房产税开征与我国土地国有制度问题分析

第一篇：房产税开征与我国土地国有制度问题分析

房产税开征与我国土地国有制度问题分析

房产税，又称房屋税、物业税，是国家以房产作为课税对象向产权所有人或者使用人征收的一种财产税。对房产征税的目的是运用税收杠杆，加强对房产的管理，提高房产使用效率，控制固定资产投资规模和配合国家房产政策的调整，合理调节房产所有人和经营人的收入。从世界各国征收房产税的情况来看，大部分都是建立在房地合一，对房地都拥有所有权基础上的，我国商品房所占土地属于国家所有，房主只拥有70年的土地使用权，而其他商业用地、工业用地的使用年限则更短。于是，在土地国有的法律制度下，再交房产税是否重复征税就成了经济学家、法律人士经常讨论的话题。在此，笔者就这一问题谈谈自己的看法。

先谈谈我国现行的土地所有权和国有土地使用权制度，由于我国实行的是土地使用权有偿出让制度，按照《宪法》规定，只有国家或农村集体才拥有土地所有权，老百姓只拥有土地使用权，国有土地使用权简单说就是依法使用国家所有土地的权利。国有土地使用权的主体非常广泛，任何单位和个人，包括境外的企事业单位和个人，符合依法使用中国国有土地条件的，都可以成为中国的国有土地使用者。国家作为国有土地所有者并不直接使用土地，而是由具体单位和个人来使用。按照土地用途不同、使用期限也不相同，最高年限按下列用途确定：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年。国有土地使用权具有重大意义，国家作为国有土地所有者并不直接使用土地，而是由具体单位和个人来使用，国有土地的收益权能一部分由土地使用者实现，一部分由国家通过收取土地使用税(费)和土地使用权有偿出让的形式来实现。

征收房产税是否与现在的国有土地所有权制度有冲突，笔者的态度是否定的，主要从土地产权制度和土地出让金两个方面谈起。

一、土地公有制不是中国征收房产税的法理障碍

首先，房地产产权是一个权利束，或者说是一个权利集合，其中包括拥有、使用、收益、处置、开发、转让等多种权利。土地的公有制表明国家对土地享有所有权，公民、法人或其他组织只享有使用权。虽然我国仅承认对土地在一定期限内的有限使用权，但不可否认，“土地使用权”本身就是一项具有财产性的权利。《物权法》规定国家保护权利者的物权，其中包括“用益物权”，而“建设用地使用权”就属于“用益物权”的一种。房屋折旧后房价却高了，其中的收益就是土地使用权带来的，因此“土地使用权”可以看作一项有财产属性的权利并可以带来收益，在法律上它有明确归属，可以成为征税的对象。

其次，从整个税法体系看，不仅土地使用权人，连土地的承典人(如契税)、不动产的实际占用人(耕地占用税)，也可以成为纳税人。因此，能从财产中收益，就能成为纳税人。拥有土地所有权不能成为构成纳税主体的要件。所以，房产税是对拥有房地产所有权的所有人或占有人征收，一般依据房地产的存在形态――土地、房产或房地合一的不动产来设置，而不完全根据土地的产权是否属于纳税人来设置。

再次，从国外的立法及司法实践来看，土地公有制国家和地区仍然可以开征房地产税。如新加坡、以色列等，虽然也是土地公有制，但是仍然开征具有房地产税性质的“差饷”和“财产税”，使得土地增值的收益能够用于公共物品和公共服务的提供。

应当指出，国外征收房产税，也大多用于城市建设维护和社区服务，与土地所有权无关。如英国的房产，大量是带地权的别墅，称为Freehold，也有不带地权的，土地是租的，如公寓的套房往往是Leasehold，但使用权产权人一样要按期交房地产税。因此从本质上说，房地产税并不是对所有权征税，而是对房地产实际占用和受益人按占用时间征税，这样一来，其与我国国有土地使用权制度就不存在矛盾。同时，我国目前的居民住宅产权，名义上是50年或70年，实际上到期政府是否真正无偿收回在操作和实践上还存在很大的未知性。危旧房屋损毁或拆迁补偿时无论土地已使用多少年，还是会给予70年产权。二手房交易、房屋拆迁也从未按土地使用剩余年限论价。

二、土地出让金与房产税并不冲突

从性质上分析房产税和土地出让金，也就是地租和税收之间的区别。土地出让金是获得土地使用权时支付的市场价格，是租金的一种形式。地租是土地使用者向土地所有者支付的。我国大陆地区的土地出让制度借鉴了香港地区的批租制。香港除了从开发商一次性收取土地出让金，还每年向房屋的所有人收取租金，按照土地应课差饷租值(评估值)的3％缴纳。房产税作为税收的一种，是国家凭借政治权力，按照法律规定，对不动产部分收益强制无偿征收。土地的价值增长一部分来自土地所有人和使用人的私人投资，还有一部分是社会提供的公共服务和基础设施及经济发展法律变革等外在因素导致的。这些外部因素带来的土地增值应属于公共收益，应由政府公共部门代表社会通过税费的形式获得，用于收入再分配和公共物品及服务的提供。另外，按使用者付费的原则，土地和房屋的所有者或使用者都应为社会提供的公共物品和服务如教育、医疗、基础设施付费，房产税是与收益相匹配的收益税。从这里可以看出，土地出让金和房产税是完全不同的概念，不是重复征收。由于土地出让金和房产税都是交给国家的，所以有观点认为土地出让金和房产税有重复征收之嫌，但从本质上讲，土地出让金是地租，而房产税则是对使用收益征收的税。

当然，笔者并不否认目前的土地使用制度会对房产税的全面开征造成影响：一是目前我国城镇居民的70年土地使用权就像当初农民的30年承包权一样，在法律上和操作中还是一个模糊的概念。实际上，立法者已经注意到这一问题，故在2007年的《物权法》中明确，住宅用地70年到期自动延期，但到期后是否交纳出让金、交纳多少并不明确。实际上，出让金的多少直接影响到房产税的税率及征收范围，比如说，当前过高的土地出让金使政府无法下决心来征收高额的房产税，或者说如果征收高额的房产税就会导致土地出让价格的下降；二是我国目前是二元的土地所有制度，即城市土地属于国家，农村土地属于农村集体，由于我国城市的快速扩张，两类土地的使用功能几乎没有区别，但价格相差极大，如果房产税全面开征对公平税负则提出难以解决的课题。

最后，无论是在土地公有制的情况下征收房产税，还是土地出让金与房产税同时存在，都不是我国特有的，世界上已有成功实行、良好运作的先例，故房产税的开征与我国的土地使用权制度并不冲突，只是我国目前的土地所有权制度和使用权制度需要进一步完善，为今后房产税的全面征收铺平道路。

李求军／责任编辑

第二篇：美国陪审团制度与我国人民陪审员制度比较研究

美国陪审团制度与我国人民陪审员制度比较研究

摘要:中美两国的司法制度中都有陪审制度，美国施行的是以陪审团为主的陪审制度，而中国施行的则是人民陪审员为主的陪审制度。两者都是通过允许非法律工作者参与到案件的审理中并对审判结果产生一定效力，以实现对案件审理的公开化合透明化。但其实二者存在着很大的差异，不仅体现在程序上，更体现在其深层的法律思想中。本文通过对中美两国陪审制度的具体比较，提出美国陪审团制度中值得中国借鉴的部分，借此来更好的完善我国的陪审制度。

关键词:陪审团 人民陪审员 司法民主

陪审制度是指国家的司法机关在审判案件时选拔不具备法律专业知识的普通公众参与审判的制度，在我国叫做人民陪审员，而在英美等国家则被称为陪审团制度。作为一项有着重要作用的司法制度，陪审团制度在英美法系国家极具特色，它是司法民主化影响最深远和历史最悠久的一种模式。[1]英美法系中的陪审团制度，则是指特定人数的有选举权的公民参与决定是否起诉嫌犯、并对案件作出判决的陪审制度。而我国的人民陪审员制度是指法院中非职业法官参与审判，与职业法官共同组成合议庭来审判案件的司法制度。单从字面上看，这是两种截然不同的制度。

一、美国陪审团制度概述

1.陪审团成员的选择

依据美国法律规定，要满足以下条件才能担任陪审员：首先必须是美国公民；通常最低年龄满18岁，没有最高年龄方面的限制；于某一司法区域达到一定居住年限；精通英语能流利表达；要具有能够完成陪审团工作的身体和智力水平；目前没有被指控可能判处一年以上监禁刑。凡是被指控或正在服刑判有一年以上监禁的没有担任陪审员的资格。若刑满释放或有罪判决被撤销则可以重新获得担任陪审员的资格。另外，在美国的传统中，法官、教师、医生、政府官员是不能担任陪审员的，一旦就任这些职务，就要免去陪审员资格。

在“预先资格审查制度”中，联邦法院的法官对候审陪审员进行大量提问，以此来确信未来的陪审员是否对某些问题持有偏见，是否必须“有因”而被排除。1

在大多数的州法院，律师为了把握案件大的胜算机会，充分运用预先审查的权力试图找到更偏向于他们的陪审员。检察官和辩护律师不仅拥有此“有因否决权”，还拥有“无因否决权”即不需要提供任何理由排除某陪审员。12 名陪审员确定后，还需选择几名候补陪审员，候补人员也要出庭，代替因故不能履行职责的陪审员。

2.对陪审团的保障和制约

（1）法律保障。美国对民主的关注程度极高，这一点在司法制度上也有所体现，在美国的宪法直接规定了一些涉及公民人权和自由的诉讼行为，为公民的诉讼权利提供了宪法保障。在“权利法案”中，即宪法修正案前10条中，有概括性的表述。另外，对陪审员的资格的保护，美国国会在1994年颁布的《美国法典》第28编第1862条中明确规定：法院不得“以种族、肤色、宗教信仰、性别、国籍或经济地位为由，剥夺公民作为陪审员的资格。”

（2）权力制约。美国的陪审团虽然拥有整个事实认定权，但是，在权力行使的过程中也要受到一定的制约。陪审团成员在庭审过程中要被隔离，防止外界因素干扰陪审团的判断，直到庭审结束。陪审员在庭审中不能相互讨论，未经法官允许不能擅自离开法庭。陪审团的评议内容是对外界绝对保密的，哪怕判决生效后也不能将其过程泄露出去，否则等待他的将是法律的制裁。联邦最高法院在一系列判决中强调：“联邦诉讼程序中，陪审团作出的裁决必须是全体成员一致通过的。”[2]这又被称为“一致同意原则”。这一原则在于规范陪审团的裁决权并保护当事人接受陪审团审判的权利。

二、中国人民陪审员制度概述

1.我国人民陪审员的选任及权力

根据《人民法院组织法》第35条至37条的规定，有选举权和被选举权的年满23岁的公民可以被选举为人民陪审员，但是被剥夺过政治权利的人除外；人民陪审员在人民法院执行职务期间，是其所参加的审判庭的组成人员,同审判员有同等权利；人民陪审员必须按人民法院通知的时间到人民法院执行职务；人民陪审员在执行职务期间，由原工作单位照付工资；没有工资收人的，由人民法院给以适当的补助。[3]人民陪审员的名额“由基层人民法院根据审判案件的需要，提请同级人民代表大会常务委员会确定。”“符合担任人民陪审员条件的公民，可

申请，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查，并由基层人民法院院长提出人民陪审员人选，提请同级人民代表大会常务委员会任命。”[4]

《人民法院组织法》第三十八条第二款规定：“人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加审判庭的组成人员，同审判员享有同等的权利。”法律规定在有人民陪审员参加的合议庭的案件审理中，人民陪审员有权在评议笔录、法庭笔录及判决书等法律文书上署名，以对本次陪审活动负责。但是此项规定过于笼统以至于使人民陪审员无法行使实际权力其作用也被大大削弱。

2.我国人民陪审员制度的现状

“只陪不审”是我国人民陪审员制度如今面临的最大问题。我国法律对于人民陪审员的职责规定过于笼统不利于人民陪审员权力的行使。审判员与陪审员共同组成合议庭，陪审员的法律地位是跟审判员平等的，对案件进行评议时，陪审员有权提出自己对案件的处理意见。但是，非法律专业人员对案件的法律层面的认知有限，对案件提出意见也仅限于对事实认定环节的讨论，在此过程中，与法官地位的悬殊，往往导致陪审员起不到应有的作用，一味的服从法官的意见。[5]而且，我国人民法律责任意识淡薄，对于担任人民陪审员一职不够重视，很多人并不去积极行使自己的权力，反而消极被动的接受。在庭审时不认真倾听，在合议庭合议时，因为与法官专业差距过大，不敢提出自己的意见。而且，在我国法律规定中，如果合议庭陪审员有不同的意见，也只是将其意见记录下来，并不具有决定性作用，因此，这也就造成了我国人民陪审员制度是“形式上的合议制，实质上的独任制”。

三、陪审团制度与人民陪审员制度的对比

1.陪审人员的选任条件与选任形式不同

根据我国有关规定，公民担任人民陪审员，应该符合的条件是拥护中华人民共和国宪法、年满二十三周岁、品行良好、公道正派、身体健康。要具有大学专科以上文化程度。同时也要符合一些禁止性规定，例如人民代表大会常务委员会的组成人员、人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和职业律师等人员，不得担任人民陪审员；因犯罪受过刑事处罚的、被开除公职的人员不得担任陪审员。[6]而人民陪审员的选拔方式主要有由其所在基层人民法院会同同级人民征服司法行政机关进行审查，并由基层人民法院院长提出人民陪审员的人选，提请同级人民代表大会常务委员会任命。

根据美国的相关法律规定，应当符合的条件是必须是美国公民、必须居住在案件审理的辖区之内、必须达到一个基本年龄，各州的规定不同，范围一般是十八岁至二十五岁之间。其禁止性规定是曾经被定过重罪的人；聋、盲人；没有阅读或书写能力的人；拒绝宣誓、承诺或宣告所说的一切都是事实的人；对美国不忠的人；身体或精神上有缺陷的人、且这种缺陷在其本人被选为陪审员时已经证实会阻碍其行使正常的职能；不懂英语的人不得担任陪审员。[7]而在美国，陪审员的名单一般是从选举者的名单、驾驶执照的登记者的名单中产生的，也可以从其他时间更新的涉及面更广的名单中选择产生，只要根据这些名单，就能从社会中全面而公正地产生陪审员了。被选出的人还要通过法官或者律师的筛选，符合了上述的条件，才能真正成为陪审团的一员。

2.陪审员的权力义务不同

在中国，陪审员和法官一样，必须实行和法官一样的回避制度、审判权限、合议制度以及奖惩等方面的规定，这是基于我国实行的是混合式的审判模式导致的，陪审员在审判过程中时与法官一同参与审判案件，也即所谓的参审制。人民陪审员的权利也基本与法官的相同，即阅读卷宗和参与调查案情；参加案件的庭审；参与合议庭评议案件；参加有关法律知识和审判业务知识的培训等权利。而义务方面，人民陪审员要做到的是遵纪守法；学习、宣传法律；按时参加陪审；严守国家秘密和审判秘密等相关义务。

在美国，有大陪审团和小陪审团之分。大陪审团主要用于刑事诉讼程序中，其性质相当于检察院，经常是由案发所在地的23位普通公民组成，它的功能主要是在法院正式立案之前，传唤与案件有关的人证和物证，从而对有争议的重大案件决定是否立案起诉。大陪审团在作出裁决以后就自动解散，由检察官接手办案。小陪审团，又称为审判陪审团，其参加联邦法院或州法院对刑、民事等案件的初审。其在刑事案件中的权利是审查证据，听取辩论，并就被告人是否有罪的事实问题作出裁断；在民事案件中则是对被告是否构成侵权作出裁决。如果陪审团裁决无罪或者不构成侵权，则被告人或被告就当庭释放；但如果陪审团裁定有

罪或者构成了侵权，则再由法官进行法律判决，科以惩罚。美国的陪审团通常都只会对事实部分进行认定，而法律的适用问题，则是专业法官的工作。

3.保障机制不同

美国陪审员可以获得每天10美元到25美元的报酬，还可以报销其它实际开销，如停车费、交通费、饮食费等。有些州通过立法禁止雇主因为雇员参加陪审团服务而对雇员进行惩罚，并不得因此减少工资。但是由于陪审团的队伍庞大，一案一选因此而产生的财政开支也是庞大的，这直接导致了诉讼成本的增加。我国的陪审员补助经费少从而节省了诉讼成本。从形式上来看这是中国人民陪审制的优点，但是这是以牺牲客观公正为代价的。

另外，美国的陪审团评议过程是绝对隔离而保密的，从而保证了陪审团独立的声音而不为外界左右。对违反规定将评议内容泄露出去的将获得最高三年的监禁。我国虽然也规定“人民陪审员参加审判活动，应当遵守法官履行职责的规定，保守审判秘密、注重司法礼仪、维护司法形象。”但是没有对违法行为规定相应的事后惩罚机制。[8]

4.对诉讼结果的影响不同

美国宪法修正案第七条对陪审团事实认定的效力加以肯定：“案情事实经陪审团审定后，除非依照习惯法的规则，合众国的任何法院不得再行审理。”这种结果不仅一审法院的法官不能更改或否定，即便是二审法院或上诉审法院，也不得改变。因此，可以说陪审团的裁决是神圣的。在陪审团团长对事实裁决结果宣布的那一刻，全场包括法官都屏住呼吸，其场面可谓扣人心弦。而我国陪审员与法官组成合议庭，往往遭到职业法官的专业性冲击，而丧失自己的立场。事实认定、法律适用也都是听从法官的观点，其中陪审员没有真正发挥应有的作用。

四、结论

和有着悠久渊源陪审制度发展历史的西方相比，中国陪审制度的完善程度及现代化水准与他们有一定的差距的。但是由于全球化的加剧和我国司法的不断改革发展，中国的法制建设正在吸收西方的先进经验。中国可以在一定程度上引进陪审团制度，将其作为人民陪审员制度的延伸和发展。陪审团制度可以扩大群众参与范围，更好地体现司法民主、实现民主监督，应该是我国陪审制度改革的发展方向。人民陪审团总体上符合陪审制度的改革目标和发展方向，这对于我国陪

审制度的完善，具有积极的参考意义。

同时，就陪审制度的改革与完善对中国陪审制度的影响来说，在法源不同的法系条件下，借鉴西方发达国家的先进经验虽然重要，但要立足中国社会的现实条件，认真且专业的分析国情，切实能够根据需要做出适当的变更以适应我国的法治环境。因此，陪审制度在中国的开展应谨慎进行。这是由于中国法制所处的特定历史阶段和现实条件所决定的。

不论是英美法系的陪审团制度，亦或是我国的人民陪审员制度的产生初衷都是为了让广大人民群众参与到诉讼审判中去，给所有非司法体系中的百姓一个发表自己言论的平台，以自己切身的感受对案件进行把握和判断，从而做出最符合社会伦理和道德的判决，最为广泛地保护公民的基本权利。

参考文献：

[1] 郭道晖.公民权与公民社会[J].法学研究.2006(01)

[2] Andres v.United States,333 U.S.740(1984);Duncan v.Louisiana,391U.S.145(1967).[3] 汤维建.《外国民事诉讼法学研究》[M].中国人民大学出版社.2007

[4] 吕洪民.《中国陪审制度的困境与重生》[D]，吉林大学博士论文.2011

[5] 吴斯.《人民陪审制度的困境与出路》[D]，西南政法大学硕士论文.2011

[6] 杨岩.中美陪审制度中陪审员机制比较研究——兼议我国人民陪审员机制之完善[J].潍坊学院学报.2009(05)

[7] 陈思.切实抓好陪审员制度实施的保障工作[N].人民法院报.2007(004)

[8] 李瑞霞,张晓红.浅谈我国的陪审制度[J].研究生法学.2004(02)

第三篇：西方陪审制度与我国人民法院审判制度的比较分析

西方陪审制度与我国人民法院审判制度的比较分析

摘要

陪审制是当今世界法治国家司法制度中重要的组成部分，在英美法系与大陆法系国家分别表现为不同的形式。我国的人民陪审员制度与西方陪审制存在着较大差异。本文从产生背景、组织制度、法律地位与功能等方面对二者进行比较研究，并在此基础上对如何完善我国的人民陪审员制度提出了一些思路。

关键词

西方陪审制

人民陪审员

中西比较

陪审制是一项历史悠久的法律制度，是当今世界法治国家司法制度的重要组成部分。陪审制有两种表现形式，在西方英美法系国家表现为陪审团制，在大陆法系则表现为参审制。我国的人民陪审员制度名为“陪审”，究其实质则应当属于参审制，它与西方陪审制之间还存在种种差异。分析和认识这些差异将有助于我们理解中西司法制度的异同，并将为进一步完善我国的人民陪审制提供有益的思路。

一、人民陪审员制与西方陪审制的差异比较

１．建立背景的差异。

从历史角度考察，西方陪审团制度最早产生于１２世纪的英国。１７世纪初，该制度发展到了美国，大陪审团制度在北美得以确立，并作为当地居民的代表，在审判中与王室代表抗争，成为美国殖民地人民对抗英国统治的工具。从此陪审团制度扎根美国，至今已有几百年的发展历史，早已被美国民众所认可和接受。相比之下，我国人民陪审员制度的历史要短得多。清末时期，沈家本主张效法西方实行陪审制，其后的《大清刑事民事诉讼法》与武汉国民政府的《参审陪审条例》中都有陪审制的相关规定，但都因历史原因未能实施。

30年代初到40年代末，人民陪审员制度在革命根据地、解放区得到实行。建国以后，我国效法前苏联的审判制度，正式实行人民陪审员制度。可见，我国人民陪审员制度最早是效法西方的产物，历史根基较为薄弱。人民陪审员制度产生后，与西方陪审制度相比，又经历了完全不同的成长环境和历程。西方陪审制是民主、人权的象征，成长在三权分立的民主政治环境中，个人主义和自由民主是其坚实的文化基础。一方面，该制度在维护民主、保护人权、保障司法公正等方面起到了重要的作用，因而获得了美国民众的认可；另一方面，美国民众的认可又反过来为之提供了进一步发展的动力。而我国是一个封建传统根深蒂固的国家，整个社会官本位思想严重，权利意识、民主意识缺乏，从实践的情况看，人民陪审员制度的政治功能甚至超过了司法功能。

2．法律地位的差异。

西方陪审制度的法律基础比较深厚。在美国，陪审制的法律地位首先体现在宪法的规定上。《美国宪法》第三条、第六条修正案、第七条修正案都为陪审制度提供了宪法依据。接受陪审团审判是美国公民的一项宪法性权利。除宪法外，《美国联邦刑事诉讼规则》《美国律师协会陪审团标准》《联邦陪审团选拔法》等法律规定也为陪审制度提供了法律依据。另外，各州的法律中也有陪审制的相关规范。人民陪审员制度在我国法律上的地位经历了一些起伏。建国以后，１９５４年的《中华人民共和国宪法》最早对人民陪审员制度作出了规定，使其成为一项宪法性的基本制度。根据１９５４年的宪法，随后的《共同纲领》和《中华人民共和国法院组织法》也对人民陪审员制度作出了规定和重申。可以说，５０年代是我国人民陪审员制度法律地位上的黄金时期。“文革”时期，国家法律体系瘫痪，人民陪审员制度被取消。“文革”结束后，１９７８年《宪法》、１９７９年《人民法院组织法》《刑事诉讼法》以及１９８２年的《民事诉讼法》，又重新规定了人民陪审员制度。遗憾的是，１９８２年的宪法又再次取消了人民陪审员制度，从此该制度丧失了其宪法地位。目前，我国人民陪审员制度的法律依据主要是《人民法院组织法》《刑事诉讼法》中的相关规定。3.功能作用的差异。

我国人民陪审员制度与西方陪审团制主要的区别在于职能行使方面。西方国家的陪审团制度采用陪审团与法官分权结构，法官负责就法律问题作出裁决，陪审团则具有独立的认定案件事实的职能，即独立地对案件事实问题进行裁决。而我国的人民陪审员制度，人民陪审员除不得担任审判长外，可以与职业法官共同组成合议庭，与职业法官享有同等的审判权，既有权认定案件事实，又有权决定如何适用法律。但是，与此同时，受专业知识、地位等因素的限制，人民陪审员的独立性较差，审判中往往受职业法官意见左右，难以发挥实质性的作用。除此之外，中国国情下的人民陪审员制度除了具有重要的司法功能外，还具有很强的政治功能。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中指出：“以保证司法公正为目标，逐步推进司法体制改革，形成权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制，为全社会实现公平和正义提供法制保障。”人民陪审员的政治功能就在于使民众参与司法过程，增强司法民主性。正如最高法院院长肖扬所说的那样，陪审制度是“社会主义民主政治的新发展”。

4.审理案件表现方式不同

我国人民陪审员在法庭内是和法官并排坐在一起的，在庭审中有发问的权利，而且人民陪审员通过提问才能使当事人和现场观众的耳朵听到人民陪审员的声音，了解人民陪审员的作用，同时也可以在庭上记录，帮助自己整理提问思路。而英美法系的陪审员并不是和法官并排坐在审判席上的，他们静坐在专门的陪审区域，而且在庭上一般不发问，不能记录，只安静地聆听。常被称为是“沉默”的陪审团。

5.陪审员人数规定不同

前文所述，英美法系的陪审人数一次案件审理一般6 人，或12 人，最多可达到23 人。英美法系国家的陪审员的人数可以组成一个小团队，集体审理案件，集体作出决策。而我国的人民陪审员在一个案件的审理上，人数规模和英美国家相比显然比较小，通常三人组成合议庭，由一位人民陪审员和两位法官组成，或者两位人民陪审员和一位法官组成。人民陪审员只代表个人身份发表个人评审意见。

6.裁决原则不同

英美法系的陪审团过去一般要求12 位陪审员作出一致的裁决，如果意见不能统一，将另组新的陪审团来再次审理原案件。虽然现今有所改变，但仍然规定裁决必须要符合绝对多数的裁决。法官是不参与陪审团的意见的。而我国的人民陪审员，在三人组成的合议庭成员中，一般一位到两位人民陪审员，和法官一起评议案件，实行少数服从多数的表决方式。7.当事人对陪审制度认识不同

陪审制度在西方国家有着上千年的历史，经过长期的演变，形成了一整套与陪审制度相配套的司法制度，使陪审理念深入人心，当事人会主动积极根据宪法的规定选择陪审团裁决而对抗法官的独断专裁。而在我国，由法院决定案件是否需要陪审，在决定陪审的案件中，当事人只有选择具体哪一位陪审员参审的权利。虽然我国目前法律规定民事案件当事人可以自己选择是否适用陪审，但从目前司法实践中来看，当事人主动选择人民陪审员的极少。这说明目前人民陪审员制度的运行还未获得全社会的人尽皆知。8.庭审效果不同

英美法系的陪审制度的运行是由一系列设计完美的法律制度相支撑的，案件审理时证人的出庭，律师激烈的交锋，在决定关键裁决的陪审员的注视下，司法审判俨然成为了一个戏剧化的舞台。吸引了社会公众的目光，也成为了全体社会公民学习法律知识的课堂。而我国实际陪审现场，相比较而言，比较枯燥，证人很少出庭作证，旁听观众也不多见。如果缺乏观众，有的庭审就跟完成任务一样匆忙，起诉书读得飞快，这一切使得陪审效果不佳。

三.比较中西方陪审制度带来的启示

1.各国陪审制度的建立须和本国国情相适应

西方的法国和德国在英国的陪审制度基础上建立了本国的陪审制度，说明各国的陪审制度还必须结合本国的政体、国体、法律传统文化、国民的性格，建立适合本国的陪审制度。我国是处在社会主义初级阶段的发展中大国，我国的人民陪审员制度对西方的陪审制度不能照搬照抄，必须在立足我国现实基础上，探索我国人民陪审员制度之路，真正去思考和解决实际问题。

2.我国的人民陪审员制度不仅该坚持而且还应不断完善和创新 陪审制度无疑是一个好的制度，不要被我国的人民陪审员在实践中遇到的困境给吓住，要理解这是正常的，制度都是人执行出来的，关键是什么样的人执行什么样的制度从而影响一大批人。我国的人民陪审员制度和西方的陪审制度在法律精神上没有本质上的差异，都是追求司法民主、司法公正，不仅要坚持人民陪审员制度，而且必须不断完善和创新才是明智之举。

第四篇：西方陪审制度与我国人民法院审判制度的比较分析

西方陪审制度与我国人民法院审判制度的比较分析

陪审制是一项历史悠久的法律制度, 是当今世界法治国家司法制度的重要组成部分。陪审制有两种表现形式, 在西方英美法系国家表现为陪审团制, 在大陆法系则表现为参审制。我国的人民陪审员制度名为“陪审”, 究其实质则应当属于参审制, 它与西方陪审制之间还存在种种差异。

（一）中西方陪审制度存在的相同点

1.追求司法民主的法律精神

无论是英美法系的陪审制、大陆法系的参审制，还是我国的人民陪审员制度，都继承了古雅典的精神，追求司法民主。司法权利的源泉是来自人民的，没有人民遵守的法律和司法审判只是一纸空文，有人民参与的审判的权威远比没有人民参与的审判来得更强大。陪审制度的法律精神就是———把人民交给人民自己来审判。

2.普通百姓参与司法审判

普通百姓的良心是很容易被打动的，一个人触犯国家的法律有着来自方方面面的因素，普通百姓更能体会普通人的生活困境而综合地去看待一个普通人的过失，各国陪审制度之所以设立让普通百姓来参与审理案件，就是让普通百姓的“柔”来平衡职业法官的“刚”，让法律的审判更贴近瞬息万变的社会生活，达到普通民众能接受的目的。

3.防止司法权力遭到滥用，体现司法公正

公正是司法的生命，任何权力如果缺乏监督，就极有可能被滥用。而司法权的滥用会丧失整个民众对国家司法的公信力，最终危害的是整个社会。在陪审制度的“暴发户”美国，美国人不相信法院，警惕司法权力危害自己的个人权利，用公民的权利来制约司法的权力。我国当今重振陪审制度的目的之一也是为了制约法官的权力，体现司法公正之效，维护国家司法的权威。

4.对陪审范围的适用

陪审制度的运用在当今各个国家都有一定范围的限制。而我国法院对哪些案件适用陪审制也是有所限制的。多数国家陪审案件的数量只占总体案件数量的小部分。而且多数国家也只在一审中使用陪审。

（二）中西方陪审制度的不同之处

1.选举的要求不同

英美法系国家的陪审员和我国相比，比较大众化，社区普通公民依据选民名单或驾驶员名单随机抽取，除了法律对特殊行业人群的规定，基本人人都有可能成为陪审员的机会，并且作为一种义务来要求每个公民。从我国人民陪审员的实际当选情况来看，还是对人民陪审员各方面的素质有要求的。选任的阶层比较集中，教师、公务员、医生、记者、干部尤其众多。

2.陪审员的权利不同

英美法系的陪审模式下，陪审员和法官有着明确的分工。英美法系国家的陪审员和我们国家的人民陪审员相比，享有更重大的权利，而且他们的权利受到法律的保障，法官无权干涉。哪怕陪审团作出裁决辛普森无罪这样的裁决，法官和全体人民都必须接受陪审团的决定。而我国的人民陪审员制度，理论上人民陪审员拥有和法官同等的权利，但在目前的司法实践中，大多人民陪审员比较难以发挥自己的作用，感觉没法和法官做到真正的平等，首先在法律知识上，就无法和法官平起平坐，而在审理某些案件上要求没有接受过法律专业教育的人民陪审员发表专业性的审案意见，实属强人所难，因此，人民陪审员对案件裁决结果的影响力和英美法系的陪审员来比，比较弱，大多服从法官的权威。

3.对任期的规定和对法律知识的要求不同

我国人民陪审员的任期目前规定是五年一任，并且法院针对其表现可以继续聘任。而至于那些长年累月在法院里固定办公的陪审员，已成为法院固定的雇员，不能说没有存在的必要，反倒是实际情况所需。我国的人民陪审员如果不了解相关案件的法律知识，不经常办案，那么是确实难以胜任职责需求的。而英美法系的陪审员采取一案一审，并无任期的规定。陪审结束就回人群里，仅凭道德和良知来参与案件就够了。

4.审理案件表现方式不同

我国人民陪审员在法庭内是和法官并排坐在一起的，在庭审中有发问的权利，而且人民陪审员通过提问才能使当事人和现场观众的耳朵听到人民陪审员的声音，了解人民陪审员的作用，同时也可以在庭上记录，帮助自己整理提问思路。而英美法系的陪审员并不是和法官并排坐在审判席上的，他们静坐在专门的陪审区域，而且在庭上一般不发问，不能记录，只安静地聆听。常被称为是“沉默”的陪审团。

5.陪审员人数规定不同

前文所述，英美法系的陪审人数一次案件审理一般6 人，或12 人，最多可达到23 人。英美法系国家的陪审员的人数可以组成一个小团队，集体审理案件，集体作出决策。而我国的人民陪审员在一个案件的审理上，人数规模和英美国家相比显然比较小，通常三人组成合议庭，由一位人民陪审员和两位法官组成，或者两位人民陪审员和一位法官组成。人民陪审员只代表个人身份发表个人评审意见。

6.裁决原则不同

英美法系的陪审团过去一般要求12 位陪审员作出一致的裁决，如果意见不能统一，将另组新的陪审团来再次审理原案件。虽然现今有所改变，但仍然规定裁决必须要符合绝对多数的裁决。法官是不参与陪审团的意见的。而我国的人民陪审员，在三人组成的合议庭成员中，一般一位到两位人民陪审员，和法官一起评议案件，实行少数服从多数的表决方式。

7.当事人对陪审制度认识不同

陪审制度在西方国家有着上千年的历史，经过长期的演变，形成了一整套与陪审制度相配套的司法制度，使陪审理念深入人心，当事人会主动积极根据宪法的规定选择陪审团裁决而对抗法官的独断专裁。而在我国，由法院决定案件是否需要陪审，在决定陪审的案件中，当事人只有选择具体哪一位陪审员参审的权利。虽然我国目前法律规定民事案件当事人可以自己选择是否适用陪审，但从目前司法实践中来看，当事人主动选择人民陪审员的极少。这说明目前人民陪审员制度的运行还未获得全社会的人尽皆知。

8.庭审效果不同

英美法系的陪审制度的运行是由一系列设计完美的法律制度相支撑的，案件审理时证人的出庭，律师激烈的交锋，在决定关键裁决的陪审员的注视下，司法审判俨然成为了一个戏剧化的舞台。吸引了社会公众的目光，也成为了全体社会公民学习法律知识的课堂。而我国实际陪审现场，相比较而言，比较枯燥，证人很少出庭作证，旁听观众也不多见。如果缺乏观众，有的庭审就跟完成任务一样匆忙，起诉书读得飞快，这一切使得陪审效果不佳。

（三）比较中西方陪审制度带来的启示

1.各国陪审制度的建立须和本国国情相适应

西方的法国和德国在英国的陪审制度基础上建立了本国的陪审制度，说明各国的陪审制度还必须结合本国的政体、国体、法律传统文化、国民的性格，建立适合本国的陪审制度。我国是处在社会主义初级阶段的发展中大国，我国的人民陪审员制度对西方的陪审制度不能照搬照抄，必须在立足我国现实基础上，探索我国人民陪审员制度之路，真正去思考和解决实际问题。

2.我国的人民陪审员制度不仅该坚持而且还应不断完善和创新

陪审制度无疑是一个好的制度，不要被我国的人民陪审员在实践中遇到的困境给吓住，要理解这是正常的，制度都是人执行出来的，关键是什么样的人执行什么样的制度从而影响一大批人。我国的人民陪审员制度和西方的陪审制度在法律精神上没有本质上的差异，都是追求司法民主、司法公正，不仅要坚持人民陪审员制度，而且必须不断完善和创新才是明智之举。

第五篇：瑞典议会监察制度与我国信访督查制度之比较(定稿)

瑞典议会监察制度与我国信访督察制度之比较

目录

前言...............................................................4 1 殊途同归：制度历史渊源的追踪.....................................4 1.1 瑞典议会督察专员制度的历史背景...............................4 1.2 我国信访督查制度的历史背景...................................5 2 独立与否：机构的法律地位之不同...................................6 2.1 瑞典的议会督察专员署由议会产生并只对议会负责.................6 2.2 我国信访督查机构由政府设立并隶属于政府.......................6 2.3 瑞典议会督察专员制度与我国信访督查制度机构设置的利弊.........7 3 运作模式：职权范围及工作方式之比较...............................7 3.1 瑞典的议会督察专员制度对议会负责并且受议会监督...............7 3.2 瑞典议会督察专员制度的工作方式分视察、调查和受理投诉.........7 3.3 我国信访督查制度的职权范围...................................9 3.4 我国信访督查制度的工作方式...................................9 4 他山之石：制度建设上的启示......................................10 4.1 提高我国信访督察专员的法律地位..............................10 4.2 确保我国信访督查机构的独立性................................10 4.3 我国信访督查制度的前景展望..................................11 结语..............................................................12 参考文献..........................................................12 指导教师简介......................................................14 致谢..............................................................14

瑞典议会监察制度与我国信访督察制度之比较

瑞典议会监察制度与我国信访督察制度之比较

李 冲

（西南林业大学人文学院法学07级 云南昆明 650224）

【内容摘要】随着《信访条例》在2005年5月1日的颁布以及在全国各地的实施，中国迎来了信访工作上的一次改革与尝试。而发源于瑞典并为许多国家接受和运用的议会督察专员制度，则是中国在这次改革与尝试中值得学习与借鉴的一个制度。瑞典议会督察专员制度与我国信访督查制度产生的历史渊源虽然不尽相同，但归根结底都是对于权力的制约。在两种制度的机构设置以及和本国政府、各行政部门、司法部门的关系上，瑞典的议会督察专员署完全独立于政府，而我国信访督查机构由政府设立并隶属于政府。而在职权范围及工作方式上，瑞典议会督察专员制度与我国信访督查制度则是采用了两种截然不同的职权定位和工作方法。

【关键词】信访条例；信访督查；议会督察专员

瑞典议会监察制度与我国信访督察制度之比较

Comparison of the Ombudsmann in Sweden and China Petition

Supervision System

Li Chong(College of Humanities, Southwest Forestry University，Kunming, Yunnan Province, 650224)

Abstract: With the “Petition Regulations” in the May 1, 2005 and the promulgation of implementation throughout the country, China ushered in a petition to change and try to work.The rises in Sweden and for many countries to accept and use of parliamentary ombudsman, is worth China's learning during reform and the attempt Swedish Parliament Petition ombudsman and supervision system of the historical origins may be different, but ultimately is for the restriction of power.Institutional settings in the two systems as well and national governments, administrative departments, the relationship between the judiciary, the Swedish parliament is completely independent of the UNHCR Inspector of the Government, and our petition and supervision bodies established by the Government under the Government.In the terms of reference and working methods, the Swedish Parliament Petition ombudsmanand supervision system is the use of two different ideologies.Keywords: Petition;Petition supervision boards;Ombudsmann.瑞典议会监察制度与我国信访督察制度之比较

前 言

新的《信访条例》已于2005年5月1日起施行。相比于原来的《信访条例》, 新《信访条例》显然作了一些明显的改进，这其中的一大亮点之一就是提到县级以上人民政府应当通过建立信访督查制度等方式化解矛盾和纠纷。现在这一制度正陆续在全国各地开展实施。广东、江苏、湖北等地已率先制定相关制度。信访督察制度作为一种颇具中国特色的信访制度，开创了中国信访工作的新局面。而在帝六年多的实践过程中，《信访条例》取得了诸多的成功之处，为中国的纠纷解决机制提供了新的思路与方向。当然，在此实践过程中，新的《信访条例》也暴露出了一些有待解决的问题，如何解决这些问题，正是时下我们所面临的工作重心。而与中国信访督查制度相类似的，发源于瑞典并为许多国家多接受和运用的议会督察专员制度却在欧洲大陆乃至世界范围内取得了巨大的成功。因此本文试图把在国外已发展较为成熟的议会督察专员制度与中国的信访督查制度加以比较，挖掘并发现两者之间的联系与差距，以期为我国的信访制度的建设提供借鉴。殊途同归：制度历史渊源的追踪

1.1 瑞典议会督察专员制度的历史背景

瑞典的议会督察专员制度被认为是瑞典对国际宪政发展所作的最重要贡献，最早可以追溯到十八世纪初。当时瑞典国内充斥着腐败与专权，官员们随意地欺压百姓，激起民愤不断。鉴于此，瑞典国王查尔斯十二世于1713年设立了一个名为大法官的机构，并赋予其较高的权利和地位，要求其监督各地区、各部门官员的活动，保证他们依法行政。该制度确实对维护王权，整治腐败起了一定的作用。

1809年初，第三等级罢黜了君主古斯塔夫四世·阿道夫（Gustaf IV Adalf），成立了临时政府，形成了议会主权。为了尽快恢复宪政，临时政府制定了《政府组织法》，递交议会审议。但议员们对该草案提出了强烈质疑，于是另外组织了一个宪法委员会来起草新的建议案。该委员会在新草案的起草过程中，吸收了权利制约的思想，效仿查尔斯十二世的作法，规定了直属议会管辖的督察机构，即现在所谓的议会督察专员。

瑞典议会监察制度与我国信访督察制度之比较

“监督各级官员活动的职责由议会选举的一名监察专员担任，该监察专员根据议会发布给他的指令，监督法官与政府官员是否遵守法律，并按照法律的正当程序，对在履行职责过程中采用暴力、基于个人私利或其他原因违法或未履行与其职务相关职责者进行追诉。”[1]从此，世界上最早的议会专职监察专员制度在瑞典创立了。

1.2 我国信访督查制度的历史背景

虽然信访督察制度在中国是一个全新的概念，但信访这种形式在中国，却可以说是源远流长，在中国古代，信访最常见的一种体现方式就是告御状。

而中国共产党建党后，就一直坚持与人民群众的密切联系，也一直在信访督察制度的建设上做着努力，一九四九年八月成立中共中央书记处政治秘书室，专门接待群众来信来访，可以说这是新中国信访工作的开始。一九五四年，中央人民政府各部委和直属部位大都建立了信访机构或配置了信访干部，表明了中共中央对信访制度建立的重视。一九九五年，国务院颁布了《信访条例》，标志着我国信访制度的确立。

何谓信访？“信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”从实践中来看，信访亦存在于各级党委、人民法院、人民检察院以及国有企业中，其分布范围很广。自新中国成立以来，信访成为了联系党与人民、国家与人民之间的桥梁，在国家的政治、经济和社会各项事业中发挥了积极的协调、沟通作用，成为社会主义民主和法制建设的重要阵地。

但是，我国目前正处于社会转型的关键时期，改革深化的过程中不断涌现出各种各样的新情况、新问题，各种矛盾日益凸现，人们在通过其他方式无法得到救济的情况下，纷纷寄希望于信访制度，导致近年来上访案件急剧增多，集体上访、越级上访案件不断出现，严重影响社会稳定，原有的信访制度已无法适应社会的发展。鉴于此，人们开始研究如何改革信访制度，“一些政府部门也一改往日视信访为洪水猛兽的消极心态，对信访制度的纠纷解决功能寄予厚望。”[3]而新修订的《信访条例》便体现了现阶段信访制度改革的最新成果。这其中最引人注目的，就是条例中提到的信访督察制度。

[2]

瑞典议会监察制度与我国信访督察制度之比较 独立与否：机构的法律地位之不同

2.1 瑞典的议会督察专员署由议会产生并只对议会负责

根据瑞典的宪法性法律文件《政府组织法》和《议会法》，议会督察专员一共四位，由议会投票选出，“在这四名议会监察专员中，其中一名为首席专员，负责监督税收、文官和文书档案，一名负责监督司法机关和监狱行政，一名负责监督军事和地方政府，一名负责监督企业、事业单位和社会福利部门。”[4] 该选举由宪法委员会筹备，并于全体会议上举行。首席议会专员是议会督察专员的行政领导，决定公署的主要活动。议会督察专员设立秘书处，以辅助其办公。秘书处包括一位行政负责人、各部门负责人及其他由议会决定设置的行政人员。根据惯例，督察专员的候选人应该是无党派人士，并且必须由议会中的全体政党代表一致同意方可通过。此外，候选人还必须是经过高等法律训练并具有丰富司法经验，所以议会督察专员通常都是从最高法院或最高行政法院的成员中选拔。而各部门负责人、行政人员及其他议会议会督察专员秘书处的人员通常从法院、行政法院及公共权力机关中选拔，其中许多人是职业法官，以保证其对法律的熟练掌握。

与其他部门不同，议会督察专员署完全独立于政府及其他行政、司法部门，其活动经费直接来源于议会拨款，以保证其独立性。可以说，“议会监察专员是独立于行政体系之外的监督机构。议会监察专员制度的一个最显著的优势就是实现了外部监督。”[5]

2.2 我国信访督查机构由政府设立并隶属于政府

根据广东省的做法，信访督察专员并不是一个常设机构。督察专员们从新上任的省直机关副厅级领导干部中产生，经省委组织部考察确定后，分期分批派到省信访局工作。每批10人，每期3个月，专职处理群众来信，其工作安排和日常管理由省信访局负责。工作期满后，由省委组织部和省信访局组织考核，考核结果存入本人档案，作为任用、奖惩等的依据。由此可以看出，我国信访督察制度并不是一个独立的机构，它由政府设立，由政府官员兼任，拥有常设机构，但没有常设的督察专员，具有挂职锻炼的性质。新任领导干部任信访督察专员，有利于他们进一步增强进一步为民服务的公仆意识和廉洁从政的自律意识，提高解决问题的组织协调能力，提高应对复杂局

瑞典议会监察制度与我国信访督察制度之比较

面，驾驭全局的领导水平和执政能力。

2.3 瑞典议会督察专员制度与我国信访督查制度机构设置的利弊

从机构设置上可以看出，瑞典议会督察专员完全独立于政府，只对议会负责，独立行使职权。而我国信访督察专员则隶属于政府①，其开展工作受政府指导。从两者的深入对比中可以看出，瑞典议会督察专员制度的议会监察专员是以议会控制政府职员行为的一种制度，而其由此产生的高度独立性，就保证了民众的监督权利最大程度的实现，当然，瑞典议会督察专员制度因为在机构设置上的严格与复杂，也就使得这种制度在运行效率上有所不足。而中国的信访督察制度在机构设置上则显得较为灵活，但由于中国的信访督察制度更多的要依托政府部门的力量才能保证制度的有效运作，可以说，缺乏必要的独立性，是中国信访督察制度发展过程中的一大瓶颈。运作模式：职权范围及工作方式之比较

3.1 瑞典的议会督察专员制度对议会负责并且受议会监督

依据瑞典法律，督察专员对行使公权力的个人及机构执行法律与其他法规的情况实施监督，监督的范围不包括议会议员、各部大臣、司法总长瑞典银行管理局成员，因为他们由议会选举产生，对议会负责并且受议会监督。议会监察专员代表议会，监督法律以及其他与公共行政相关的法规的执行。在其监督过程中，如果议会监察专员发现政府或法院工作人员有玩忽职守等情况，他们可以提起法律程序，或者是对违法者采取其他措施。[6]而四名督察专员分别有自己管辖案件的范围，分工明确。如果一起案件涉及多名专员的管辖范围，则由首席议会督察专员决定由谁负责该案件。

3.2 瑞典议会督察专员制度的工作方式分视察、调查和受理投诉

议会督察专员开展工作的方式主要有视察、调查和受理投诉三种。

①就连其本身也是政府工作人员。

瑞典议会监察制度与我国信访督察制度之比较

视察是督查活动的一个重要组成部分。每位专员每年都要花一到二个月的时间巡视全国各地重点审查法院及各种行政机构。视察过程中，督查专员们可以会见各机构负责人，安排座谈会，出席所监督机构的各种会议，收集和查看任何官方文件和资料。法律明确规定任何官员都必须配合督查专员们的工作，否则将受到罚款等处罚。如果督查专员在这种主动进行的视查中发现问题，可以直接向相关单位的领导人提出意见和建议，促使其改进工作。如果其认为应当对国家法律和政策加以修改和完善，经首席督查专员皮准，可以向议会或政府提出建议。

调查也是一种重要的督查方式。与监督不同，调查具有明显的针对性。一旦专员们从媒体报道中或是自己在监督过程中发现有非法或不当行为，就可以依职权启动调查程序。调查方式多种多样，主要有会见当事人听取各方面意见，举行听证会等等。在欧洲，“议会监察专员的工作方式一般以调查为主，各国有关议会监察专员的法律都会赋予议会监察专员相应的权力，即有权传召证人及要求他们提供须宣誓证明属实的资料，询问被检举或指控的行政机关或个人，也有权调阅任何有关的，甚至秘密的资料等。”[7]

督查专员最基本的职责还是受理投诉，这项工作占据了他们大部分的时间和精力。投诉人的身份并不被限制，无论是否为瑞典国民，无论是否居住在瑞典境内，甚至无论投诉人与所投诉案件是否有关，均可向督查专员投诉。投诉应当以书面形式作出。

督查专员本身并不具有任何实质性的解决问题的能力，一般以三种方式进行处理发现的问题：

1、对相关机构或责任人提出批评或建议；

2、建议有关单位对当事人处以行政处分，如停职、撤职等等；

3、提起公诉。督查专员可以由自己或请求公诉机关代为向法院起诉相关单位或个人，由法院进行处理。

需要注意的是，在许多情况下，监察专员可以就一个政府机构作出的决定向行政法庭提出上诉，有权对决定进行全面审查。这意味着监察专员通常无需调查涉及这类决定的实质内容的问题。监察专员主要关注程序问题，他们最重要的任务之一是促进实现良好的管理和司法行为。监察专员现在的主要武器是对玩忽职守的官员提出批评和警告。假如监察专员发现一位官员作出的决定或采取的行动是不合理与不正确的，然而又不能使其得到刑法的惩罚，他就可以表明这一问题应该如何处理。监察专员还有根据个案发表声明，以便确保正确履行法律。监察专员还有权在内阁或议会发表讲

瑞典议会监察制度与我国信访督察制度之比较

话，要求或建议修改法律的权力。

由于议会督查专员在瑞典享有较高威信，通常其所发现的问题和对问题的处理会会受到普遍的重视与尊重，所以其自身处理权的不足丝毫不影响其有效行使督查权，其成效十分显著。在整个十九世纪，监察专员每年收到的投诉非常的少。但到了二十世纪五十年代中期，“监察专员每年收到的投诉的数量很多，如今他们每年收到的投诉更是达到了惊人的数量，因各种原因，其中许多的投诉被否决或没有进行进一步调查，而近一半以上的投诉得到调查。今天，在世界上的一百多个国家中可以发现议会监察专员制度。这些制度②呈现出不同的形式。”[8] 然而，这些不同的议会监察专员制度有其共同之处，即它们都是建立在承认个人的基本权利和法治原则基础之上的民主制度。

3.3 我国信访督查制度的职权范围

作为率先实行督查专员制度的地区，广东省开创了我国信访督查制度的先河，其做法为其他省市所效仿，因此可以作为我们研究我国新房督查制度的一个范本。根据广东省组织部、省信访局联合下发的《关于省直机关新任副厅级领导干部担任信访督查专员暂行办法》，省信访督查专员的职责是：处理群众来信，接待来访群众，协调处理信访案件，工作期限为三个月。其中，在省信访局办信处办理群众来信半个月，到省委或省政府人民来访接待室接待上访群众１个月，其余一个半月时间包案处理信访大要案或直接派驻信访问题较突出的地级以上信访部门工作。可见我国的信访督察员的任期很短，实际上并没有专门从事该职业的人员，督察专员们只是在升职后正式任职前到信访部门做一锻炼，了解社情民意，将来更好地开展工作，同时通过他们的热情与身份，为信访工作提供支持。

3.4 我国信访督查制度的工作方式

与瑞典议会督查专员不同，我国的信访督查专员注重接受公民投诉，进行个案监督。处理公民投诉是行房督察专员最主要的任务，这也是整个信访制度最根本的职责所在。根据各地的做法，督察专员的任务主要在于督促相关职能部门及时、公正地处理信访事项，跟踪信访问题的处理，对于重大或长期未能解决的信访案件将由督察专 ②大多数都被视作是对于通常司法机构的补充。

瑞典议会监察制度与我国信访督察制度之比较

员亲自调查，并召集相关职能部门一起协调处理。对于下级人民政府信访工作机构和有关部门的信访工作情况以及转送、交办信访事项的办理事项的，可以以阅卷审查、听取汇报或直接调查的方式进行。督察专员的权力一般包括对信访问题的调查权，处理信访问题的建议权和督促权。涉及到被督察地区、单位的领导班子考核和干部任用，组织部门将听取信访督察专员的意见。作为政府部门加强行政管理和自我监督的措施，信访督察拥有了以往信访机构所没有的许多权力与地位，使得信访机构的能效大大增强。他山之石：制度建设上的启示

4.1 提高我国信访督察专员的法律地位

通过二者之间的比较，我们可以发现，虽然都为“督察专员”，但其特点不尽相同。“从大多数建立监察专员制度的国家来看，独立性和权威性所表明的显著地位是制度有效运作的重要保证。”[9] 瑞典议会督察专员们都拥有深厚的法律背景，这使得他们更多地是从法律的角度来看待问题，而非有意无意地运用权力与威望使当事人屈服。

而我国的信访督查制度从本质上看仍然带有人治的痕迹。一方面，在法治社会，面对被侵犯的权益，人们应该把司法救济作为最终的、最公正的救济方式。但是在我国，越来越多的人通过信访，通过信访督察专员解决了法院不能解决的问题。手掌实权，身居高位的督察专员们比过去更能对违法者施以压力，使得他们无条件地屈从来自上司的指令。虽然这比过去信访部门只能通过层层转达，希望通过提醒的方式解决问题拥有更高的效率，但其通过行政权力的威慑来解决问题的方式仍然与我国建设法治社会的要求有一段距离。

4.2 确保我国信访督查机构的独立性

瑞典议会督察专员之所以取得巨大的成功，很大程度上取决于他们完全独立于所监督部门的地位。由于不存在利益的瓜葛以及其他错综复杂的关系，议会督察专员们

瑞典议会监察制度与我国信访督察制度之比较

得到了民众普遍的信任，其自身在行使职权时也不易受到阻力，从而形成了对行政、司法及军事等各部门的有力监督，保证了法律的良好实施。

反观我国的信访督查制度，由于信访督察专员隶属行政部门，这样的出身就决定了他不能完全自由和毫无拘束地行使督查的权力。实践中，各地区，各部门之间的利益犬牙交错，很难确保督察专员们总是能做到不偏不倚，公正公平。

4.3 我国信访督查制度的前景展望

“一百多年来，瑞典督察专员制度几经改革，逐渐趋于完备。现在，瑞典的督察专员多达几百人。他们基本可分为议会选派的督察专员，政府指派的督察专员和社会团体私人大公司企业雇用的督察专员等三类。”[10]瑞典督察专员制度已经从一个探索时期的监察制度，发展为一个影响着全珪监察制度走向的成熟体制。瑞典督察专员制度的成功之处是非常值得中国的信访督查制度去学习和借鉴的。

当然，基于国情，社会发展等各方面的因素，我们不可能一下子就把工作做到位，做完善。我们必须在实践中一步步地探索，寻求适合我国的督查制度。从这个意义上来说，信访督查制度的出现是一件令人欢欣鼓舞的事。虽然还存在这样那样不完善的地方，但总体来说是具有进步意义的，并且取得了良好的社会效益。③而瑞典议会督察专员经过长期的实践和发展，已成为一项较为成熟的制度，有许多经验是值得我们借鉴的，特别是其独立性和依法性等特点。当然，客观来看，瑞典国土狭小，社会构成相对简单，且言论自由，人民和媒体均可成为社会的监督者，从而使得议会督察专员的负担很轻，可以尽心尽力办好每一件事物，使其获得高效率和高成效的处理，因此深受人民拥护支持。而从我国实际出发，照搬瑞典的经验显然不大现实，应该尽量吸取其优点和经验。笔者认为，西方议会制度与我国人大制度虽然不尽相同，但在有些方面却有异曲同工之妙：两种制度都要求独立于政府，对政府行为进行监督。而瑞典议会督察专员制度以议会为基础，只对议会负责，从而体现了其较高的权威和较大的职权，为其开展工作提供了强有力的保障，这一点尤其值得我们借鉴。如果我国的信访督查制度能够剥离出政府，转而在各级人大机构里建立相应的制度，利用人大固 据报道，自2004年广东省实施新房督察制度以来，成效明显，信访总量、集体上访量和越级到省信访总量明显下降，信访总量同比下降6%，其中集体上访批次和人次同比均下降12%，群众越级到省信访同比下降19%，重复访、异常访明显减少，信访秩序明显好转。③

瑞典议会监察制度与我国信访督察制度之比较

有的至高权力与地位，赋予信访工作机构行使职权的能力，对政府、司法等部门的违法或不当行为进行监督与纠正，我国的信访工作必然能够打开局面，实现将信访案件消化、解决在基层的目标，减少越级访，重复访的发生。

“毋庸讳言，在实际生活中，我国对行政机构及其工作人员的监督，无论制度设计还是实际运作都有待进一步完善，如同级监督权威泩不足问题，内部监督力度不够问题，内部监督的独立性不强问题和物质保障不充分问题等。”[11]从目前实际来看，我国的人大制度并未发挥出其应有的效能，特别是地方各级人大，无法摆脱政府部门的控制。这些千丝万缕的关系使得人大不可能真正独立地行使监督政府的职能，所以，当务之急是从制度设计上和实践中真正让人大担负起政府监督者的角色，掌握监督制约政府的权力，然后在此基础上设立直接隶属于人大的信访督察专员，或名称类似的机构。

结

语

从十八世纪初到如今，瑞典的议会督察专员制度发展与完善的过程，已突显出其拥有特点和优势。虽然由于瑞典和我国国情的差异,甚至西方人权制度有不可避免的虚伪性。但是瑞典的议会督察专员制度还是有很多值得我国信访制度学习和借鉴的方面。学习和借鉴瑞典的议会督察专员制度，重新思索我国信访督查制度的改革方法与发展方向，这对于中国今后的信访督察制度建设有着重要的现实意义。

参考文献

瑞典议会监察制度与我国信访督察制度之比较

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瑞典议会监察制度与我国信访督察制度之比较

指导教师简介

马平，女，宁夏平罗人，法学博士，副教授，兼职律师。先后在中央民族大学、云南大学和浙江大学就读。

致

谢

本论文是在马平老师的悉心指导下完成的。马老师多次询问研究进程，帮助我开拓研究思路，并为我指点迷津。马老师一丝不苟的作风，严谨求实的态度，踏踏实实的精神，不仅授我以文，而且教我做人，让我学习到许多做来做人的道理。可以说，从本论文从选题到完成，每一步都是在马老师的指导下完成的，倾注了马老师大量的心血。在此，请允许我向马老师表示崇高的敬意和衷心的感谢！

本论文的顺利完成，离不开各位老师、同学和朋友的关心和帮助。在此感谢各位的关心、支持和帮助！在学习期间，得到各位师兄和师弟妹的关心和帮助，在此表示深深的感谢。没有你们的帮助和支持是没有办法完成我的论文的，谢谢你们！