浅谈地方人大监督不力的表现、原因及对策

第一篇：浅谈地方人大监督不力的表现、原因及对策

地方人大设立常委会以来，在同级党委的领导下，按照宪法和法律赋予的职权，积极开展对“一府两院”的法律监督和工作监督，大胆探索，勇于实践，监督工作取得了长足发展。但是，从总体上看，监督不力仍是地方各级人大在依法行使职权中的一个薄弱环节。本文试就地方人大监督不力的表现、原因及对策作如下探讨。

一、地方人大监督不力的具体表现

地方人大在行使监督权方面，离宪法和法律的规定、离人民群众的要求还有很大差距，主要表现在四方面：

1、监督过程不扎实。如每年的人代会审议通过“一府两院”工作报告、财政预算报告等，只是例行公事而已。会后对代表们提出的审议意见和议案建议，没有几件能得到较好解决。对经人代会批准的财政预算，在执行中出现重大变更后，人大常委会通常是在审查、批准决算时予以追认，很少采取相应的处置措施。导致社会上一些人认为人大监督是“扎扎实实走过场”、“认认真真做形式”，严重影响了地方国家权力机关的权威和形象。

2、监督重点不突出。安排执法检查和审议内容贪多不求精，不求严，缺少“重头戏”。一些代表或委员审议时，抓不住问题的实质和要害，泛泛议论的多、重复发言的多；提出针对性强的建议的少。在监督目标上，一些地方人大在很大程度上避开了“一府两院”的重大行为，而更多着力于政府下属部门的行政行为和“两院”的某些司法活动，产生了四面出击、力量分散的状况。

3、监督手段不强硬。在现有的监督方式中，地方人大运用频率较高的是会议审议、执法检查、视察和调查、受理人民群众的申诉控告和检举、个案监督等，而法律规定的如询问、特定问题调查、质询、罢免和撤职等刚性监督手段却很少运用，甚至搁置不用。由于监督手段不强硬，没有威慑力，影响了法律实施的效果。

4、监督效果不理想。地方人大每年都要依法开展大量的监督活动，但能真正解决实际问题的并不多。往往在审议报告中讲了，会上议了便完事，存在一查就了，一审就过现象。有些问题年年审年年议，可是几年之后，仍然是面貌不改、山河依旧。

二、地方人大监督不力的主要原因

造成地方人大监督不力的因素很多，既有历史的原因，也有客观和主观上的原因。归纳起来主要有以下四个方面：

1、思想认识不到位。无论是领导机关、监督者、还是被监督者，真正从国家根本政治制度的角度和社会主义民主政治建设的高度来认识人大监督权和监督工作的，都还很有限。就人大本身来讲，在开展监督时，经常会有“换位”念头，站在政府角度来考虑问题，认为现阶段开展一些工作实施一些强硬行政手段是必要的，即使有时过激或出偏，都应理解，这样就会出现从支持配合方面考虑多，监督制约方面考虑少，使监督工作处于被动局面。

2、法律法规不健全。一是人大监督立法滞后。主要是规范人大监督程序和监督方式方面的立法滞后，地方组织法只对人大监督的内容、范围和形式作了原则规定，对不监督或不服从监督行为没有规定追究责任，导致监督主体不愿或不敢大胆行使监督，监督对象消极对待人大监督。二是有的法律操作性不强。有的规定过于笼统，有的立法“撞车”，有的立法部门色彩浓厚，有的立法过于超前，执法条件不具备。这些情况，既影响了法律的严肃性和权威性，又给地方人大监督带来了一定的难度。

3、政治体制不协调。首先是党政不分制约人大监督。人大的监督的对象是“一府两院”，但在现实中，一般是党委作出决定政府去组织实施，不少地方是党委和政府联合发文对一些工作进行安排部署，直接介入经济和社会生活，对这种党委政府行为共为一体、人大难以实施监督。其次是行政机关权力扩张弱化人大监督。宪法规定人大处于国家权力体系的中心，行政机关是权力机关的执行机关，但在国家实际政治生活中，行政机关可以不通过人大的授权就对公民单向设定义务和为自己创制权力，使人大监督处于被动地位。三是现行行政司法管理体制影响人大监督。人大监督的同级地方政府，不仅接受同级党委的领导，还要接受上级政府的领导、执行上级政府的决定；下级法院要受上级法院的监督，上级法院有权改变下级法院的判决；下级检察院对上级检察院也存在着行政服从的管理关系；工商、税务、技术监督等与人民群众生活密切相关的政府职能部门工作，实行垂直领导后，从行政关系上脱离了当地地方政府，但其工作仍然是当地政府工作的重要内容。这种现存的纵向领导和监督体制，给人大监督带来了不少难题。

4、自身建设不适应。一是机构不健全、人员缺乏。以区级人大常委会为例，一般只有五六个工作机构，连同常委会组成人员在内才二三十人;二是监督者整体素质不高;三是领导年龄普遍偏大。地方各级人大常委会、人大各专门委员会领导年龄普遍偏大，大多只能任职一届，每逢换届时常出现大换班，影响了人大工作的严肃性和连续性。

三、加强地方人大监督的对策措施

加强地方人大监督，要从理论上、法律上和工作上全方位推进

1、强化人大监督主体意识。首先要进一步加强和完善党的领导体制,加快政治体制改革,积极支持人大依法行使监督权, 充分发挥人大职能作用。其次“一府两院”要增强人大意识,虚心接受人大监督，认真贯彻执行人大及其常委会作出的决议决定。三是人大自身要增强监督意识,牢固树立人民至上,法律至上的观念,认真行使监督权。

2、健全人大监督法律体系。一是要尽快出台《监督法》。同时，还要把法律赋予国家权力机关的质询、撤销、罢免等具体监督处置程序,对行政机关、司法机关进行个案监督的程序,对群众反映强烈的热点、重点问题的调查处置，对人大与其他监督机关之间的职责和职权界定等，纳入制度化、规范化、法制化的轨道，使人大监督有法可循、有规可依。二是要加强人大监督的制度建设。如：加强监督主体即常委会自身建设、干部人事监督、提高人大常委会审议质量等方面，制定相应的规则制度，规范人大及其常委会行使监督权的内容和程序，把一系列行之有效的监督手段以一定形式确定下来，使监督有章可循，减少监督的盲目性和随意性。

3、突出人大监督的内容。一是坚持把加强社会主义民主与法制建设作为根本的任务。要在做好法律法规宣传工作的基础上，加大法律监督力度，促进法律法规在本行政区域的有效实施。二是坚持把保障和促进改革开放和社会主义现代化建设作为首要职责，着力解决本行政区域内带有全局性的重大事项。如国民经济发展计划落实、财政预算执行，重大经济项目等，要加强监督，保障健康运行。三是坚持把实现好、维护好、发展好人民的根本利益作为人大工作的出发点。尤其要加大个案监督力度，切实纠正有法不依、执法不严问题，促进行政机关、审判机关、检查机关依法行政、公正司法。

4、讲究监督的方法方式。一要把常委会的监督与发挥主任会议的作用结合起来，坚持监督经常性。督促常委会的审议意见和代表建议、批评、意见的落实，在时间安排上更能保证监督的经常性、连续性。二要把监督人和监督事结合起来，增强监督权威性。关键要把党管干部原则同依法办事、严格履行法定程序有机结合，逐步建立健全对人民代表大会及其常委会选举、任命的“一府两院”组成人员的监督机制，增强监督权威性。三要把调查审议与跟踪监督结合起来，增强监督实效性。实行审议意见书落实制度，对审议意见的落实办理提出时限的反馈要求，明确规定，每次审议意见的落实情况作为下次常委会的审议议题，对落实不力的不予通过。连续两次通不过的，“一府两院”的有关负责人必须到会作出说明。这一做法，在实践中会产生议必决、决必行、行必果的效果。

5、加强权力机关自身建设。第一，优化人大代表和常委会组成人员结构，提高其专业化和知识化水平，增强专业化人员比例，提高监督者整体素质。第二，进一步健全人大及其常委会工作机构，完善工作机构职能，在县级以上地方各级人大机关内设立法律监督委员会。由政治、社会及法学界中的人大代表组成，对本级选举和任命的国家机关工作人员的公务活动、重大决策失误、司法腐败、行政违法行为等进行依法监督。第三，加强人大机关干部的交流与培训，努力造就一支高素质的人大干部队伍，以适应人大工作的需要。

第二篇：浅谈地方人大监督不力的表现、原因及对策

改革开放20多年来，地方各级人大及其常委会在同级党委的领导下，按照宪法和法律赋予的职权，积极开展对“一府两院”的法律监督和工作监督，大胆探索，勇于实践，监督工作取得了长足发展。但是，从总体上看，监督不力仍是地方各级人大在依法履行职权中的一个薄弱环节，是当前人大面临的一个亟待研究和解决的重要课题。本文试就地方人大监督不力的表现、原因及对策作如下探讨。

一、地方人大监督不力的具体表现对本级“一府两院”实施法律监督和工作监督，是宪法和法律赋予地方各级人大及其常委会的重要职权。但是从目前的情况看，地方各级人大在行使监督权方面，离宪法和法律的规定、离人民群众的要求还有很大差距。

监督过程不扎实。如每年的人代会，都是当地人民政治生活中的大事。可是一些地方领导和代表认为，人大审议通过“一府两院”工作报告、财政预算报告等，是法定程序，例行公事而已。因此，尽管各地都花费大量人力、财力、物力精心筹备，形成文件几大摞，议程几个十几个，而会议从开始到结束却只有几天时间，审议一个工作报告往往只有半天或两三个小时，一些代表还一言未发，会议就胜利闭幕了。对代表们提出的审议意见，大会秘书处每次都要记录几大本，会后交“一府两院”办理，而结果大多石沉大海，音信杳无。对经人代会批准的财政预算，在执行中出现重大变更后，人大常委会通常是在审查、批准决算时予以追认，很少采取相应的处置措施。这几年，许多地方人大都在运用评议这种监督方式，但在工作中，评功摆好、歌功颂德的多，实事求是评价、指出问题的少，对有违法违纪行为的人和事进行严肃处理的更少，常常是开始轰轰烈烈，结果冷冷清清，导致社会上一些人认为人大监督是“扎扎实实走过场”、“认认真真做形式”，严重影响了地方国家权力机关的权威和形象。

监督重点不突出。不少地方人大缺少探索和创新的勇气，年年都是那几项议题，每个议题一视同仁，对一些群众反映强烈的社会热点、难点问题熟视无睹，分不清哪几个议题或哪部分内容是监督的重点和难点，缺少“重头戏”，工作平淡无奇。一些代表或委员缺乏深入调查研究，对实际情况掌握和了解不够，审议时，抓不住问题的实质和要害，泛泛议论的多、重复发言的多，能够提出高质量议案的少、提出针对性强的建议的少。在监督目标上，一些地方人大在很大程度上避开了“一府两院”的重大行为，如重大建设项目和重大经济活动，而更多着力于政府下属部门的行政行为和“两院”的某些司法活动，形成了四面出击、力量分散的状况。

监督手段不强硬。在现有的监督方式中，地方人大运用频率较高的是会议审议、执法检查、视察和调查、工作评议或述职评议、受理人民群众的申诉控告和检举、个案监督等，其工作占到了人大日常工作很大部分，而法律规定的如询问、特定问题调查、质询、罢免和撤职等刚性监督手段却很少运用，甚至搁置不用。面对现实生活中大量存在的有法不依、执法犯法、违法不究的现象，为什么绝大部分地方人大不愿运用刚性监督手段呢？一是这些法

律规定的刚性手段，一经启动，就必须要有结果，一些地方党委担心这样做会产生负面影响，有损当地形象，一般都采取其他形式来回答或解决有关问题。二是一些地方人大领导嫌麻烦，怕添乱，怕伤了和气以后不好开展工作，尽可能做到与党委保持一致，积极做工作避免使用刚性监督手段。由于监督手段不强硬，没有威慑力，一定程度上影响了法律实施的效果。

监督效果不理想。各地人大每年都要依法开展大量的监督活动，但能真正解决实际问题的并不多。如每次召开人代会、常委会时，都要组织大量人员深入基层调查研究，写成报告在会上审议，可是对调查研究或审议时发现的问题，往往在审议报告中讲了，会上议了便完事；有些问题年年审年年议，可是几年之后，仍然是面貌不改、山河依旧。各地人大在实施监督时，普遍开展了执法检查，在检查中，大多会发现“一府两院”执法中存在的一些问题，但结果是发现问题多，纠正并得到解决的很少，检查结束后，有法不依、执法不严、违法不究、徇私枉法的现象仍然屡见不鲜，对检查发现的法律法规自身存在的问题也没有及时进行修改和完善。如各地都建立了错案责任追究制，按规定，凡是错案，不仅要把错案纠正过来，而且要追究有关人员责任；不仅要追究直接办案者责任，而且要追究上一级涉及错案领导责任，最终达到纠正一个、教育一大片的作用，但人大在实施个案监督中往往只纠错案，很少追究有关人员责任，使监督力度减弱。

二、地方人大监督不力的主要原因造成地方人大监督不力的因素很多，既有历史的原因，也有客观和主观上的原因。归纳起来主要有以下几个方面。

思想认识不到位。县级以上地方人大设立常委会20年来，人们对人大监督的认识有所提高，但是，无论是领导机关、监督者，还是被监督者，真正从国家根本政治制度的角度和社会主义民主政治建设的高度来认识人大监督权和监督工作的，都还很有限。一些地方党委领导对国家根本政治制度学习不够，担心人大过多过强的监督会削弱党的领导。由于受封建思想的影响，一些被监督者法治观念淡薄，人治思想、特权思想严重，不愿接受包括人大监督在内的各种监督，在思想上抵触人大监督，在行为上规避人大监督。一些地方人大在开展监督工作中畏难情绪较重，在具体实施监督时放不开手脚，往往从支持配合方面考虑多，从监督制约方面考虑少，使监督工作处于被动局面。

法律法规不健全。一是现行宪法和法律有缺陷。随着形势的发展，宪法、地方组织法、选举法、代表法中关于人大自身建设方面的规定，有的条款已经不适应政治经济发展的客观要求，需要进一步细化或作出新的规定。如《地方组织法》第19条规定“县级以上地方各级人民代表大会向本级人民代表大会及其常务委员会提出的各方面的建议、批评和意见，由本级人民代表大会常务委员会的办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复”。《代表法》第27条也对此作了规定。但法律对不办理和答复代表，或者不按期办理和答复代表的，应该承担什么法律责任却没有明确规定，导致一些单位对代表建议敷衍塞责，应付了事。二是人大大监督立法滞后。主要是规范人大监督程序和监督方式方面的立法滞后，地方组织法只对人大监督的内容、范围和形式作了原则规定，对不监督或不服从监督行为没有规定追究

责任，导致监督主体不愿或不敢大胆行使监督，监督对象借口法律依据不足抵制或消极对待人大监督。三是有的法律操作性不强。我国现行的法律法规，有的规定过于笼统，给执法者适用法律留下了过大的“自由裁量权”，有的立法“撞车”，相互不衔接、不配套，造成执法混乱，有的立法部门色彩浓厚，导致各自为政，有的立法过于超前，执法条件不具备，致使良好的立法愿望不能实现。这些情况，既严重影响了法律的严肃性和权威性，又给地方人大监督带来了一定的难度。

政治体制不协调。首先是党政不分制约人大监督。人大的监督的对象是“一府两院”，但在现实中，一般是党委作出决定政府去组织实施，不少地方是党委和政府联合发文对一些工作进行安排部署，有的地方党委不是从政治上、思想上、方针政策上去实施领导，而是直接介入经济和社会生活，对这种党委政府行为共为一体、党委包揽政府事务的情况，人大难以实施监督。其次是行政机关权力扩张弱化人大监督。宪法规定人大处于国家权力体系的中心，行政机关是权力机关的执行机关，但在国家实际政治生活中，行政机关可以不通过人大的授权就对公民单向设定义务和为自己创制权力，使人大监督处于被动地位。三是现行行政司法管理体制影响人大监督。人大监督的同级地方政府，不仅接受同级党委的领导，还要接受上级政府的领导、执行上级政府的决定；下级法院要受上级法院的监督，上级法院有权改变下级法院的判决；下级检察院对上级检察院也存在着行政服从的管理关系；工商、税务、技术监督等与人民群众生活密切相关的政府职能部门工作，实行垂直领导后，从行政关系上脱离了当地地方政府，但其工作仍然是当地政府工作的重要内容。这种现存的纵向领导和监督体制，给人大监督带来了不少难题。

自身建设不适应。随着社会主义市场经济体制的不断完善和依法治国方略的有效实施，人大的监督任务必将越来越繁重，但是目前地方人大自身许多方面与形势要求不相适应。一是机构不健全、人员缺乏。以县级人大常委会为例，一般只有五六个工作机构，连同常委会组成人员在内才三四十人，有的工委只有一两个人，以占同级行政编制3％左右的机构和人员去有效监督编制超过60％的政府及其各部门、法院和检察院，显然无能为力。二是监督者整体素质不高。在地方人大选举中，往往只考虑政治素质、代表界别，忽视文化程度、法律素质和社会活动能力，造成了代表和常委会组成人员素质不高，参政议政能力较差。三是领导年龄普遍偏大。地方各级人大常委会、人大各专门委员会和一些工作委员会领导年龄普遍偏大，大多心存“多栽花少栽刺”的思想，只想“站好最后一班岗”，不想大刀阔斧开展工作，而且大多只能任职一届，每逢换届时常出现大换班，影响了人大工作的严肃性和连续性。四是工作规范性、程序性不强。

由于地方人大常委会领导大多来自党政部门，习惯于用简单快捷的行政手段开展工作，而不是按照法律规定的程序开展工作，使人大监督工作带有一定的行政色彩。

三、加强地方人大监督的对策措施加强地方人大监督，应当从理论上、法律上和工作上作全方位推进。首先要加强对人大监督的理论研究，正确理解马克思主义监督学说，澄清

在监督上的错误认识，为人大监督工作提供理论指导。其次要从法律上对人大监督加以完善，结合人大监督工作实际，总结地方人大监督经验，把一些实践中证明行之有效的监督方式、监督程序上升为具有国家强制力的法律。第三要认真做好地方人大监督工作，把宪法和法律赋予的监督权落到实处，通过实际工作，丰富和发展监督理论。

强化人大监督主体意识。首先是党委要增强宪法意识。中国共产党是建设有中国特色社会主义事业的领导核心，党领导人民制定宪法和法律，同样也应当自觉遵守宪法和法律，自觉坚持“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”、“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”的规定，进一步加强和完善党的领导体制，加快政治体制改革，积极支持人大依法行使监督权，充分发挥人大职能作用。其次是“一府两院”要增强人大意识。“一府两院”由人大产生，对它负责，受它监督，这是我国宪法规定的。“一府两院”应当充分认识监督的重要性和必要性，坚持用法律约束和规范行政和司法行为，虚心接受人大监督，认真贯彻执行人大及其常委会作出的决议决定，支持人大工作，维护人大权威。三是人大自身要增强监督意识。地方各级人大要牢固设立“人民至上，法律至上”的观念，认真行使监督权。行使监督权不能仅停留在督促性的提意见、提建议上，应当依照法律规定，及时纠正“一府两院”的违宪违法行为，强制性地处置国家机关及其工作人员滥用职权、徇私枉法和违法行政等行为，切实维护人民群众的根本利益，维护法制权威。

健全人大监督法律体系。解决人大监督不力的问题，必须加强人大监督立法。一是要加强人大监督立法研究。有立法权的人大及其常委会要加强立法机构建设，组织力量认真研究人大法律监督中迫切需要解决的有关问题。二是要尽快制定《监督法》。作为调整和规范监督关系的法律，制定《监督法》，是社会各界和人民群众的强烈愿望，是解决人大监督不力的根本措施，全国人大应当加快立法步伐，争取早日颁布实施。三是制定与《监督法》配套的专门法规。（1）制定《监督法实施细则》，把法律赋予国家权力机关的质询、撤销、罢免等具体监督处置程序；对行政机关、司法机关进行个案监督的程序；对群众反映强烈的热点、重点问题的调查处置；对人大与其他监督机关之间的职责和职权界定等，纳入制度化、规范化、法制化的轨道，使人大监督有法可循、有规可依。（2）制定《“两错”责任追究实施办法》，对“两错”范围的界定、认定、划分，“两错”责任的承担、追究的程序、机构的设置和职责等作出可操作性规定。（3）制定《行政程序条例》，对政府行为及其越权、违法等作出明确界定。

构筑人大监督运行机制。此举有利于推动人大监督机关在本行政区域内纵向联动、横向联系，形成权力机关、专门监督机关、社会各界及人民群众连为一体的监督总体格局。（1）赋予人大专门委员会监督权。从人大及其常委会行使监督权的实践看，人大及其常委会开会期间不便开展日常性监督工作，闭会期间不能开展个案监督工作，为使人大及其常委会有效行使监督权，专门委员会可以享用监督权。（2）调整专门监督机关管辖权。将隶属政府职

能部门的监察局、审计局从领导体制、职责上独立出来，改任命制为选举制并划归人大及其常委会管辖。（3）在县级以上地方各级人大机关内设立法律监督委员会。由政治、社会及法学界中的人大代表组成，对本级选举和任命的国家机关工作人员的公务活动、重大决策失误、司法腐败、行政违法行为等进行依法监督。

完善人大监督处置制度。完善人大预监处置制度。对参选和待任命人员进行政治、法律素质考试，凡考试不合格或不参加考试者，作出不得参选和提请任命的处置决定；定期考察选举和任命人员履职情况，对滥用职权者作出限期改正、免职、撤职的处置决定；定期查阅司法、行政处罚案卷，对司法、行政机关及其工作人员过错造成不良后果的，作出责成有关部门处理或追究法律责任的处置决定。完善人大监督处置制度。对由权力机关选举或任命的国家机关工作人员违宪违法和违反本级以上权力机关的决议、决定的行为予以处置；对以集体研究决定违法收费、罚款和损害法人、公民权益的行政违法行为，追究选举或任命人员的法律责任；对群众反映强烈的适用法律不当，事实认定不准的司法、行政执法案件，责成有关机关处置或追究责任人的法律责任。

加强权力机关自身建设。第一，优化人大代表和常委会组成人员结构，提高其专业化和知识化水平，增加专业化人员比例，提高监督者整体素质。第二，进一步健全人大及其常委会工作机构，完善工作机构职能。第三，完善代表工作激励机制，加强和完善代表的视察和调查制度，使代表的监督活动做到经常化、制度化。第四，上级人大要加强对下级人大的指导，除经常性的工作检查指导外，还要对全面工作或单项工作有新突破的及时予以推介。第五，加强人大机关干部的交流与培养，努力造就一支高素质的人大干部队伍，以适应人大工作的需要。

第三篇：县级人大监督存在的主要问题原因及对策

县级人大监督存在的主要问题原因及对策

近年来，县级人大常委会按照监督法的要求，积极履行法律赋予的监督职责，有力推动了监督工作的深入开展。但是,从县级人大行使监督权的现状看，监督虚置和监督乏力的现象仍然不同程度存在。如何加强和改进人大监督工作，确保监督不僵化、不停滞，不被任何干扰所阻碍，是当前县级人大应着力研究解决的一项重要课题。

一、目前县级人大监督工作中存在的主要问题

县级人大设立常委会以来，特别是近几年来，人们对人大监督的认识逐步提高，但是，人大在开展日常监督工作中还存在不少问题。

（一）监督观念需要转变。当前，许多人认为县级人大监督是例行公事，对人大提出的意见、建议不认真对待。县级人大及其常委会主动监督的意识也不够强，在具体实施监督时放不开，在开展监督工作中怕得罪人，存在“党委不点头，不敢监督；政府不高兴，不想监督”的现象。监督工作多数是从支持配合的角度去考虑，从监督制约方面去考虑得比较少，使人大监督处于相对被动的局面。

（二）监督重点不够突出。近些年来，许多地方的县级人大监督工作，多数是在每年召开人大会议时例行听取审议一府两院等六个工作报告，在日常工作中对计划生育、民族教育、招商引资、社会治安等的监督，基本上已形成惯例。而对一些如农村剩余劳动力转移、农民工就业与再就业，社会保障、食品药品安全，国家惠民政策落实、各项补贴兑现，城乡特困居民生产生活，人民群众看病难、看病贵、子女入学和新型农村合作医疗，农业发展滞后、农民增收缓慢、农村基础设施建设、农村技术服务、城镇一体化建设和农民社会保障等与人民群众生产生活息息相关的问题缺乏监督。这些问题应当力争通过人大的监督，每年督促政府重点解决一至两个群众反映强烈的问题。

（三）监督效果不明显。目前，人大监督基本上是听取和审议工作报告或专项工作汇报、审查与批准计划及预算等程序性的监督；质问、质询、特定问题调查、罢免和撤职等实质性的监督不多，有些基本上没有用过。当前，执法检查在人大监督工作中，每年都有，但多数还是走过场、走形式。对检查中发现的问题，多半停留在提出批评建议上，造成发现的问题多，纠正并解决的少，以致人大监督在解决群众反映的热点难点问题方面效果不明显，一定程度上损害了人大的权威和形象。

二、问题产生的主要原因

人大监督职能作用为什么没有得到有效发挥呢?这其中既有现行体制的因素，也有运行机制的因素；既有客观方面的制约，也有主观方面的原因。主要表现在以下几方面：

(一)现行体制不理顺，影响人大监督职能作用的发挥。宪法规定，人民代表大会是最高国家权力机关，在人民代表大会闭会期间，各级人大常委会代行职权。但在现行的管理体制下，大部分事务均由党委包揽，实行党委一管到底，政府实际上是义务大、责任大、权力少。人大如果要监督政府某方面工作，或对某项工作情况进行评议，如发现的问题比较严重，需要追究责任的，对县委常委交叉兼任的政府副县长或公安局长就不好监督。因而在县级人大的监督中，就出现了一种怪现象，导致人大监督工作讲成绩的多，提问题的少；表扬的多，批评的少；肯定的多，挑刺的少；有时谈到问题也是避重就轻，或者干脆把问题说成是提希望，绕道而行，有点“党委搭台，政府唱戏，人大鼓掌，政协看戏”的味道。

(二)思想认识不到位，影响人大监督职能作用的发挥。一是人民代表大会制度的宣传不够到位。日常工作中，除在一些重大活动中，对人民代表大会制度进行一些宣传外，每年专门

组织对人民代表大会制度的宣传很少，没有把人民代表大会制度的宣传作为推进民主法制建设的一项重要工作来抓。导致社会上，甚至有些部门或单位对人大的性质、地位、作用认识不清；对如何接受人大监督，支持人大开展工作考虑不多，措施不力，效果不明显。二是解决问题力度不够大。近年来，随着依法治国方略的提出，社会上一些老百姓对人大有了新的认识，到人大机关上访的群众越来越多。通过人大的信访工作，人大也确实为一些上访群众解决了一些问题。但是，对一些难点问题解决的力度不够大。主要原因是人大只有监督权，没有直接管理的权力，许多问题人大管不了，也监督不了，多数是转交一府两院办理。有时接到群众上访材料后，只是打一个电话进行转办或催办，而没有真正把一些人民群众反映强烈的问题组成特定问题调查，或形成个案进行交办。一些群众一而再、再而三地到人大上访，但最终问题还是没有得到根本的解决。长此下去，伤了老百姓的心，也失去了老百姓对人大的信任。三是代表作用发挥得不够。人大代表是人民代表大会的主体，是代表民意、反映民声的桥梁和纽带。目前，人大代表的作用没有得到有效地发挥，一些群众对人大产生误解，这既降低了人大代表的威信，也降低了人大的威信。综上所述，由于多方面的原因，目前，社会上对人大的认识存在一些偏差，影响了人大监督职能作用的发挥。

(三)自身建设不过硬，影响人大监督职能作用的发挥。一是人员结构不合理。大多地方的县级人大机关工作人员普遍老龄化，30岁以下的凤毛麟角，甚至没有。二是干部交流不理想。原来在党政部门任职，因年龄等各种原因调整到人大工作的，大多有“船到码头车到站”的思想，因而有“不想工作等退休”的现象。此外，干部交流渠道不畅，中青年干部交流不出去，年青干部进不来，导致人大机关缺乏生机和活力，影响了工作积极性。三是部分同志业务水平有待提高。人大工作的一个显著特点就是法律性、程序性比较强，无论是开展工作监督还是人事监督，都要以法律法规为准绳，严格按照法律规定的条款和程序办事，这是由人大工作的性质决定的。然而，在实际工作中，却有些偏差。由于部分同志是从党委或政府部门过来的，而且大部分都是领导，平时的公务比较繁忙，加上对人大业务知识学习不够，钻研不精，对人大运用法律手段开展监督工作底气不足、信心不大、热情不高。四是调研不够。一方面受条件制约，组织人员对如何坚持和完善人民代表大会制度调研不多。另一方面是对例会确定的重点议题或作出的一些决策，深入基层、深入实际调研也不够，没有真正掌握大量的第一手资料，以致人大开展工作不能有的放矢，从事监督工作不能得心应手。因此，人大机关自身建设不过硬，人员素质跟不上也是制约人大监督职能作用有效发挥的一个重要原因。

三、增强县级人大监督工作实效的对策

（一）加强宣传，促进人大监督观念的转变。首先要不断强化人大日常工作的宣传，通过对人大日常工作动态、人大代表先进事迹的宣传，使人大常委会的工作和人大代表不断深入人心。其次要通过对人民代表大会制度的宣传，提高人们对人民代表大会制度的认识，促使领导干部从思想观念上进行转变，从而端正态度，严肃认真对待人大监督。

（二）创新监督方式，提高人大监督效果。首先，要突出重点。要把老百姓关注的热点、难点问题，迫切需要解决的问题作为人大监督的重点，在年初人大工作安排中作为重点内容进行安排。在开展监督时，重点视察，重点调查，重点检查，增强针对性。其次，要突出法律监督。始终围绕 “法”字开展监督，坚持以依法办事作为标准和尺度来衡量和评价一府两院的工作。再次，要发挥代表的监督作用。在日常监督工作中，要多邀请代表参加，不仅仅是本级人大代表，还要多邀请驻本地的省、市等上级人大代表参与，来加强对“一府两院”及有关部门的监督。要把人大监督与舆论监督结合，把监督情况通过各种媒介向代表通报并向社会公开，使常委会的监督工作和“一府两院”的工作置于人大代表和人民群众的监督之下。第四，要建立完善工作评议相关机制。要制定具体的对一府两院及政府工作部门实行工作评议的办法，如被评议单位未获半数以上满意或基本满意的，人大常委会应联同组织部门向党委提出调整该单位班子成员的建议，单位主要负责人应该提出辞职等。第五，要注重监督效果。每

次的人大常委会会议、人大执法检查、人大代表视察等活动之后，都要及时对问题进行归纳整理，形成审议意见或建议，交由“一府两院”及相关部门限期整改。在整改过程中，人大相关工委要派人跟踪督办，力争问题得到解决，切实增强监督实效。

（三）加强自身建设，树立人大良好形象。首先要优化常委会组成人员年龄、知识和阶层结构，适当增加专职委员；其次要加强人大机关干部队伍建设，加强干部交流、大胆提拔重用，使人大机关干部真正“活起来”；再次要在坚持精简、统一、高效、廉洁的编制原则基础上，适当增加人大常委会机构编制。合理布局和充实人员，完善智囊和专门性机构及人员，完善议事决策机制和程序，提高工作质量和效率，增强监督工作实效。

第四篇：浅析农村干部工作不力的原因及对策

浅析“村官”工作不力的原因及对策-市纪委调研室

“村官”处在农村工作第一线，直接面对群众和服务群众，是党和国家农村方针政策的具体实施者，是团结带领广大农民群众脱贫致富奔小康、建设社会主义新农村的领头人，对国家的经济建设、农村社会的和谐稳定以及加强农村基层党风廉政建设起着很大作用。但是，有不少村干部，存在自身各方面素质不

高，能力水平有限，工作不力现象，对农村的和谐、稳定、发展不能做出积极贡献。其主要原因有：

一是文化偏低，专业结构不合理。多数村干部只有初中以下文化程度，少数为高中文化程，大专以上文化程度的极少。在专业结构上，具有涉农专业特长的技术型、管理型干部很少，多数为经验型、资历型的干部。这就使这些村村干部在理解和落实各项农村工作中，不可避免的面临文化“门槛”和专业“肓区”。

二是年龄老化，后备干部不足。有些村多年不发展党员，年轻人又外出务工，留在家的多为“妇，老、少、病、残”，这就使村干部队伍出现青黄不接，后继乏人。选拔村干部呈现“矮子里边选将军”的现象，导致村干部年龄普遍偏大。

三是缺乏教育，服务和法纪意识淡薄。一是大多村干部平时缺乏政治思想学习，工作作风不实，不愿深入农家，工作浮在面上，对群众提出的要求解决的问题搪塞推委。二是一些干部因参加法律法规、党纪条规、政策规定等培训教育较少，党纪法规意识淡薄，有利用群众赋予他们的权力贪污受贿、挪用集体资金等不廉行为，这些行为严重影响了农村基层组织的权威和干群关系。

四是待遇偏低，不能坚守工作岗位。农村税费改革后，村干部的工作量并没有减少，随着社会经济水平的不断提高，村干部工资标准没有增加，大多数月人均收入不到500元。为了增加收入，一些村干部把村务工作做为兼职，有的外出当“小包工头”，有的常年在外经商办企业，有的举家迁出本村。群众一年四季见不到村干部，办手续、反映问题三回五趟找不到人。

五是两委不合，工作分工变为“分家”。少数村的村党支部书记和村委会主任素质低，互相争权夺利，各立山头，工作上互不买帐，互相拆台，顶着干；有的村党支部书记素质差、能力水平低，工作不负责任，方式方法欠妥当或人为地给村委会主任的工作设置障碍；有的村委会主任原则性较差，责任心不强，重大问题事先不与村党支部商量，自作主张，或者先斩后奏，最终两个“一把手”越闹越僵，矛盾逐渐激化，从而使“两委”班子凝聚力、吸引力和战斗力下降，在群众中威信扫地。

针对以上存在的问题，应从选好用好“村官”入手，在“选得准、留得住、干得好”上下功夫，逐步提高村干部队伍的综合素质和行政能力，努力建设一支素质优良、廉洁高效，适应新形势，新任务的高效能村干部队伍。一是把年富力强、有文化、公道正派、顾全大局、协调能力较强的高素质人才推选到两委会班子中，同时，对经常出现问题，工作不力，责任心不强的村干部要及时更换。二是采取多种方式对村干部进行岗位素质培训、业务能力培训、新技术新技能培训，着力提高农村干部的创业能力、致富能力和组织能力，实现管理型向服务型的真正转变，成为熟悉农村工作，能为群众生产经营服务的复合型人才。三是乡（镇）建立村级后备干部人才库，坚持标准，选拔能人，采取跟踪培养、定向培养等方式，加强村级后备干部选拔和培养，形成一套切实可行的管理办法。四是提高村干部尤其是小村、贫困村干部的待遇，解决村干部老有所养问题，真正使村级党员干部安于农村、甘于为民、乐于奉献。五是完善村干部目标责任管理、动态考核、民主评议、选择任用等考评管理制度，量化细化考核尺度，对其进行定期或不定期考评考核，形成能上能下，能进能出，优胜劣汰的用人机制。六是坚决查处村干部贪污、侵占、挪用资金和以权谋私、损害群众利益等违纪违法行为。

第五篇：人大：加强地方人大监督能力建设

党的十六届四中全会通过的“关于加强党的执政能力建设的决定”指出，全党要不断提高驾驭社会主义市场经济、发展社会主义民主政治、建设社会主义先进文化、构建社会主义和谐社会、应对国际局势和处理国际事务五个方面的能力。这是非常高瞻远瞩的。在实践中努力提高这五个方面的能力，尤其是通过发展社会主义民主政治的能力，“推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化”，不仅从制度上、法律上保证人民当家作主，而且也从制度上、法律上保证党的执政地位。这对提高地方人大的监督能力，实现监督工作的制度化、规范化和程序化，发挥其在推进社会主义政治文明建设中的作用，提出了新的更高的要求。理性地审视地方人大监督工作的现状，展望未来，不得不引发我们的一些思考。

一、地方人大监督工作制度化、规范化和程序化的必要性

监督。“监督”一词，《辞海》解释为“监察、督促”，也就是查看、督责、催促的意思。政治学意义上的监督，是指权力主体对权力承担者的必要制约，是一种规范政治权力运行方向的行为方式，具有更深层次的意义。人大的监督，即各级人大及其常委会为全面保证宪法、法律的实施和维护人民的根本利益，防止国家机关滥用权力，通过法定的方式和程序，对由它产生的国家机关实施强制性的检查、调查、督促、纠正和处理。在由国家监督和社会监督组成的监督体系中，人大的监督属“最高层次的监督”。

人大的监督。本文所指的人大的监督，即各级人大及其常委会为全面保证宪法、法律的实施和维护人民的根本利益，防止国家机关滥用权力，通过法定的方式和程序，对由它产生的国家机关实施强制性的检查、调查、督促、纠正和处理。在由国家监督和社会监督组成的监督体系中，人大的监督属“最高层次的监督”。人大实施监督的主要依据是宪法、全国人大组织法、地方人大和地方政府组织法、代表法、立法法等，它们从各个角度、各个方面设定了人大的监督职权。人大监督的作用对象是很广泛的，既要对政府进行监督，又负有监督法院、检察院的责任，同时还有自身内部的监督问题。由于受分析视野的局限，本文仅仅讨论人大对政府行为的监督。

人大监督工作制度化、规范化和程序化。人大的监督工作，是整个人大工作的重要组成部分，实现人大监督工作的制度化、规范化和程序化，乃是积极行使人大的法定职权、提高人大权威性的重要举措。人大监督工作的制度化、规范化和程序化，是指人大及其常委会行使监督权对监督对象的了解，监督行为的启动，对监督对象的处置、惩戒等各层次、各阶位的规则和前后相续的法定过程、方式及其相互关系。就是说制度里要规定实现本制度要按什么程序来进行，如果程序不具体或者不具可操作性的话，就可能成为一纸空文，所以在有制度的情况下，必须按制度去规范行为，而且在规范行为当中必须讲究程序。简言之，实现人大监督工作制度化、规范化和程序化，就是要通过制度的设计、法律的机制，把人大监督的方式、程序、模式建构等形成规范、固定下来，保证人大充分行使监督权，在具体运作中，注重程序和规范，促进科学执政、民主执政、依法执政，从而实现监督工作的权威性、科学性和程序性。

加强地方人大监督能力建设，以制度建设为核心，以规范运作为基础，以健全程序为抓手，推进人大监督工作的制度化、规范化和程序化，在不断提高党发展社会主义民主政治的能力的新形势下，显得尤为必要，可从以下几方面来分析：

（一）实现地方人大监督工作制度化、规范化和程序化，是人大的性质、地位决定的。宪法规定了各级人民代表大会是国家权力机关。人大及其常委会在同级国家机构体系中属于首要地位，其他任何国家机关都不能超乎其上，也不能与之并列。正是由于这种地位，人大及其常委会才具有对政府行为的监督权及其他权力。人大行使的监督权，就其性质而言，是人民权力的体现，是人民意志和利益的体现，能全面、直接反映国家的本质，决定国家的其他制度和政治生活各方面，使国家机关得以组织、运转，国家权力得以正确有效行使。宪法、法律规定政府对人大负责，受人大监督。负什么责？正是由于政府是通过行使行政权力将与国家和人民利益直接相关的宪法、法律付诸实施的，因而主要是负法律之责，负政治之责。即政府行为及其后果，要与国家的宪法、法律，与人大及其常委会的决议、决定保持一致，与人民的利益、意志保持一致。实现地方人大监督工作的制度化、规范化和程序化，其目的就是为了从制度上、程序上实现和保持这种一致性。这既是强化人大监督工作的重要途径，也是体现人大地位、性质的根本要求。

（二）实现地方人大监督工作制度化、规范化和程序化，是发展社会主义民主政治的内在要求。在新的历史时期，不断提高党发展社会主义民主政治的能力，是实现人民当家作主和依法治国的根本保证。党的十六届四中全会指出：“坚持和发展人民民主，是我们党执政为民的本质要求和根本途径。”

邓小平同志曾经指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”地方人大的监督，既体现人民民主，又保障人民民主。各级人大围绕推进民主政治的中心点，通过推进监督这一法定手段的制度化、规范化和程序化，坚持民主法制原则，纠正违宪违法行为，防止

滥用行政权力，增强国家机关活力，克服官僚主义作风，进而保障人民政权的性质和社会主义的民主政治。从这个意义上说，实现地方人大监督工作的制度化、规范化和程序化，是我国社会主义政治制度在改革中不断自我完善的要求，是我国社会主义国家的政权向着高度民主的方向发展的要求。

（三）实现地方人大监督工作制度化、规范化和程序化，是社会主义法治建设的重要内容。从依靠政策过渡到既要依靠政策又要依靠法治，实行依法治国，这是一个长期的历史过程。“依法治国、建设社会主义法治国家”是我们党领导人民治理国家的基本方略，其实质“就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行。”依法治国方略的确立，标志着我国治国方式的重大转变。在实现依法治国的过程中，人大作为权力机关，在推进督政工作制度化、规范化和程序化方面，负有重要责任。依法治国的基本目标，是要使法律具有极大的权威，并保证贯彻执行，要达到这一目标，仅靠执法主体的自觉性是远远不够的，惟有加强人大的监督，才能切实保证实现依法行政。随着改革的深入和市场经济的发展，一些深层次的矛盾就会逐渐暴露出来，解决这些问题和矛盾，要靠方方面面的工作，最根本的还是要靠法治。党的十六届四中全会明确指出，要“拓宽和健全监督渠道，把权力运行置于有效的制约和监督之下。”这就迫切要求我们按照宪法法律赋予的职权，从实施依法治国的高度，充分认识实现人大监督工作制度化、规范化和程序化的重要性，进一步深化改革，完善监督法治，建立健全依法行使权力的制约机制，保障权力正确有效地行使，也只有这样，才能更加充分有效地发挥人大在依法治国、建设社会主义法治国家中的作用，也才能更加有力地保障依法治国方略的顺利实施。

（四）实现地方人大监督工作制度化、规范化和程序化，是加强人大监督能力建设的有力保证。对政府行为等进行监督,是宪法和法律赋予人大的重要职权。人大的监督工作也要遵循与时俱进的时代要求，在实践中不断地完善和发展。在多年的探索实践中，人大的监督力度逐步加强，方式方法不断创新，取得了明显成效。但是，应当说人大的监督能力亟待加强，监督职能的行使在很多方面还不到位，特别是在监督权威、监督职能、监督程序、监督机制和监督机能等方面还未达到宪法和法律规定的高度。因此，通过制度化、规范化和程序化来提高地方人大的监督能力，确保地方人大监督职权的落实，进而从制度上、程序上保证人民群众能实现监督的权力，这是民主政治的基本要求，也是民主政治的实现。正如党的十六届四中全会所指出的：“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，不断提高发展社会主义民主政治的能力。”民主监督就是人民当家作主的一种方式，需要人大监督工作的制度化、规范化和程序化。以使我们认真总结经验，加强探索实践，积极完善人大的一系列具体监督工作制度和运作程序，使监督工作有法可依、有章可循，发挥实际的效能。

二、对地方人大监督工作现状的解析

透过制度化、规范化和程序化的要求，对现实中人大监督工作的认识，这是我们解决实际问题的基本前提。

党的十一届三中全会以来，特别是进入九十年代以后，各级人大监督工作都有很大进展。回顾所走过的历程，我们可以看到，对监督问题有个逐步认识的过程。地方人大刚刚建立时，很少提监督，甚至在人大报告中不敢写“监督”二字。后来讲“监督就是支持”，“寓监督与支持之中”，仍然是畏畏缩缩搞监督。二十几年后的今天，我们不仅可以理直气壮地讲人大的监督，而且各地都创造了不少好的做法和经验。人大监督工作已经从一般性的程序性监督发展为实体性的比较深一步的监督，力度不断加大，形式不断拓展，为推进人大监督工作制度化、规范化和程序化打下了较好的基础。

（一）存在的问题及原因分析

但必须清醒地看到，时至今日，人大的监督工作与党的十六届四中全会提出的发展社会主义民主政治的要求还有很大的距离，人大探索监督工作制度化、规范化和程序化方面，仍然是一个薄弱环节，还存在着对监督意识不强、监督力度不足、监督手段单

一、监督难以到位、监督实效不大等问题。它促使我们极有必要站在理性的角度，对人大监督问题作深入的思考、探索。透析产生上述问题的多方面原因，是推进人大监督工作制度化、规范化和程序化进程的基本前提。

1、监督制度不完善。随着我国人民代表大会制度的发展，在过去的政治思维和这种思维设计下的人大监督制度的某些方面已经开始不适应建设法治国家和政治文明制度的需要。如宪法第六十七条第一款规定，全国人大常委会监督宪法的实施。第一百零四条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民政府的工作，……。从上述法律条文看，我国各级人大都有监督权，都可以并且应当监督本级人民政府的工作。但是，这些法律规定是非常原则的，既没有规定监督的实质内容，也没有规定监督的操作程序，更没有规定监督的权限及其承担的法律后果。这就使得人大在实际工作中很难对政府行为进行强有力的监督。给人的感觉是人大的监督缺乏必要的法律保障体系，有监督的责任缺乏监督的手段。加上我国宪法和法律规定的人大的监督方式大都是在会议上行使的。而我国的各级人大的会议次数有限，会期也往往比较短。以至代表或者常委会组成人员提出的监督方面的议案，很难进入法律程序，达到监督的结果。

制度设计问题出在什么地方呢？出在我们长期以来把人大当作表决机器对待，潜意识中认为人大的审议、表决或选举都会顺利地通过一切议案，不会出现反对、更不会出现否决或通不过的情况。而且，很多制度设计上并没有考虑否决了或通不过怎么办。因此，改变过去法律制度设计上的“单向思维”、“不设法律后果”的做法，将每一项权力程序化，并预设可能出现的法律后果，是实现人大监督工作制度化、规范化和程序化的必经之路。

2、监督体制不协调。我国正处于各项改革向纵深发展的时期，社会主义民主政治建设也正在逐步推进，部分体制还没有完全理顺，致使人大的监督工作与现行体制有些不太协调，这种不协调，在一定程度上影响了人大监督职能的发挥。一是现实中由于党政职能尚未分开，实行的是“党委决策、政府执行”的模式，有的地方，对重大事项往往是党委决定，政府去办；或是党委、政府共同决定，人大一监督就监督到党委头上了。再从政府行为看，由于政府直接领导经济、文化、教育和社会管理等工作，它实际上“可以”对公民大量单项设定义务而为自己创制权力，构成了公共权力的扩张随意性，这给人大监督带来不小的障碍。二是省以下人大常委会的主要负责人绝大多数不在同级党委内担任职务，不参与党委的决策，而各级政府的主要负责人则是名副其实的党委决策核心人物之一。这种权力机关与执行机关的领导在党内职务上的差别，显然加大了人大监督的难度。三是人大监督权某种程度上直接或间接地依附于行政权。除在财政上受一定限制外，人事上的受限性更大。此外，条块关系也不够顺。政府系统实际上更注重其上下级之间的义务和责任，对产生自己的人大的义务和责任则常被淡忘。

3、监督程序不规范。一是监督工作行政化。由于人大常委会组成人员大多是从党委和政府转过来的，习惯于执行党的方针、政策和上级文件，熟悉人大工作需要一个过程。尽管各地做法不同，但共同特点是仿效了“行政模式”，仍然按搞行政工作的思维模式思考人大的督政工作，按搞行政工作的程序处理人大的督政工作。在地方立法实践中，从程序上看，许多法规交由政府主管部门起草。有的部门起草法规不能正确处理全局利益和局部利益的关系，往往热衷于规定收费、发证、审批、罚款等有关条款，通过立法来扩权争利，使一些法规带有部门色彩和行业痕迹。二是操作缺乏规范，督政底气不足。如对重大违法案件应采取什么样的监督程序和方式，对其调查核实后应如何处置，缺少明确规定。目前法律法规虽然规定了人大的有关监督权力，但对监督对象应服从监督、配合工作的义务等有关运作程序没有明确规定，因而使人大监督的活动难以有效地作用于客体，从而影响了督政效力。同时，监督职权界定不清。宪法和法律赋予人大的某些职权，其内涵在法律上界定不够清楚，如对重大事项决定后如何监督，宪法第一百零四条只规定了县级以上人大有决定本行政区域重大事项的职权，地方组织法第四十四条第四款也没有清楚回答如何确定重大事项的标准和程序问题。三是对主客体缺乏应有的约束。法律对人大职权行使不到位、政府不执行人大的决议、决定，不接受人大提出来的监督意见怎么处理等，程序上无章可循，难以保证和体现人大监督的最高层次性和最高权威性。

4、监督队伍不适应。一是人大的组成不科学。人大常委会干部老中青的比例不协调，文化、专业结构不尽合理，领导年龄普遍偏大。二是机构不健全。人大常委会兼职委员占组成人员总数比例大、本职工作牵制多，其他代表很少参与到常委会会议议题的调研中来。三是人大常委会组成人员整体素质不高，懂法律、懂经济的专业人员、学者少；四是人大工作经费难保障。人大用钱要向政府打报告，代表活动经费不足，有些经费得不到保障，办公设施相对落后于党政机关，福利待遇低，难以吸引人才，留住人才。眼下有一种比较流行的说法：党委用钱一句话，政府花钱自己划，人大用钱靠谈话，政协要钱看人大。这种说法尽管不一定贴切，但也确实是比较形象地反映了现实生活中的现象。

三、地方人大监督工作制度化、规范化和程序化的思考与构建

在对此问题分析之前，必须确定三个前提条件：第一，要处理好坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的关系。做到三者的有机统一，不仅是民主政治建设的根本途径，也是实现监督工作制度化、规范化和程序化的根本途径、根本方法。第二，要处理好敢于监督和善于监督的关系。人大既要敢于监督，又要善于监督；不敢于监督容易失职，不善于监督容易造成越权。敢于监督是善于监督的前提；不敢于监督，哪里谈得上监督得好不好？特别是在监督工作制度化、规范化和程序化过程中，不能不涉及许多具体问题，更有必要强调这一点。第三，要处理好程序性监督与实质性监督的关系。程序性监督较多、实质性监督较少，是过去相当长一段时间里监督实践中存在的突出问题。提高人大的监督实效，应该在程序性监督和实质性监督并重上来真的、见实的。这些都对人大监督工作的制度化、规范化和程序化具有至关重要的作用。

（一）树立人大监督权威的“三化”设计

人大监督需要“权威”的支撑。人大的监督是国家监督中最有权威的监督。法学界认为，权威是由三个层次构成的整体，第一层次是其在法律上的权威，它是权威的表层；第二层次是其在政治上的权威，它是中间层次；第三是其在现实中的权威。那么，如何将人大在法律上的地位与现实中的地位一致起来，法律上的权威与现实中的权威合为一体，逐步实现人大监督工作的制度化、规范化和程序化呢？加深对国家根本政治制度的理解，增强对人大监督工作重要性的认识，是当前的一大要务。首先，应从我国的国体与政体关系，认识人大监督是人民当家作主的政治权力，“它是一种国家体制，不是个人行为。”动摇了人大的监督，就是动摇了人民当家作主的地位。第二，应从人大监督的实质，认识它对保障国家机器正常运转的重要作用，这种监督，既是一种制约，又是支持和促进。第三，应从人大监督在国家监督体制中的地位，认识人大监督权的法律效力。人大监督是以人民意志为后盾、有国家强制力作保证、以宪法和法律等的执行为主要监督内容的最具民主性和广泛性的依法监督。只有全社会真正形成人大的监督是最高层次、最有权威的监督的意识，摆正了人大监督的位置，其职能才能充分行使。为此，要运用各种形式和舆论阵地、各级各类党校干校，进一步加强对人大监督等方面内容的宣传教育，不断提高整个社会对人大监督性质、地位和作用的认识，不断提高党委领导干部党也要在宪法和法律规定的范围内活动的意识，不断提高包括政府在内的国家机关领导干部依法行政的意识，这是实现人大监督工作制度化、规范化和程序化的先决条件。

（二）规范人大监督职能的“三化”设计

党的十六届四中全会指出：要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”我国宪法和法律设定了人大监督的多项职能和方式，进一步规范这些职能方式，有利于更好地保证人大及时了解政府等监督对象的行为，及时发现监督对象在工作中存在的问题，以及时采取相应的措施加以纠正解决。

为了规范人大的监督职能，必须在充分运用宪法和法律法规已经明确的人大监督职能的同时，积极探索实践，认真总结经验，并适时地把成熟的监督方式、方法逐步形成规范，上升为法律法规，从而为人大监督提供法律支撑。如前所述，人大对政府行为的监督权宪法和法律规定得比较原则，监督缺乏具体的操作程序和方式，以及监督的法律效力不明确。因此，对相关的法律作必要的修改十分重要，如对地方组织法中有关各级人大行使监督权问题要予以细化，要规定人大对政府行为监督可以采取的法律措施，明确人大开展对政府行为监督的内容、形式和程序。总之，人大对政府行为实施监督，提高监督实效，就必须设置好各类监督形式，而且必须从监督的提起、监督行为的实施到监督终结的评价和制裁，都必须明确、具体、完整地规定。全国人大常委会拟订的初步性的《监督法》已经过一次审议，但离出台还有一定时间，而一些地方人大在已制定的监督政府行为的法规中，存在着监督内容不尽一致，监督程序、方式和制约措施不尽科学、系统的情况。为此，制定一部全国性的、比较系统完备的监督法律，对人大监督政府行为的内容、组织结构、权限措施程序等加以明确规定，是非常必要和迫切的。同时，要认真研究、大胆借鉴西方议会制度中的有益做法，健全和完善代表大会、常委会会议上的提案、调查与听证、辩论、表决、公开转播等项制度，广泛吸收专家学者和公众，充分参与人大的民主决策和法治监控过程，使人大在监督工作中能更有效地发挥作用。需要强调的是，这方面，不但要重视制度的构建，更要重视制度权威的确立，防止制度虚设、规范扭曲和程序走样，使制定的制度、规范、程序在具体工作中真正落到实处。

有立法权的地方各级人大可依照宪法和法律的有关规定，先行制定一些单项或综合性的监督政府行为的工作法规，尽量明确各类监督工作的实质内容、操作程序、保证督政职权实现的具体措施等问题。

没有立法权的地方人大也可根据工作实践，制定一些切实可行的监督工作有关规定、决议，确保监督职权落到实处。在具体工作中，要注意选择适当的监督方式，并综合运用各种软硬措施，力求达到监督的最佳效果。如对政府行为中的一段时间内的政府工作的监督，福州市人大常委会从前年开始作了较大改革——对政府工作报告实行“二审制”，常委会会议审议政府工作报告和常委会组织的视察、检查报告，作出审议意见后，提交政府整改，后者在下一次人大常委会会议上报告整改情况。从而改变了“会议审议，说说议议，不说白不说，说了也白说”的状况，保证了人大常委会会议的高效进行。

（三）完善人大监督程序的“三化”设计

健全违宪审查程序。党的十六届四中全会指出：“全党同志特别是领导干部要牢固树立法制观念，坚持在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威。”总书记在首都各界纪念宪法颁布实施20周年大会上所作的重要讲话中，明确提出“要抓紧研究和健全宪法监督机制，进一步明确宪法监督程序，使一切违反宪法的行为都及时得到纠正。”根据我国的体制，违宪审查程序主要是审查规范性文件，纠正违宪违法的职务行为。在审查规范性文件方面，需要限定规范性文件的范围，完善规范性文件的备案审查程序。在法律监督实施方面，近年来各级人大普遍开展了执法检查工作，还就错案责任追究制、执法过错责任追究制进行了许多探索。应当将这些做法在程序上进行规范。

改进预算监督程序。经过300多年发展，当今许多国家议会都把预算案视为仅次于宪法的重要法案，并通过预算监督程序对政府活动实行监督。我国宪法和法律对于财政监督的范围、内容、实施程序和操作办法的规定过于笼统。加强人大财政监督，当务之急是改进财政预算监督程序。还要研究怎样发挥审计机关的作用，加强对财政决算的监督。深圳市人大推出“绩效审计”，不仅管住了政府怎么分切财政蛋糕，还管住了政府花钱的效益。

完善特定问题调查程序。人大就国家的重大事项等特定问题的调查，西方称之为国政调查。它起源于17世纪的英国。值得一提的是，国外在调查听证中，听证会得到了广泛地应用。我国宪法虽然规定了特定问题调查制度，但没有规定调查听证制度，这在一定程度上影响了特定问题调查的可操作性。这就需要进一步完善有关特定问题调查提出、组织和工作的程序，建立监督听证会制度，发挥国政调查的作用。

完善询问和质询程序。质询程序发端于1721年的英国议会，成文规定于1789年的法国宪法，现已被大多数西方国家所采用。仅撒切尔夫人任期内就接受过数百次质询，首相与内阁成员正襟危坐，听候与答复议员连珠炮似不饶人的质询。我国宪法和法律虽对询问和质询进行了规定。但现在法律仅允许提出书面质询，对质询案设置的限制过多。应当允许代表或者常委会组成人员即时提出口头质询。还可以考虑把回答质询的场合从代表团会议、常委会小组会议逐步扩大到全体会议。由于人大的会期较短，需要研究闭会期间质询案的提出和处理程序。在质询问题基本清楚之后，人大应当进行讨论和表决，对有明显过失行为的当事人进行处理。

健全撤职和罢免程序。弹劾程序起源于14世纪的英国。弹劾程序的规定较为复杂。我国法律没有关于弹劾的规定。近年来，一些地方人大普遍开展了述职评议工作，为建立弹劾制度积累了一些经验。地方组织法对撤职权进行了规定，但宪法和法律对人大的撤职权却没有规定，罢免、任免程序的界限也不够清楚。这就需要总结经验，进一步完善撤职、罢免程序，增强其可操作性和权威性。

（四）健全地方人大监督机制的“三化”设计

从体制上加以理顺。要分清党政职责。人大要依法开展对政府行为的监督。要积极争取和依靠党委对其监督工作的支持，经常向党委汇报人大监督中的困难和问题，请示党委帮助解决；要解决人大常委会主任由党委书记兼职的问题。建议设立专职人大常委会主任，人大常委会主任兼同级党委副书记或常委；审计、监察部门是政府的组成部门，监督政府工作从理论上说不合理，从工作体制上说不顺，建议效法欧美、日本等国审计机关隶属议会的做法，将审计、监察部门划归人大常委会领导，或者在权力机关的常委会内部，增设审计工作委员会和监察工作委员会，并在法律上明确其应有的地位和相应的权力。这样做能够解决监督主体多而散又弱的问题。要将一些人民生活关系密切的垂直管理部门，如金融、电力、电信、工商、技监等真正纳入人大监督范围，从体制上解决人大监督的盲区。

建立健全约束和激励机制。由于法律对审议批准政府工作报告等的程序缺乏规定，对报告是否认可也没有一个明确的标准和处置措施，人大审议政府工作常常流于形式，政府对人大的审议意见，符合其意图的就采纳，不符合其意图的可以置之不理。因此，迫切需要建立和完善政府向人大负责的约束和激励机制，对听取和审议政府工作报告、组织人大代表开展民主评议的程序作出具体规定。人大听取和审议政府的工作报告或对某项工作评议后，应当对其报告或某项工作进行投票测评。如果投票测评不合格，报告单位及主要负责人应当承担法定的责任。这方面，以议会为重点的英国模式值得借鉴，在这些国家，政府由议会中占多数席位的政党或政党联盟组成并对议会负责，议会有权提出对政府的不信任案，议会对政府有相当大的支配权。至于各地人大监督工作开展的情况，则可以落实一些硬指标进行考核检查，如规定每年或每届必须开展执法检查、评议、质询、特定问题调查的次数和要求，改变人大监督工作好坏一个样的现状。

实现监督机制系统化。要把人大监督与社会各方面监督紧密结合起来，使人大监督与党内监督、行政监督、司法监督、社会监督、群众监督、审计监督和舆论监督等多种监督形式有机结合成一个强大的监督网络，使监督机制趋于系统化。尤其是具有专业性的定性量化监督的审计监督和开放性、参与性、时效性较强的新闻舆论监督，要相互融合，发挥实际功效。人大及其常委会要主动争取同级党委的支持，会同有关部门正确把握、协调和理顺各种监督机制之间的关系，使它们相互影响、相互促进、相互补充，从而极大地发挥监督的系统功能。

（五）增强地方人大监督机能的“三化”设计

从推进社会主义民主政治建设的高度，研究并完善人大选举制度。引进竞选机制，切实落实人民的选举权和被选举权，选出真正能代表人民利益的人大代表和人大常委会委员，这是从根本上改进人大监督工作的治本之策。全国人大常委会办公厅研究室一位官员指出，让人大硬起来是有条件的，这个条件就包括给那些有政治热情并乐于维护公众利益的公民参选人大代表的渠道，并给他们创造行使代表权利的体制条件。与此相配套，代表述职、选民评议、代表公示等，也是代表接受选民监督的一种新方法。要在现有法律框架内，改进候选人协商确定过程的透明、公正化，为候选人介绍提供平台和途径，落实代表在间接选举中提名权等方面的权利。

配备好常委会组成人员，更好地发挥常委会集体领导作用和它的整体功能。常委会是国家权力机关的常设机构，大量的日常性监督工作都由它来承担。因此，要改变常委会领导班子“一线工作，二线安排”的状态，逐步实现老中青结合的梯次年龄结构。要优化专业知识结构，增加委员专职化比例，同时借鉴美国议会的做法，聘请社会上的一些知名的专家学者，作人大常委会委员的专职助理，协助开展专业性较强的监督工作，其所需经费列入地方财政预算。

加强各级人大之间的联系和指导，加强人大队伍和机构建设。各级人大之间不是领导与被领导的关系，这就更加需要加强联系和指导。现有体制和条件下，上级人大要充分发挥自身的影响和作用，加强对下级人大工作的指导，进一步拓展工作领域的空间，切实帮助下级人大解决在开展监督工作过程中遇到的各种困难和问题，形成合力，发挥“人大系统”的整体效应。

人大工作者要勇于承担宪法赋予的职责，为人民掌好权、用好权。当人民把权力托付给你的时候，同时也托付给你一个机关——你去帮我监督。一是监督权，二是监督钱，三是监督行为。西方把议会的监督叫做“看家狗”（watchdog），为什么要这个“看家狗”，因为公共权力在行使过程中，必然会有人谋取私利，所以必须要有强有力的监督。人大与政府这种监督和被监督的关系，是我们国家的性质所决定、所要求的。另一方面人大在实施监督职权时，要注意严格依法办事。人大工作者不能以为人大的权力很大就不注意法律的依据和程序。因此，要彻底改变人大工作中的行政观念和作风，养成依法定职权和程序行使监督权的习惯。

进一步加强思想、组织建设，不断提高人大工作者的理论水平和业务素质。完善并大力推行干部教育、培养、管理和成长进步的激励机制及“双向交流”制度，使人大干部进得来、出得去。健全机构，落实经费等办公条件，逐步实现人大机构、人员、经费使用从政府中脱离出来，改变受制于政的局面，从制度上保障人大行使监督职权所必需的人员编制和工作条件，为人大监督工作提供可靠保障。

党的十六届四中全会把党的执政能力建设作为中心议题。地方人大常委会也要从主要侧重于思想、组织、作风等建设，到以推进监督工作制度化、规范化和程序化，提高自身监督能力为重点。这是时代的要求，人民的要求。

有学者总结说，欧洲民主化是从自由平等进而到达议会制度，而中国则一开始就从政治制度入手，先提出立宪主张，尔后才出现自由平等的思想。所以，当前，我们在人大监督工作制度化、规范化和程序化问题上，既要反对“一步登天”的空想，但更要反对“无力回天”、“无所作为”的懦夫懒汉意识。面对新形势下的新情况、新问题、新任务和新要求，要在党的领导下，坚持以“三个代表”重要思想为指导，深入学习贯彻党的十六届四中全会精神，进一步增强坚持和完善人民代表大会制度的信心和决心，与时俱进、不断创新，进一步发挥人大制度的政治优势，努力实现人大监督工作的制度化、规范化和程序化，有序地推进发展社会主义民主政治的进程。