务业和生产型服务业的发展。第三产业发展，推动产业结构升级。

（四）城镇化是转变经济发展方式的重要条件。城镇化带来人力资本和信息知识聚集，促进市场竞争、技术创新和改善管理，有利于提高资源集约利用，降低工业化排放，实现低碳、低能耗发展。

（五）城镇化是提高中等收入者比重的重要途径。城镇化形成更多的就业机会，提高劳动生产率，有利于提高劳动力的工资和劳动报酬在初次分配中的比重；同时，城市服务产业也是培育中产阶级或者中等收入人群最重要的产业载体。

五．加快农村城镇化的对策思路

1． 各级政府要充分认识农村城镇化在中国社会经济发展中的战略地位，加强政府在农村城镇化中的引导作用，适时把由农民自发推动的城镇化转到由政府引导和规划的城镇化方向上来，实现由自下而上城镇化向自上而下城镇化的转变。

2．进行小城镇建设投资体制的改革，实行投资主体的多元化，调动民间投资建设小城镇的积极性。当前特别要加大各级政府对农村城镇化的财政支持和金融支持，加强城镇基础设施建设，提高小城镇的城市化水平，增强城镇的吸引力和辐射力。

3．小城镇要大力发展服务于农村社会的第三产业和具有比较优势的农产品加工业，突出资源优势，做到“一市（镇）一品”，把农业产业化与农村城镇化有机结合起来，既奠定小城镇的产业基础，又带动农业“龙头”企业兴起和周边农村地区的发展。

4．遵循城镇发展规律和城镇区域布局规律，克服城镇规划与布局上的分散性、随意性和无序性，规划出功能互补、协调发展的城市体系。当前特别要集中力量建设基础设施好、有区位优势的县城或县域首位镇，稳步发展具有一定规模的中心镇，防止一哄而上的小城镇化倾向。

5．进行户籍制度、城镇企业管理体制等方面的改革与创新，促进各种生产要素的合理流动，大力加强城镇与乡村之间的“商品链”、“资金链”、“信息链”、“人才链”、“交通链”，将城镇发展成为城乡一体化网络的“链结”或结合部。

6．培植农村城镇化的主体，鼓励农村“能人”、“富人”率先走农村城镇化道路，让农村“精英”成为农村城镇化的发动者，并通过他们的示范作用，由点到面地推进农村城镇化。

7．要克服“重建设、轻管理”，“重经济、轻文化”，“重局部（个人）、轻整体”，“重硬件、轻软件”建设的不良倾向，进行小城镇管理体制的创新，防止出现“新城镇、旧体制”的现象。

六．经验总结

1.城镇化是市场化的结果而非政策工具

改革解放了资源和生产要素，资源与要素的自由流动导致城镇化水平的提高。政府应该并且只能是营造有利于城镇化的法律和政策环境。

2.资源配置效率提高加速了城镇化进程。

自利的企业和个人无意中提高了社会资源配置的效率，也在无意中提高了城镇化的程度。政府过去做的和今后应该做的是促进资源的自由流动，或者更现实一点讲，起码不要为资源的市场化配置制造障碍。

3.新型城镇化必须清除的体制之障、。

农村土地确权政策应当先行一步。农村土地实现确权后，土地流转速度加快，农民可以自由选择行业、选择工作。城镇化的前提是什么？城镇化的前提是资源和生产要素的自由流动。

4.户籍制度改革是关键一环。

“户籍制度变革和建立农村制度的退出机制是农民进城的关键，地市级以下可以全部放开。在提高城镇化的质量的道路上不能盲目地追求统计数据上的城镇化率，而是要把实践人口的城镇化作为主要任务。应推动户籍制度改革，逐步放开城市落户限制，有序地推进农业

转移人口市民化的进程。

5.城镇化速度并不是越快越好，提高城镇化的质量非常重要，我们需要好的健康的城镇化。我国过去30多年特别是近10年城镇化的快速发展，从总体上看，目前我国的城镇化基本上是比较健康的，但是，局部也的确存在几种值得反思的属于病态城镇化倾向的不良现象，如半城镇化、隐性城镇化、被城镇化、准城镇化、“贵族化”城镇化和“大跃进”城镇化等现象。城镇化需要一系列公共政策的推动，城镇化的健康发展离不开体制机制创新。今后一段时期提高城镇化质量，推进城镇化健康发展，必须把深化体制改革放在十分突出的位置。健康的城镇化建设须要能够创造足够多的就业岗位、良好的人居环境。因此，我国城镇化建设必须走科学、理性的道路，并以科学发展观为指导，稳步推进。以人为本才是真正的城镇化，城镇化应顾及城镇的承受能力，应建立城镇化建设的科学管理机制。不顾及城镇的承受能力、片面追求城镇人口数量的做法是不可取的。

6.城镇化不是城镇工地化。城镇化建设战略应是客观理性的科学，是经济基础发展到一定阶段的产物。由于城镇化率已被看作政绩指标之一，目前已经出现一些地方政府追求城镇化高增长率的攀比现象。一提到城镇化，有些人想到的就是建几条大道，搞几项跨世纪的标志性工程。与形象工程、政绩工程混为一谈，片面追求建设速度，片面强调建设规模，导致一些城市改造工程不是拓宽马路，就是架立交桥。然而，城市就业难、上学难的状况却得不到根本改变。

7.城镇化应注重文化内涵。城镇化建设要遵循经济规律，延续城市文脉。

8.城镇化的影响分利弊两方面。利：廉价劳动力的进入可以为地区经济的发展提供很好的动力，促进经济发展。弊：外来人员的涌入必然带来一系列的社会问题，如交通、治安、住宿.、地矛盾也会激化，外来人员对当地文化的冲击。

第四篇：“全域城镇化”有关探索与概念解析

“全域城镇化”有关探索与概念解析

摘 要：我国总体进入了转型的关键时期，经济发展进入新常态，城镇化也进入了由外延扩张进入内涵提升的关键阶段，全域城镇化作为新型城镇化的一种特殊形式，成为各地探索实施新型城镇化路径的一个重要方向。本文从国内外理论实践探索，全域城镇化概念解析，实施保障措施等方面进行论述，以期对全域城镇化的实施有所裨益。

关键词： 新型城镇化；全域城镇化

党的十八大以来，适应经济发展新常态，走有中国特色的新型城镇化路径逐渐成为各界共识。全域城镇化是城镇化发展的中高级形式，是新型城镇化战略与地方发展实际相结合的一种具体形式。在当前我国新型城镇化发展由外延扩张进入内涵提升的关键阶段，加强全域城镇化的研究探索具有一般指导意义的范式，对于促进新型城镇化健康发展具有重要意义。本文通过对国内有关全域城镇化理念和实践的分析探索，对全域城镇化的概念进行了分析界定，并提出了实现全域城镇化的实施保障措施。

1.国内全域城镇化有关理论和实践探索

城镇化是当前的热点问题，也是焦点问题。近期结束的中央经济工作会议指出，“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。要构建科学合理的城市格局，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局，与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境承载能力相适应。要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”。“全域城镇化”正是新型城镇化战略与地方发展实际相结合的一种具体形式。

“全域城镇化”在部分地区也被称为“全域城市化”，以发达地区的特大城市为主，如宁波、成都、大连、重庆以及近来的青岛，其中以大连最为典型，相关理论研究和实践成果也最为丰富。大连市委党校教授宫希魁（2009）认为，“全域城市化既有质的规定性，也有量的规定性。‘质的规定性’就是在大连市行政辖区内，经过一定时段的社会发展、市场扩张、自然演进和政府推动过程，逐步实现全地域按照一般通行的城市标准、制度框架、人文理念运行；而‘量的规定性’则是指全域城市化的过程是一个由量变到质变的演进过程。在量的规定性上，有存量和增量之分。存量是指已经城市化的部分，比如主城区、先导区、下辖市县及中心镇政府所在地、新兴工业园区及居民生活区。在这些区域内，尽管还存在着城市化程度和水平上的较大差别，但在质的规定性上已经实现了城市化。增量是指那些还没有具备城市资质的区域经过一系列的改造、发展和演进过程，具备了城市要素的主要构件，可以不再把它们看作是传统意义上的农村，而应该按照一般城市规则加以管理运作并纳入城市序列”。

推行“全域城镇化”的地区，则以强中心地区或县级行政单元为主，如云南昆明、辽宁部分县市，其中昆明的全域城镇化最具影响，将其界定为“农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，城镇数量、规模不断增加、扩大的一种历史进程，其实质是在市域层面进行全域谋划、全域布局，把整个市域城乡按照城镇化发展方向和要求来建设，实现城乡共同繁荣发展”。

2.全域城镇化概念解析

“全域城镇化”是城镇化发展的高级形式。传统城镇化的核心是城镇，以资源和要素向城镇地区的单向聚集为基本特征；而全域城镇化则是指在经济社会发展水平相对较高的地区，以全域为基础统筹配置资源要素，使城乡居民平等享受安全高效的公共服务，实现城乡共同繁荣的一种历史进程。

从内涵上看，全域城镇化并不是要用城镇取代乡村，而是要最大程度上发挥各自优势，使城镇与乡村各司其职，相得益彰。全域城镇化的基本特征可以概括为“四化”，即景观特质的差异化、要素流动的平等化、资源利用的高效化、公共服务的同质化。“景观特质的差异化”是指全域城镇化过程中应尊重乡村地区和城镇的景观差异、人文差异，最大程度的保留乡村传统文化积淀，保护乡村特有的生态人文景观和空间肌理；“要素流动的平等化”则是要求在城乡间建立平等的要素交换平台和交换机制，保证人口和资源要素自由流动，实现要素的最优配置；“资源利用的高效化”则要求因地制宜、突出特色，最大程度的发挥资源潜能；“公共服务的同质化”要求乡村地区居民与城市居民平等享受现代安全高效的公共服务，城乡间应建立统一的社会保障体系。

3.实现全域城镇化的保障措施

3.1 强化全域城镇化的空间支撑

空间是一切经济和社会活动的载体。全域城镇化应建立在对市域空间资源的合理调配的基础之上。应科学研判市域资源环境承载力以及发展潜力空间分布特征，并据此对市域空间利用格局进行统筹安排，将市域空间划分为优化开发区域、重点开发区域、适度开发区域和禁止开发区域，并针对每类区域特点，因地制宜的提出人口、产业发展策略。应进一步梳理市域城乡居民点体系，明确中心城区、中心镇、一般镇以及新型农村社区的功能定位和发展重点，有效提升中心城区和外围各城镇的综合承载能力，引导人口向城乡社区有序集聚，产业向园区有机集中。

3.2 夯实全域城镇化的产业基础

产业现代化是建设区域性中心城市，实现全域城镇化的根本动力。应以新型工业化为基本导向，大力推进煤化工、机械制造、新型建材、能源、食品医药、轻纺等传统支柱产业的转型和升级，积极培育新能源、新材料、生物医药等战略性新兴产业，加快实施人才倍增计划，着力打造区域创新基地；应充分利用本地优越的区位交通条件和特有的人文生态资源，积极发展旅游业和文化产业，进一步完善内外物流体系，做大做强商贸物流业，并加快培育金融保险、电子商务、信息咨询、研发设计和服务外包等新兴服务业，引导现代服务业与先进制造业、现代农业融合、关联发展。应以国家现代农业示范区建设为抓手，加快培育农业龙头企业，健全农业科技网络，积极发展现代农业、生态农业和观光农业，同时加大对农村居民的技术培训投入，促进冗余的农业就业人口向非农产业有序转移，推进农业产业化、规模化经营。

3.3 优化全域城镇化的服务供给

城乡公共服务的平等高效供给是全域城镇化的核心内容。应以城乡社区为基础，加快推进教育卫生、文化体育、养老设施、大型超市等城镇公共服务设施向乡村地区覆盖，给水排水、电力电信、热力燃气等城镇基础设施向乡村地区延伸，重点突出两圈（社区公共服务圈和镇区公共服务圈），完善两型（公益型、经营型），着力构建安全、高效、便捷，覆盖城乡的现代服务网络。中心城区应重点增强区域级和市级公共服务的综合承载能力；乡村地区重点培育以乡村社区服务中心为基础、以小城镇为核心的乡村公共服务圈。公益型公共服务供给应强化政府主导，增强后续保障能力建设；经营型公共服务供给应积极向乡村地区普及，重点完善城乡市场体系，保障农村生产资料和生活资料的安全、高效供给。

3.4 完善全域城镇化的机制保障

从人口、土地、投资、财政、管理等方面建立完善的政策机制，有序推动农业转移人口市民化进程，保障全域城镇化的有序实施。

参考文献

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第五篇：关于印发《昆明市全域城镇化建设专项资金管理办法(试行)》的通知(昆全域办发〔2011〕1号)

昆明市全域城镇化建设工作委员会办公室 文件 昆明市财政局

昆全域办发〔2011〕1号

关于印发《昆明市全域城镇化建设专项资金

管理办法(试行)》的通知

各县（市）区党委和人民政府、各国家级开发（度假）区管委会、阳宗海风景名胜区、倘甸轿子山两区管委会，市全域城镇化建设工作委员会各成员单位：

经市全域城镇化建设工作委员会领导研究同意，现将《昆明市全域城镇化建设专项资金管理办法(试行)》印发给你们，请结合各自实际，认真遵照执行。

昆明市全域城镇化建设工作委员会办公室昆明市财政局

2011年6月21日

昆明市全域城镇化建设专项资金管理办法

（试行）

第一章总 则

第一条为加快推进我市全域城镇化建设，全面促进我市城镇化建设的集约发展和品质提升，设立“昆明市全域城镇化建设专项资金”（以下简称专项资金）。为加强资金监管，提高资金使用效益，根据市委、市政府关于推进全域城镇化建设的有关要求和财政资金管理的相关规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条专项资金主要来源于土地收益。从2010年起，市级财政每年从缴入市级国库的土地出让收入（拍卖收入）中计提4%，扣除原渠道安排的涉农资金后，专项用于全域城镇化工作。

第三条全域城镇化建设资金的筹集坚持政府主导与市场化运作相结合的原则，坚持各县（市）区、开发（度假）区建设资金自求平衡的原则，坚持积极争取中央和省级财政的支持，市级财政适当奖补的原则。

第四条专项资金根据土地收入情况，按规定计提，实行以收定支，专户管理、专账核算。

第二章专项资金的使用范围和补助方式

第五条专项资金使用范围：

（一）涉及全域城镇化的农业土地开发、农村土地综合整治及城乡建设用地增减挂钩项目；

（二）全域城镇化规划编制、设计；

（三）全域城镇化重点公益性建设项目；

（四）全域城镇化建设目标考核、全域城镇化委员会及办公室工作经费以及其它与全域城镇化相关的项目。

第六条专项资金的支持方式主要是以奖代补，并适当考虑补助和贴息。

（一）规划编制、设计，可先安排一定比例的规划编制、设计资金，待规划完成后再给予一定的补助。

（二）重点公益性建设项目可按一定比例对其贷款利息进行贴息支持。

（三）以奖代补资金采取年初定责任、下任务，年底考核兑现方式进行，结合项目建设成效和各板块经济发展水平、财力状况、投入大小等综合统筹安排。

第三章专项资金的申报审批和拨付

第七条市全域办牵头，相关职能部门配合，规范符合全域城镇化建设要求的建设项目管理和专项资金申报内容，建立全域城镇化考核指标体系和考核评价办法。

第八条县（市）区、开发（度假）区、风景名胜（产业园）区根据全域城镇化建设项目申报要求向市全域办申报专项资金，市全域办对专项资金申报材料进行审核后，会同市财政局提出专项资金分配方案报市全域城镇化建设委员

会办公室审定，并报市政府同意后执行。

第四章 监督管理

第九条专项资金专款专用，严禁资金滞留、截留、挤占和挪用，接受审计、财政、纪委的监督。根据《昆明市人民政府办公厅关于印发昆明市财政支出绩效评价实施办法的通知》（昆政发〔2010〕163号）要求，次年对上一年专项资金支持项目进行绩效评价，将对上年绩效评价结果较好的县（市）区在专项资金的安排上给予适当倾斜。

第五章 附 则

第十条本办法自印发之日起施行。

第十一条 本办法由市全域办、市财政局负责解释。

主题词：城乡建设 全域城镇化△ 资金 管理 办法 通知 抄 送：市委办公厅、市人民政府办公厅

昆明市全域城镇化委员会办公室2011年7月12日印发（共印30份）