关于完善地方森林资源监测体系的思考(投中南院期刊)

第一篇：关于完善地方森林资源监测体系的思考(投中南院期刊)

关于完善地方森林资源监测体系的思考

李 利1 刘三平1 曾伟生2

（1岳阳市林业局，岳阳，湖南 414000；2中国林科院资源信息所，北京 100091）

摘 要：阐述了地方森林资源监测体系的地位和作用，分析了存在的主要问题，并对完善地方森林资源监测体系提出了6点建议，即：地方监测与国家监测要相互协调，抽样调查与区划调查要互为补充，高新技术与传统技术要有机结合，公益林地与商品林地要各有侧重，资源监测与政绩考核要紧密关联，林业数表与队伍建设要齐抓共管。关键词：森林资源；监测体系；抽样调查；区划调查；林业数表

Considerations on Improvement of Local Forest Resource Monitoring System

LIU San-ping

1LI Li1

ZENG Wei-sheng2

（1 Forest Inventory Planning and Designing Team of Yueyang, Yueyang, Hunan 414000;2 Institute of Forest Resources Information, Chinese Academy of Forestry, Beijing 100091)Abstract: The position and functions of local forest resource monitoring system were represented, and the main problems existing in the system were analyzed.Then six suggestions on improvement of local forest resource monitoring system were presented as follows：coordinating local forest resource monitoring with national monitoring;supplementing compartment survey with sampling survey;combining traditional technology with high and new technology;treating non-commercial forest and commercial forest in different ways;relating closely forest resource monitoring with achievement accessing;and strengthening both mathematical forestry tables and monitoring institutions.Key words: forest resource;monitoring system;sampling survey;department survey;mathematical forestry table

森林资源是陆地生态系统的主体，是林业可持续发展的根本，是国民经济和社会发展的重要物质基础。开展森林资源监测，准确掌握森林资源的现状及其动态变化，是各级政府和林业主管部门的一项重要基础工作。全国森林资源监测体系包括以森林资源连续清查（一类调查）为主体的国家森林资源监测体系和以森林资源规划设计调查（二类调查）为主体的地方森林资源监测体系[1-2]。国家森林资源连续清查体系经过几十年的发展，清查方法和技术手段逐渐与国际接轨，尤其是样地数量之大、复查次数之多，在全世界都是少见的，综合来看已经位居世界先进行列。而地方森林资源监测体系的发展则很不平衡，从“四五”清查开展，全国应该已经开展了4轮二类调查工作，但省与省之间存在很大差异，省内各市州之间也并非同步推进。本文试图从阐述地方森林资源监测体系的地位和作用入手，分析目前地方森林资源监测存在的主要问题，并进一步提出完善地方森林资源监测体系的几点建议，以期为促进其健康稳定发展提供借鉴。地方森林资源监测体系的地位和作用

森林资源监测是强化森林资源保护管理、实施森林科学经营的基础支撑，是建设现代林业、促进科学发展的重要保障。各地森林资源监测结果为编制林业发展规划、森林采伐限额、森林经营方案等提供了科学依据，对推动现代林业科学发展具有重大意义。1.1 为编制林业发展规划提供科学依据 各级林业主管部门编制林业发展规划，都离不开森林资源监测数据。林业发展规划也是国民经济发展规划的一部分，因此，地方森林资源监测也为各级政府的宏观决策提供依据。1.2 为制定森林采伐限额提供重要依据

森林采伐限额制度是《森林法》规定的一项基本制度，各省森林采伐限额的确定以一类调查数据为控制，而省级以下森林采伐限额的落实，必须以二类调查数据作为依据。1.3 为编制森林经营方案提供基础数据

地方森林资源监测体系的主体是二类调查，二类调查最直接的目的是用于编制森林经营方案，为森林经营服务，传统的叫法就是森林经理调查。森林经营主体要依据经营方案制定年度计划，组织经营活动，安排林业生产；林业主管部门要依据经营方案实施管理，监督检查森林经营活动。

1.4 为推动林业改革发展提供基础支撑

促进农民就业增收的集体林权制度改革是林业发展改革的一件大事。推进集体林权制度改革，需要把集体林地的经营权和林木所有权落实到农户，这离不开落实到山头地块的资源数据；集体林权制度改革后，还涉及到森林资产评估和资源流转，同样需要有地方森林资源监测信息作为支撑。地方森林资源监测体系存在的主要问题

地方森林资源监测体系的发展，为各级政府和林业主管部门在宏观决策、资源管理和森林经营方面做出了应有贡献。但是，相对于现实需求来说，仍然还存在一些亟待研究解决的问题，主要表现在以下几个方面。2.1 与国家森林资源监测体系不协调

目前各省的地方森林资源监测体系与国家森林资源监测体系基本上是独立运行、互不衔接，从而导致监测结果之间不协调。根据掌握的情况，全国各省一类调查数据和二类调查汇总数据大部分都存在不协调，而且普遍是二类调查结果偏大。如湖南省2010年度森林资源统计年报的森林覆盖率为57.01%，活立木蓄积量为4.02亿立方米，而根据2009年一类调查结果，其森林覆盖率为47.77%，活立木蓄积量为3.73亿立方米，二者分别相差19%（同比相差11%）和8%。根据分析，一类调查和二类调查结果出入这么大，除了技术标准和调查时间的因素以外，更主要的是调查质量等其他人为因素造成的[3]。2.2 未形成省、市、县3级地方监测体系

除了福建、江西等个别省份提出过省、市、县3级甚至再到乡4级监测体系以外[3]，大多数省份的地方森林资源监测主要是以县级的二类调查为主体，湖南省也是这种情况。由于未实行分级控制，直接将各县的二类调查数据汇总累加得出全省的森林资源数据，其可靠性就难以得到保证。而且由于很多省都未严格执行国家林业局关于森林资源清查成果使用的有关规定（林资发[2006]111号），直接将二类调查的全省汇总数据作为各省森林资源数据对外公布，与国家林业局对外公布的各省数据不一致，人为造成数据混乱，导致不良社会影响。2.3 对森林资源数据更新缺乏有效监管

现在已经有相当一部分省份以二类调查数据为基础，实行了森林资源数据年度更新[4-5]，但由于对整个数据更新流程没有制定严格的监督管理机制，可能会在某些环节存在人为影响，导致年度更新结果的客观真实性缺乏保障。湖南省尽管制定了《森林资源档案实施管理办法》，但数据更新的责任主体是县级林业主管部门，如果用数据更新结果来考核该县级人民政府和林业主管部门，就相当于自己考核自己，对数据的真实性难免存在嫌疑。2.4 对公益林和商品林基本上一视同仁

森林分类经营的提出已经快20年了，1998年开始设立森林生态效益补偿制度至今也已经十多年，但在森林资源监测中对公益林和商品林的调查却没有太大差别，不仅地方森林资 源监测如此，国家森林资源监测也一样。因此，森林资源监测成果还难以为森林分类经营提供很有价值的信息，满足不了科学经营的要求。完善地方森林资源监测体系的几点建议

由于各省社会经济条件存在差异，从而导致各地森林资源监测体系的发展很不平衡。加之国家林业局对地方森林资源监测只是通过相关文件或技术规范予以宏观指导，因此，其发展模式不尽相同，具有明显的地方特色[6-9]。如广东以突出森林生态效益监测和新技术应用为特点[8]，浙江则以分级控制和年度动态监测为特点[9]，湖南则以基于二类调查结果的年度数据更新为特点[6]。综合来看，为进一步完善地方森林资源监测体系，笔者认为需要着重考虑以下几个方面的因素。

3.1 地方监测与国家监测要相互协调

由于森林资源监测的对象是相同的，尽管地方监测和国家监测所用方法不同，但只要所用的方法都是科学的，其监测结果就不应该有太大出入。现在地方监测和国家监测在客观上存在着不一致的两套数据，如果超出一定范围，其中之一就必有问题，不是国家监测的数据偏低，就是地方监测的数据偏高。而且，国家监测和地方监测的两套数，将导致国家和地方的决策与实施断层，规划与计划不符，管理与经营脱节，直接影响国家政策措施的落实。因此，地方监测应该与国家监测相协调，最好能建立地方监测和国家监测一体化的综合监测体系，实现组织管理一体化、监测方法一体化、技术手段一体化和成果服务一体化。3.2 抽样调查与区划调查要互为补充

采用抽样调查方法，工作量相对较小，清查数据能较好反映动态变化情况，但不能落实到山头地块；采用区划调查方法，调查数据能落实到山头地块，但工作量大，且难以反映动态变化情况。地方森林资源监测体系应该综合利用抽样调查和区划调查方法，取长补短，有效衔接。利用区划调查将林地面积和各类型森林面积落实到山头地块；利用抽样调查按省、市两级对森林面积和森林蓄积进行分级控制（重点林区县要单独进行抽样控制），并得到各类型森林单位蓄积等林分属性特征及其消长动态。只有做到调查方法的优势互补，才能兼顾各种需求，实现监测成本与产出之间的最优化。3.3 高新技术与传统技术要有机结合

要加强3S技术、模型技术和网络技术等在地方森林资源监测体系中的应用，提高监测成果的调查质量和科技含量。遥感技术的应用在一定程度上可以减轻野外调查工作量，但更大的贡献在于提高区划的准确度，必要的地面调查是不可少的，像最发达的美国，其国家森林资源监测的地面样地数量也有大约38万个，与我国不相上下[10]。而且我国有3.4万余人的森林资源监测队伍，湖南省从事森林调查的技术人员就有近3500人。要维持整个队伍健康稳定发展，森林资源监测工作必须要规范化和常态化。因此，应用高新技术的目标，重点不是要省钱、省力，而是要多出成果、出好成果。3.4 公益林地与商品林地要各有侧重

森林资源监测除了摸清森林资源基本状况、把握森林资源发展趋势以外，主要是直接为森林经营管理服务。依据《森林法》及其《实施条例》，森林分两类林、五大林种，不同的森林类别，其经营目标是完全不同的。根据第七次全国森林资源清查结果[11]，国家级公益林地、地方公益林地和商品林地约各占1/3。因此，在森林资源监测中，不同类别的森林，其监测变量应该有所不同。需要注意的一点是，公益林地与商品林地的监测要各有侧重，并不是针对面积、蓄积等基本指标，主要应该从经营角度来考虑。不管是公益林还是商品林，森林蓄积量都是不可或缺的重要因子，因为它构成森林生物量的主体，而生物量是评价森林固碳释氧等生态功能的主要指标。尽管在目前的技术规定[12-13]中对公益林和商品林的差异已经有所考虑，如商品林要调查经营等级，而公益林要调查保护等级，但还只是一个起步，尚 不能满足森林分类经营和分类管理的要求，有待于今后进一步加强。3.5 资源监测与政绩考核要紧密关联

森林资源监测既是林业的一项重要基础工作，也是一项公益事业。原林业部《关于建立全国森林资源监测体系有关问题的决定》(林资字[1989]41号)第一条就明确指出，森林资源监测要为实行领导干部森林资源消长任期目标责任制监督检查提供依据，也就是要为各级政府的政绩考核服务[1]。既然是作为政绩考核的依据，就要确保森林资源监测结果的客观真实性，而不能为歌功颂德去做粉饰文章。要做到这一点，除了在监测方法上要求科学合理以外，还要完善相关机制，如必须是上一级来考核下一级，而不能是自己考核自己。另一方面，各级政府要真正把森林资源监测体系作为科学决策的基础支撑，一定要为子孙后代着想，为实现森林面积和蓄积“双增”目标出力，确保森林资源的可持续发展。3.6 林业数表与队伍建设要齐抓共管

林业数表是森林资源调查、监测和评价的“度量衡”，是森林资源经营管理的基础计量工具[14]。尤其是直接服务于森林资源监测的材积表、生物量表等基础数表，必须形成规范化和标准化的系列；服务于森林资源档案数据更新和年度监测的生长率表或生长预测模型，应逐步予以规范化和标准化；服务于森林资源评估的有关调查数表和评估数表，也要加快建立起来。另外，作为森林资源监测实施主体的监测队伍，是整个监测体系建设的重要组成部分。为了确保森林资源监测体系的良性运转，必须着力抓好队伍建设。要明确各级森林资源监测机构是公益性质的事业单位，确保有稳定的经费来源渠道。要加强对整个队伍的资质管理和技术培训，促进监测队伍由专门型人才向复合型人才转变，全面提升队伍业务素质和技能水平，锻造一支人员稳定、专业齐全、精技术、懂政策的现代森林资源监测队伍。

总之，地方森林资源监测体系通过几十年的发展，为各级政府和林业主管部门在宏观决策、资源管理和森林经营方面做出了应有贡献。但是，由于多方面因素的影响，目前也还存在一些亟待改进和完善的地方。本文基于笔者的认识，也综合了一些同仁的观点，对完善地方森林资源监测体系提出了几点初步的想法，其中的一些建议尽管这里是针对地方监测体系而提出，事实上对国家监测体系也同样具有借鉴意义，希望能对森林资源监测体系的改进和发展有所裨益。

参考文献

[1]林业部.关于建立全国森林资源监测体系有关问题的决定[J].林业资源管理, 1989,(2):3-5.[2]肖兴威.中国森林资源与生态状况综合监测体系建设的战略思考[J].林业资源管理, 2004,(3):1-5.[3]曾伟生,周佑明.森林资源一类和二类调查存在的主要问题与对策[J].中南林业调查规划, 2003, 22(4): 8-11.[4]李宝银.地方森林资源监测体系技术方法和实施系统的研究[J].林业资源管理, 1995,(3):15-21.[5]余松柏,魏安世,任开伦.森林资源数据更新模型和方法的探讨[J].林业调查规划, 2005,30(4):99-102.[6]王福生.基于GIS的森林资源档案数据更新方法[J].林业调查规划, 2007,32(1):13-14.[7]吕怀瑞,李雪林,鄂忠华.关于建立内蒙古大兴安岭林区森林资源监测体系几个问题的思考[J].内蒙古林业调查设计, 2001,(1):30-31.[8]王登峰.广东省森林生态状况监测报告(二○○二年)[M].北京:中国林业出版社,2004.[9]刘安兴.浙江省森林资源动态监测体系方案[J].浙江林学院学报, 2005,22(4): 449~453.[10]肖兴威,姚昌恬,陈雪峰,宋常青,曾伟生,张铁平.美国森林资源清查的基本做法和启示[J].林业资源管理, 2005,(2):27-33.[11]国家林业局.中国森林资源报告一第七次全国森林资源清查[R].北京:中国林业出版社,2009.[12]国家林业局.森林资源规划设计调查主要技术规定[S],2003.[13]国家林业局.国家森林资源连续清查技术规定[S],2004.[14]曾伟生.全国林业数表体系框架初探[J].中南林业调查规划, 2009,28(4):1-4.作者简介：李利（1966-），男，湖南汨罗人，高级工程师，主要从事林业调查规划设计、森林资源监测管理、林业科学技术研究、园林绿化等专业技术工作。

第二篇：关于完善我国地方税制的思考

关于完善我国地方税制度的思考

摘要：

我国现行地方税体系是在1994年税制改革并实行分税制财政体制后建立起来的，新税制实施10多年来，对促进社会主义市场经济发展，强化中央财政的调控能力，调动地方政府生财聚财的积极性发挥了重要作用。但是随着我国经济体制改革的不断深入和经济建设及各项事业的迅速发展，地方税制在实践运行中逐渐暴露出诸多问题，地方税制建设进度明显落后于中央税制建设，影响了整个税制体系的完善和总体功能的发挥，逐步建立起与社会主义市场经济相适应的地方税体系已迫在眉睫。

关键字：地方税；地方税体系；收入规模；税权

正文：

一、现行地方税制建设存在的主要问题

现行地方税大多是收入不稳、税源分散、征管难度大、征收成本高的小税种，地方税概念模糊不清，主体税种不明确，使地方税制的建设缺乏明确的方向和目标，不仅造成地方政府的财权和事权不相称，而且使地方税收占整个财政收入的比重过小。同时由于地方税制改革进程长期滞后，影响了地方税收入规模的扩大，导致国家税制整体结构不合理。

（一）、地方税主体税种缺失，地方税税种改革不到位。目前占地方税收入前三位的营业税、个人所得税和企业所得税均不是纯粹的地方税，而是具有共享税性质的税种，真正属于地方税性质的都是零散的小税种。地方税体系中主体税种的缺失，不利于调动地方政府理财、聚财的积极性，不利于为地方政府提供稳定可靠的收入来源，也不利于地方经济稳定健康地发展。

（二）、财政分配体制不稳定，地方税体系不完整。分税制财政体制将税种划分为中央税、地方税和共享税，又将地方税中的所得税收入一部分划归为中央收入。营业税、企业所得税和个人所得税作为地方税制的三大主体税种，构成了地方政府的主要税收收入，为地方经济建设发挥了重要作用。但由于过多考虑中央集权的需要，中央把储蓄利息所得个人所得税作为中央收入后，2002年又将企业所得税和个人所得税调整为共享税，通过几次分配体制的调整，原已相对完善的地方税体系受到了冲击，而新的地方税体系尚不清晰。因此当前地方税体系中缺乏对地方财力具有决定性影响且长期稳定的主体税种，是地方税制建设中面临的最大问题。

（三）、地方税管理权限过于集中，影响了地方税体系建设改革进程。实行分税制后，虽然划分了中央税、共享税、地方税，但立法权、征免权、解释权等仍高度集中于中央，地方政府仅有征收管理权使得地方政府履行其职能所需的财力明显不足，造成现实中税费齐举、征收无序的不良状况。税收立法权主要集中在中央，地方政府仅对少量税种有实施细则的制定权和税目、税率调整权，以及个别税种的减免权，这就使得地方政府不能根据本地经济社会发展及财力无法因地制宜的发挥税收杠杆的调控作用。这种高度集权的税权管理模式很难与我国各地复杂的社会经济情况和千差万别的税源状况相适应，不利于调动地方政府当家理财的积极性，不利于地方政府利用税收杠杆调控地方经济运行，严重束缚了地方政府的手脚。

（四）、地方税征管领域存在的问题不容忽视，国地税的机构分设导致征收效率不高。分税制改革建立了国税和地税两套税务征管系统，并明确规定国税系统负责征收中央税和共享税，地税系统负责征收地方税。国地税的分设，调动了地方政府征收和管理的积极性，堵塞了税收流失的漏洞，但是我们也看到国地税的分设在地方税征管权限的划分上存在诸多的问题，加大了税收征管成本，增加了纳税人的税收遵从成本，降低了税收征管效率，不利于税收征管制度的优化，也不利于构建和谐的征纳关系。从税款征收权来看，国税局与地税局的征管权限交叉，部分属于地方税的收入由国税局代征，地税部门对属于自己的收入不能充分行使管辖权，不能有效掌握其税源，容易导致税收流失。因此，分税制的关键并不是机构的分设，分税才是它的基础。

二、完善地方税制建设的具体设想

为适应地方经济发展的客观需要，如何进一步深化和完善我国地方税制改革成为了理论界讨论的一个焦点问题，也是我国建立规范的分税制财税体制的必然要求和核心问题。十七大及温家宝总理的政府工作报告中明确提出要深化财税体制改革，实行有利于科学发展的财税制度。这些重要论述为我国地方税制的改革的设想指明了方向。

（一）、完善分税制财政体制，确立地方主体税种。要完善地方税制必须完善分税制，离开分税制这一前提谈地方税制的建设是不现实的。要本着调动中央和地方两个积极性的原则，理顺中央与地方的财政分配关系，增强中央财政的可控财力，在保证各级政府财力与事权统一的前提下，坚持实行稳定而彻底的分税制财政体制。同时要确立地方主体税种，确保各级地方政府都有比较稳定的可持续增长财源。而选择地方主体税种是实现改革和完善地方税制的关键，也是完善地方税制的客观要求。近期从收入的规模来看，如不作结构上的调整，应以营业税和个人所得税为主体税种，这两个税种在目前属于税基广、税源充足、税制规范的税种，可以更好地实现收入和调节功能。从长远角度考虑，资源税、将来开征的燃油税、费改税后的社会保障税、未来推行的物业税以及探讨中的环境税则应成为地方税体系中的“骨干”。

（二）、调整和改革现有地方税种，优化地方税种结构。进一步科学合理地划分税种，使地方税税种名实相符。主要从以下几方面入手：

1、调整营业税，将行政事业服务收费纳入征税范围，从制度上扩大税基，在确保营业税税基不受侵蚀的前提下，对涉及混合销售的经营行为加以明确界定，从政策上划清征收增值税或营业税的界限，力求避免混税、混级现象的发生；同时，不再以行业与财政利益的归属界定收入的归属。对铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税应划归地方固定收入，使营业税成为真正意义上的地方税种。

2.统一内外有别的地方税制，将所有的地方税种均对外商投资企业和外国企业征收。统一内外资企业房产税，对外资企业开征城建税，进一步消除“超国民待遇”，促进企业公平竞争。合并现行车船使用税和车船牌照税，建立新的内外资统一适用的车船使用税。

3，城市维护建设税的计税依据要从增值税、消费税、营业税实际征收额改为销售额和营业额，使其成为独立税种。

4、有步骤地推进资源税改革，逐步扩大资源税征税范围，提高资源税征税标准，并使资源税由目前的“从量计征”改为“从价计征”，稳步提高资源税税负，促进地方把资源优势转化为经济优势并得到相应的环境补偿。

（三）、在合理划分事权基础上，实行适度分权型的模式。税收立法权主要集中于中央是必要的，但要赋予省级地方政府以较大的地方税执法裁量权。中央在地方税种立法时，在对税率高低、开征、停征、加征减免等方面，要给省级地方政府留出一定的空间，以增强税制对区域、时效上的适应性。为防止地方政府税收施政不当，国家税收主管部门可对各级地方政府税收执法裁量权的实施情况进行监督和干预，以保证各税种的立法精神在全国得到贯彻落实。

（四）、加强国地税的协调与合作。第一，建立以现代信息技术为支撑的税收征管体系，把税收征管的全过程都纳入信息管理的范畴，国地税联网运行，信息共享。第二，建立国地税工作联系制度，定期进行资料的传递和交换，明确传递和交换的内容和形式。第三，解决国税与地税部门在征管权限和征管范围上的交叉问题。本着“分权、分税、分征、分管”的原则，对确需由国税部门代征的少数地税征管业务，尽可能不要采用模糊而缺乏约束力的协商方式，而是要明确代理者应承但的责任并采取必要的监督制约措施。第四，从长远来看，可考虑国地税的合并，降低税收征管成本和纳税人纳税遵从成本，提高税收征管效率和纳税人依法纳税的积极性，构建和谐的征纳关系。

综上所述，当前完善我国地方税制的关键是要在制度约束的前提下，构建一个主体税种突出，税制体系完善的地方税制体系，按照事权与税权有机结合的原则，逐步优化中央和地方税制结构，合理划分税种，进一步规范财政收入制度，逐步建立起一个相对独立完整的符合中国国情的科学效能的地方税制。

参考文献：

（1）古建琴.我国地方税体系的现状及其构想.税务研究.200

3（2）娄爱花.浅谈完善地方税制的制度构建.特区经济,2008

（3）林颖.地方税制的国际经验与借鉴.涉外税务,2007

（4）丁柏青.对我国地方税制改革的探讨.税务研究,2010

（5）赵旗云.中国分税制财政体制研究.经济科学出版社.200

5（6）徐守勤、刘植才.深化税制改革与地方税体系的建设.中国税务出版社.2005

第三篇：事业单位会计规范体系完善思考

事业单位财务管理的思考

随着事业单位改革的不断深入，使得部分事业单位完全推向市场，部分事业单位由国家赋予了一定的管理社会公共事务的职能。政府新公共财政体系框架的建立，政府经济职能的“市场化”倾向加强，作为完善政府职能的辅助部门———事业单位的内外环境发生了显著变化，它正从单纯的“公益性”向“综合性”逐渐改变，其市场性也得到进一步加强，其服务对象、服务方法以及取得资金的来源等，与以往相比都发生了较大的改变。2006年新《企业会计准则》的颁布进一步完善了与我国国情相适应并与国际惯例相协调的企业会计法规体系。而我国的事业单位财务管理，仍然沿用的是上世纪90年代的《事业单位财务规则》，财务管理滞后且明显带有计划经济体制的遗留痕迹。财务管理相对单调与简单的常规做法与其实际发展的复杂性之间产生了较大的矛盾，造成了事业单位财务管理方面的种种问题。

一、事业单位改革进程中财务管理存在的问题

1.事业单位资金来源多渠道，财务管理难度加大。

完全推向市场的事业单位财务管理，已经脱离了事业单位财务管理的范畴。而尚未被推向市场的事业单位，仍保留计划经济时期的痕迹。即，财政低层次的保障，允许事业单位开展一些收费或者经营服务，甚至有些事业单位成立下属企业进行经营，以弥补经费的不足。这样使得事业单位的资金来源更加广泛，财政拨入资金、事业收入、经营收入、附属单位上缴收入等多渠道，使得资金管理难度越来越大。

2.国家对事业单位财务管理实行的是预算绩效考核，强调的是预算管理，从而使得资金使用效益低下。

在计划经济下，我国的财政是一种大包大揽的财政，政府统揽一切，财政通过直接分配来实现政府目标。事业单位对于资金的来源与使用缺乏足够的自主决策权，它只是政府目标的执行工具，无需对资金使用产生的效益负责，财务管理相对简单，主要就是预算编制、预算执行和预算监督。

但是在市场经济条件下，事业单位作为独立的法人，拥有更多的资金来源渠道、经营收入和有权进行相应的投资，无疑也会参与到市场竞争的过程中，使得事业单位的财务管理不再局限于预算管理。但是，现行的财务管理体制围绕的仍然是预算资金的使用，一方面给事业单位开了创收的口子，另一方面又不能真正按照企业模式运作，迫使各事业单位更加注重的是预算执行，而非经济效益，很少考虑行政成本，成本核算粗放，也使其很少进行相关的财务决策，导致资金效益显然低下。

3.财政收支两条线的改革力度不够。

事业单位收支两条线是改革的必然要求。财政体制改革提出事业单位实行收支两条线，部分事业单位由于在税收和非税收入定位不明确，仍有一些单位出现自收自支的现象，事业单位的部分资金尤其是经营性收入游离于财政监管之外，非税收入管理制度尚待进一步完善。

4.资金来源多渠道，综合预算编制不完善。

由于预算编制是从基层由下而上进行编制，编制上的不科学性使得一些事业单位人为地将有些经营性资金不纳入预算管理，游离预算管理之外从而可能引发小金库。

5.事业单位人员经费、部分业务运行。

经费不足，造成资金使用上的不规范。

在我国部分事业单位国家只从政策上给予保障，财政预算经费如人员经费、部分业务项目经费等是严重不足的，从预算的角度上看，得先保证人员经费的支出，经费的不足，导致资金的滥用，有些单位因没有或者经营性收入不足，从维护稳定的角度出发，用项目经费、基本建设经费发放人员津补贴。

6.固定资产管理不规范。

由于事业单位未对国有资产进行经营性和非经营性的有效划分，事业单位的经营创收正是利用了这部分资源进行科技服务，创造了一定的财富，弥补事业经费的不足。从国有资产的构成来看是不均衡的，资产的购置者、使用和维护者不一致，势必会造成国有资产的流失，对单位资产的运作以及资产的保值增值情况缺乏有效的监督，同时也造成成本费用支出的不合理。

7.财务人员的财务管理意识薄弱、财务岗位权责弱化。

计划经济体制下的职能实现工具弱化了事业单位财务人员的主动财务管理意识，再加上财务人员素质的参差不齐，让事业单位的财务管理水平低下，从而使得本应发挥财务控制和监督职能的财务机构基本上作为一个会计核算单位或报账机构存在。其主要表现有：①财务人员没有参加重大经济决策的过程；②财务控制流于形式，如一些财务人员仅仅从会计的角度对发票、报销单等资金划拨手续进行审批，而没有按照相关合同或文件对支出金额的正确性、合理性进行核对；③财务人员没有对会计信息进行相关的整理、提炼和加工，有些单位甚至全年都没有编制过基本的财务报表，其直接后果就是既不能为相关的经济决策提供有用信息，又没有及时掌握本单位的财务状况和经营情况。

二、事业单位会计也面临新环境争取整体性的解决

事业单位会计也面临新环境，也需要注入新的会计理念，对于当前事业单位会计改革发展中的种种矛盾和问题，应当结合环境变化运用新的观念仔细分析，争取整体性的解决。

1、对现行事业会计制度的积极作用应该做出科学评价

改革需要一定的条件和步骤，而理性的分析和评价尤为重要，改革顺利进行的前提是对现行制度体系的合理性进行分析，保持其中符合客观需要的部分，变革其不合理部分，自1997年的预算会计制度改革以来，从运行情况来看，事业单位会计制度至少满足了会计工作和财务管理制度化规范化的基本需要，这主要体现在以下几点：

一是通过对事业单位所用会计方法的规范，进一步缩短了和企业会计的差别。比如采用借贷记账法以取代收付记帐法，引入了会计假设、会计原则等企业会计理论的基本概念，为进一步借鉴企业会计改革的成果提供了理论平台；事业单位会计的特点主要体现在基金和支出控制方面，其对财产管理资产计价等方面，甚至对外投资、租赁资产等方面,和企业会计的核算方法有许多共同之处，现行事业单位会计制度借鉴了当时的企业会计制度，涵盖了这些内容，使其会计系统性更强，内容更为完整，为进一步在此基础上深化改革提供了很好的基础。

二是通过制定事业单位会计准则和通用的事业单位会计制度，协调了同属事业单位的不同行业的基本会计指标和财务报表项目，使得会计信息更具有可比性，准则和制度对事业单位面对的基本业务和重要会计政策选择给出了比较符合实际的规定，为不同行业的事业单位会计的统一奠定了基础，也为进一步制定具体的事业单位会计准则具体准则提供了思想和知识准备。

三是现行事业单位会计制度充分考虑了政府预算管理的需要，对于近年来陆续进行的相关政府财政管理制度的多项改革，如结算制度的改革，政府收支分类改革等，体现了其较强的适应性。与其他制度的良好配套性也是制度改革需要格外重视的一个方面，尤其是事业单位会计同政府与预算管理制度方面的融合，体现了事业单位会计管理特殊的需要，不可忽视。

四是现行事业单位会计制度在财产管理、收支控制和反映以及事业单位财务管理工作中的规范作用也十分明显，事业单位会计制度相关部分与财政部制定的同样适用于事业单位的内部会计控制规范配合较好，作用明显。

五是从制度运行成本来看，由于制度简明清楚，学习成本、培训成本和执行障碍都比较少，满足了各个基层事业单位基本财务管理的需要；对事业单位会计制度的学习也提高了事业单位财务会计人员的业务素质和财务会计理论水平，为进一步的改革提供了人才和知识准备。

当然现行制度的合理性和优点不止如此，应该指出的是，在现行制度基础上完善而不是全面否定现行制度应该是一个基本原则，是毋庸置疑的。任何制度和理论一样，都存在着一定的优势和弊端，都存在着其合理因素和不适应环境的要素，需要认真分析和判断。对事业单位会计制度需要做的种种变革也应当持相对比较谨慎的态度；改革应当充分考虑改革的实际条件和步骤，应该历史地考虑与相关制度规范的配套和衔接，而现行事业单位会计制度的经验值得借鉴。

2、更新观念，重新审视事业单位会计的环境和定位

事业单位会计的改革环境总的来说主要受两个大环境的影响，一是我国财政管理体制改革引起的管理环境和管理模式的变革，二是企业会计改革所掀起的现代会计和财务管理理论的改革热潮；前者是环境需要的变化，后者是会计本身的进步的影响，是工具性的发展。这里面临许多新的认识上的问题，其中最为关键的是，事业单位会计的目标和基本职能是什么，以往的事业单位会计功能十分强调为政府预算管理和单位预算管理服务，对财政性资金的去向和控制是理所当然的重点，这一点目前仍然不能放松，因为事业单位的业务资金的用途应当受到政府监管，会计改革不能削弱这个控制要求反而应当为其提供更有效的信息；问题在于目前有一些事业单位的理财行为已经超出了这个范围，有的事业单位有许多市场行为(不仅仅局限为经营活动，比如有些为了使单位资金保值增值进行投机型投资，受资金市场的风险影响就很大），面临一些更为复杂的财务决策问题，有的事业单位由于决策失误而存在较大的财务风险，如何合理引入更多的财务指标，提供更丰富的会计信息给包括政府在内的信息使用者，以实现更全面有效的监督管理，值得深思。因此，树立更新的财务和会计和财务理念，对事业单位财务会计工作的目标和定位提出更系统的规划，应当是制度改革和创新的认识出发点。

我们认为，通过建立完善系统的事业单位财务和会计制度体系，使得会计行为、内部控制、审计行为、财务分析等均得到有效规范，完成更广义的受托责任，提供更详尽的财务会计信息，获得更高的会计信息质量，实行更严格的会计监督和审计监督，应该是事业单位会计制度改革的目标。为实现这一目标，应该将制度改革的全面性系统性和配套性放在重要位置，充分吸收和借鉴企业财务和会计改革的新成果，凡是事业单位适于运用的尽量引入，尤其是先进的管理方法手段方面更要明确支持和指导事业单位运用。为此，如何通过认真研究，建立完善符合事业单位特色的财务和会计理论框架，解决包括会计要素确认、会计属性的选择等一系列问题，是急需解决的课题。

3、统筹安排，进一步完善事业单位会计规范体系

现行事业单位会计规范主要包括事业单位会计准则和会计制度，其中适用现行事业单位会计制度的会计主体主要体现三个特点,一是国有性,即民间非营利组织会计单独执行其他制度，二是非营利性管理模式非企业性, ,三是多行业通用性，包括医疗卫生等多个行业事业单位,甚至包括具有一定行政单位色彩的事业单位都遵循这个制度。

笔者认为,这种划分更多的是体现了管理体制和统计的要求,而对于会计管理本身的要求考虑不够,尤其现在事业单位的经济行为日益丰富,各类事业单位的经济活动差异日益复杂,仅仅依靠一个基本准则和一套通用的会计制度是不够的,如果事业单位出现了新的业务,其结果是不断增加新的会计科目和内容,制度的稳定性就会很差；另外,同是事业单位，仅仅因为管理模式的不同执行不同的制度也并不可取；民间非营利组织会计制度也有必要和事业单位会计制度统一。所以我们认为理想的制度设计可能是制定统一的非营利组织会计准则，包括基本

准则和具体准则，其中具体准则规范各类业务的会计政策和基本方法，包括不同行业的特殊业务，包括民间非营利组织的特殊业务，均可以以明确规定；各类事业单位（包括民间非营利组织）可以根据具体情况选择执行，各行业（或部门）可根据相应的行业特色，根据准则要求制定行业会计制度。鉴于财政管理对事业单位本身的特殊意义,可以制定相应的报告条例，严格规范其报出程序和基本格式，甚至包括报表项目和附注要求，对其会计结果进行统一性要求。

这里需要解决的一个问题是预算管理指标和会计核算指标的口径协调问题，在对财政资金严格监控的条件下，我们认为在一般会计资料基础上为财政预算管理提供特殊格式的报表是更为妥贴的解决方式。应当承认，会计有自身的理论框架和方法体系，对于特定的业务，应当允许事业单位在日常核算过程中适当的引入会计执业判断和会计估计，只要在制度中充分保障了这类会计行为和合理性，应当适度放宽限制。比如对于资产减值带来的财务风险，除了坏账准备之外，应该考虑其他资产的风险；再如，会计基础应采用权责发生制，在日常收入确认时，充分判断是否符合收入确认的条件，期末通过对报表调整反映某一会计期间资金的流入流出，满足预算管理信息的需要；再如关于折旧问题，事业单位不提折旧，资产的新旧程度、为事业单位服务的质量和能力就不能充分反映，这里提取折旧的方法可以灵活一些，对于通过列支取得的资产，一方面可以列支，对于这就可以通过设置辅助帐户处理，比如设置折旧科目和累计折旧两个科目，反映本期提取的折旧，前者计入借方，后者计入贷方，可以累积，资产存续期间，两个账户并存，资产转出注销时一并对冲，在资产负债表中，对累计的折旧数字在报表附注中说明即可。总之，只要会计业务处理的方法不影响财政资金的有效控制和管理，事业单位就可以合理采用。

三、对事业单位改革进程中财务管理的建议

市场经济的实质就是在一定规则约束下的市场主体的相互独立和产权清晰，在新公共财政与新公共管理主义的改革浪潮中，为了适应与促进市场经济的进一步发展，服务型政府已经成为了政府改革的必然趋势，这势必要强化政府在公共事务中的“市场化”地位，让其与市场经济的发展更加和谐与融洽。因而，加强自身的“市场化”地位也成为了改善作为完善政府职能而存在的事业单位的财务管理改革的一个必然趋势，为了更好的加强事业单位的“市场化”地位，主要应该从以下几个方面入手：

（一）继续深化事业单位财务管理体制改革。

计划经济体制下一刀切的财务管理体制已经很难再适应市场经济条件下的事业单位发展，我们应该继续深化事业单位的财务管理体制改革，增强其“市场化”地位。

1.继续完善事业单位的分类改革，确定不同的市场主体地位。

事业单位的存在具有历史特殊性，在市场经济发展的改革浪潮中，有加强“市场化”的趋势。但是，也并不是所有的事业单位都需要关注其资金使用的经济效益，所以，改革的首要目标是完善事业单位的分类改革，从而确立相应的财务管理目标。

具体来说，准政府类型和纯公益类事业单位财务管理的主要目标是追求财政资金使用效益的最大化，重点在资金使用上而非其资金盈利性；准公益性事业单位的目标是追求财政资金和社会资金使用的综合效益最大化，关注的重点除了资金使用以外还有财政资金与社会资金的保值、增值以及盈利；纯经营类的事业单位就应当与市场中的企业定位一致，追求的财务管理目标是盈利最大化，但其前提条件是其追逐盈利的过程中不能对公共服务和公共事业产生负的外部效应。

2.引入权责发生制，增强事业单位会计信息的财务决策权。

对于准政府类和纯公益类的事业单位，其主要定位还是在于其政府职能的实现，无需关注财政资金的盈利性，需要的相关信息比较少，所以可以仍然适用收付实现制的会计核算；对于纯经营性的事业单位而言，企业的市场地位需要更加全面和相关的会计信息来支持其财务决策的做出，因此应当引入权责发生制的会计核算体制，增强会计信息的决策有用性；准公益性事业单位的财务管理目标相对比较复杂，既要考虑财政资金的使用，又要兼顾社会资金的盈利性，单纯的用某一单一的会计核算体制都难以满足其财务要求。所以，相应的解决方法有两种：①严格区分事业单位的资金使用途径，对于公益性的资金使用，沿用收付实现制的会计核算体制，而对于经营性资金使用，引入权责发生制。

②对于难以具体区分资金使用的，在用收付实现制核算的基础上，再用权责发生制核算一遍，从而满足事业单位参与市场竞争的信息需求。

（二）进一步完善事业单位财务管理制度。

事业单位财务管理应从只注重财政资金的预算编制、预算执行和预算监督转到对单位全部资金的来源、使用以及所产生的经济效益和社会效益的全过程进行核算和监督：

1.加强综合预算管理。事业单位预算是根据各单位职责、工作任务和事业发展计划，编制的财务收支计划，反映单位资金收支、业务活动和事业发展的规模和方向，是部门预算编制的基础，也是单位财务工作的基本依据，所以各单位的预算外收入、经营收入也应全部纳入预算管理，编制综合预算，全面反映部门及所属单位预算内外资金收支状况，不得“坐收”、“坐支”。

2.深化和完善事业单位国库集中支付系统，运用国库集中支付系统软件对财政数据进行分析，加强财政与经济联系的分析，同时完善和利用各部门的财务软件系统对预算外、经营性资金全面剖析、把握资金的走向，关注资金的使用效率，发现问题，查找原因，提出对策，提高预、决算分析水平，更好地为领导决策服务。

3.加强事业单位的资产管理，防止国有资产流失。事业单位资产管理部门要会同有关部门做好固定资产产权登记、变动和纠纷的调处，尽可能地将经营性资产和非经营性资产区分开来，对单位资产的运作以及资产保值增值情况进行有效的审计监督，确保国有资产保值增值，防止国有资产流失。

（三）加大事业单位财务信息的透明度，增强对事业单位财务决策的外部监督事业单位虽然是作为政府职能的辅助部门存在，但是在“理性经济人”的假设前提下，事业单位与政府之间同样存在“委托—代理”关系。事业单位目标利益函数和政府的职能目标函数是存在差异的，在市场化改革的推动下，这种目标差异矛盾就变的更为明显与尖锐。而缺乏有效的外部监督更助长了事业单位财务“机会主义”行为，从而阻挠了政府职能目标的实现。

因此，适当的财务公开就像是引入一个有效的外部监督，一方面，加强公众对政府的信心，另一方面也可以约束事业单位的“机会主义”行为。

（四）强化事业单位财务人员的财务管理意识，提高财务人员的基本素质财务管理体制的完善是改观事业单位财务管理状况的必要前提，但是光有这个前提是远远不够的，财务人员的素质高低也起着一个决定性的作用。因而，要加强事业单位的财务管理水平的另一个重要方面就是加强事业单位的财务人员财务管理意识和专业水平。一方面，强化财务人员的财务管理意识，要让投资风险、筹资成本、资金的时间价值、经营收益等基本财务意思深入人心；另一方面，加强对已有财务人员的后续教育以及新进财务人员的专业水准把关，提升财务人员的专业素养。

【参考文献】

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第四篇：完善电子商务信用体系的思考

在网络经济迅速发展的今天，电子商务已深入到我们生活的方方面面，我国的电子商务进入了一个迅速发展的时期。但应该看到，信用体系的不健全已经成为制约电子商务进一步发展的瓶颈问题。

一、我国电子商务的发展及信用发展现状

据商务部不完全统计，2007年中国网商交易额突破13000亿元，而中国网商的数量也已经超过3000万。与电子商务快速增长和全球化的发展趋势对应的是交易的信用危机日显突出，虚假交易、合同诈骗、网上拍卖哄抬标的、侵犯消费者合法权益等各种违法违规行为屡屡发生，由此引发了我国电子商务，特别是B2C的全方位信用危机。许多网上购物者抱怨说不能按时收到所购商品，即使收到也是质量次等的、仿冒的、过期的甚至根本就不是自己原本想要购买的商品，却也无可奈何。假“工商银行(601398,股吧)”、假“云网”事件犹如当头棒喝，令人雾里看花，真假难辨。

据《中国电子商务诚信状况调查》显示，有23.5%的企业和26.34%的个人认为电子商务最让人担心的是诚信问题，具体表现在产品质量、售后服务及厂商信用得不到保障，安全性得不到保障以及网上提供的信息不可靠等，信用问题一直是困扰网络用户进行网上交易的最大问题。由此可见，信用危机已经成为电子商务发展中最大的瓶颈，要使我国电子商务健康、有序地发展，必须加快诚信方面的建设。

二、我国电子商务存在的主要问题

(1)社会信用体系建设还不完善。当前我国电子商务信用要过五大关：商业信用、银行信用、系统(设备和网络)信用、社会信用及司法信用。一方面，我国现有的信用体系建设为实现银行、税务、法律、保险等部门信息库共享。另一方面，目前我国企业信用数据的一个重要来源是专业的资信公司和信用评估机构建立的企业资信数据库，但由于信用评级还属于行业和个人行为，评级的中介机构、依据等都未得到法律认同，致使评级缺乏有效性和权威性。

(2)我国市场法制建设还不健全。在目前情况下，尤其是电子商务法律法规很不完善，缺乏明确的法律法规对电子商务进行规范，加大了电子商务活动的风险。虽然已颁布了《电子签名法》，但它只是在一个很浅的层面上对电子商务企业进行控制。由于对电子商务活动缺乏法律制约，一些交易者利用法律空白和漏洞从事网上欺诈活动，严重制约了电子商务的持续快速发展。

(3)行业自律尚未形成。我国信用系统严重滞后，还未建立起健全的诚信管理体系，缺乏有效的失信、违规行为监督惩罚机制，市场化运作模式虽已初露端倪，但运作存在不规范现象，未形成有效的行政管理机制，行业自律尚未形成。

(4)网络购物的虚拟性、技术上的特点都不可避免地导致买卖双方地位的不平等。电子商务所具有的远程性、记录的可更改性、主体的复杂性等自身特征，决定了其信用问题更加突出。一旦一方发生信用问题交易就会成为泡影，甚至导致另一方上当受骗。尤为严重的是一些不法之徒利用互联网、电子商务进行诈骗，严重干扰了电子商务的健康、良性发展。

(5)社会信用意识差。在我国信用评价和监管机制不健全的情况下，人们在交易过程中诚实守信的意识还很薄弱，因为人们的失信成本很低，甚至有时还不存在失信成本，这使得部分人越来越不诚实、不守信。

三、我国电子商务中信用体系的构建

解决电子商务中的诚信危机要从建立电子商务的信用体系人手。信用体系的建设是一项极其庞大而复杂的系统工程，必须由政府、行业、企业、消费者以及传媒各方通力合作，以道德为支撑，以法律为保障，采用科学的组织管理体系和先进的技术手段来实现。

1.建立完善的社会信用体系

电子商务作为一种新型的商务活动模式，它的每一次交易活动都要涉及到多方参与者，包括参与交易的双方，电子商务网站、第三方物流公司、银行、税务部门、工商、公安以及其他机构，每个参与者都要承担一定的信用责任。他们需要在一个完善的诚信环境下进行交易，但建设这种环境不是电子商务活动的某一参与者具有诚信意识就能解决的问题，这种诚信环境和机制需要社会各方共同长期努力才能营造出来。因此，我们应借鉴发达国家现行的相关立法，尽快出台《信用信息公开法》、《隐私权法》、(《消费信用保护法》等信用法律规范;同时建立相关信用管理机构，如行业诚信管理、信用中介机构管理、企业信用管理和消费信用管理等，并出台相关的法律法规。尤为重要的是，在法律执行过程中建立失信惩戒机制，对有不良信用记录的法人和自然人予以惩罚，加大失信行为的成本。

2.加强电子商务的法律法规的建设

市场经济是一种信用经济，一种法制经济，在电子商务模式下更应如此。因此，我们要不断完善现行的法律体系，如在《专利法》、《商标法))、《版权法》、《反不正当竞争法势、《公司法》、《票据法))等相

关法律法规的制定或修改过程中，充分考虑电子商务的特点，为电子商务发展创造良好的法制环境并留有发展的空间。另外，根据电子商务的环境和交易特点，建立电子交易法律和制度、电子支付制度、信用卡制度等。电子商务涉及的法律问题还很多，如电子商务下的税收问题、司法管辖权问题，知识产权保护问题、消费者权益保护问题等也应尽快解决。

3.加强电子商务行业自律

大力发挥社会中介组织和行业自律的作用，逐步健全电子商务的社会信用体系。在信用体系建设中，要大力发展以行业协会为主体和会员单位为基础的自律维权行业信用体系;以企业风险管理为基础的自我内控信用体系;以信用中介为主体和市场运行为基础的社会商务信用体系。加强电子商务行业自律，促进诚信经营遵守行业公约，恪守职业道德形成有效的诚信风险防控机制。中国电子商务协会是中国电子商务的行业组织，要制定各会员必须共同遵守的商业规则，切实保护消费者的权益。

4.加强电子商务技术的开发和应用

建立完善的电子商务信用体系，必须依靠高科技手段，必须不断加强网上安全认证技术的开发和应用，如数据挖掘技术的开发、信息安全技术的开发、信用系统数据平台建设、数据仓库的整合与数据采集(建立基于统一格式和智能化的数据仓库系统)。另外制订政府信用相关数据和信息的采集、交换和存储标准、电子签名、CA认证等服务体系，加快各级各部门政务信息电子化、网络化建设，建立完善电子政务技术平台，将为信用信息资源的整合和共享创造条件。特别强调的是要大力扶持社会化、专业化第三方信用中介机构。发达的第三方服务体系可以为中小企业电子商务系统的实际应用提供稳定和强有力的支持，使风险降到最低程度。首先交易双方向第三方获取认证，当双方在网上进行交易时，第三方信用服务企业(如CA中心)就会对交易双方进行资质验证，对交易各方的交易资料的传递进行加密，对交易过程进行监察，从而确保客户的交易是在安全、诚信的环境下进行的。

5.培养全社会的信用意识

提高社会的信用意识是根本问题，没有信用意识，没有信用文化，信用就不会深入人心，也就不会形成健康的市场机制和社会信用氛围。在电子商务的参与者中呼唤诚信，树立诚信观念、规则意识，使电子商务的参与者意识到，诚信是立身处世之本，是电子商务交易的基本要求，同时诚信、信用是一种财富，是一种不可替代的竞争力。也许欺骗、造假能带来短期利益，但随着时间的流逝，必将失信于民，失信于社会，也就无法获得长期、稳定的利益。

四、结束语

信用体系的建设任重丽道远，特别是电子商务信用体系的建立还有许多理论、技术，政策等多方面问题有待解决，需要在实践中不断探索。相信随着全社会诚信意识的加强，信用体系的不断完善，必将推动我国电子商务的快速发展。

第五篇：优化和完善我国地方税制体系的国际借鉴

优化和完善我国地方税制体系的国际借鉴

摘要我国地方税已经设立并运行多年，从运行的实践来看，地方税体系对促进地方经济持续、健康、快速发展发挥了重要作用。在新的地方税体系设计中，吸收和借鉴其他国家的经验，对建立符合我国国情的地方税体系具有重要意义。

关键词地方税制体系国际借鉴

一、当前我国地方税制结构上存在的主要问题

1994年之前，我国实行的是地方政府收支包干的财政体制，为推进市场经济体制的进一步发展，在1994年我国进行了以分税制为特征的财政体制改革，确立了地方税制结构。经过13年的实践，随着我国市场经济不断地发展，各级政府所承担的责任义务亦有较大的变化和日益规范的趋势，但由于地方税制的改革滞后，目前主要存在以下几个方面的问题：

1.地方税收收入规模与地方政府责任不相适应。相对于西方一些实行分税制的国家来说，我国地方政府承担的职能相对要多，不仅承担维持本地区机构运转所需经费，而且还要承担本地区经济、社会事业发展所需的资金，但地方税收收入规模不够。由于地方税收收入规模难以满足地方事权的需要，一些地方政府便通过征收基金、收缴费用等手段扩大收入来源，出现了不规范、不统一甚至不合法的收费现象，导致出现纳税人虽然在税收负担上相对较轻，但在综合税费负担上却较重的现象。

2.地方税制优化改革滞后。1994年分税制改革是在确保中央财政基础上进行的改革，后又于2002年将所得税划为共享税以确保中央财政的收入，但地方税体系的改革滞后，虽然提出了一系列修订老税种开征新税种的计划，但由于种种原因，除土地增值税在艰难中出台外，其他新税种均没有出台而老税种也没有得到及时修订，使一些适合地方税配制的税种没有及时完善起来，如《房产税暂行条例》和《城市房产税暂行条例》的合并，《城镇土地使用税暂行条例》的修订以及社会保障税、遗产税等随呼声很高但始终没有开征的税种。

3.税种划分及征管交叉影响了征管效率。我国实行的分税制是在确保中央财政前提下实施的，由于过多考虑确保中央财政，因此在税种划分及征管上出现一些混乱，如营业税、城市维护建设税、印花税，名义上划为地方税，但其中又按企业行政隶属关系、部门（行业）、行为或收入项目将一部分划为中央税，使划分标准较为繁杂混乱。企业所得税在分税制的初期，是按照多层标准来划分收入和征管，改为共享税后，又增加了按新老企业作为划分国地税征管的标准，征管交叉造成政策执行不统一，而由于在具体划分上存在“国简地繁”的问题，实际上是给地方税务机关在征管上和纳税人遵从上带来了极大不便。

4.税权过于统一。1994年的分税制改革是在政府职能尚未完全转变，中央与地方的事权尚不明确的条件下实施的，因而在税权的划分上偏重于强调中央财政的宏观调控能力。虽然根据我国宪法规定，省、自治区、直辖市的人大及其常委会在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性税收法规。但在实际操作中，仅将制定房产税、城镇土地使用税、车船使用税等税种的实施细则的权力下放给地方，但实际上，地方税的法规制定权、解释权、税目税率调整权以及减免税权等仍集中在中央。地方税权受到限制，致使地方“费挤税”现象严重，分配秩序十分混乱。

5.各级政府的职能确定没有法律化。一些市场经济发达国家首先是以法律形式对中央与地方政府的事权加以规范，然后在此基础上确立中央税和地方税的有关收入规模等一系列问题。但我国进行分税制改革时，也正是我国向市场经济过度转型时期，法制化建设也在逐步的探索推进，在此情况下，中央政府与各级地方政府的事权就难以在短期内以法律形式去规范，使分税制效能没有达到最大，也严重影响了地方税制功能的发挥。

二、国外地方税体系的基本情况

在分析我国地方税体系现状的基础上，借鉴一些国家建立地方税体系的经验和教训，有利于我国地方税体系的建立和完善。国外许多地域辽阔的国家都采用分税制的财政管理体制，相应地建立了地方税体系。但是，每个国家的具体做法又不尽相同，体现出地方税体系多样性发展的特点。尽管如此，我们仍然可以归纳出一些基本一致的特征。

1.税权划分的几种类型。税权决定地方税体系存在的基本状态，因而税权划分的方式十分重要。由于各国的历史发展、文化传统、政治体制和经济制度差别很大，各国的税权划分也各不相同，一般将各国税权划分现状分为3种类型。（1）税权分散型。多见于典型的联邦制国家，中央和地方各自分别管理各自的税收，地方政府在税收上拥有相对独立的各种税权，包括税收立法权、税法解释权、税收执法权和税收司法权。（2）税权集中型。多见于面积不大、政治经济体制相对简单的单一制国家，由中央政府集中税收管理权限，中央统一实行税收立法，决定税种的开征和停征，规定地方税的征收制度，全国各税的征收由中央统一管理。（3）税权分散与集中结合型。多见于在历史上曾集中税权、经改革后一定程度分权的国家。

2.地方税制结构的主要形式。地方税制结构是指地方税的构成状况，也是一个国家税制结构的重要组成部分。据世界银行的专家分析，世界各国除了关税一律归中央、财产税基本归地方外，其他税种的归属千差万别。一般情况下，实施所得税分享的国家比较多，地方税的税种比较多，地方税收收入比较少。

国家之间地方税结构没有完全雷同的，各国建设地方税考虑收支平衡多，考虑税收功能作用少，有很大的灵活性，甚至是随意性。下面列举几个典型国家的实例。

（1）美国的地方税制结构。美国实行联邦政体，地方有较大的税权。州政府征收的主要税种有：个人所得税、公司税、销售税、薪给税、财产税、遗产及赠与税等，一般以销售税为主。地方政府征收的税种有个人所得税、公司税、财产税、遗产及赠与税等，一般以财产税为主。

（2）日本的地方税制结构。日本都道府县税有15个税种，主要包括都道府县民税、事业税、不动产税、汽车购置税、轻油交易税、香烟税、娱乐设施使用税、特别地方消费税、水利获益税等。市町村税有17个税种，主要包括市町村民税、固定资产税、特别土地保有税、事业所得税、市町村香烟税、矿产税、温泉入浴税、城市规划税、宅地开发税和国民健康保险税等。

3.地方税收收入规模比较。合理确定地方税收收入规模是实行分级财政管理的基础，也是地方政府正常履行职能的基本财力保障。无论是否实行分税制的国家，都在保证中央政府集中大部分税收收入的前提下，赋予地方税收收入达到一定的规模，并妥善处理好这一重要的分配关系。以上情况表明，多数国家的中央税收收入占大头，地方税收收入规模都比较小，在税收收入中的比重也比较低。当地方税收收入不能满足地方政府履行职能的需要时，中央政府通过转移支付的方式给予资金支持。

三、优化和完善我国地方税制结构的构想

根据我国国情和实行分税制中存在的主要问题，对比国外分税制实践当中的一些经验，我们认为在今后改革优化地方税制中应考虑以下一些原则和税种的设立征管。

1.基本原则。（1）在税权划分上应以中央集权为主，适度分权地方。从我国的具体情况来看，我国是单一制的集权国家，各地自然条件及经济发展水平很不平衡，财政能力和税源情况也有很大差别，且处于向市场经济转轨的关键时期。因此客观上不仅要求中央宏观调控要有主动权，在税权上更要确保相当的集中度，以利于在全国范围内实现公平税负，消除地方之间税收的恶性竞争和攀比。（2）在税种划分结构上应选择共享税形式，将主体税种共享化。国际上选择共享税的国家，一般是中央政府和地方政府都要承担相当的义务和责任，其公共支出都达到一定的规模。我国的中央政府和各级地方政府要承担相当的义务和责任，选择共享税方式能确保中央政府的财政，也能使地方政府的财政得到基本保障，是符合我国国情的。（3）在地方税种设置上要考虑我国的征管水平及世界税制改革倾向。一些分税制国家在税种设置上根据补偿性、收益对称性及征税对象流动性等原则设置税种，并将其划归地方税，税种设置繁多复杂。（4）征管上采取较灵活的措施以提高效率节约成本。目前世界上施行分税制的国家，很少是理论上完全彻底的分税制，特别是从征管上看，国税（中央）机构征收地方税或地方税务机构征收国税都有例可鉴，其目的就是提高效率节约成本。

2.具体税种配置选择及征管分析。对我国地方税制的总体构想：以共享税为基本保障，同时以1~2个主要税种进一步充实，再以多个税种辅助调节，在税权上以中央集权为主，并在管理权上适当分享一定的权限，使地方税具有一定的灵活性和适应性。具体阐述如下：

（1）选择共享税种确定弹性分配比例。在中短期内，应确定以增值税、企业所得税、个人所得税为共享税种。这3个税种的基本特征有两点：一是税源充裕，收入规模较大，能够成为财政收入的主要支撑。二是征税范围广泛，税基较宽，覆盖面涉及国民经济的各个领域，能成为政府宏观调控的重要手段。从长期看，应将增值税转化为中央税，而将社会保障税（未开征）纳入共享税。在征收上，增值税、企业所得税应由国税局征收，而个人所得税则有地方税务局征收。

（2）优化已开征的地方税种。营业税。特点是收入规模较大且具有一定的稳定性，目前是地方税制中比重最大的税种，因营业税税源是否充盈在一定程度上和当地政府的扶持培养有直接的关系，因此是适合作为地方税主要税种的。城市维护建设税。这是行为目的类型的税，应改依附为独立，覆盖内外资企业，同时将基础设施费、绿化费等地方性规费纳入城市维护建设税，作为地方税的主要税种之一。教育费附加。这也是行为目的类型的税，应改依附为独立，覆盖内外资企业、覆盖城乡，同时将农村教育附加费、人民教育基金等纳入教育税，以加快“费改税”的步伐。房产税、城镇土地使用税、城市房地产税（外资）。这是属于财产税性质的税种，税源稳定，是最适宜的地方税种。印花税。印花税是我国最古老的税种之一，也是我国唯一的一个三自纳税税种。该税税额低覆盖面广，可适当扩大计税凭证的范围，并提升已贴花合同的法律地位。车船使用税、车船使用牌照税（外）。这也是行为目的类型的税，其改革方向应是将内外资车船税合并，其单位税额或税率应全国统一。耕地占用税。耕地占用税已开始进行较大的改革，并将逐步划归地方税务局征收。契税。目前归属财政口子征收。由于契税这个税种是对承受方征收，因此在正常的房地产市场中对调节商品房买卖有一定作用，因此这个税种暂时应继续保留，将来可和物业税进行统一的改革考虑。

（3）取消的税种。目前已经取消或暂停的税种有筵席税、固定资产投资方向调节税和屠宰税。从实践看，土地增值税的实际效果并不大，建议取消，可和将来的物业税通盘考虑。

四、其他改革问题

1.政府职能规范问题。各级政府职能的规范是保障分税制财政实施的重要内容，把中央政府和各级地方政府承担的责任义务用法律形式规范起来，在这个前提下国家的税制才能不断优化充分发挥其应有的功能。

2.转移支出问题。政府间转移支付制度不是税收制度的内容，但却是实行分税制财政体制的重要组成部分，在实行分税制财政体制改革后，我国于1995年建立了《过渡期财政转移支付办法》，在我国多年的分税制实践中，对于加强中央政府的宏观调控能力，促进欠发达地区社会经济的发展、改善财政支出结构、提高资源配置效率、实现全国公共服务水平的均等化等方面发挥了一定的积极作用。但是从实践中看，我国的政府间转移支付制度在计算方法上、转移支付制度结构上、模式上以及运行机制上等还存在一定的缺陷、不规范等问题，因此需要加快立法规范的推进。

3.社会筹资问题。社会筹资从一定角度看，是公共财政的一种补充。如果说公共财政的功能是政府弥补市场之不足，那么社会资金则是对市场和政府社会发展投入的补充。国际上把这些社会资金统称为民间捐赠，发达国家一般均建有完善的民间捐赠体系和相应的政府，在一定程度上可以弥补政府特别是地方政府公共财政之不足。经过多年的市场经济发展，我国目前已经具有了建立民间捐赠体系的经济基础，因此要积极研究，推进民间捐赠体系的建立，作为各级尤其是地方财政的一种补充。

参考文献

[1]韩丽华.探讨最优税制结构选择完善地方税体系建设.税务研究，2000（12）.[2]吴旭东主编.税收管理.中国人民大学出版社，2001年第1版.