对在刑事诉讼过程中建立受害人救济机制的思考

第一篇：对在刑事诉讼过程中建立受害人救济机制的思考

犯罪是一种复杂的社会现象，犯罪行为不但具有刑事违法性，还具有严重的社会危害性，不但破坏了社会秩序和经济秩序，侵犯了受国家法律保护的合法权利，还直接使人民群众的人身、财产受到损害。

目前，我国刑事案件受害人（以下简称受害人）法律上的救济途径或者说是公力救济途径主要是通过诉讼（刑事附带民事诉讼和单独就

民事赔偿提起民事诉讼），而通过走现有的公力救济途径，受害人可能获得赔偿的时间大多是在诉后。虽然也有在侦查阶段和诉讼过程中通过同犯罪行为人进行民事部分的调解与和解等方式，获得以给付金钱为形式的赔偿，但是根据司法实践，在诉前和诉中通过当事人自行协商以及经有关机关进行调解而解决民事部分赔偿问题的只占极少数。

本文拟就从当前我国受害人救济途径存在的缺陷，结合我们在实际工作中进行的一些探索、尝试和面临的问题，对在诉讼过程中建立受害人救济机制（或受害人补偿制度）略抒一孔之见。

一、我国现有受害人公力救济途径存在的缺陷

受害人在受到犯罪行为侵害以后，按照我国现有的法律规定，通过寻求公力救济的方式来保护自己的权利只有很少的几种，并且缺乏及时性和有效性。

（一）诉求途径单一

我国刑事诉讼法第77条规定：“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。”也可以根据民法通则第119条的规定“侵害公民身体造成伤害的，应当赔偿医疗费、因误工减少的收入、残废者生活补助费等费用；造成死亡的，并应当支付丧葬费、死者生前扶养的人必要的生活费等费用。”通过单独提起民事诉讼，来请求获得以给付金钱为形式的赔偿。

可见，法律规定的救济途径仅有两条，现有的对受害人的救济途径过于单一。

（二）救济手段缺乏有效性

在司法实践中，常常遇到受害人通过现有公力救济途径而实际上无法获得赔偿的情况。

一是在很多刑事案件中，由于被告人确实没有赔偿能力赔偿其犯罪行为给被害人造成的物质损失的情况。尤其是在流动闲散人员犯罪中，绝大多数是自然犯，主要表现为侵犯公民财产权利、人身权利的犯罪，由于流动闲散人员一般都没有经济能力，不可能及时给被害人做出赔偿，因此赔偿到位率非常低。特别是暴力型的犯罪人，不但文化素质低，职业能力差，经济条件更差，根本不可能有能力进行赔偿。

二是大多数被告人不会自觉履行法院判决，在司法实践中，可以发现存在“侵害越大越难补偿”的悖反规律。如果是轻微一点的刑事案件，如盗窃、轻伤等案件，被告人还可能会考虑到积极赔偿能够作为从轻、减轻处罚的酌定情节，往往会积极赔偿。而与此相反，越是重大案件，比如故意杀人案件，由于被告知道就算赔偿了也难逃一死，干脆什么都不赔。因此，即使原告申请强制执行，但原告提供不出被告的可执行财产，基本上都执行不下去，最终受害人依然是一无所获。

三是按照现有的公力救济途径，整个诉讼过程要花费当事人大量精力和钱财，而且单是走完这些诉讼程序都需要一段较长的时间，不少当事人都耗不起，大部分都忍气吞声不了了之。因此，那些因为势单力薄的受害人通常得不到实际的赔偿。即使是时间、精力、钱财都非常充裕而且韧性很强的受害人，“顽强”地坚持到底，最终获得了赔付，而同上述为得到最终赔付所花费的各种成本相比较，往往得不偿失。

虽然还有一个中国特色的信访制度，受害人在寻求完上述两种公力救济途径或者某一个救济途径后得不到及时有效的赔偿时还可以信访，特别是上访，但是根据信访部门公布的数据表明，所有信访案件最终得到解决的也不是很理想。

（三）现有的救济机制不完善造成的不良社会后果

由于目前这种诉后救济具有单一性，缺乏及时性和有效性，而在不少刑事案件中，有些被害人及其家庭因治疗伤病花费大、被致残丧失独立生活能力，甚至是死亡等情况而造成生活极度艰难。很多受害者是家中唯一的劳动力和经济来源，一人受害往往让全家绝望，因此陷入困境。

还有相当多的受害人，因为得不到及时、有效地赔偿，从而再次承受由于司法尴尬所产生的“二次伤害”。而被害人大多是家庭的主要劳动力，损害行为的发生，受害的后果便是一个家庭，这种 “人财两空”结果，又使他们成为新的社会不稳定人群，例如在受害人得不到及时赔偿时，往往会四处申诉、上访，甚至产生报复的心理，采取“同态复仇”、“血亲复仇

”的野蛮方式去发泄心中的不满，制造出更多的刑事犯罪，形成冤冤相报的恶性循环。

如我院办理的孙某某故意伤害案中，该案被害人江某某曾经将犯罪嫌疑人孙某某打成轻伤，后因为赔偿不到位，引起孙某某内心的不满和愤恨，终于导致了更大的矛盾出现，后将江某某打成重伤。现二人均因涉嫌故意伤害被批捕。

显然，这样的现象与构建和谐社会的要求是不相符的，也不是一个文明社会所能够容忍的。

二、在对受害人救助过程中遇到的问题

虽然我们努力在履行自身法定职责的范围之外也做了大量的工作，试图尽可能多的为受害人挽回损失，但是正是由于没有相关法律的规定和缺少相应的救济机制，检察机关在这个方面缺少法定的权力，经常会出现“爱莫难助”的尴尬局面。

一是法无明文规定。按照现有法律的规定，国家没有对被害人进行救助的义务。我院以往所做的种种努力和尝试，均是从践行“三个代表”的重要思想和构建社会主义和谐社会的高度出发，自觉的开展一些有利于人民群众，有利于社会稳定，有利于洪山发展的工作。这些工作虽然就个案而言有一定的社会效果，但是对于庞大的受害人群体，仍是杯水车薪。

二是机制不健全。目前，我国还没有规定国家对受害人给予救济，也没有一个专门的机构对受害人进行救济，所有的对他们的救济和救助均是各有关部门从本部门的职能出发，对少数特定的受害人进行救济。如为生活困难并符合低保条件的受害人办理低保。

三是资金无保障。按照我国现有对被害人救济的情况，除了极少数是由被告人赔偿之外，大部分是由政府财政零星的解决，加上一部分社会捐赠，资金的来源有限。

三、对建立受害人救济机制的设想

虽然我国建立类似发达国家的受害人国家补偿制度的条件还不能够完全成就，但是现在的形势越来越严峻，有必要建立除了现有的诉后救济模式之外的受害人救济制度。

（一）建立受害人救济机制的必要性

根据公安部2006年8月11日公布的数据，仅在该年度上半年，全国公安机关共立刑事案件213.1万起，其中告破85万起，有专家对上述数据进行研究后认为，当前刑事案件的破案率不足40%，尚有130万起案件没有侦破，即使侦破的85万起案件中的犯罪嫌疑人（或被告人）均赔偿到位了，依然还有130多万个家庭还在忍受各种痛苦和承受经济上的压力。

而如果能够建立一套有效的救济机制，对那些由于各种原因无法及时得到有效赔偿的受害人，在各个诉讼环节都能够得到及时的救助，而不是只有单一的诉后救济的话，有利于落实宪法保障人权的规定，也有利于实现被害人与被告人权利的平衡，对于依法解决涉法涉诉上访申诉，缓解社会矛盾，构建社会主义和谐社会，具有十分重要的作用。

（二）检察系统和我国部分地区对建立受害人救济机制的探索

2006年7月30日至31日，由中国犯罪学研究会、江西省人民检察院和最高人民检察院刑事赔偿办公室联合举办的“刑事被害人国家补偿制度”研讨会在江西南昌召开。来自最高人民检察院、江西省人民检察院、中国政法大学、北京大学等实务部门、高等院校的专家、教授参加了研讨会。与会专家、教授就建立刑事被害人国家补偿制度的必要性、可行性及其理论依据等问题进行了深入探讨，就制度建立的立法模式、补偿对象、机构设置等进行了初步设计。与会专家、教授一致认为，建立刑事被害人国家补偿制度有充分的理论基础和现实必要性，有利于促进社会的和谐稳定，应尽快建立我国刑事被害人国家补偿制度。

我国部分地区就建立相关制度也进行了很多积极有益的探索，如青岛市建立的刑事案件受害人生活困难救济制度。该市规定：由市中级人民法院审结的刑事案件中涉及的基本生活特别困难的受害人，凡刑事案件加害人无力赔偿受害人的实际损失，或实际赔偿数额小于应赔偿数额1／2以上的；刑事案件受害人实际花费医疗费一万元以上，而本人无力支付的；刑事案件受害人因受害丧失劳动能力，可支配性收入低于当地最低生活保障线的；刑事案件受害人的家庭被当地政府认定为特困户的，可申请3000元以上3万元以下的刑事案件受害人生活困难救济金。救济金由市财政局每年从预算中专项安排，刑事案件受害人生活困难救济领导小组按规定审核发放。救助办法实施以来，共对30余户受害人家庭发放救助金近70万元。

（三）对建立新的受害人救济机制的构想

一是由人大制订相关的法律、法规。在目前全国尚不够条件全面建立该机制的情况下，有条件的地方人大可以结合本地区实际，根据《立法法》的规定，制定相关的地方性法规。

二是筹集救济基金。救济基金的资金来源应以政府财政预算拨款为主，社会慈善捐赠为辅。救济基金的管理、申请、发放应公开透明，可以成立由社会公众、人大、政府部门、法院、检察院、审计机构等组成救济基金监察委员会，对救济基金筹集委员会和救济基金管理委员会使用救济基金进行监管。

三是确定执行机构的主体。可以由政法委进行协调和指挥，公安、检察院、法院以及政府相关部门进行相关具体操作。如果受救济的条件在侦查阶段成就，就由公安机关进行相关操作，在起诉阶段成就，由检察机关进行执行，在审判阶段成就则由审判机关实现。

四是规定救济的程序。首先要明确补偿的范围，对哪些案件的受害人在什么样的条件下可以获得救济以及救济金的数额进行规定；其次可建立由受害人申请、司法机关进行审核、司法行政机关备案，由财政部门或民政部门进行发放，人大负责法制工作的专门机构进行监督的救济程序。（首发于正义网，如需引用，请注明出处）

对在刑事诉讼过程中建立受害人救济机制的思考

第二篇：对刑事诉讼监督制约机制问题的几点思考

为了惩治犯罪，保护人民，维护公平正义。我国刑事诉讼法明确规定“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼诉，应当分工负责，互相制约，互相配合，以保证准确有效地执行法律。人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”并在诉讼各环节中明确了相互监督制约措施和方法，从而确立了监督制约机制，使刑事诉讼法的功能作用得到了较好的发挥。但在诉讼实践中，也暴露出一系列突出问题，如司法人员违法办案、非法取证、徇私舞弊、滥用职权、刑讯逼供、超期羁押等侵权渎职问题至今仍屡禁不止，有的甚至还非常严重。这些问题出现从一个侧面较为真实地反映了我们当前刑事诉讼监督制约不力的现状，也为我们有针对性地完善刑事诉讼监督制约程序指明了方向。完善刑事诉讼监督制约程序，笔者认为，应当根据刑事诉讼监督制约程序的实际，在现行宪政体制和法律框架下，着力解决好以下几个方面的问题。

一、关于监督乏力、制约失衡的问题。

现行刑事诉讼法总则第一章规定了公检法三机关职权划分和权力活动的基本原则，第二章又进一步明确了三机关受理案件的管辖范围，第三章回避、第四章辩护与代理、第五章证据、第六章强制措施又先后对三机关的回避决定权、告知辩护权、批准或许可聘请律师、会见犯罪嫌疑人等作了规定，刑事诉讼法第二编立案、侦查、提起公诉、第三编审判、第四编执行又分别对各诉讼环节公检法三机关的权力配置，特别是彼此之间的监督制约作了更深入的规定。这些规定有机地结合在一起，较好地保障了诉讼权力的依法正确行使和刑事诉讼任务的实现。但这些规定并非尽善尽美，目前在理论上和司法实践中都面临诸多问题，突出表现在以下两个方面：

一是规定过于简约而不够具体，缺乏一些应予规定的监督制约操作规范。如人民法院受理的自诉案件，人民检察院如何监督就缺乏明确的规定。由于缺乏具体的监督制约措施和方法，监督者于法无据，被监督者欲规避监督，其监督制约的力度就可想而知。

二是缺乏违反监督制约机制的法律后果，致使监督制约机制软弱无力，刚性不强。如刑事诉讼法第八十七条是一条完整的检察机关对公安机关立案监督制约的规定，“检察机关发现应当立案案件后，有权要求公安机关说明不立案理由，认为公安机关理由不成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”但若公安机关不立案，却没有后续手段和措施，即没有违反法定职责应承担的法律后果。尽管刑事诉讼法作了许多禁止规定，但由于缺乏相应的法律后果，其监督制约作用就难以有效发挥。

因此，要充分发挥监督制约机制的作用，笔者认为，应当根据现行刑事诉讼权力配置和监督制约现状，重新合理配置诉讼权力。弥补权力监督制约漏洞，增强权力监督制约力度。

1、要转变诉讼立法思想，体现人权保护的宪法原则。就是要认识到对刑事诉讼公权力的监督制约始终是世界各国诉讼立法不变的议题和核心，明确刑事诉讼法的公法性质和诉讼公权力相对于私权的强权性和不平等性。为此，在立法中必须坚持权力监督制约的原则，防止在目的和任务的驱使下，滥用公权力，直接侵害诉讼当事人的合法权益。当前在诉讼立法中，尤其要注意转变传统的打击工具论的立法思想，变“打击为重”为“打击与保护并重”。要根据人权保障的宪法原则要求，重新摆正公检法三机关关系，突出权力监督制约，实行分工负责下的互相制约、互相配合原则，以指导诉讼立法和诉讼权力的具体配置，最终实现在打击犯罪中保护人权，在保护人权中更好地惩治犯罪，维护法律的公平与正义。

2、要加强对诉讼实体权与程序权的监督制约。在刑事诉讼中，公安司法机关是重要的诉讼主体，处于诉讼主导地位，履行着控诉和审判犯罪等重要职能，其诉讼中实体权和程序权的行使会对犯罪嫌疑人和被告人合法权益产生实质性影响。因此，保障非主导方诉讼当事人的权益，必须加强对诉讼主导方权力运行的监督制约。具体来讲就是要弥补现行立法中诉讼实体权与程序权监督制约的漏洞，通过完善细化操作规范，强化监督制约力度。笔者认为，有权力就应当有监督制约，尤其是要用权力来监督制约权力。无论是诉讼程序权还是实体权都是刑事诉讼任务实现必备的权力，因此其立法的标准是一致的，不能有所偏废，有的完备，有的粗疏（前提是不违背诉讼立法确立的基本原则）。立法标准应当是赋予一方权力，权力方就有履行义务职责规定，相对方就应当有法定的权力制约办法，以保证监督制约权力方与相对方的平衡。特别是要增强监督制约的刚性，在修改刑事诉讼法中明确各诉讼权力主体违反法定义务、滥用法定职权应当承担的法律责任，有效防止监督制约不力。当前尤其是要明确对违反诉讼时限、违反管辖、回避规定、违反告知义务、违反批准许可聘请律师、会见律师义务等程序的责任追究规定，保证诉讼当事人最基本的诉讼权利，实现诉讼程序正义。

二、关于检察监督的问题。

检察监督是指人民检察院根据宪法和法律赋予的职责,依法对刑事、民事、经济和行政法律的监督。狭义的检察监督仅指刑事法律监督，即检察机关依照法律赋予的职权对刑事立案、侦查、审判和刑罚执行活动的监督。完善检察监督就是要根据现行刑事法律监督的现状，紧紧抓住诉讼实践中一些难点、焦点问题，有针对性地完备诉讼立法。从现行刑事诉讼法有关人民检察院法律监督的规定来看，有以下特点：一是重原则规范轻具体规定。现行刑事诉讼法关于人民检察院法律监督的规定非常笼统和原则，不仅总则规定较原则，而且许多具体的诉讼环节的法律监督规定也较为原则。如对公安机关侦查活动的监督方式的规定，现行刑事诉讼法第七十六条规定“人民检察院在审查批捕工作中，如果发现公安机关的侦查活动有违法情况，应当通知公安机关纠正，公安机关应当将纠正情况通知人民检察院”、第一百三十七条明确规定“人民检察院在审查起诉案件时，必须查明公安机关的侦查活动是否合法”、第六十六条规定“必要的时候，人民检察院可以派员参加公安机关对重大案件的讨论”。这些监督方式的规定非常原则，在司法实践中不得不依靠公安机关和检察机关各自制定相应的诉讼规则来衔接和落实。二是重事后监督轻事前监督、同步监督。现行刑事诉讼法关于检察监督的规定，除了刑事诉讼法第二百一十二条死刑临场监督和对人民法院违反法定程序的庭审活动实施的是同步监督（事实上纠正意见仍然是在庭审后提出）外，其他检察监督规定多为事后监督。三是重诉讼实体权监督轻程序权监督。现行刑事诉讼法把人民检察院对公安司法机关监督的重点放在了这些机关诉讼实体权的规定上，对这些机关诉讼程序权的监督大多重视不够。如对人民法院审判程序的监督，仅有刑事诉讼法第一百六十九条非常原则的规定。而对涉及被告人实体权的人民法院确有错误的刑事判决、裁定的抗诉监督，现行刑事诉讼法的规定却非常详细，刑事诉讼法第一百八十一条、第一百八十七条、第一百八十八条、第一百九十条、第一百九十二条、第一百九十三条、第二百零五条、二百零七条等众多条文对抗诉的条件、抗诉的审理都作了较为明确的规定。同样人民检察院对刑罚执行活动的监督规定也是如此，减刑、假释、暂予监外执行等涉及罪犯实体权的监督规定较细，而对执行机关执行刑罚活动是否合法等程序问题的监督则较粗。因此，完善检察监督必须清醒地认识这些监督规定的特点及可能对现行检察监督的影响，紧紧抓住检察监督不力的症结，通过完善薄弱点、明晰分歧点，加强监督刚性，确保监督力。

1、要完备事后监督与事前监督、同步监督。就是要根据刑事诉讼法对公检法三机关的职能定位，以及诉讼中公权力对诉讼当事人权利的不同影响，科学定位现行检察监督，合理界定检察机关对公安、法院事后监督与事前监督、同步监督的范围。笔者认为，在刑事诉讼立法中可以大致明确检察机关对公安、法院诉讼程序问题的监督以事前监督、同步监督为主，以事后监督为辅。而对诉讼实体问题的监督，则可以考虑以事后监督为主，事前监督、同步监督为辅。在具体的诉讼立法活动中，当前就是要坚持两种监督统一，根据现行刑事诉讼监督立法现状，有重点地把能够实施事前监督或同步监督的对诉讼实体问题的事后监督规定予以适当修改，把对程序问题的事后监督尽可能修改为事前监督、同步监督。如对逮捕羁押期限等诉讼时限的监督，检察机关完全可以从事后监督转为实施事前、同步监督。

2、要改进侦查、审判与执行监督。一是要进一步加强对公安机关立案、侦查活动的监督。在修改刑事诉讼法中建议专门增加一条“人民检察院对公安机关不应立案侦查而立案侦查的，或者公安机关立而不侦、消极侦查的案件的监督”。同时还应当加强对公安机关侦查终结后作出撤案决定的监督，建议修改刑事诉讼法第一百三十条规定，明确公安机关决定撤销案件的，应当将撤销案件决定书抄送人民检察院。人民检察院认为公安机关不应撤销案件的，公安机关应当重新复查。此外，还应当进一步明确和完善人民检察院对公安机关取保候审、监视居住、拘留等强制措施执行和变更的监督。二是要统一对违法情况检察监督的标准。建议以刑事诉讼法第七十六条人民检察院对公安机关侦查活动违法情况监督纠正的规定为标准，对现行人民检察院对人民法院违反诉讼程序、执行机关执行刑罚活动的监督规定予以修改。建议将刑事诉讼法第一百六十九条修改为“人民检察院发现人民法院审理违反法律规定诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见，人民法院应当将纠正情况通知人民检察院。”；将第二百二十四条修改为“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正，执行机关应当将纠正情况通知人民检察院”，以保证刑事诉讼法对违法情况检察监督规定前后一致性。三是要进一步细化人民检察院对人民法院审判活动、对执行机关刑罚执行活动的监督。就是要在修改刑事诉讼法中详细列明人民检察院监督纠正的主要违法行为及其监督纠正的程序和方法，把现行在人民检察院诉讼规则中的单方监督规定，具体上升到刑事诉讼法相关条文中，以统一各家对检察监督的认识。当前尤其是要细化刑事诉讼法第一百八十一条抗诉规定，详细列明“人民检察院认为本级人民法院第一审判决、裁定确有错误”的具体情形，防止检察机关与法院认识分歧，导致监督难以落实。

3、要着力强化履职监督。就是要解决现行检察监督不力的问题，防止检察机关应履行职责而不履行职责，应当监督而不监督发生。在当前《监督法》尚未出台，对监督者与被监督者缺乏强有力的监督和接受监督规范的情况下，建议在刑事诉讼立法中设专章规定公安机关、人民检察院、人民法院、监管执行机关违反诉讼法定职责义务的法律责任。一是要明确不作为的法律责任。如对符合受理条件或管辖的案件，应当受理而不予受理；应当履行告知义务，而不履行告知义务；应当批准许可辩护律师聘请、会见犯罪嫌疑人被告人，而不批准、不许可等。二是要明确越权行为的法律责任。如公安侦查机关滥用职权不应立案而立案、违法搜查扣押、冻结、违反法定办案时限超期羁押等的法律责任。三是要明确司法机关及其工作人员在刑事诉讼中涉嫌受贿、徇私枉法等职务犯罪行为的法律责任。在具体的立法活动中，当前要突出重点加强对检察机关履职监督，明确检察机关不依法履行法律监督职责的法律责任。具体来讲可以在立法中规定“检察机关及其工作人员不依法履行法律监督职责或监督不力，造成严重后果的，由其上级检察机关或纪检、监察机关责令改正，对直接负责人员，依照检察官法等的规定予以惩戒；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，用法律手段来监督推进检察机关及其工作人员依法正确履行监督职责，做到能监督、敢监督、真监督，不辱使命。

三、关于非权力监督制约的问题。

非权力是相对于权力而言的。在刑事诉讼中，权力主要是由公安机关、人民检察院、人民法院来行使，而非权力则由公安司法机关以外的其他诉讼主体(如犯罪嫌疑人、被告人、被害人、自诉人、证人、辩护人、诉讼代理人等)来行使。在刑事诉讼中，权力与非权力是一个矛盾统一体，一方面权力要主导制约作用非权力，另一方面非权力又要监督制约反作用于权力。因此，完善刑事诉讼非权力监督制约就是要正确认识权力与非权力的辩证关系，自觉摆正非权力监督制约的诉讼位置，通过加强非权力监督制约，改进权力机关接受非权力监督制约的规定来保障诉讼权力的依法正确行使。

1、要完善非权力监督制约，最大限度地保障诉讼当事人获得救济。完善非权力监督制约就是要在诉讼立法中充分赋予诉讼当事人救济的权利，保障当事人诉讼权力能得到落实。如在立法中可以赋予诉讼当事人对违法取证的投诉、举报权利。对执行机关刑罚执行活动的监督可以赋予罪犯约见检察官的权利，以保障其合法权利不受侵犯。要进一步完善人民陪审员制度，加强辩护律师权利行使的保障，充分发挥律师在诉讼中的作用。同时，还应当明确只要法律赋予了诉讼当事人及其他参与人权利，作为权利的相对方就应当有法定义务来保障其权利落实，在诉讼立法中就应当有相应的具体规定来体现。如刑事诉讼法第三十条“对驳回申请回避的决定，当事人及其法定代理人可以申请复议一次。”的规定，在立法中就应当明确诉讼中公安司法机关的义务，在该条文后增加“相关机关应当在法定时限内作出维持或撤销原决定”的规定。当前完善非权力监督制约，尤其是要注意把完善诉讼立法的重点放在规制和明晰权力机关对诉讼当事人权利保障上。一是明晰公安司法机关相关的责任规定。如刑事诉讼法第五十二条“被羁押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属有权申请取保候审。”，就应当明确“批准机关不予批准的，应当说明理由”。同样第六十四条关于拘留后通知的规定，就应当明确“对应通知而未通知的，被拘留人的家属有权要求检察机关和上级公安机关纠正”。对刑事诉讼法第五十五条关于保证人罚款的决定，应当在立法中赋予保证人申诉的权利。二是增强权力机关的主动性，尽可能将对当事人权利保障的后置规定，改为前置规定，以保障诉讼当事人权利得到落实。如刑事诉讼法第一百五十四条关于人民法院开庭时告知当事人申请合议庭组成人员、书记员等的回避问题，在修改刑事诉讼法中可以将告知权利前置，修改为在开庭十日以前送达起诉书副本时告知被告人，以最大程度地保障诉讼当事人权利。三是尽可能做到权力行使公开。２004年6月24日最高人民法院向社会公开宣布，减刑、假释案件实行公示制度和公开听证制度。这是人民法院自觉把权力置于人民群众监督下，用“阳光”政策来杜绝防止违法减刑、假释的体现。因此，在修改刑事诉讼法中应当适时把权力公开这一原则融入具体规定中，使得诉讼立法权力与监督相伴而生。

2、要创新非权力监督制约制度，加强对司法机关及其工作人员行使公权力的监督制约。一是要探索人民监督制度。人民代表大会是我国的根本政治制度，国家的一切权力属于人民，人民有权依法监督由其产生的国家机关，包括人民法院和人民检察院。宪法和组织法明确规人民法院、人民检察院要依法对国家权力机关负责并报告工作，自觉接受人大和人民群众的监督。这些规定为我们在刑事诉讼中探索人民监督提供了法律依据。探索人民监督，就是要把现行人大的宏观的监督，落实到具体的刑事诉讼环节和办案中，用非权力监督制约诉讼权力，防止权力滥用，实现人大宏观与微观监督的统一。当前探索人民监督，就是要在不违背刑事诉讼基本原则、不影响检察机关与人民法院依法独立行使检察权和审判权的情况下,通过修改刑事诉讼法，在立法中引入人民监督的规定，把人大及其常委会对同级检察机关、审判机关的工作监督，转化并具体落实到诉讼权力运行的环节，以加强对司法机关刑事诉讼重大权力的监督。2003年10月以来，最高人民检察院在全国十个省市探索推行人民监督员制度试点工作，把人民检察院直接受理侦查案件不服逮捕、撤销案件、不起诉三类案件纳入人民监督员监督范围，加强对检察机关自侦案件的监督，取得了巨大的成功，目前人民监督员制度正在进行地方立法研究阶段，并准备进一步扩大试点范围，向全国推广，这不失为一次创新非权力监督制约诉讼公权力的成功尝试。二是要探索建立司法道德监察委员会，专司对检察官和法官违法违纪行为的惩戒。就是要借鉴国外成功的经验，成立专门的司法道德委员会专司对法官、检察官违纪违规、违反职业道德行为监察的机构。结合中国的国情，笔者认为，可以将这一机构设在人大，由具有人大代表身份，具有良好的品德和声望的法官、检察官、法学专家、社会贤达、知名人士等多人组成。专门受理普通公民对法官、检察官违纪违规、违反职业道德行为等的申诉、控告或投诉，并进行调查处理，实施具体的惩戒，以加强对司法官员权力的监督，增强人民群众对审判机关、检察机关的司法公信力。

第三篇：对建立新型农电工用工机制的思考

对建立新型农电工用工机制的思考

作者：安徽省电力公司 费广标

中国农村电网发展走过了一条具有自己特色的道路。“两改一同价“工作以前，国家对农村电网的发展没有投入，在我国经济较为困难的年代，中国农村一直是通过农民自筹资金建设电网，自我管理来满足其生产和生活用电需求。在农村电网开始起步的特殊年代，农电工也正是为适应此阶段电力建设、管理需求而形成的一支特殊的电网建设管理队伍。农电工亦工亦农，又是农村电网产权所有者、农村电网的管理者，这种特殊的身份和长期的疏于管理，满足不了农村经济发展和人民生活需求，落后的生产关系制约了生产力的发展。1999年党中央、国务院决定在全国范围开展“两改一同价”工作，从而从根本上解除了制约经济发展的桎梏。

一、深化体制改革，强化农电管理及新型农电用工机制的建立

“两改一同价”发源于民众，决策于党中央和国务院，受益于亿万农民。利国利民的德政工程受到了举国上下的拥护。以安徽为例，1998年农网改造开始，到2004年同价工作完成，农村居民生活电价从原1～4元/千瓦时降到0.557元/千瓦时,全省每年降低农民负担超过10亿。农村电网改造为降低农民负担打下了基础，农电体制改革使强化农电管理成为可能，农电管理加强使降低农民负担成为现实。

（一）历史问题对企业发展制约

农电体改以来，历史上农电工管理中不规范的问题逐步影响、干预农电企业的正常运转。首先，99年，农电体制改革期间，根据省政府有关部门要求，原全省农村电管站一律改制为供电企业所有的供电所，实现县乡供电一体化管理。农电工实行定岗定编，考试考核上岗使全省精简农电工18000多名，农电体改最终使广大农民受益。另一方面，落聘的农电工利益解决一直成为农电企业的包袱。体改中，各单位基本按照政府有关部门的政策落实了落聘农电工的待遇。认为落聘费用太低，全省范围的农电工来信、上访甚至诉诸法律事件持续不断。省公司在此期间也收到了大量来信和接待了大量来访，数家公司接受了法律诉讼，目前仍有些单位的农电工落聘案件在审理之中。部分单位由此受到的多次冲击，影响企业的正常运转。寿县公司落聘的农电工为利益多次上访，从县政府直至省政府、经历县政府劳动纠纷仲裁，县、市法庭两上两下，四次判决，造成社会影响之大、范围之广使寿县公司总经理频于应付，几乎无法处理正常工作，严重的影响了和干扰了正常生产经营工作。全省各地由此都受到不同程度的干扰和影响，省、市公司也不得不用大量精力来处理。目前，全国各地由农电工落聘而造成的上访和法律纠纷情况大致相同。这种全国性的情况仍在持续之中，对农电企业而言，目前我们依然不能确定，因历史缘由而造成农电工管理不规范所带来的问题，何时不再缠绕着我们？

（二）规范农电工管理的必要性

农电体制改革后，农电管理进入一个新的历史阶段。全面推行乡镇供电所的规范化管理——安徽农电已走过了近3年时间，总体上看，我省农村供电所无论是农村电网健康水平、农电安全状况、供电所人员素质、管理水平、服务水平都实现历史性变化，这是人们有口皆碑的事实，我们为此而感到骄傲。另一方面，我们又不得不注意到一个非常令人担心的现实：目前我省农电工管理依然沿袭历史的管理模式，农电工用工主体不明确、劳动合同未签订（包括不规范的合同）、农电工合法权益没有落实。农电体制改革完成后的已经3年后的今天，我省目前农电工管理依然不规范。我们必须认识到，农电工管理的不规范其直接的后果是农电工合法权益得不到保障，市场经济下的企业必须依法经营，国有企业更是义不容辞，任何不规范的行为都要受到法律的约束，雇、佣双方责权利不明确这种不规范的用工模式对企业自身也是后患无穷。目前，农电体改后的管理不规范引起的农电工法律纠纷已发生多起，甚至对簿公堂，计划经济年代的同工同酬要求此起彼伏，本省已发生多起。前事不忘、后事之师，我们不能允许历史的难题再去困扰我们的后人、缠绕我们的企业。

（三）新型农电工用工机制的建立

为此，2003年安徽省电力公司下达《关于加强全省农电工管理工作的意见》（皖电农[2003]767号），省公司明确把建立新型的农电工用工机制列入2004年目标管理，要求各单位年内建成规范的农电工管理模式。这说明，省公司高度关注农电工用工管理，我们已经着手解决这一历史性难题。

1、“依法用工、建立新型的用工模式”。是新型农电工管理的中心思想。

依法用工——企业用工必须符合《劳动法》。企业和劳动者之间必须有明确、合法的劳动合同，劳动者的合法权益应该得到保障。

新型的用工模式——意味着不能走国有企业的用工的老路子。我省农电企业原全民工基本都沿袭了计划经济年代国有企业用工方式。企业员工一旦录入，从一而终，生老病死，完全依赖于企业，生是你得人，死是你的鬼。这种陈旧的用工方式已被市场经济的大势所否定，目前省公司系统也正在着手废除这种大锅饭的管理模式。

2、新型农电工用工模式与企业的需求关系

新型的农电工用工模式要求企业根据需要从劳务市场雇佣人员，企业需求变化可以调整用工数量，劳务市场提供人员素质必须满足企业需求。

(四)新型用工模式的主要类型

鉴于目前各地劳务市场建立并不完善和农电企业自身的经济实力普遍不足的情况，省公司推荐在市、县公司农电系统建立“劳务公司”和采用“劳动中介”两种方式，各单位根据情况自行选择。目前，全省农电系统各单位以自行注册组建“服务公司”为主要形式，也有个别单位采用“劳动中介”的方式。

省公司的要求得到各市县公司的积极响应，到去年6月末，全省88个县级供电单位（72个县公司，16个市郊所），有14个单位已成立了“服务公司”，完成了公司注册和挂牌，一个单位采用劳动中介方式完成了和农电工劳动合同签订，办理相关保险，农电工合法权利得到落实（还有14个正在筹备挂牌之中）。

无论是采用何种方式，其本质的要求是：

1、各农电企业根据需求从劳务公司聘用农电工，农电工和劳务公司建立劳动合同，劳务公司要按照国家有关规定为农电工建立法定保险，落实相关待遇。

2、劳务公司必须是建立独立法人地位的的有限责任公司。

（五）依法规范和完善用工机制的意义

1、依法使用农电工，从根本上结束了目前存在的农电工用工无主体的非法状态。

2、农电工的合法权益得到落实和保障。

3、农电工和劳务公司建立劳动合同，不再和农电企业有劳动关系，从而在真正的意义上结束了历史农电工管理上的尴尬局面，实现了历史性的跨越！

二、推行新型农电工用工模式存在的问题

目前在全省，依然有部分单位对新型农电工管理模式建立持观望和消极的态度，其理由有三：

1、本单位农电工矛盾不突出，因此建立新型农电工用工机制必要性不大，没有危机感。

2、成立劳务公司在操作中既需要把握好政策又需要地方政府多部门的支持与配合，存在畏难情绪。

3、劳务公司成立后需要上交有关税收，农电支出将会进一步增加，这会加大县公司的经营负担，存在犹豫。因此，市、县公司农电系统仍有少部分单位目前依然处于按兵不动状态。

凡此种种，虽然具有其道理的一面，如果我们注意到历史农电工不规范管理对今天的企业造成的影响和冲击；注意到因此农电工表现出的愤怒和农电企业的无奈；注意到因此对企业造成的无休止的纠缠，我们就没有任何理由让这种状况再予以延续，没有理由让今天的历史再去重演！

三、加强农电工管理历史的责任

2003年，省电力公司在认真调研的基础上，听取了多方的意见，充分研究和分析了全省农电企业的现状，兼顾了多方面的利益，出台了安徽省规范农电工管理的意见（《关于加强全省农电工管理工作的意见》（皖电农[2003]767号）），从目前各地实施情况来看，《意见》是积极的，对推动农电工规范化管理起到了指导和引导作用。农电工规范管理也得到广大农电工的积极欢迎。

安徽电业

第四篇：对交通事故受害人权益维护的思考

对交通事故受害人权益维护的思考

社会经济水平的提升，导致各种车辆的普及和增多，现代社会交通风险无处不在、交通事故频出不穷。这些社会危害有时又与各种自然灾难相结合，给人们的人身和财产安全带来始料不及的威胁与破坏。交通事故发生之后，肇事司机及车辆逃逸了，受害人怎么办？肇事车辆所投保的保险限额不足于赔偿受害人的损失而且肇事司机或车主又没有赔偿能力，受害人怎么办？肇事司机酒后驾驶造成交通事故，保险公司除交强险限额之外拒绝理赔，肇事司机或车主同样没有赔偿能力，受害人该怎么办？诸如此类的问题，涉及到保障受害人合法权益的维护和社会稳定的核心问题。

在上述背景下，交通事故人身和财产合法权益的维护问题日益成为当今社会关注的焦点。而现行的社会救助制度只是对受害人抢救期间费用提供保障，对肇事者无力赔偿的可以申请一次性的经济补助，而对受害人后续治疗以及康复的费用难以解决，对本身就经济困难的家庭简直就是灭门之灾。因此，如何保障交通事故受害人合法权益并提供有效救济方式，应该是我们司法工作人员和事故办案人员思考的问题。

一、现行的《江苏省道路交通事故社会救助基金管理实施办法》存在的弊端：

目前，我省根据《中华人民共和国道路交通安全法》的相关规则，制定出台了《江苏省道路交通事故社会救助基金管理实施办法》，现 行的社会救助基金虽然很缓解受害人在抢救期间的费用和家庭困难特殊家庭后续一次性经济补助，但还是无法切实保障受害人正常的医疗和生活保障，并且这些社会救助资金的申请还存在许多不确定的因素，在实践过程中还存在着诸多问题，因此，有必要建立有效的受害人救济法律机制，并对各种救济形式予以完善，从而形成一个体系化的救济机制，这也是在构建和谐社会中迫切需要解决的重大立法问题。

为缓解社会矛盾、维护社会的稳定、保障人权，首先应当强化救济功能，使其从单一的过错归责向多元的归责责任发展；其次就对受害人的救济而言，逐渐从单一的侵权救济制度转变为多元的损害救济制度。

一．完善保险救济的范围：

首先，机动车第三者强制责任保险中的先期赔付制度在交通事故中给当事人提供了一定的帮助。具体表现为：一是保险赔付具有及时性。强制责任保险制度除特定情形外，适用无过错责任原则，受害人能够得到及时的赔偿。在人身伤害的情况下，由于伤情救治的紧急性，无法等待诉讼结束获得确定判决之后再获得赔偿，这就需要迅速、及时的赔偿机制以保障受害人的医疗救治，而这也是强制责任保险制度中先期赔付的主要优势所在。二是强制责任保险赔付具有简便性。被保险人或受益人取得保险金，通常只需要提交相应的资料和证明，相对于商业保险和侵权诉讼而言，程序比较简便。三是强制责任保险赔付具有救济性。交通事故会产生巨大的人身和财产损害，人身损害最 终也是以财产的形式体现出来，侵权人面临巨大的索赔金额，赔付能力有限。责任保险较之于过去纯粹由侵权人本人承担赔偿，强制责任保险直接由职业的保险人赔付，相对提高了赔偿能力，有助于满足受害人的赔偿请求，进而实现受害人的赔偿目标。

基于强制责任保险的上述性质，能否在商业保险的救济机制中，借鉴强制责任保险中的先期赔付制度，形成以保险救济为主导的救济机制？笔者认为是非常有必要的：虽然强制责任保险能够进行先期赔付，可毕竟资金有限，那么为何不能发挥强制责任保险和商业保险各自的优势，首先由保险公司在交强险和商业险的范围内进行先期赔付，等到事故责任认定之后双方再按照各自的责任大小进行保险赔付。

其次，明确保险中第三人的直接请求权，限于人身损害赔偿。在侵权责任法中，有必要明文规定，在保险事故造成人员人身损害时，为保障受害人的救治，维护受害人的生命健康权，保险人应当支付交强险和部分比例的商业险保险金，受害人有权直接向保险人提出请求。受害人对保险人有直接请求权，可以通过对保险人直接提出请求的方式予以实现。有人认为，在侵权人投保的情况下，受害人并不享有请求保险金的直接请求权，否则违反合同相对性规则。笔者认为，受害人的直接请求权是基于特定法政策考量，而对合同相对性的突破。只有赋予受害人此种请求权，受害人才有权针对保险人直接请求，保险人也有义务向其直接支付，从而使受害人获得更充分的救济保障。当然，在保险人支付了保险金以后，如果支付的保险金超过交通 管理部门对事故的认定责任承担的范围，保险人也可以向侵权人追偿。

第三，取消交强险分项赔偿，使受害人在交强险的范围内获得充分的赔偿，相适应的提高强制保险医疗支付金的金额，以充分保障受害人利益。

二、进一步明确侵权方救济的责任：

首先，明确各方侵权责任归责原则：《道路交通安全法》第76条：“机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿。超过责任限额的部分，按照下列方式承担赔偿责任：(—)机动车之间发生交通事故的，由有过错的一方承担责任;双方都有过错的;按照各自过错的比例分担责任。(二)机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的，由机动车一方承担责任;但是，有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人已经采取必要处置措施的，减轻机动车一方的责任。交通事故的损失是由非机动车驾驶人、行人故意造成的，机动车一方不承担责任。”通过立法，最终确立了各方当事人的责任归责原则。保险公司适用无过错原则，机动车之间的交通事故适用过错责任原则，机动车和非机动车、行人之间的交通事故适用过错推定原则。

其次，侵权人侵权责任的承担范围：受害人不能获得超过其实际损害的救济，否则，会与不当得利的法理相冲突。因而，在统筹考虑 4 保险救济和侵权救济时，无论是强制责任保险，还是商业保险，进行了保险理赔以后，受害人只能就其尚未获得救济的部分向侵权人请求赔偿。对受害人遭受损失的完全补偿是赔偿的最高限额，如果保险人支付了保险金仍然没有达到该限额，侵权人应当继续承担侵权责任。如果保险人已经在保险赔付限额内赔偿了受害人的全部损失，受害人就不能再要求侵权人承担赔偿责任。当然，如果因受害人自己购买保险，因事故发生而获得理赔，由于是受害人的费用支出所获得的利益，不应计算在内。作出最高限额的限制是因为责任保险的赔付是基于侵权人的投保，侵权人为此支付了保险费，在责任保险理赔之后，在受害人获得完全赔偿的限额内应当减轻侵权人的责任。据此，受害人获得的保险金以及损害赔偿金不能超出其损害赔偿款，否则构成不当得利。

三、扩大社会救助基金的覆盖面：

道路交通事故社会救助基金，是指依法筹集用于垫付机动车道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用的社会专项基金。道路交通事故社会救助基金虽然作为一种救济途径，但是受益者却少之又少。道路交通事故社会救助基金作为一种公益性的救助方式，其本身存在着明显的缺陷：首先救助范围小，《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》明确规定了救助基金垫付道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用的情形仅限于：

（一）抢救费用超过交强险责任限额的；

（二）肇事机动车未参加交强险的；

（三）机动车肇事后逃逸的。相对扩大救助范围，增 强社会救助的适用范围。其次，缺乏强有力的法律保障，《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》仅是部门规章，实施力度不大，使社会救助基金在绝大部分地区仍然是镜中月水中花，至今不见踪影。这需要立法部门尽快以法律法规的方式确保道路交通事故社会救助基金救助的实施，让这一公益、优抚的救济方式成为一种有效、快速的救济途径，实现社会救济的真正意义。

四、建立日常法律援助制度

法律援助一般情况下是指国家为保证公民的诉讼权利，设立法律援助中心，由法律援助中心对于那些因经济困难而无力支付各项诉讼费用和法律服务费用的公民，无偿提供法律上的援助。但是这种普遍意义上的法律援助制度在实践中却存在这各种各样的问题，例如：国家法律援助中心经费少，“门槛”高，律师少，法律援助中心本身架构不全等问题，导致很多案件无法得到法律援助。我们这里所说的法律援助，并非一般意义上的国家法律援助，更多的是动用社会功能，最大限度的发挥律师事务所这种社会机构在交通事故中的作用。针对辖区事故发生的整体情况，制定整体的法律援助规则，联合辖区内的法律援助中心，并邀请律师事务所或者律师以自愿、无偿的方式向交通事故中的弱势群体提供免费的法律咨询服务，帮助其快速处理交通事故造成的损害。对于符合法律援助规则条件的当事人，由辖区内的法律援助中心、律师事务所或者律师为其提供免费的法律服务活动。这样既符合了法律援助中心设立的目的，又动用了社会力量，解决了 6 法律援助中心自身的不足，使法律援助中心、律师事务所能够更好的开展法律援助工作，携手解决社会矛盾，维护社会的平衡与稳定。

综上所述，笔者认为：只有通过加大社会保险救济、强化社会救济，增加对受害人的赔付力度，逐渐减少侵权救济，不单纯的依靠侵权人的赔付能力的整体救济方式，才能最大限度的保障受害人的利益，分担侵权人的风险，维护社会的稳定，减少社会不和谐的因素。而且加大社会保险救济、强化社会救济，完善日常法律援助制度，对于本文开始提出的诸如：肇事车辆所投保的保险限额不足于赔偿受害人的损失而且肇事司机或车主又没有赔偿能力，受害人怎么办？肇事司机酒后驾驶造成交通事故，保险公司除交强险限额之外拒绝理赔，肇事司机或车主同样没有赔偿能力，受害人该怎么办等一系列问题的解决具有重要的意义。

江苏锐观律师事务所

杨学会律师

2014年12月23日

第五篇：关于建立“大调解”机制的思考

根据省市2004年政法综治工作要点中明确提出的积极构建矛盾纠纷“大调解”机制的思路，结合XX街道工作实践经验，笔者现就建立“大调解”机制的内涵、特点、存在的问题及对策谈谈粗浅的认识。

一、“大调解”机制的内涵调解工作是一项投资少、见效快、效果好的解决矛盾纠纷、维护社会稳定、促进经济发展的重要工作。如今，在市场经济条件下，各个方面、各个领域的矛盾往往交织在一起，互为因果、相互渗透，牵一发而动全身，因此新形势下建立“大调解”机制是非常必要的。建立“大调解”机制要坚持“组织建设走在工作前，预测工作走在预防前，调解工作走在激化前”的工作思路。“大调解”机制的内涵是指民间调解、治安调解、信访调解、行政调解、诉讼调解相结合的调解机制，是由党政统一领导、综治部门牵头协调、职能单位各负其责、全社会齐抓共管的工作格局，区街二级建立社会矛盾调解服务中心、社区建立调解服务站，是集中受理、集中办理或分流处理社会矛盾纠纷的一种方式。正确认识“大调解”机制的内涵要防止出现以下几种片面认识：

1、“大调解”不是说所有的矛盾由中心统一调解，而是由中心根据矛盾的不同性质进行梳理，分流到基层调解站或其他相关职能部门或移送到相关的上级机关处理。

2、“大调解”不是说只负责调解，还包括对矛盾纠纷的定期排查制度、重大、疑难矛盾纠纷的报告制度、考核奖惩制度、调解人员的培训、管理制度、档案管理制度等。

3、“大调解”不是说一切矛盾纠纷必须调解，还要遵循“平等自愿、合理合法、不限制当事人诉讼权利”的原则。

二、“大调解”机制的特点“大调解”机制是践行“三个代表”重要思想的重要举措，主要体现在“大调解”机制具有便民性、高效性、前瞻性等三个突出的特点上。

（一）便民性

1、从组织网络的体系看便民性。“大调解”机制在组织建设上，从上到下初步形成了社会矛盾纠纷调解服务体系，突出“服务”，确实是一件便民举措。群众可直接向基层调解站或调解信息员反映情况，调解站解决不了的有责任向上级社会矛盾纠纷调解服务中心反映，服务群众的关口前移了，群众跑的路少了、花的时间少了。区成立社会矛盾纠纷调解服务领导小组及中心；街道成立街道社会矛盾纠纷调解服务中心；社区成立社会矛盾纠纷调解服务站；居民小区5幢楼以上及100人以上的企事业单位建立健全民调小组，少于100人的单位设立调解信息员。

2、从体系的受案方式看便民性。实行一个窗口对外，本地区各类社会矛盾纠纷在街、社区两级统一受理后，按照“统一受理、集中梳理、分级办理、限期处理”的原则进行。群众找到了中心（站），纠纷就有人处理了，解决了推诿、扯皮群众来回奔波花时间花精力的弊端，解决了“门难找、事难办”的难题。

3、从中心确定的领导接待日制度看便民性。实行街道领导每周定期接待制度。接待领导对接访的矛盾纠纷可当场解决，当场调结；不能当场解决的，及时移交相关单位处理，并实行跟踪督办。领导能够直接倾听群众的呼声、群众的疾苦，能够更好地履行执政为民的职责。

（二）高效性“廉洁高效”是行政机关的宗旨，调解工作也应与时俱进，面对新形势下的社会矛盾纠纷复杂突出的问题，采取“大调解”的新举措，改变重复接待、单兵作战、久拖不决浪费人力、失信于民的状况。

1、由重复接待转变为一次性受理。“大调解”机制建立前，各类社会矛盾按归口受理的原则办理，即民间纠纷归司法所、老上访问题归信访、拆迁拆违的矛盾归城管开发等部门、治安矛盾归派出所、涉诉问题归法院，而且有些问题有交叉性、性质难以分清，群众找政府要跑好几个部门反映情况，有些群众对同一问题重复向多个部门反映，既浪费了群众的时间，也耽误了接待部门人员的时间。建立“大调解”机制后，由中心（站）统一受理，由原来的重复接待转变为一次性受理。中心受理后，进行分类处理：对符合政策规定的，依据有关政策转到城管、房产、开发、信访、司法、派出所等有关部门解决；对涉及法律问题的，引导当事人按照法律程序到司法部门依法解决；对不符合政策和法律法规的无理访、异常访，劝导当事人服判、息诉、息访。

2、由单兵作战转变为联合性作战。“大调解”机制建立后，重大、疑难矛盾纠纷可由中心直接调解，中心的组成人员由归口管理的有关部门人员组成，由过去的单兵作战转变为联合性作战。如街道社会矛盾纠纷调解服务中心，综治办主任为中心主任，司法所长为副主任，成员由街道办公室主任、社会事务科长、派出所所长、法庭庭长等组成。&n

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3、由久拖不决转变为及时性调结。“大调解”机制建立后，明确了中心有案件分流指派权、矛盾纠纷调解调度权、矛盾纠纷调解督办权、“一票否决”建议权。如街道辖区内的社会矛盾纠纷可由中心指派给街道相关科室、社区调解，真正来处理矛盾纠纷的实体单位多了，同时中心有权限定调结时间并要求报告调解结果，促进了基层提高工作效率，由过去的久拖不决转变为必须及时调结，否决有被“一票否决”的可能性。

（三）前瞻性

1、定期排查和报告制度有利于矛盾的预测。“大调解”机制建立后，明确规定了社会矛盾纠纷调解服务体系必须实行定期排查和报告制度，改变了过去对社会矛盾纠纷闹大了再调、上门了再调“重调轻防”的现象。如街道社会矛盾调解服务中心制定了月排查、季讲评、半年小结、年终总结的制度，及时了解群众关注的难点、热点问题，及时发现和掌握社会矛盾纠纷动态，实行主动调解，控制事态，避免矛盾激化。

2、重大问题专项报告制有利于矛盾的控制。“大调解”机制建立后，明确规定了重大问题专项报告制，对影响社会稳定，可能导致突发性事件或激化为刑事案件，涉及人数较多、易引发群众性上访的事件，严重干扰正常生活秩序的疑难矛盾纠纷，可能危害公共安全及自杀事件等矛盾纠纷的线索、苗头，应在第一时间向街道工委、办事处及相关部门报告，并应尽快形成书面专报，否则要依据责任追究制处理。这充分体现了重“事前预防”的原则，矛盾的前瞻性得到了加强，矛盾的发生和激化能得到有效地控制。

三、当前落实“大调解”机制存在的问题“大调解”机制是新生事物，任何新生事物都有一个成长、发展、完善的过程，当前落实“大调解”机制主要存在三个方面的问题。

1、中心日常工作人员得不到落实。当前“大调解”机制规定街道中心日常工作由司法所牵头，而司法所的编制只有2人且因公务员编制有限不能到位，司法所的本职工作具有九项职能，工作量大、任务繁重，单靠司法所人员难以很好地处理日常工作。各职能部门人员轮流坐班接待制，也因各自工作忙，而得不到很好的落实。

2、调解人员的业务素质不能适应工作的需要。旧城改造、新城建设拆迁拆违引发的集访、越级访问题相当突出，工地建设单位与居民的矛盾有增无减，婚姻家庭财产邻里等纠纷呈上升趁势，历史遗留的“陈案”、久拖未决的“难案”、情况复杂的“大案”日趋增多，这些严重影响社会稳定和经济发展。如今的调解人员不仅要为人公正、联系群众、热心调解工作，而且要有一定的政策水平、法律水平。街道、社区懂法律的人员屈指可数，派出所法律专业毕业的人员也严重缺乏，法庭有司法执业资格的人员也没有达到100%。

3、调解中心制作的调解协议书与民事诉讼的衔接问题没有明确。最高人民法院的司法解释规定，有民事权利义务内容的调解协议，具有民事合同的性质。这实现了人民调解到民事诉讼的顺利衔接，是调解法律化的重要体现。调解中心则属于工作机制范畴，不是一个具有群众自治性质的调解组织。而调解中心其调解性质既不属于严格意义上的人民调解，也不属于法定的行政调解，更不属于法院审判活动中的司法调解，因此，调解结果是否具有民事合同性质没有明确规定。

四、建立完善“大调解”机制的对策要建立完善“大调解”机制，必须针对当前存在的一些突出问题，采取有效的措施、制定相应的对策。

1、强化人员选配工作，确保中心日常工作有一支专门的队伍。街道可成立中心办公室，日常工作由中心办公室牵头，司法所及其他科室配合。中心办公室可安排1名公务员，聘用2名临时工作人员，临时工作人员可聘请老政法干警，法律服务所人员以及具有法律专业知识的社会其他人员。

2、强化业务培训工作，提高调解人员的业务素质。定期举办业务培训班；鼓励调解人员参加法律自学、函授等学习，采取报销学费、考试毕业奖励等制度；聘用常年法律顾问，调解人员与法律顾问保持热线联系；有计划地安排街道、社区调解人员参与法庭、派出所调解、庭审工作的旁听，边学边干；加强法院、司法局对基层调解工作人员的指导；选聘有法律基础的人员担任调解人员。

3、发挥重大、疑难矛盾纠纷由中心直接调解的优势。中心要坚持“多发性矛盾集中调解、突出性矛盾重点调解、季节性矛盾提前调解、经常性矛盾随时调解”的工作方式。同时，提高中心调解重大、疑难矛盾纠纷成功率，减少集体上访、越级上访，提高中心在群众心目中的地位，给上级政府、公安、法院等部门减轻压力，为群众节省人力物力。一是中心成员要树立一盘棋的思想。中心成员要在中心

主任的领导下，人人重视调解工作，个个以主人翁的姿态参与调解。二是请求主管领导指导调解。中心在调解纠纷时，对拿不准、吃不透的纠纷可请公安、法院、司法局、街道等部门的领导参与指导调解。三是动之以情、晓之以理、明之以法做好当事人的工作。原则问题不迁就、不退让，一般问题不计较，达到当事人满意、息访息诉的效果。

4、妥善解决调解中心（站）制作的协议书的效力问题。最高人民法院、司法部关于人民调解工作已于2002年11月1日有新的规定，社会矛盾综合调处中心的发展方向是人民调解委员会，在人民调解委员会的格局下建立多层次，全方位的社会矛盾综合调解处理中心，是新形势下的新要求。中心的机制上可在人民调解委员会的格局下建立，以便实现中心调解与民事诉讼的顺利衔接。中心调解实际操作时可参照人民调解委员会调解的要求进行，保证调解过程的公正合法，即严格按照《人民调解工作若干规定》的受理条件、调解程序和期限等有关规定进行调解；重视调解协议书的规范，即中心制作协议书参照司法部统一的格式规范制作，确保它的法律效力。

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