政策执行研究中的新型模式分析

第一篇：政策执行研究中的新型模式分析

【摘 要】文章主要介绍了“执行运动”兴起以来的三代政策执行模式，重点探讨第三代政策执行途径的由来及相关含义，并简要分析其中的变项。

【关键词】政策执行；“自上而下”模式；“自下而上”模式；府际间政策执行沟通模式

【中图分类号】D601 【文献标识码】 A 【文章编号】 16728777（2006）0201790按照传统的公共政策研究理论，人们习惯将政策过程划分为三个阶段：政策形成与设计、政策执行和政策评估。虽然政策执行作为政策过程的中间环节，是将政策理想或目标转化为政策现实的唯一途径，但由于人们一直认为政策执行处于“黑箱”状态，政策能够通过执行系统不折不扣地完成。因此，公共政策研究一直致力于提高决策的科学性，提供分析决策的模型，对于制定出来的政策怎样执行，却缺乏应有的重视。

直至pressman和Wildavsky于1973年的著作《执行》一书中阐述政策执行对于政策成功与否的重要性后，学界才真正对于此领域有较多的论述与研究，并由此出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势浩大的“执行运动”。研究人员写了大量的论著，提出了各种关于执行研究的理论和模式。正是在介绍前两代政策执行模式的基础上，重点探析了政策执行的新型模式——第三代政策执行途径，并由此引发对我国现有政策执行状况的思考。在此，我们似乎应该明确第三代执行途径由何而来？什么是第三代执行途径？它与前两代执行途径相比有何特点？加深这些问题的思考，对我国公共政策的研究与实践具有重要的参考价值。

一、第三代政策执行途径的溯源

在政策执行研究的初始阶段，许多学者包括普雷斯曼和韦达夫斯基在内，主要采用一种“自上而下”的模式来研究执行问题，这也就是所谓的第一代执行途径。这种“自上而下”的模式强调政策制定者的优越地位，政策执行者总是严格遵守上级旨意，忠诚实现上级意图。在这种模式下，一方面强调严密的命令和上级的控制指挥能力，另一方面主张政策制定者对政策执行规范的理性设计。从整体的研究成果来看，这一模式应用相当广泛，是影响力相当普遍的政策执行模式。这一模式非常强调政策执行的法令规章，反映了公共政策的基本内涵。然而，这一模式也遭到了很多批评。因为其把执行看成是没有反抗意志的人，实际上，执行过程是一个参与者众多、实现利益多元化的复杂过程，上层政策制定者很难达到对政策过程和结果的有效控制。具体而言，“自上而下”模式的缺点体现在：（1）强调中央的政策决定，过度重视高级官员设定目标和设定方案的能力，忽视了来自于私人部门、基层官员、地方执行机构的影响；（2）当某些公共政策没有适用的法律规章，而由多元的政府机关和法令规章共同执行时，就难以适用；（3）将执行的组织结构简单地看作为静止不变的科层制，没有认识到动态变化的存在；（4）彻底质疑了独立政策执行阶段的存在。

正是基于对“自上而下”模式的种种质疑，一部分学者从相反的角度提出了“自下而上”模式，其中又以Weatherley和Lipsky的《街道层次的官僚与制度创新》一文为代表，这也就是所谓的第二代执行途径。这种模式以组织中的个人（即参与政策过程的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础，它强调给予基层官员和地方执行机关自主裁量权，中央的政策制定者的核心任务并不是设定政策执行的架构，而是提供一个充分的自主空间，使基层官员和地方政府可以采取适当的措施。它还强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目行动者的承诺与技巧。可以看出，“自下而上”模式的出现相当创新，不仅在方法论方面相当新颖，而且在概念上也有所突破。这种模式以多元行动者所认知的问题、策略与目标为基础，而不仅仅着眼于政府计划，如此可以摆脱“自上而下”模式过分重视政府机关角色的缺点。但是，其自身也有许多缺陷，表现在：（1）这一模式固然肯定基层官员的角色，但基层官员的行为对于政策目标的贡献未必是“正面的”。因此，如何改善基层官员的行为是相当重要的问题。（2）该模式侧重于对基层官员“事实”的分析，而对“价值”的伦理分析则相当欠缺。事实上，如何培养正确的服务观念和组织文化是当前社会的主要课题。（3）这一模式的分析缺乏一个明确的理论。网络技术不仅是认定相关行动者的网络关系，它还需要一个明确的理论，将这种网络关系放在行动者认知、资源和参与的社会经济和法律因素上。

二、什么是第三代政策执行途径

第一代美国政策科学研究者对执行问题的着眼点主要集中在联邦政府这一层次上，因此我们很容易理解为什么“自上而下”模式以及控制能力成为这一时期主要的研究途径；第二代研究者则将注意力转向了州政府这一层次，强调下层行动者对于政策的影响能力和由此而呈现出的“自下而上”模式。但总的来说，“自上而下”和“自下而上”都是一种纵向的研究途径。Emore认为，成功的政策执行一方面应该运用“向前推进策略”，由政策制定者缜密地规划政策工具和妥善运用其他政策资源；另一方面则必须采用“向后推进策略”，广泛掌握政策对象的诱因结构。在此基础上，第三代研究者将关注对象扩展到了州际政府之间的纵向关系上来，由此提出第三代执行途径——府际间政策执行沟通模式。

第三代政策执行途径——“府际间政策执行沟通模式”的产生主要是针对第一代与第二代政策执行途径的优、缺点加以整合改进，期望能建构出更有解释力的政策执行模式，它是由Goggin等人于1990年的著作《政策执行理论与实务︰迈向第三代政策执行模型》中首先提出的（下图）。其认为第一代政策执行呈现出演绎的途径，而第二代政策执行呈现出一种分析性的归纳途经，但政策执行是一种极为繁复的过程，是一系列发生于不同时间与空间的行政与政治决策和行动的过程而不只是单独采用演绎或归纳的途经就可解释。因此，他们主张政策执行研究不应忽视各种层次中执行动态面的探讨，而其所提出的“府际间政策执行沟通模式”即着重在于探讨政策执行的动态面向。

Goggin等人认为，必须在不同时间、不同地点进行有关政策执行个案的研究，这种研究应该采取比较性的、历史的、量化的分析方法，运用多元的资料收集技术，目的在于构建一套足以诠释执行动态面的理论体系：（1）在比较和历史分析方面，执行研究者必须着重于地方、州和联邦政府层次；（2）在量化方法方面，他们指出下列分析方法值得采用：时间序列分析、动态模拟、网络分析、内容分析、社会实验和回归技术等；（3）在资料收集技术方面，包括深度采访、邮寄问卷以及分析等多元方法的运用。

“府际间政策执行沟通模式”建立在三点假定之上：第一，中央政府与地方政府之间具有冲突与合作关系；第二，州政府具有裁量权，可以解释联邦计划的命令内容或指明地方亟需解决的问题；第三，不同时间和不同管辖权下具有不同的执行形态变项。而其讨论的变项包括：（1）因变项：州政府的政策执行；（2）自变项：a.联邦政府层次的诱因与限制；b.州与地方政府层次的诱因与限制。两者形成交互依赖的关系；（3）中介变项：包括州政府本身的决策后果与州政府本身的能力。如图示：

府际间政策执行沟通模式

资料来源︰Goggin et al，1990，p32.在变项的内涵方面则分述如下：

（一）联邦层级的诱因与限制

国家政府决策的内容与形式都会影响政府层级执行者的选择与行为，而联邦政府层级即是通过法规与权威来影响执行，其中“决策内容”变量包括政策类型、问题解决的急迫性、结果明确性的程度、法规的强制性、财力的配置等。而“决策形式”则可能会影响到决策信息的接收方式。

（二）州与地方政府的限制与诱因

此变项的内涵主要是三组制度的互动，利益团体、州政府、地方上经选举产生的官员以及其相关的政治制度、执行机关。在这个层级上所作的执行决定与行动，都可能因管理者在方案运作所需的资源、州政府民选官员的偏好等方面，加入个人判断而发生消费者与服务提供者之间讨价还价的情况。

（三）州政府决策结果与州的能力

Goggin等人认为执行的产生必须存在两个条件，做出执行的决定、采取行动的州的能力，此外要考虑到州的组织与生态能力。组织能力是指采取行动的制度能力，生态能力是指州政府运作的相关环境条件，如社会、经济、政治条件等。

（四）州的执行

州的执行必须由两方面来定义，产出与结果。产出指的是计划目标被满足的程度如何；结果是指在广泛的社会问题中，方案修正的变化如何。因此，州的执行应包括执行过程、执行方案的产出与最后产生的结果三项，也即为州政府能否顺从联邦政府的指令推动政策、能否具体地达成既定目标、能否解决所涉及的社会问题。

（五）回馈与政策再设计

冲突是政策执行过中所必然产生的现象，也会对整个政策产生许多的回馈（不论好或坏），当政策无法达成目标或需要进行协调、合作时，政策便会进行重新设计。这也反映了政府间政策执行容易变动的本质。

综合以上分析可以看出，这三种执行途径都是“执行运动”发展的不同阶段涌现出的主流性研究模式，它们各有其优缺点，很难判断孰优孰劣，只能说每一代的研究子项适用于不同的情境。从我国的公共政策实践来看，由于长期计划经济体制的影响，我国的政策执行理念更类似于“自上而下”模式所描述的情况，主要关注于上级对下级的控制与指挥，忽视了如何更好地去正视和容纳底层执行者的影响力及利益，造成了某种程度上的公共政策缺位与供给不足。因此，我们更加需要关注“自下而上”模式和府际间政策执行沟通模式所倡导的逆向思维，广泛地吸纳各层级政府及民众的参与，从而所提高公共政策的民主性和科学性。

第二篇：大学生村官政策执行分析

大学生村官政策执行分析

大学生村官即大学应届毕业生通过考核后下基层农村担任职务，受到社会各界的广泛关注。2008年，中共中央组织部、教育部、财政部、人力资源和社会保障部四部门联合下发《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见（试行）》，决定从2008年开始，用五年时间选聘10万名高校毕业生到村任职。这是继2005年中央办公厅国务院下发《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的实施意见》后，党中央加快推进社会主义新农村建设的又一重大决策。从1995年江苏省丰县的“雏鹰工程”至今，有关“大学生村官”的探索已进行了14年，现今“大学生村官”计划己基本普及到全国的各个省市。

一、大学生村官政策的背景分析

（一）农村的发展问题

中国社会发展到今天，农村的发展已然成为一个迫切的问题。中国农村的发展正影响和左右着中国的发展，农村不发展、占中国人口60%左右的农民不富裕，中国也是谈不上强大和富裕。近年来，“三农问题”一直是我国政府和全社会高度关注的问题，这一点在历年的中央一号文件中都有体现，每年的中央一号文件都是有关“三农问题”的。农村发展问题之所以日益凸显，最直观的原因是与城市发展相比较，中国农村的发展日益滞后。而造成中国农村与城市发展之间的差异原因是多种多样的，既有历史原因，也有现代原因，既有观念原因，也有政策因素。而在这众多的问题和原因之中，许多人认为农村人才和精英的严重流失，是制约农村发展的关键因素。

（二）大学生的就业问题

当前，我国大学生就业形势日益严峻，就业问题是当前大学毕业生面临的最大难题。自从实行大学扩招以后，我国的大学毕业生数量呈现逐年递增的趋势，2001-2007年全国高校毕业生分别为145，212，280，338，413，495万人，2008年毕业生人数达到559万人，而2009年的毕业生人数更是将达到历史新高610万人。另外，据最近三年全国高校的就业率调查统计，平均每年有25%左右应届毕业生未能就业，这些往年积压的“相对过剩”的未就业大学生也将加入每年的就业竞争中。1一个国家的就业问题本身就是其社会问题中比较凸显的一个问题，它关系到经济的持续发展，关系到社会的稳定和谐。我国政府一直以来就非常重视社会就业问题，尤其是担当振兴中华民族大任的青年大学生毕业后的就业问题。为了解决这一问题，我国政府采取了相当多的政策措施，大学生村官计划就是其中之一。

二、大学生村官政策执行分析

（一）大学生村官执行现状

1.大学生村官计划日趋扩大

从目前情况看，大学生村官数量逐年增多，大学生村官计划逐年扩大。1995年，江苏省率先实行“雏鹰工程”，1999年海南省推出大学生村官计划，从2005年起，北京、四川、江西、福建、青海、辽宁等省市先后启动“大学生村官计划”。截至2008年2月底，全国共有28个省市区启动大学生“村官”计划，其中17个省市区启动了村村有大学生“村官”计划。

2.大学生村官政策实施情况因地而异

北京：与乡镇政府签订劳动合同的3年期限内，第一年的月薪2000元,第二年2500元，1 蒋旭平.大学生就业难现状、特征及成因分析[J].科技风.2008，(05).95-96

第三年3000元，并由政府缴纳各类社会保险；外地生源的“村官”只要连续两年考核合格，就可以办理北京户口；3年合同期满后,可以续签合同，也可以另行自主择业；北京市政府为“卸任”后的大学生村官提供了一系列优惠待遇：机关招考公务员优先录取、村官推荐免试读研。

重庆：每月至少有1000元工资；考核等次为称职以上的将给予3000元的奖励；连续3年考核优秀的大学生村官，将获2万元奖励；公务员选拔时将获优先资格。

河南：到国家和省定贫困县的贫困乡教育、卫生、农技、扶贫等单位服务的大学生志愿者，在两年扶贫工作期间，给予每人每月研究生800元、本科生600元、专科生500元的生活补贴。2

新农村建设需要人才，大学生就业难也要解决，但两者的联系与对接能够在多大的程度上解决彼此的问题，还需考量。海南大学生村官计划的失败，安徽凤阳辞退两名大学生村官，大学生村官计划执行中的高流失率、大学生村官的身份困惑以及后续管理等问题都说明，目前的大学生村官计划在选人、管理、退出等环节存在诸多问题，政策目标与政策结果存在相当程度的偏差。

（二）大学生村官政策执行中的主要问题

1.大学生村官自身的问题

首先，适应农村生活和基层工作的能力比较差。大学生普遍经历单纯，缺乏农村生活的经历，对农村政策不够了解，在处理村民纠纷等问题上能力不够，对农村生活和基层工作难以适应。其次，农业常识的缺乏和实践经验的不足。到农村的大学生村官中专业对口的并不多，村官选拔时并没有限制专业，除农学和计算机专业的毕业生可以发挥专业的优势之外，大多数大学生村官所从事的工作与所学知识没有很多的联系。再次，大多数大学生村官只是把这个工作当做“跳板”。大学生到村就职，不少是出于就业压力、村官待遇及优惠政策的考虑，真正愿意在农村成就一番事业的村官并不多见。3

2.政治身份不明，社会地位不高

《村民委员会组织法》明确规定“村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选举产生。任何组织和个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”因此，从法律角度看，大学生担任的并不是真正意义上的村官，充其量只能担任村党支部书记助理或村委会主任助理等职务。政治身份的模糊使得“大学生村官”处于“非官、非农”的尴尬处境，很大程度上影响了“大学生村官”开展工作。再加上不少学生家长、亲朋好友对寄予殷切希望的“跳出农门”的大学生回乡做“村官”的做法很不理解，甚至认为是没有出息的表现，以及部分村干部与村民对“大学生村官”的不认可。致使“大学生村官”在农村的社会地位低下，心理上承受了巨大的社会压力。

3.大学生村官的高流失率

农村工作的清苦和某些地区的待遇偏低，使得各个省市的大学生村官不同程度的存在流失，有些地区还很严重，“难以扎根”已经成为大家普遍关注的一个问题。它反映出当前的大学生村官计划中存在的一系列问题，比如：大学生村官的身份认同、工资待遇、管理机制、激励政策等等的缺失与不完善。当然其中也有大学生本身的原因和村官计划的政策诱惑。优惠政策的本意是为了留住大学生,但实际上，这与“留得住”的愿望是相悖的，致使许多大学生把做“村官”当作“跳板”，以实现曲线就业。

4.政策未落实，后期管理不到位

大学生村官的优惠政策与措施在具体的落实方面还是存在一定的差距，在当前严格控制2马爱玲.“大学生村官”计划的公共政策分析[J].湖南第一师范学报.2009,(2)中国农业大学中国村社发展促进会大学生“村官”课题组.2008年大学生“村官”发展研究报告(节选)[ J].中国大学生就业, 2008,(10)

乡镇机关、事业单位编制的情况下，大学生村官的“身份”问题难以落实下来，一些地方承诺的报考公务员优先、可提拔乡镇副职等在现行的干部管理制度下很难实现。此外，一些地方只重视前期选拔，后期管理没有跟上，经常性的联络机构没有建立或发挥作用不力，由此导致日常管理中缺乏必要的经验交流、心理沟通、考核激励，使大学生村官基本处于“无人管”的状态。

（三）大学生村官政策执行中存在问题的原因分析

1.大学生村官计划不完善

政策的内容是相对稳定的，但是现实的条件和问题却是不断变化的，政策作为主管范畴在执行期间与客观实际出现偏差和矛盾是在所难免的。大学生村官政策从实行至今一直在不断完善，但从目前来看，大学生村官计划本身存在很多问题，这些问题的存在首先是因为大学生村官政策问题本身的影响。大学生就业和新农村的发展这两个普遍性的社会公共问题，在两方面制约着大学生村官计划，首先是大学生村官计划问题本身所涉及的范围，在现实中，这一政策涉及范围较广，因此制定和执行计划本身就是件难事。其次这些问题本身的复杂程度导致大学生村官计划不完善，表现在：问题形成的原因复杂，如新农村发展的问题，这类问题有历史的原因又有现实的原因。解决这类问题需要各方面的共同努力；问题本身的影响广泛，如大学生村官计划不止牵扯到大学生就业、新农村发展的问题，长远来看，甚至关系到国家经济的发展；问题的关联性，这一计划中牵扯到的各种社会问题是相互关联的；问题的顽固性，大学生就业和新农村发展的问题并非一朝一夕能完成。

2.大学生村官行为的短期性

政府在推行大学生村官制度时做出了解决户口、优先安排读研等一系列优惠政策，这些政策在解决大学生村官的后顾之忧的同时，也使得大学生当村官的行为的短期性更加明显。大学生村官大多以三年为期，三年的任期内，很难保证让这些村官专心于本职工作，期满可以续约也可以走人，缺乏长远的制度规划。

3.大学生村官政策实施过程中的复杂性

公共政策执行受到多方面的影响和制约，如果缺乏一定的物质资源和人力资源，政策执行就不能进行。在一般的情况下，实际的公共政策执行应当具备诸如执行经费、信息资源、权威资源、政策保障方面的资源，从目前大学生村官计划执行的现在来看，其执行经费和政策保障显然是不足的。另外，大学生村官政策在实施过程中的复杂性还表现在政策执行主体和政策作用对象的多层次性，增加了大学生村官计划执行中的复杂性。

4.大学生村官政策缺乏配套的操作性强的制度

地方的经济实力与经济发展状况与大学生村官计划实施成功与直接相关，大学生村官的工资主要由地方支付，地方财政的好坏、财政收入的多少直接决定了他们待遇的高低。一些地方的大学生村官流失严重，之所以出现如此的结果，究其原因：一是这些地方实施大学生村官计划的条件并不成熟；其二是基层农村确实需要人才，却缺少安置人才和留住人才的物质保障，因此也就缺乏与大学生村官计划相配套的操作性强的制度。

三、完善大学生村官政策的路径选择

（一）适当改进大学生村官政策目标

知识分子到农村去的角色可以起到协助者的作用，或者说可以在新农村建设中发挥一些参谋作用。但是因为农村的情况十分复杂，而且随着市场经济的发展，市场经济已经成为支配农村运转的根本性规则。造成当前农村问题的原因都是一些根本性的结构性因素，是下乡的知识分子无法解决的问题。4当然这并不是对大学生村官计划的否定，而是认为大学生村官计划的政策目标应该更加具体详细，应该在综合前阶段大学生村官计划在各地实施的情4 朱云生.大学生与新农村建设的对接模式[J].当代青年研究, 2006,(12)

况，通过调查分析，建立更确切，更详细的大学生村官计划的政策目标，而且大学生村官计划本身就是一项实验性的政策计划，通过实践经验的总结反过来促进计划的完善是我们应当做的。

（二）健全大学生村官的筛选机制

针对当前的大学生村官选拔筛选机制中的问题，如不限制专业等，造成了大学生村官在农村的作用没有充分发挥，对农村的经济发展也没有起到明显的作用。因此，在今后的大学生村官的选拔考试中，要重视选拔标准的合理化和科学化，增强选拔过程的透明度，增加关于农村基层现状、农业生产的知识测试，在尊重大学生意愿、择优选拔的基础上，使真正有思想、有能力、有志于带领广大农民致富的大学毕业生脱颖而出。要以选拔那些把建设新农村作为自己人生理想的有抱负的优秀的有志青年作为“大学生村官”选拔工作的指导方针，让更多对“三农”具有深厚情感的大学毕业生加入建设社会主义新农村的队伍。

（三）政策上为大学生村官进行准确的身份定位

大学生村官政策已历时十几年，但目前尚无一部这方面的法律法规出台。缺少了法律法规的保障，大学生村官在农村事务中的身份困惑将长期存在，各种保障和激励措施也很难到位。制定大学生村官制度方面的法规,明确大学生村官法律地位势在必行。目前《村民委员会组织法》及各省的“实施办法”都没有关于大学生村官问题的明确规定，因此，目前起码应对《村民委员会组织法》予以修改，给予经过党委政府选聘的大学生村官和愿意回村干事创业的大学生合法的选民资格，使其能够参与村委会主任、副主任或支书兼主任的竞争，并在待遇和工作条件上予以保证，以确保大学生村官模式实施的实效。5

（四）加强大学生村官的后期管理

1.优惠政策落到实处

目前，大部分大学生选择到农村去做村官是为大学生村官计划的一些优惠政策所吸引，如保留城市户籍、提供较高的工资待遇、公务员考试和考研加分、减免学费和助学贷款等。要为大学毕业生到农村就业创造必要的工作、生活条件,提供相应的资金支持、安全保障和社会保障,，解除他们到农村创业的后顾之忧，形成大学生争相下乡、努力到基层的局面。6

2.完善相关体制

制度建设最具有根本性。吸引大学生到农村的广阔天地发挥才干，是一项有长远意义的举措。实施大学生村官模式是社会主义新农村建设的需要，但要长期实施，一定要有长效机制。在政治待遇、经济待遇、激励机制、淘汰机制、评价机制等方面都要制订相应的管理办法，让大学生村官引得进、留得住、用得好。

3.建立健全对“大学生村官”的评价监督制度

由于当前各地的“大学生村官”计划实施时间都不长，理论、制度方面缺乏保障，对“大学生村官”在基层工作岗位中干得怎么样、群众满不满意等一些具体工作的评价还缺乏科学评估标准。因此，可尝试建立系统的“大学生村官”监督评价体系，以监督、规范、指导、评估“大学生村官”的具体实践工作。针对当前对“大学生村官”的管理现状，可以从以下几个方面把握：一是分期评估，循序渐进。大学生融入到基层实践工作是一个渐进的过程，应该在其工作的适应期、成熟期及其发展期进行相应的效绩评价。二是注重过程，加强监督。既要重视对政绩结果的结论性评价，更要重视日常工作过程的监督，对工作中存在的缺点或错误及时提出改进意见。三是综合评价，客观透明。每由上级党委、村级“两委”、当地群众共同对其进行考评，并公开考评结果、建立业绩档案。要通过综合评价保证结果的客观性。7 5史亚军.大学生村官计划的发展思考[J]农村工作通讯, 2008,(10)赵小群.论新农村建设中新型农民的培养[J].湖南第一师范学报, 2007,(02)7 王艳艳.“大学生村官”计划的公共政策分析.湖南师范大学硕士论文,2009,(5)

参考文献：

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[8] 胡建兵，吴雪琪.“接力工程”缘何成了“半拉子工程”[J].政府法制，2002(6).[9] 雷传江,宋月红.社会主义新农村建设中大学生“村官”培养的思考[J].安微农业科学，2007(5).[10] 吕书伯，李超英，杨荣富.大学生进村当“村官”[J].中国公务员，1999(11).[11] 张家智.“大学生村官”热中的冷思考[J].调研世界，2007(8).[12] 万银锋.“大学生村官”:一种值得推广的制度安排[J].中州学刊，2007(4).[13] 李晓玉，李晓宁.关于完善“大学生村官”计划的思考川.湖北广播电视大学学报，2007(10)

第三篇：地方政府的政策执行行为研究

网络教育学院

本 科 生 毕 业 论 文（设 计）

题

目：地方政府的政策执行行为研究

学习中心： 开县奥鹏学习中心[16]VIP

层 次： 专科起点本科

专 业： 行政管理 年 级： 2012年春 季

学 号： 121511326562 学 生： 代居东 指导教师： 郭 洁 完成日期： 2013年12月06日

地方政府的政策执行行为研究

内容摘要

我国部分地方政府在执行上级政策的过程中，由于自身治理结构、权力运行方式等存在的不足，在地方利益的驱使下，出现了“自行立法”，变相执行政策；隐瞒政策信息，神秘执行政策；逃避矛盾，消极执行政策；曲解政策原意，盲目执行政策等问题，导致政策目标难以甚至无法实现。这严重影响了政府的权威，削弱了政策在基层的调控力。基于此，本文，把理论分析与实证分析、定性分析与定量分析结合起来：总结归纳我国政策执行的影响因素，并据此分析这些因素是如何作用于我国地方政府政策执行过程，使其执行行为偏离政策目标的。

关键词：地方政府； 政策执行； 地方利益

I

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目 录

内容摘要............................................................I 引 言.............................................................1 1 地方政府政策执行行为概述.........................................2 1.1 地方政府政策执行行为的概念..................................2 1.2 地方政府政策执行行为的主要内容..............................2 1.2.1执行战略力..............................................3 1.2.2执行主体优化力..........................................3 1.2.3执行资源调配力..........................................3 1.2.4执行环境支持力..........................................4 1.2.5执行效力................................................4 2 我国地方政府政策执行行为面临的问题分析...........................5 2.1 地方政府政策执行行为不佳的主要表现..........................5 2.1.1政策执行失真...........................错误！未定义书签。2.1.2政策执行缓慢...........................错误！未定义书签。2.1.3政策执行乏力...........................错误！未定义书签。2.1.4政策执行呆板...........................错误！未定义书签。2.2 地方政府政策执行行为不佳的成因.............错误！未定义书签。

2.2.1自利性是导致政策执行力不佳的深层原因...错误！未定义书签。2.2.2执行机制缺损是政策执行力不佳的根本原因..................5 2.2.3人员素质欠佳是政策执行力不佳的直接原因..................5 3 优化地方政府政策执行行为的主要途径...............................6 3.1 塑造能动的政策执行双方......................................6 3.1.1 提高地方政府政策执行主体的素质.........................6 3.1.2 建立和完善地方政府政策执行中的权力配置机制.............6 3.1.3 建立地方政府政策执行约束机制...........................6 3.1.4 建立地方政府政策执行沟通协调机制......错误！未定义书签。3.2 培育执行力文化.............................错误！未定义书签。3.3 弘扬公共精神................................................6 3.4 拓展执行资源................................................6

II

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3.5 提高执行能力................................................6 结论与展望..........................................................7 参考文献............................................................7

III

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引 言

从理论上说，国家目标、地方政权行动策略与基层社会利益诉求这三者具有一致性，政策执行应该是一种单向的“授权与执行”的复制关系。然而，在执行实践中却并非如此，严重损害了基层社会的利益，阻碍了政策目标的实现。要解决诸如此类的问题，就有必要对地方政府政策执行过程中存在的问题进行深入分析，找出其背后的深层次原因，进而在理性化、制度化的基础上构建地方政府政策执行的新型模式。同时也对于促进区域经济的发展，具有重要的现实意义。

完整论文请加QQ:1479352057 地方政府政策执行行为概述

1.1 地方政府政策执行行为的概念

“政策执行力”是随着新公共管理运动的浪潮从企业界引入到政府政策实践领域的新概念。有学者认为政策执行力是“指能够准确理解政策目标及方向,并通过精心设计方案、实施方案和对各种人财物、信息、法律、制度等资源进行集中调控和使用,从而达到有效调控政策、完成既定目标的政府内在的能力和力量”。也有学者把政策执行力定义为“公共政策执行力主体为了达到政策目标,通过对各种相关资源的调度、控制和使用,有效地执行公共政策的能力总和”。本文认为“政策执行力”是政策执行主体准确把握政策目标及方向,有效集中和调度各种资源,从而有效地执行政策的行动力。政策执行力是政策执行主体执行政策时把握的“向度”、“角度”、“尺度”、“力度”、“速度”。政策执行力的构成要素包括政策执行主体、政策执行机制、政策执行资源、政策执行环境等。

1.2 地方政府政策执行行为的主要内容

地方政府的执行行为决定了地方政府政策执行力的生成结构。对地方政府来说，不存在有没有执行力的问题，只有执行力优劣的问题。地方政府政策执行力体现在地方政府的执行行为过程中,“政府行为是一种组织的产物”,“是庞大组织依据标准的行为方式运作的产物”，它的执行行为并不是单一性的，而是综合性的，因此它的执行能力也是综合的，是政府在执行过程中各种力量综合而成的整合力。

地方政府执行行为是在一定的环境中发生的。同时，在执行上级政策的过程中，地方政府需要整合政府内部的各种力量以及资源等多种要素。可以说，地方政府政策执行力是由若干因素有机结合在一起而生成的，这些因素的状况及其相互关系又直接影响着所生成的执行力的优劣。一般来说，不考虑各级地方政府的差异，生成地方政府政策执行力的基本因素是执行战略、资源(包括组织、人员等)以及环境。执行主体是影响执行力的重要因素，执行主体的认知能力、理解能力、责任心、个人素质、工作能力等会对执行活动产生直接作用。然而执行主体并不是决定执行力的唯一因素，执行力不佳不能完全“归罪”于执行主体。除了执行主体外，执行资源、执行环境、执行方式、执行对象等都会影响执行力的优劣。当然执行的目的在于获得结果，任何组织或人的执行行为都是讲求绩效的，政府执行也不例外。地方政府的执行绩效是与地方政府政策执行力成正比的，执行绩效好坏在一定程度上体现了执行过程中地方政府的执行力优劣，但是二者并不等

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同。

从地方政府政策执行力的生成结构出发，就地方政府的共性而言，其政策执行力的主要内容包括执行战略、执行主体、执行资源、执行环境和执行绩效五个维度所体现出来的能力。1.2.1执行战略力

战略被用于统一行动、创造一致性或连续性，但最重要的是它赋予组织一个新的目标。好的战略意味着好的开始。美国学者利文斯说：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整和优雅的方案，去解决一个错误的问题，对其机构产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大的多”。地方政府良好的战略规划，首先要能够充分理解、认知上级政府政策的精神和实质；其次要从全局出发、从整体利益出发谋划执行工作需要对战略执行的各项问题投入很多精力。这一维度主要包括：执行意愿强度、执行方案规划力两方面内容。1.2.2执行主体优化力

政策执行主体是指负责落实公共政策目标、措施的人员和组织。在我国，绝大部分行政机关和工作人员都属于公共政策执行主体范畴。执行主体是执行活动的重要因素和执行力的重要来源，在执行力中占有相当重要的地位，发挥着核心作用。任何政策只有依赖良好的执行主体，才有可能顺利和有效执行。执行力的其他要素，包括资源、环境等都是通过执行主体才能发挥作用。政府执行主体能力的高低、运作的好坏，往往决定执行力其他要素能否有效运作。这一维度包括：组织合理度、人员适配度、组织协调度和过程监控度等四方面内容。1.2.3执行资源调配力

在很多情况下实施的是同一项政策，但不同的地方政府取得的执行效果却往往大相径庭，这在一定程度上是由于政府执行资源的差异所造成。正如美国一位负责防治空气污染的州政府官员曾指出：“执行计划的构想,设定流通空气的品质标准，以及建立计划的目的以配合那些标准，均是极佳的创意，但执行的成果有赖于执行人员所能得到的何种何量的资源为定。”如果缺乏必要的、充足的用于政策执行的资源，是很难通过政策执行以达到预期的政策目标的。地方政府所占有

完整论文请加QQ:1479352057 的资源总量及地方政府调配资源能力的强弱很大程度影响着地方政府政策执行力的优劣。这一维度主要包括：财力资源调配力、信息资源调配力和权威资源调配力三个方面内容。1.2.4执行环境支持力

执行环境是指作用和影响政策执行的外部条件的总和，也是影响执行力的因素之一。政府执行的投入和政府执行的过程始终处于一定的政府执行环境之中，任何一项政策的执行都会受到外界社会环境的影响和制约，适宜的环境无疑有助于政府有效地执行政策，不适宜的环境必将妨碍政府顺利执行政策。每一项政策执行都是一个具体的系统，都有与之相适应的政策执行环境，影响政府政策执行的环境主要有政治、经济、自然等方面，它们从不同的方面或单一或综合地影响着地方政府的政策执行，影响地方政府政策执行力的优劣。这一维度主要包括：政治环境支持力、经济环境支持力和自然环境支持力三方面内容。1.2.5执行效力

执行效力实际上就是执行的有效性。政策执行的绩效既是执行主体完成工作任务的标志，也是政策执行过程中诸因素效能的综合反映，是直接反映执行力大小的因素之一。这一维度主要包括：执行效度和社会满意度两方面内容。

完整论文请加QQ:1479352057 我国地方政府政策执行行为面临的问题分析

2.1 地方政府政策执行行为不佳的主要表现

政策的实际效果是人们评判政策的主要标准，也是政策是否具有执行力的具体体现。

2.2.2执行机制缺损是政策执行力不佳的根本原因

在公共政策的执行过程中，由于一些必要的执行机制缺失严重影响了公共政策的有效执行，使公共政策在执行过程中缺乏竞争，缺少沟通，政策主体得不到真实的执行信息，最终导致了地方政府政策执行力低下。

监督对于政策的高效执行具有重要作用。目前我国地方政府行政组织内部，政策执行有两个机构发挥监督作用：一是监察局，负责对行政机关实行监督，其具体监督对象是副科级以下干部。另一个是人大的监督。然而，在现行的体制安排下，监督机关在人事、财政、福利等方面与执行机关有着密切的利益依附关系，使监督机构难以正常运转。同时，权力机关的监督职能因其权力虚化而缺乏约束力，社会监督由于区域特殊的社会环境而压力重重。2.2.3人员素质欠佳是政策执行力不佳的直接原因

完整论文请加QQ:1479352057 优化地方政府政策执行行为的主要途径

从前面的论述中我们不难看出：地方政府政策执行中出现的种种问题使得中央或上级政策的权威性、严肃性受到来自国家机器内部的具有自我利益、自我意识、自治权力日益增大的地方政府的挑战。它不仅会损耗政策效益，削弱中央政府权威，而且会破坏中央政府形象，妨碍社会发展。因此，如何有效地防治地方政府政策执行不力现象，充分发挥公共政策的调节作用，在强调统筹城乡发展、全面建设小康社会和社会主义新农村的今天，就成为摆在我们面前的一个迫切需要解决的问题了。

3.1 塑造能动的政策执行双方

3.1.1 提高地方政府政策执行主体的素质

3.1.2 建立和完善地方政府政策执行中的权力配置机制

3.1.3 建立地方政府政策执行约束机制

3.3 弘扬公共精神 3.4 拓展执行资源

3.5 提高执行能力 3.6 加强执行监督

美国行政学者邓恩说过，“监测有助于确定项目执行人员、官员以及其他利益相关者是否按照立法者、管理机构和专家组所制定的标准和程序开展行动”，因此，公共政策的执行要建立完整的监督体系和全方位、多层次的监督网络，通过对地方政府的执行过程进行科学、有效的监督，使政策执行者的行为受到严格、规范的制度约束，即时纠正执行过程中出现的各种各样的偏差，以督促行。同时，强化责任追究，加大惩罚力度，对于政策执行不力、效率低下、执行失误，特别是违背政策、对抗政策等行为，要追究当事人、主管领导的责任，并给予严厉的惩处，使政策执行者直接对执行结果负责，促进其忠实而又创造性地执行政策。

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结论与展望

参考文献

[4]宁骚,公共政策学.北京:高等教育出版社，2003:96.[5]杨宏山,公共政策的价值目标与公正原则.中国行政管理，2004，(6).

第四篇：中学英语任务型课堂教学模式研究

中学英语任务型课堂教学模式研究

连云港外国语学校董莉

摘要：本文对任务型课堂教学的基本理论进行探讨；介绍该教学模式的基本设计步骤、课堂活动设计原则，以及在具体教学实践中应注意的几个问题。

关键词：任务型教学模式研究

2001年7月，《全日制义务教育普通高级中学英语课程标准》以实验稿的形式颁布，这是我国基础教育与国际接轨的一个重要步骤。新标准强调课程从学生的学习兴趣、生活经验和认知水平出发，倡导体验、实践、参与、合作与交流的学习方式和任务型的教学途径，发展学生的综合语言运用能力。

语言学习的“任务”是指有目标的交际活动或为达到某一具体目标而进行交际活动的过程。教师围绕特定的交际目的和语言项目，设计出可操作性强的任务化的教学活动，学生通过多种语言活动完成任务，达到学习语言和掌握语言的目的。

一、任务型教学产生的背景及理论基础

任务型教学（Task-Based Learning)出自于交际语言教学理论，“任务”一词原指语言课堂上的练习。目前仍有学者把任务和教学技能（technique）相提并论，认为任务是“技能的一种特殊形式”(Brown,1994,83)。自任务型教学大纲将任务的设计、排序与组合作为实现课程目标的主要手段后，人们开始关注并分析任务型课堂教学模式。20世纪80年代外语教学研究者经过大量的研究和实践，使之不断发展和完善。任务型教学模式具备了以下几个方面的理论基础：

1.有效的语言学习不是传授性的(instructional), 而是体验性的（experiential)。美国教育家杜威（1859---1952）以实用主义的认识论作为教育理论基础，提出了“学生中心，在做中学”的教学模式。学习活动和语言内容一样重要。在某些情况下，学习过程是第一性的，而学习内容是第二性的。任务型学习是就是让学生体验的过程。

2.Nunan 对“任务”的定义进行了归纳（1989）：1）任务是指自己或他人从事的一种有偿或无偿的工作，即人们在日常生活、工作、玩耍中所做的各种各样的事。这类任务不含学术成分，也无语言意义。2）任务是由教师设计和控制的，学生获得信息并思维加工、最后输出语言的一种活动。3）任务是指一系列促进语言学习的计划，它具有特定的目标、恰当的内容、规定的程序和一系列结果等基本特点。纽南认为，交际任务是指导学生在学习目标语的过程中领悟、使用、产生和互动的课堂交际活动，它关注的是语言的意义，而不是语言形式，完全有别于语法练习。

二、任务型课堂教学的基本模式

构建任务型课堂教学模式，要按照教学大纲的宗旨，以培养学生的语言运用能力为最终目的，以学生为主体，话题为主线，任务为中心，使课堂教学能力化，评价方式过程化。任务型课堂教学的基本步骤

1.Rivision用上一堂课所学的语言、语法知识设计成有一定质量的听写、翻译、对话、复述，或检查预习情况等，通过板演、教师抽查、学生互查等方式纠正错误，量化成绩，以达到复习旧知的目的。

2.Presentation呈现任务型课堂教学有关的背景知识。

3.Tasks设计为完成教学内容的一组任务，明确要求，学生以个人或小组完成各项任

务。

a.对话教学要实现由“伪交际---准交际---真交际”的训练过程。学生首先应该熟练掌握课本的对话内容，通过个人或小组的操练，然后做一些相关的替换练习，最后能用当堂课所学的语言知识进行相关话题的对话，即真交际。

b.课文教学要分“三步走”：即完成由“感觉、感知到感悟”的阶梯型课文教学过程。学生通过略读，初步领会课文大意；教师通过设计细节问题，调动学生去细读课文，教师辅以适当的难句讲解，使学生领会故事的细节以及作者的意图，即达到了感知课文。学生为完成一系列教学任务所进行的活动就是他们熟悉课文的过程。如何使学生所学的知识进一步上升为能力，则需要教师设计更多的活动任务，运用本课所学的知识，把德育教育贯穿活动之中，进行大量的话题探讨、采访、角色表演等，达到对课文深层次理解，同时提高了学生的语言运用能力，即完成了“感悟”的过程。

4.Task-Demo.任务展示。各小组或个人向全班展示任务结果。

5.Check学生自评、小组互评、教师总评。

6.Homework根据当堂课的教学内容和要点，以 个人或小组的形式完成具体、可查的任务性练习以巩固当堂所学知识。

三、任务型课堂教学的设计原则

1）情景设计的真实性

设计认为时要提供给学生明确、真实的语言信息，具体实际的话题认为，语言情景和语言形式要符合语言交际功能和语言规律，要使学生在一种自然或模拟真实的情景中体会和学习语言。

2）优化任务内容，做到形式与功能相结合设计任务时要注意语言形式和语言功能相结合，要让学生在掌握语言形式的同时学会自我培养掌握语言功能的能力，每一阶段任务的设计都应有一定的导入性，使学生在学习语言形式的基础上通过一系列任务的训练来理解语言的功能，并能运用在交际活动中。

3）渐进性任务设计

设计任务时要注意到知识的渐进性，活动的设计应由易到难由简到繁，环环相扣，层层深入，形成由初级任务到高级任务，再由高级任务涵盖初级任务的循环，并由数个微型任务构成“任务链”。在语言技能方面，应当先输入后输出，使教学呈阶梯式层层推进。

4）体验性原则

整个任务型课堂教学是通过完成具体的活动任务来学习语言，为了特定的学习目的去实施特定的语言行动，并通过完成特定的任务来获得知识积累相应的学习经验，享受成功的喜悦，体验语言学习过程，从而提高学生学习兴趣和学习的积极性，因而任务设计的新颖性和趣味性有利于提高学生的课堂参与率。

四、任务型课堂教学要注意的几个问题

1）任务设计的合理性、可行性

任务型课堂教学的目的是通过执行一系列任务化、有意义的教学活动，使学生在做中学，活动的过程就是学生熟悉知识、形成能力的过程。因而教师围绕特定的交际目的和语言语法项目所设计的活动内容，要有较强的合理性和可行性，针对性要强，要有利于调动学生参与，让形式有话可说，活动起来，才能达到学习和掌握语言的目的。

2）学生的参与度

评价任务型课堂教学效果的一个重要标准就是课堂学生的参与度。教师设计活动内容要难易适中，要求明确，但更重要的是学生良好的学习习惯的养成，要培养学生敢于动口、善于动口的良好习惯，并且有固定的讨论和学习小组，鼓励学生大胆发言，课堂提问的面要宽，对一些需要动脑的问题要不断变换提问方式，避免提问方式的单一化和顺序化，好中差学生

兼顾，让每个学生都有紧迫感，这样课堂教学就不会出现死角，绝大部分学生必须认真思考，积极参与，从而大面积提高课堂教学质量。

3）评价过程的竞争性

学习评价是学生学习过程中的驿站，教师采取学生自评、小组互评、教师总评的评价方式，并量化评价结果，引进竞争机制，有利于调动学生积极思维，团结协作，锐意进取的意识，有利于学生优秀学习素质的养成。

4）作业布置具体化

课后作业的布置是课堂教学的重要组成部分，是课堂教学的延伸。因而优化课后作业的布置，使作业布置具体化、任务化，并加强督促检查，有利于学生复习巩固课堂所学知识，促进知识向能力的转化。

中学英语任务型课堂教学模式注重培养学生语言运用能力，注重发展学生的学习策略，促进学生的创新精神和实践能力的提高，充分体现了以教师为主导、学生为主体的素质教育理念。同时任务型课堂教学对教师也提出了全新的挑战，教师的角色将有知识的传递者转变为学生学习的促进者、组织者、引导者和参与者，通过师生的互动，完成语言交际任务，达到设计的教学目标。

第五篇：计划生育政策的执行分析案例分析

计划生育政策的执行分析

我国南方某县的计划生育工作，多年来一直排在全省倒数几位。1995年，新一届县政府领导走马上任，为了完成上级政府下达的计划生育工作任务，采取了一项新的政策措施，即对计划外生育实行罚款：超生第二胎罚款两千元，第三胎罚款五千元，第四胎以上罚款一万元。县政府希望通过这项政策措施的实施来控制生育数量。考虑到计划生育工作的艰巨性，为了调动基层干部的积极性，也为了解决基层计划生育经费不足的问题，该政策还规定，罚款所得的收入，村、乡两级分别可提成30%。政策实施两年后，县政府发现，并未达到预期效果。由于重男轻女、传宗接代等传统观念在当地群众中还根深蒂固，许多人宁愿交纳罚款，也要生育第二胎、第三胎，即使需要借债来交罚款也在所不措。有的群众甚至认为，交纳罚款就是购买计划生育的权利，在未生育之前便预先把罚金交上去。另一方面，一些乡、村干部为了多“创收”，不管超生，只管罚款，甚至暗中鼓励计划外生育。

（可以从政策执行的手段、政策执行的影响因素等方面，分析这一案例中政策未得到有效执行的原因，以及如何使得该项政策有效执行。）

分析

1.政策执行的手段有：行政手段，法律手段，经济手段，思想政治教育手段，技术手段。本案例中，政府为了完成计划生育工作任务，主要应用了行政手段，法律手段和经济手段。主要体现在政府出台相关法律，颁布新的政策措施，同时对计划外生育实行罚款：超生第二胎罚款两千元，第三胎罚款五千元，第四胎以上罚款一万元。

2.影响政策执行的因素有4点（课本360页）。本案例中，（1）从政策本身看，该项计划生育政策目标模糊不清，导致目标与执行措施冲突，执行结果离目标相背离。此外，该政策质量不高。政策设计不合理，特别是村、乡从罚款收入中提成，实际上对村、乡干部鼓励计划外生育起到了诱导作用，结果导致一些群众甚至认为，交纳罚款就是购买计划生育的权利，在未生育之前便预先把罚金交上去。另一方面，一些乡、村干部也为了多“创收”，不管超生，只管罚款，甚至暗中鼓励计划外生育。

（2）从政策主体来看，政策执行主体素质不高。政策执行者欠缺职业素养，受经济利益驱动，其所作所为与原政策目标背道而驰。（3）从政策对象看，案例中的政策对象主要是南方某县的乡村群众，该政策对象观念落后，受传统思想观念的束缚，他们对政策目标缺少认识和理解。（4）从政策坏境看，该政策实施的坏境欠佳。政策执行的外部环境缺乏有效的监督机制与措施，没有相应的配套政策。

3.政策执行偏差产生的原因（课本

366页）。案例中，该政策在执行的过程中，准备工作不够完善，计划不足，且计划生育经费不足；而且执行者素质不高，受自身经济利益的驱动；还有政策的质量不高，目标模糊；以及目标人群存在文化障碍等等。这一系列因素都导致了该政策在执行过程中产生了偏差，从而使得该政策在实施两年后并未达到预期效果。

4.关于如何使得该项政策能够有效执行，我们可以从两方面入手：（1）在政策的执行过程中，应该做好各个阶段的工作。政策执行包括3个阶段：准备阶段，实施阶段，总结阶段。首先，在政策执行前要做好各项准备工作，要加强政策认知，制定执行计划，提供充分的财力和物力，还要注意制度配套。

其次，在政策执行的实施阶段，要加强对政策的宣传，统一人们的思想认识，使人们对计划生育政策有更深入的了解，然后再将该政策进行推广。

最后，再政策执行的过程中应该随时做好总结评估工作，加强对政策执行的监督，在执行过程中，如果发现政策有偏差，应该对现行的政策方案做及时的补充和修正。（2）有效执行的原则和机制。由发挥。）

369页，自己结合案例，自（课本