以苏州为例论建立多层次的医疗保险体系

第一篇：以苏州为例论建立多层次的医疗保险体系

关注弱势群体 构建和谐医保——以苏州为例论建立多层次的医疗保险体系

摘要：从公费医疗、劳保医疗到社会医疗保险，我国的医保改革在较短时间内取得了长足进展，城镇职工基本医疗保险的实施，初步解决了全国1亿多参保人员医疗保障难题。但是我们也同时看到，在现行的医保体系下，弱势群体的医保问题仍然突出，“无钱看病、因病致贫”现象和“越贫越病、越病越贫”怪圈并不少见，这与我国全面建设小康，构建和谐社会宏伟目标不符。我们在城镇医保改革取得初步成果的同时，必须加快改革步伐，把更多的精力放在进一步完善多层次医保体系上，提高“制度内医保弱势群体”的医疗保障水平；必须把更多的精力放在进一步扩大医保覆盖范围上，使“制度外医保弱势群”逐步纳入城镇医保。本文结合苏州医保以帕累托改进为原则，构建多层次医保体系，拓宽医保覆盖范围，切实为医保弱势群体减轻费用负担的成功案例，对关注弱势群体，构建和谐医保作一探讨。

关键词：医保弱势群体

医保体系

扩面

和谐医保

在劳动保障部社会保险研究所2004年开展的“全国医疗保险热点难点问题”问卷调查中，全国30个省份主管医疗保险行政和经办工作的负责人作了问卷调查，在筛选出的十大热点难点问题中，排首位的就是“弱势群体的医疗保障问题”,这一问题同时也被评为“社会关注度最高”的问题，业内人士的回答再次清晰地把弱势群体的医疗保障问题凸显在我们面前，并成为众人瞩目的课题。十六界四中全会提出了构建和谐社会这一重要执政理念，“和谐”已成为社会各项工作的主旋律。要构建和谐医保，首先要解决的就是弱势群体的医疗问题，建立和完善全覆盖、多层次、制度化的较为完备的医疗保险和救助体系。

一、医保弱势群体的界定

本文所研讨的医保弱势群体是指那些生活在城市、在社会资源的分配过程中处于不利地位、生活处于相对贫困状态、无力支付医疗费用和易“因病致贫，因病返贫”的人群，本文将其分为“制度内医保弱势群体”和“制度外医保弱势群体”两类，分别提出政策建议。“制度内医保弱势群体”是指已经覆盖在城镇医保体系下，能享受城镇基本医保，但医疗保障水平相对其支付能力严重不足，生活水平受疾病影响大的人群，主要由在职职工和退休人员中的困难人群构成。“制度外医保弱势群体”是指生活在城镇（郊）、未被覆盖在城镇医保体系下、医疗费用需要全部自付的医疗风险高危易感人群，如享受最低生活保障居民、灵活就业人员、被征地农民、职工家属等。

医保弱势群体的外部表现多样，但该住院治疗的不住院，该服药的不服或不能按量服用，“小病抗，大病拖”是共同的；由于经济困难所导致的医疗保障缺失是共同的。

二、医保弱势群体现状

目前，我国这两类医保弱势群体医保现状不容乐观：

（一）现行城镇医保覆盖范围相当有限，多数社会成员还没有制度上的医疗保障。截止2003年6月底，医疗保险覆盖面只相当于城镇就业人口的42%，制度外医保弱势群体广泛存在，且完全暴露在医疗风险下。

（二）制度内弱势群体的医保问题同样突出。（1）从人数看，据民政部最新核定，截至2004年12月底，全国城市低保对象总人数为2200.8万人，2年来激增了4倍，国企困难人群约占国企职工总数的10%，这个数字可以视为弱势群体总数的最低数字。（2）从费用承担能力看，“制度内医保弱势群体”共同点是经济收入低，费用承担能力弱，在现有的“基本医保”、“大病医保” 和“补充医保”体系下，其保障力度相对其高额医疗需求严重不足。以苏州为例，2004年4万以上大病病人人均住院费用为82428元，发生率约0.7%，统筹基金支付率约60%，大病患者自负费用平均在3.3万元以上，而且上下分布差异极大，同比620元的最低生活保障金，其支付能力严重不足，推及到全国，也应是合理的推断。

三、医保弱势群体的形成分析

近年来，随着经济形式变化，医保制度内参保人群大量流向制度外，又没有（合适的）新办法将医保制度外人群归入制度内，造成医保弱势人群增大，境况恶化，其原因是多方面的，从医保管理方面看主要有：

一是医保体系建设向纵深发展不足，制度内医保弱势群体的医疗需求形成制度真空，现有的“三位一体”医保体系建设有待完善、深化，多层次化；

二是制度缺失，非正规就业人员、职工家属、征地农民等人群的医保制度建设严重滞后。截至2003年底，全国实际参加医疗保险的灵活就业人员大约只有500万人，不到总量的4%；

三是制度缺乏创新，新政策的设计多是对基本医保政策的翻版，门槛较高，手续较繁、缺乏弹性、缴费年限与医保待遇脱节，负向激励、逆向选择和道德风险并存，制度外向制度内转移参保局面难以打开；

四是地方推动不力，一些地方出于减轻劳动力成本，增强地方投资吸引力考虑，对推动灵活就业人员参保不作为甚至阻挠；

五是思想保守，因循守旧，主观上不愿扩大城镇医保的范围和内容，医保管理奉行无为而治。

原因可以是多方面的，但政府的解决之道是不可或缺的。关注医保弱势群体，全力解决“制度外医保弱势群体”的“病有所医“问题，提高“制度内医保弱势群体”的保障水平，既是政府应尽的责任，也是构建我国和谐医保的必经阶段。

四、整合医疗资源，解决弱势群体医保难题

（一）构建多层次医保体系，提高制度内医保弱势群体保障水平

自基本医保改革实施以来，从量的角度看，全国医保参保人数增长明显，但从质的角度看，即使是在经济水平较为发达的苏州，在传统的“三位一体”的医保体系下，参保职工保障水平并不高，特别是大病患者、弱势群体境况更不理想，苏州0.7%的大病患者同比620元的最低生活保障金，其支付能力严重不足，推及到全国，也应是合理的推断。

为此，苏州创建“地方补充医保”和“医疗救助”两个办法，合并基本医保、大病医保，构建了“四位一体”的医疗保险体系，大大提高了“制度内医保弱势群体”的医疗保障水平。值得关注的是，从福利经济学角度看，苏州“地方补充医保”和“医疗救助”的实施符合帕累托改进：通过合理的医疗资源配置，在没有使任何人境况变坏的前提下，增加了“制度内医保弱势群体”的医疗福利水平，使其医保待遇和生活水平变得更好，从而提高了社会整体医疗福利水平。

1.完成从“单位补充医保”到“社会补充医保”的过渡

随着时间的推移，传统的“单位补充医保”问题逐渐暴露，特别是在企业改制、破产、关闭较为集中的几年，单位补充医保只解决了公务员医疗补助，面广量大的企业参保人员的补充医保形同虚设，职工门诊医疗需求得不到有效保障，建立独立于企事业单位的医疗保障体系，完成从“单位补充医保”到“社会补充医保”过渡是适应新形式发展的必然要求。

苏州于2004年顺利完成这项过渡，闪光点有三：一是由地方政府颁布实施，捆绑在基本医保下强制参加，确保弱势群体应保尽保；二是不额外增加个人缴费负担，基金由用人单位缴纳、统筹基金划拨和财政补贴组成；三是扶助对象为弱势群体的指向性很强，只有在个人帐户用完后，才能享受补充医保。

苏州地方补充医保的成功运作，提高了“制度内医保弱势群体”保障水平，实现了“单位、个人、基金”三赢的有效通道。有以下几个事实作证：

一是实施后切实提高了“制度内医保弱势群体”的医疗保障水平，累计为弱势群体减负5810万元，社会反响很好。政府的重视支持，是加快建立了独立于企事业单位的地方补充医保的源动力。

二是增加企业一个点的征缴比例，没有减弱地方投资吸引力，没有造成基金收缴率的下滑（保持在99.6%以上）。原因是增加征缴比例，虽然一定程度上加重了企业的征缴压力，但同时也释放了企业门诊医疗费用报销压力，并没有对苏州的投资吸引力产生任何负面影响。

三是从统筹基金里划拨一个点，没有对统筹基金产生不利影响。实施后结余率反而提高了三个百分点，累计结余也同步扩大。事实上，影响统筹基金结余的因素很多，目前我国医保还处于“三分政策，七分管理”阶段，综合管理才是抓好医保基金的关键，从统筹基金里划拨一定比例基金不是影响基金结余的主要原因。

四是通过自负段、封顶线和支付比例的政策设计，有效规避了基金支付风险，实施一年下来，地方补充保险基金收支平衡，结余可观。

2.实施医疗救助办法，进一步化解大病风险

苏州第一年实施地方补充保险，以2500元为封顶线，显然只能在一定程度上减轻弱势群体的医疗负担，自负费用最大的医保弱势群体医保问题仍然突出。

针对以上情况，苏州按照“以筹定支，帮困济贫”的原则，进一步针对自负费用最大患者实施医疗救助。特点有三：一是没有增加单位和个人缴费负担，基金来源为政府财政预算安排、大额医疗费用共济基金划拨和社会捐赠；二是减负效果非常明显，2004年对“自负费用”超过1万元的全部573名患者发放医疗救助金217.4万元，人均享受救助金3794元，最高救助金达10000元，三是实行“量入为出”的费用结算管理办法，有效规避了基金支付风险，确保了救助办法的可持续发展。

此外，在社保体系之外，苏州还有民政部门的医疗救助、单位补充医保和商业医保的补充配合，在体系建设方面，苏州通过整合各方面的医疗资源，优化各基金配置，走出了一条较为科学、合理的体系建设之路。各地可以根据自己的实际情况，因地制宜地确定基金征缴渠道及征缴比例，合理设置道德风险门槛。不管补助力度的大小，只要实施运行起来，就会产生大的社会效应，就有助于和谐医保的构建。

3.在医保体系内，局部调整医保政策，专项惠及医保弱势群体

在医保体系内，对医保政策作局部、专项调整，有针对性减轻医保弱势群体的医疗负担，从而带动社会医疗福利水平整体提高，也是一种福利经济学的帕累托改进。

医保政策的调整方式有两类，一是待遇普遍调整，惠及每一个参保人员；二是待遇局部、专项调整，仅惠及部分高额医疗费用患者。在医疗资源有限的情况，为了最大程度发挥医疗资源的使用效率，使用前者，更能明显提高社会整体医疗福利水平。以个人账户为例，相当一部分人的个人账户沉淀资金已经很大，若普遍调增，所需资金大，对前者仅是进一步加大了沉淀资金，医疗资源使用效应不能显现，又由于等额发放弱化了对弱势群体的补助，不符福利经济学帕累托效率的最优标准，也不利于和谐医保的构建。保险更需要的是雪中送炭，而不是锦上添花。

苏州每年账户调整都是集中增加退休人员的划入金额，而对在职人员的划入未作任何调整，这就是针对弱势群体的典型政策局部调整。除此之外，局部或专项政策调整还可以是：调高住院大病保险支付上限（如苏州由15万调高到20万）、增加门诊特定项目、放宽门诊特定项目药品使用范围等，这些政策的共同点是专项惠及高额医疗费用患者。苏州近两年连续实行了14项针对弱势群体的专项调整，实践证明由于所涉及的人数仅是不占多数的大病患者、医保弱势群体，并没有对统筹基金结余造成任何不利影响（实施后统筹基金结余率提高了三个百分点）。

（二）拓宽医保覆盖范围，保障“制度外医保弱势群体”合法权益

目前我国基本医保范围主要还是过去公费、劳保医疗享受者。改革开放以来，传统的就业格局已经打破，就业形式也日趋多样化，非正规就业人员逐渐成为劳动力就业的主要渠道；征地农民失去土地后，保障形式必须跟着发生变化；职工家属半费医疗制度难以落实后，其医保问题也必须跟进。将这部分人群纳入社会医疗保险，既是体现国家责任和构建和谐医保的需要，也有利于扩大医保覆盖范围，提升基金抗风险能力。但在扩面的步骤上，要坚持积极稳妥、逐步扩面的原则，在保障水平上，可以分步推进，门诊、住院递进解决。

第一步，制定门槛更低、更人性化的非正规就业人员参保办法，将所有非正规就业人员纳入城镇医保体系。

根据国家有关部门劳动力就业状况调查推算，目前个体经济从业人员中已经参加基本医疗保险的只占11.2%，私营企业也只有23.9%。同时他们年龄较轻，绝大部分人有参保意愿和一定的缴费能力，非正规就业人员参保潜力很大。但在研究制订相应医保政策时，必须考虑其劳动关系不固定、收入不固定（总体水平较低）、工作时间不固定、工作岗位不固定的“特点，建议实行弹性的保险政策，总的政策设计应是参保办法灵活、参保门槛较低、有缴费时间及基数的自由选择度，同时又能有效规避道德风险。

苏州2004年出台的灵活就业人员参保办法，突破点有三：一是参保对象不区分农村、城镇户口，只要具有本市户口均可参保；；二是养老、医疗解除缴费“捆绑”，可单独参加医保，减少了参保费用，降低了参保门槛；三是人性化的操作，允许中断缴费，续保时均不再要求补缴。这三点的突破，极大拓宽了城镇医保覆盖范围，极有利于将更多的“制度外医保弱势群体“纳入医保范围。实施的第一个月，参保人数就同比翻了一番。

第二步，将征地农民逐步纳入社会医疗保险，先重点解决住院大病保险，近年来，我国信访受理的来信来访问题大部份集中在征地纠纷和征地补偿安置问题上，这意味着城市化和工业化速度愈快，失地农民问题就愈突出。解决其医保缺失问题也迫在眉睫。要研究制订适应征地农民社会医疗保险政策，可以从建立统筹基金起步，制定城镇医保和农保之间的转移衔接办法，分批重点解决征地农民的住院大病保险。

2005年苏州市正式实施征地保养人员基本医疗保险办法，依据逐步推进的原则，第一批被纳入城镇医保仅是第三和第四年龄段849名征地农民，重点解决的也是其住院大病保险（门诊保障是每月发给20元包干），其基金来源是从征地成本中按一定标准一次性划拨。苏州征地保养人员基本医疗保险办法的实施，解除了其“因病致贫、因病返贫”的后顾之忧，实现了苏州征地农民从“土地保障”向“社会保障”的突破。

第三步，逐步将职工家属（含少年儿童）纳入社会医疗保险范围，再逐步拓宽到城镇所有居民。

在多数国家医疗保险实践中，职工家属都被纳入保障范围。我国实施城镇职工基本医疗保险制度后，供养直系亲属的医保改革没有同步进行，导致职工家属半费医疗的制度在很多地方难以落实，向其提供医疗保障成为不可回避的问题。事实上，逐步将职工家属纳入社会医疗保险没有太大资金上的风险和管理成本的提高。这是因为医疗消费中“搭便车”现象早已普遍存在，现行医疗费用中，已经部分包含了职工家属的医疗消费，而家属却没有履行缴费义务。采用家属相对较低缴费、政府补贴、医保基金适当分担的办法，将职工家属纳入社会医疗保险，是比较容易接受和可行的。近几年来，我国一些地区已经实行了将职工家属纳入基本医疗保险制度的试点，事实也说明了其可行性。

将“制度外医保弱势群体”纳入城镇医保，既是国家责任，也是构建和谐医保的重要内容。扩大社会医疗保险的覆盖范围，关键是要解放思想，树立以人为本的服务理念，研究制订符合制度外医保弱势群体收入水平、就业特点、医疗需求的不同缴费档次、不同医疗需求的医疗保险政策。

在劳动保障部2004年开展的问卷调查中，30个省份医保管理业内人士对解决“弱势群体医疗保障问题”的前景预测时，对解决弱势群体医疗保障问题信心十足，非常乐观。有54.8%的人选择主抓这一问题，1-2年可以解决，有45.2%的人认为需要3-5年，没有人认为需要6年以上。事实上，就中国目前的情况分析，通过合理配置医疗资源，整合其他社会资源，逐步建立城镇医保弱势群体医疗保障机制的时机已经成熟。

三大基本制度

为了实现这一目标，我们要建成三个制度：基本医疗保险制度、基本卫生服务制度、基本药物制度。

基本医疗保障制度。只有建立广泛覆盖的基本医疗保障制度，发挥“互助共济”的作用，才能大大降低患者的财务风险，根本解决“看病贵”的问题。

基本医疗保障制度首先要扩大覆盖面。至少要达到80％以上，才能发挥比较好的作用。从补偿比例来说，至少要保障50％以上的费用。

其次，要逐步实现“城乡一体化”。未来的15－20年内，农村和城镇的医疗保障体系应当结合在一起。目前城乡是两套体系、两个部门在管，农村的医疗保障由卫生部主管，而城镇由社会保障与劳动部主管。今后应该统一到一个部门来管。而且从农村到城市打工的人，投保者家属，个体工商户等原先医保的“死角”也要纳入到一体化的医保体系中。

另外，应当优先解决弱势群体的医疗保障问题。目前城镇医保覆盖的主要人群是公费医疗的干部，城镇职工，这些都是待遇比较好的。而那些失业、下岗的人群都没有很好地覆盖到。基本医疗保障制度要优先解决老人，儿童、妇女，以及下岗人员等贫困救助人口的医疗保障问题。

基本卫生服务制度。所谓基本卫生服务体系，强调的是县一级以及县以下的医院体系，其中主要构成部分是社区的医疗服务和农村的基本医疗服务。也就是说，基本卫生服务制度的主要内容是面向基层的医疗服务，包括预防保健、基本医疗服务、康复、健康促进、计划生育和基本药物。

基本卫生服务制度和基本药品制度能够为基本医疗保障制度提供长期的低成本运转基础。毕竟国家财政能力有限，对于三级医院的很多项目，国家不应该投入很大的资金，因为这些项目可以靠市场机制运行。政府有限的资金，需要投入到它应该承担起来的公共服务里，比如公共卫生，公共服务的产品等等。

而基本医疗保障制度其保障范围的实现和扩大也有赖于基本卫生服务制度。老百姓受保障的医疗服务大部分可以由基本卫生服务制度提供，包括免疫等基本公共卫生服务，常见病、外伤等基本医疗等等。

基本药物制度。基本药物的内涵包括：有效，安全，而且有经济性，也就是说成本比较低而效果比较好。简单地说，就是能够以老百姓承受得起的低价格大批量生产、供应和使用。这里所说的基本药物，不但包括药品，还包括基本的医疗器械、消耗材料等。

我国原来也有基本药品目录，但是范围太大，有2000多种，城镇医保和农村合作医疗都是按照特定的范围来报销，结果财政支持不了，这个制度也就发挥不出应有的作用。

我们设想，首先把现有的2000多种基本药物重新选择一遍，缩小范围。建议缩减到300种左右。确定范围后，对于那些微利的药品，政府要制定政策来扶持，组织药厂生产，保证药厂一定的利润，适当给予税收减免等优惠政策。并且由国家收购所有的基本药物，这样，就不需要生产小包装，而是大包装生产，节约成本。还可以打上标志，如“基本药物”，把价格也定好。这就没有了药价虚高的问题，老百姓可以享用到实惠的基本药品。

至于那些高新药物，可以争取社会保险来支付，或者自费支付。这样就把层次分开。

这三项基本制度，核心的价值取向是公平可及。

过去在卫生改革当中，强调的是效率与公平，以效率优先，兼顾公平。然而，所谓的兼顾公平实际上并不是重点，重点在于效率。那么，什么体制的效率高？显然是市场体制。但是市场不可能考虑不同经济水平的人群的公平性。

从长远考虑，如果要提升整个国家的健康水平，政府必须保证公平可及的基本卫生服务——人人能够享用，人人能够支付得起。这是政府的责任。

近日，金坛市出台《金坛市居民基本医疗保险暂行办法》，将原城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗合并为由政府组织实施的覆盖户籍关系在本市行政区域内的不属城镇职工基本医疗保险参保范围的所有居民基本医疗保险，实现了医疗保险全覆盖。

据了解，该《办法》给予了包括残疾人在内的特殊困难群体以特别优惠，规定这部分居民免除个人缴费，其涉及经费由政府补助。依《办法》规定的标准，2008年金坛市医保筹资标准为120元/人，个人缴纳40元。据概算，全市符合优惠条件的残疾人约有2万5千人，每年政府专项补贴就达100万以上。

该项政策使广大残疾人不掏一分钱，就可以享受到金坛市的医疗保险各项规定待遇，基本解决了他们看病难问题，是对残疾人在就业、教育等方面实施优惠政策后，推出的又一项新举措

针对有些农民“不生病参保不合算”的思想，2004年开始，金坛市从补偿模式着眼，推出新的医药费报销举措：“住院大病统筹＋家庭账户＋特殊病种”。这一补偿模式的显著特点是：不一定非要住院才能报销医药费，患者买药、看病通过家庭账户即可适当列支，特殊病种可以申请特殊报销。为使补偿准确、合理、及时、到位，金坛市投入52万元，用于结算中心、计算机、服务器、办公设备等建设。为16家镇（中心）卫生院配备电脑，安装宽带，启动“新型农村合作医疗管理网和医院管理系统网”，2005年6月起各镇卫生院可以随时、及时结报，合管办进行计算机结报、监督和跟踪纠偏。

与此同时，金坛市对参加合作医疗、两年内没有享受报销、年龄在35岁以上的农民，统一建立健康档案，免费安排一次健康体检，体检的内容包括三大常规、胸透等。同时推出一项重要举措：凡特殊大额检查费用（如CT、核磁共振、彩超、腹腔镜手术、伽马刀等）及特种病种的门诊医疗费（如肿瘤病人的门诊放疗、化疗费用，慢性肾炎尿毒症患者的门诊血透、腹透费用），均按30%计入报销范围进行补偿。补偿的封顶额也由1万元提高到3万元。

此外，金坛市在合作医疗资金管理方式、转诊制度上也作了新的探索。资金管理由市、镇二级统筹，两级管理，改为全市统一管理，统筹使用，统一结报。新型农村合作医疗基金纳入财政专户，封闭运行，实行收支两条线管理，专款专用、定期公布、定期审计。从2004年开始，按月将各镇参保人员报销情况及基金具体收支使用情况，定期向社会公示，各镇、村都有专门的公示栏。从2006年1月起，市合管办对报销补偿5000元以上的农民还实行电话回访制度。审计结果显示，运作近三年来，金坛市合作医疗资金没有出现违规使用情况。在转诊制度上，鼓励农民就地医疗，农民在本地治疗的，报销额度适当提高。凡在本市医院诊治的，不需要办理任何转诊手续；到市外就医的，只需办理登记手续，即可按规定报销。这些举措大大方便了患者，调动了农民的参保积极性，增加了受益面，2006年参保总人数为306866人，参保率达99.3%，远远超过常州市下达的85%的指标，提前14年达到了全国2020年期望完成的水平值。

新型农村合作医疗使金坛市农村劳动力的健康有了保障，提高了农民的创收能力。2003年至今，金坛市农村人均年收入每年平均以1200元的速度递增，农民平均期望寿命增加了2.43岁；金坛连续获得全国农村经济综合实力百强县（市）、全国首批80家小康县（市）、江苏省文明城市、国家卫生城市、国家环保模范城市。

目前，2007年度新型农村合作医疗资金征缴工作正在有条不紊地进行。农民参保额为每人30元，其中茅山老区（薛埠、茅麓、西岗）为每人20元。除茅山老区以外市政府确认的经济薄弱镇、村的农村居民每人缴纳25元。在金坛市从事农副业生产，持有二年以上暂住证的非本市籍居民参保额为每人90元。各镇（开发区）为单位的农民参保率必须保证在95%以上，市、镇两级财政对每个参保对象的保费补贴额度达60元。2007年度新型农村合作医疗资金总额可达2700万元以上，标志着金坛市农民将进入“小病不用扛，大病有保障”的医疗新境界。（一是城乡差别较为明显。表现在年度救助最高限额上，城市对象为10000元，农村对象为3000元，这种较大的城乡差别与几无差别的城乡群众医疗费用支出相比较，存在明显的不公平性。

二是医疗救助标准较低。虽然实施了医疗救助，但由于救助标准较低，困难群众的医疗费用往往仍是以个人负担为主。

三是大病救助效能不强。城市对象和农村对象一个自然年度内分别以10000元和3000元封顶救助，再无其他重大疾病相关救助内容，显见大病救助效能不强。

四是看病难未有效缓解。困难群体大多老弱病残，应该是患病就医的比例要比普通人群体要高。但通过对2007年金坛市医疗保险和医疗救助情况分析，可以看出两点：一是困难群体患病就医的比例不到普通人群的一半；二是困难群体患病就医的平均医疗费用是普通人群的1.7倍。说明了困难群体往往是小病拖、拖成大病才治疗，明显存在着看病难

第二篇：建立以部门为中心的培训体系的建议

建立以部门为中心的培训体系的建议

一、把握好此项工作的目的，找好工作方向

建立以部门为中心的培训体系，既然是以“部门”为中心，那一定是要关注岗位的，因此我理解集团提出此项工作任务的目的旨在提升各岗位员工的岗位技能，提高员工的胜任力，并且希望能快速出成绩。所以以“部门”为中心透漏了2个意思：一是要搞训练体系的培训，二是要通过内部师资体系来完成。

二、工作思路

1、此项工作必须基于岗位能力特征模型展开，这是工作开展的科学依据和基石，但我们需要把握的是：从营运部门支撑关键业务流程的关键岗位的关键技能要求来寻找培训需求并搭建课程体系，并且以此为重点；同时此项工作必须由人资部牵头，具体工作由职能部门配合完成。

2、对此岗位的现在任职者的技能进行评估，找出差距，即培训需求。我认为这是此项工作的难点，因为评估究竟怎样完成不明确，是通过测试还是由主管领导、同事来完成，并且如果是人为评估可能带有主观性。不过如果仅仅是作为培训需求的一个依据可能不必追求地过于细致，但如果想在开展这项工作的同时也能为人资其他模块如职位体系管理、薪资体系管理提供依据的话可能需要制定这样一个评估流程。

3、建立基于员工能力级别的动静态学习地图。此项工作由人资部与职能部门共同完成。

4、关键岗位的通用技能课程应通过遴选M级员工作为培训师来完成，专业技能课程需外聘或外送完成。

5、让M级员工编制关键岗位通用技能的课程教材并进行培训（当然首先要对其进行基本的TTT培训），如专业技能较强且受训人员范围太窄的课程由关键岗位员工外训后完成（设定相应的激励）。

6、对培训效果进行评估，通过考试或岗位技能考核实现。

7、培训与任职资格挂钩，或可影响薪酬。这是开展整个培训工作的保障。在薪酬体系基本架构不变的情况下，是否可考虑设定能力补贴或一次性奖金。

第三篇：关于建立多层次农业保险体系,为新农村建设提供保障的提案内容及

关于建立多层次农业保险体系，为新农村建设提供保障的提

案内容及办理复文

摘要：全国政协十一届二次会议2929号提案内容及办理复文

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全国政协十一届二次会议2929号提案内容

2010-02-09 案由：关于建立多层次农业保险体系，为新农村建设提供保障的提案 提案者：李钺锋

审查意见：建议国务院交中国保监会会同财政部研究办理

农业保险是防范农业生产风险、化解农业灾害损失、创造良好农业生产环境的一项制度创新，也是创新财政支农方式、完善财政宏观调控措施的重要手段。重视农业保险是鼓励和扶持城市资本投资农村，促进经济发展、推进社会保障，造福广大农民的一个重要手段，也是建立农民长效增收机制、解决“三农”问题、构建和谐社会、建设社会主义新农村的有效途径。

一、我国农业保险发展的现状

农业是一个投资大、周期长、风险大的行业，需要农业保险作为生产保障。尽管国家在农业保险方面出台了大量的扶持政策和优惠措施，部分保险公司也在尝试农业险，但不可否认的是，我国农业保险行业仍处于起步阶段，存在产品种类单

一、投保条件苛刻、承保机构缺乏积极性等问题。大多数保险公司仍未开展农业种养殖险种，以至于水稻、玉米等农作物，甚至就没有保险公司承保。

2005年中华联合财产保险公司对重庆试点推行的烟叶种植保险的探索，采取投保人（龙头企业）缴纳全额保费，被保险人（各烟叶种植农户）不出一分钱的保险模式，最后的结果是，收取的烟叶保险保费是800万元，最后确定的赔付额为660万元，赔付率高达82%。这一次的失败尝试显示出，在没有国家政策的扶持和鼓励下，只依靠商业保险公司自身运作是难以推动农业保险业市场的长足发展以及发挥其对农业产业的后备保障作用的。

二、具体建议

为了改善上述情况，确保党的十七届三中全会关于促进农村经济发展，建立城乡经济社会发展一体化的目标得以实现，国家应当及时出台相关的政府规定，以政策性农业保险为先导，鼓励和扶持有实力的商业保险和民间资本逐步进入该领域，稳步推进农业保险业市场的长足发展。在制定相关政策措施时，可以参考以下建议：

（一）政府通过新设或转型等方式成立专业保险公司，探索成立不以盈利为目的的政策性农业保险机构。

国家可以通过政策性补贴的方式，以政府出资新设成立或现有政府控股的安诚财产保险公司转型等方式，扶持几家能解决农村综合产业发展需要的区域性农业保险公司，或干脆成立一家国家政策性农业保险公司，提供更为完善的保险理赔品种，覆盖农业产业的投资风险品种，拓展农业保险市场。中央还可以设立农业巨灾保障基金，在发生重大疫病灾害时保险公司无法赔付时，由基金进行垫支赔付，一方面增强靠天吃饭的农业企业的抗风险能力，另一方面能扶持保险公司能维持正常运营，彻底改观现有农业保险品种象征意义大于实际意义的问题。

（二）吸引民间资本组建专业保险公司进入我国农业保险领域。

国家可以出台优惠政策，充分发挥民间资本的作用，推动其开拓农业保险领域这一尚未开发且前景巨大的市场。国务院可以借鉴上海等地建立专业化保险公司的成功经验，扩大政策性或补贴性农业保险覆盖面，通过支持组建民营股份制保险公司吸引民间资本包括外资进入农业保险领域，以推动农村经济的产业多样化，促进我国新农村建设的快速发展。

（三）出台地方性扶持农村保险的政策法规，吸引商业性保险公司开展农业保险业务。鉴于我国专业农业保险制度起步较晚，国务院及各级政府应探索建立农业保险体系和农业灾害转移分摊机制，出台全国或地方性农业保险税收优惠政策，对商业性保险公司无力承担的保险范围实行低费率和高补贴政策，借鉴成都市地方政府“农村发展风险资金+投资参保资金+保险公司承保”的模式，考虑出台优惠政策引进具有成熟管理经验和运作模式的外地专业农业保险公司入驻，通过设立分支机构或成立子公司的模式开展农业保险服务，既可起到加速覆盖农业保险品种的作用，又可带动全国范围内专业农业保险体系的规范建立。

2929号提案复文 2010-02-09 中国保险监督管理委员会

2009年6月9日以保监产险〔2009〕503号文函复：

您提出的《关于建立多层次农业保险体系，为新农村建设提供保障的提案》收悉。我会高度重视，经商财政部，现答复如下：

正如您所指出的，农业保险是农村社会支持保护体系的重要组成部分。农业保险是一项重要的制度创新，对于提高农业防灾防损能力和灾后恢复能力，保证农业和粮食生产安全，增加农民收入，促进农业产业政策和国家支农惠农政策的落实，确保农村社会经济生活的稳定，具有重要的意义。

党中央、国务院高度重视农业发展，也十分关注农业保险的发展。十六届三中全会、十七大、十七届三中全会、2004年以来连续6年的中央1号文件、国家“十一五”发展规划、国务院《关于保险业改革发展的若干意见》等都对发展农业保险提出了明确要求。党中央和国务院的领导同志也多次对发展农业保险问题作出重要指示。

一、农业保险发展基本情况

近年来，在各级政府的大力支持下，农业保险获得前所未有的发展，呈现出“业务规模快速壮大、覆盖领域逐步拓宽、功能作用逐步显现”的特点，在提高农业防灾防损和灾后恢复生产能力，完善农村社会支持保护体系，确保农村社会稳定，服务社会主义新农村建设和和谐社会建设等方面，发挥了积极的作用。

（一）业务规模迅速扩大

2008年，农业保险承保各类农作物5.32亿亩，各类牲畜、家禽 4.7 亿头（羽），参保农户达9000万户次，为农民提供了2397.4亿元风险保障。

种植业保险方面，共承保主要粮、棉、油料作物4.05亿亩，提供风险保障1540亿元。养殖业保险方面，承保能繁母猪4759.3万头，提供风险保障433亿元；承保奶牛174.1万头，提供风险保障94亿元。

自2007年8月按照国务院部署启动能繁母猪保险试点开始，至2008年8月22日能繁母猪保险第一个承保周期结束，全国共承保能繁母猪4355万头，承保覆盖面超过90%，较好地完成了国务院“应保尽保”的工作要求。

（二）服务领域逐步拓宽

一是保险责任不断扩大。种植业方面，将广大农户反映强烈的旱灾和病虫害纳入保险责任。养殖业保险方面，基本已承保所有动物疾病（疫病）、自然灾害、意外事故和政府扑杀。目前，我国农业保险承保的保险责任已较发达国家更为宽泛。

二是积极开发新型农业保险险种。目前全国开展的农村保险险种达160多个，覆盖了“三农”的各个方面。主要包括9大类：

1、种植业保险，以深入开展大宗粮油作物保险为重点，在全国范围内推广水稻、玉米、小麦、棉花、大豆、花生、油菜等重点农作物保险；

2、经济作物保险，以地方特色经济发展为重点，开展了烟叶、橡胶、瓜果、林木、蔬菜等农村特色作物类保险；

3、养殖业保险，以加快畜牧产业发展为重点，在全国范围内开办了能繁母猪和奶牛、在地方开办了生猪、家禽等养殖业保险；

4、渔业保险；

5、农机具保险；

6、农民的养老、医疗、生育保险，包括失地农民的养老保险、参与新型合作医疗、计划生育保险等；

7、农民财产保险，如农房保险、农作物大棚保险，农田水利基础设施保险等；

8、农民工意外伤害保险、农村主要劳动力意外伤害保险、农村学生平安保险等；

9、结合农业生产、加工、销售环节，深入探索天气气象指数保险、农产品价格保险、农民小额贷款信用保障保险、农产品质量保险和食品质量安全保险等。

三是不断扩大覆盖区域。以全国性保险公司和专业性农业保险公司组成的农业保险经营网络初步形成，农业保险已覆盖全国各省区市。

（三）功能作用逐步发挥

一是促进农业生产。在应对2007年东北旱灾中，吉林安华农业保险公司为140余万受灾农户的152.3万公顷粮食作物支付赔款8.3亿元，占当年吉林省灾后生产恢复重建资金的25%。在应对2008年初低温雨雪冰冻自然灾害和5.12汶川大地震，仅能繁母猪保险赔款就近1亿元，有力地支持了灾区重建工作。

二是保障农民生活。2008年，农业保险向1400万户农户支付赔款70亿元，在一定程度上缓解了“因灾致贫、因灾返贫”的状况。其中，种植业保险赔款46亿元（其中主要粮、油、棉作物保险赔款39.5亿元），养殖业保险赔款24亿元（其中能繁母猪保险赔款17.5亿元，奶牛保险赔款1.5亿元）。

三是提升农业防灾抗灾能力。保险公司投入资金实施人工影响天气，与动物疫病防控部门开展数据共享、防疫共建等合作，提高了农业防灾抗灾能力。如黑龙江阳光农业相互保险公司投入5000余万元，实施人工干预天气1000余次，发射火箭弹5万余发。

四是创新财政支农方式。通过保险方式将政府临时性的救灾行为转化为规范化、透明化、市场化的灾害应对机制，转变了政府职能，使灾后农民能及时恢复生产和生活，保证了农业生产和农民基本生活的稳定。

五是增强了农民的风险意识。

二、关于委员建议的意见

虽然农业保险发展取得了积极的成效，但是正如您所指出的，农业保险发展尚处于起步阶段，覆盖面较小、险种比较单一，经营成本较高，政策性属性与纯商业化运作存在在矛盾等问题。我会非常赞同提案中关于建立多层次农业保险体系的建议。

关于成立专业性农业保险公司的建议。我会非常赞同您的意见。自2004年开展试点以来，我会先后批设了上海安信农业保险公司、吉林安华农业保险公司、黑龙江阳光农业相互保险公司和安徽国元农业保险公司等4家专业性农业保险公司。这些专业性农险公司的设立，均得到各部委和地方政府的大力支持。目前，他们在各自的经营区域内都处于农业保险的主导地位。在条件成熟、风险可控、经营稳健的情况下，我会也鼓励他们逐步拓展机构，向外地输出农业保险经营经验和管理技术，为更多的农户提供优质的保险服务。

关于吸引商业保险公司开展农业保险业务和设立政策性农业保险公司的建议。目前，我国农业保险主要采取了政府给予支持、商业保险公司运营的模式。从经营模式上看，包括保险公司与政府联办、保险公司为政府代办和政府政策支持下的保险公司自营3种模式。从国际经验看，各国根据国情的不同，采取了多种组织形式。如美国、西班牙实行政策性农业保险机构和商业保险公司合作经营的模式，加拿大、法国采取政府政策支持、商业保险公司市场化经营的模式，日本则采取建立独立的农业保险体系（全国农业保险共济组合）的模式。实践证明，我国目前试点的以政府政策引导、商业（专业）保险公司市场化经营为主的模式，能够充分调动现有保险机构的积极性，更有利于提高金融支持三农的覆盖面和水平。新设政策性农业保险公司可能面临网点铺设等管理成本问题，另外，财政部表示，财政兜底又可能产生“二次出资”的情况。因此，现阶段重点在于做好试点工作的推广。我们将积极配合有关部委，认真研究组建政策性农业保险公司的建议。

关于吸引民间资本进入我国农业保险领域的建议。目前，我国农业保险经营主体包括股份制商业保险公司、股份制农业保险公司、相互制农业保险公司、政策性农业保险共保体、互保协会、外资农业保险公司6种形式。它们的资本来源呈现出多样化的特点。保监会鼓励、支持各类符合相关法律法规要求的资本，积极参与农业保险体系的构建。

关于实行财政补贴政策的建议。对农业保险给与政策扶持完全符合农业和农村经济发展的实际，对推进农业保险发展，完善农业保险机制具有积极的意义。2007年国家开展了农业保险保费补贴试点。之后，中央财政支持力度不断增强，补贴的品种、地区和比例在逐渐增加。2009年中央财政在较为困难的情况下还增加了商品林、公益林等新补贴品种。种植业补贴试点省份也从最初的6个增加到17个。保费补贴比例从25%提升至35%，2009年中西部地区的补贴比例将提高到40%。

关于对农业保险实行税收优惠政策的建议。采取一定的税收优惠政策对农业保险进行政策扶持非常必要。目前，我国《营业税暂行条例实施细则》已规定对农牧业保险免征营业税，对农林作物、牧业畜类保险合同免征印花税。为鼓励保险机构提供农业保险，财政部正在会同有关部门研究完善进一步鼓励我国农业保险发展的税收政策。

感谢您对中国保险业的关心和支持!来源：中国政协网

第四篇：旅游攻略(以自身苏州之游为例)

江苏苏州旅游攻略

仔细回味一下三月的苏州真是格外惹人怜爱，在自己走南闯北旅游过的几个城市里，终究觉得苏州最能撩起我的喜爱之情。但由于清明假期实在过于紧张，苏州景点并没有如愿地玩个遍，实为有点小遗憾。

从清明假期的第一天便开始了我为期三天的苏州之旅。寻着足迹，找寻那一段美好的回忆，因提前一天购买了前往苏州的火车票，一切很顺利，大约六个多小时的行程。接着下了火车，这时也是黄昏时刻了，刚一下车肚子就不争气，于是就到处寻找小吃，这里的整条路都很清静，昏暗的街灯还挺惬意。晚上住的百时是我住过的房间最袖珍的酒店，不过比想象中的要好些，至少还算整洁，虽然这种快捷酒店的隔音不好是通病，但因为旅途劳顿，很快就睡了也就不觉得。

第二天大一早起来，洗漱吃过早餐之后便从平江路一路溜达去拙政园，突然发现早上的平江路比晚上还要美。清明假期使得拙政园早已人山人海，这也是我此行感觉较为悲剧的一幕。

中午去吃了朱鸿兴的蟹虾面，果然名不虚传，虽然贵些但觉得值得，真的很新鲜也很好吃。

下午晚上去了著名的七里山塘逛街，可依然是人山人海，本打算带着相机多拍些这里的美丽夜景，后来悲剧的发现根本没有地方站，到处都是戴着小红帽的旅行团。可谁又料到，忽然下起了倾盆大雨，山塘之行自然就此不欢而散。

最后一天去了千年前的古人张继被今人用铜刻定格在了桥边的枫桥，一些游客愿意摸摸张继的手，希望沾些灵气。而他把欢乐留给我们，寂寞留在了自己心中。枫桥旁边有小亭，有评弹艺人弹唱《枫桥夜泊》，隐隐有江南的气象，可惜时间短促。有那么多的文人迷恋评弹，这真的是最有文人气息的艺术。只想醉在这暧昧的吴侬软语中，疯魔成传奇。姑苏城外的寒山寺，静静地守在枫桥的旁边，听远远的丝竹之声。苏州迈着缓缓的步调，宠辱不惊的前行。让经过的人感受到她的厚重，但也不至于被这种厚重压垮。但总还是有人觉得历史太过压抑，所以选择逃离。

在苏州小吃街吃过早饭回到苏州火车站，大约下午2:30搭上了返回郑州的火车，经历六个多小时的行车之旅于凌晨1点多到达郑州。

对于这次苏州之旅我亲身经历突发以下感触：

1、苏州的环境很是清幽干洁，有种让人不得不喜欢上这里神奇魔力，到底我是深深地喜欢上了这里，喜欢上了这里的一草一木。

2、同里虽然不大，但也可以呆两天，这次安排的时间短，大可不在观前街住。同里湖和附近的油菜花节就木有时间去成，还是略有遗憾的。

3.这里有着深厚的文化底蕴，每每走到文化古迹前都充满一种莫名的力量推着我驻足停留，仿佛耳边就回响着：

凌波不过横塘路，但目送、芳尘去。锦瑟华年谁与度？月台花榭，琐窗朱户，只有春知处。碧云冉冉蘅皋暮，彩笔新题断肠句。试问闲愁都几许？ 一川烟雨，满城风絮，梅子黄时雨。这也是我较为喜欢的一首有关苏州的词，这次的亲身体会后，才深深体会到词中最深的情感，体会到当时大词人贺铸的所思所感。都说旅游让人视野开阔，逐渐养成豁达的胸襟，真正做到“不以物喜，不以己悲”，这没错，但我想说，苏州一行更让我深深的得到了心灵与肉体的洗礼，被其浓厚的文化气息所折服。

第五篇：论智慧景区建设--以九寨沟为例（模版）

论“智慧景区”建设 ——以九寨沟景区为例(章小平，邓贵平)摘要：“智慧景区”建设是在“数字地球”向“智慧地球”转型这一重大背景下提出来的，是新形势下旅游景区发展的重大战略选择，是实现旅游景区可持续发展的必由之路，是当前建设“美丽中国”的重要内容。文章首先回顾了智慧思想的演变历程，然后在阐述 “智慧景区”概念和主要特征的基础上探讨了“智慧景区”建设的主要内容，最后以九寨沟景区为例进行实证研究。关键词：智慧；智慧景区；物联网；信息化建设；九寨沟

1.引言

2009年，IBM首席执行官彭明盛首次提出“智慧地球”(Smart Earth)这一概念，建议奥巴马新政府投资新一代的智慧基础设施。这一理念的主要内容是把新一代IT技术充分运用到各行各业中，即把传感器（射频传感器、位置传感器、能耗传感器、速度传感器、热敏传感器、湿敏传感器、气敏传感器、生物传感器等）嵌入和装备到全球每个角落的电网、铁路、桥梁、隧道、公路等各种物体中，并且普遍连接，形成“物联网”，并通过超级计算机和云计算将“物联网”整合起来，实现网上数字地球与人类社会和物理系统的有机整合。在此基础上，人类能以更加精细和动态的方式管理生产和生活，从而达到“智慧”状态[1]。

伴随着“数字地球”向“智慧地球”转型，“智慧景区”也孕育而生。2010年1月，章小平等在中国旅游报发表《“智慧景区”建设浅探》，首次提出“智慧景区”建设理念，他们认为“智慧景区”是能对环境、社会、经济三大方面进行最透彻的感知、更广泛的互联互通和更科学的可视化管理的创新型景区管理系统，并从信息化建设、学习型组织创建、业务流程优化、战略联盟、危机管理等五方面探讨了“智慧景区”建设路径[2]。后来，他们又以九寨沟景区为实证对象，进一步探索了“智慧景区”建设的理论基础和技术支撑，以及建设时需注意的事项[3,4,5]。随着“智慧景区”建设的不断推进，“智慧景区”逐渐成为学者探讨的热点问题，如邵振峰等(2010)讨论了“基于物联网的九寨沟智慧景区管理”问题[6]，党安荣等(2011)对“智慧景区”的内涵和总体框架进行了研究[7]，邓贵平等(2011)讨论了视频巡航技术在“智慧九寨”建设中的运用[8]，常少辉等(2011)设计了基于物联网的智慧颐和园信息基础设施方案[9]，梁焱(2011)设计了基于云计算的智慧黄山景区数据基础设施规划方案[10]，左齐等(2011)设计了基于模式识别的智慧青城山-都江堰景区安全防范系统[11]，宋磊等(2011)设计了基于3D-GIS的智慧泰山景区信息集成平台[12]，彭霞等(2011)还探讨了智慧 黄山景区决策支持系统建设问题[13]。

“智慧景区”概念刚提出不久，其定义还存在较大争议，其理论体系还有待进一步完善。但目前在中国已掀起“智慧景区”建设浪潮，智慧九寨、智慧黄山、智慧青城山、智慧泰山、智慧颐和园、智慧周庄等正努力依托现代信息技术不断推进“智慧景区”建设。因此，景区的深入实践迫切需要“智慧景区”理论研究的深入。本文将在前期探讨的基础上，进一步讨论智慧景区的概念、主要特征、主要建设内容，并以九寨沟景区为例进行实证研究。2.智慧思想的发展演变

古希腊人最初把一切知、教养、能力或机智称为“智慧”。在希腊化时代，智慧成了生活的艺术。到了近代，西方智慧概念的重心转到了自我认识上。苏格拉底要人反思自己的生活，笛卡尔把智慧等同于知识，斯宾诺莎赋予智慧以道德意义，莱布尼茨把智慧定义为一门幸福的科学，康德认为理论思辨的基础就是对智慧不停的追求。然而，从尼采开始，一些哲学家在摒弃传统爱智慧意义上的哲学的同时，也不再将智慧作为自己思想的主题。

在古汉语中，“知”与“智”通，单独一个“智”字也有“智慧”的意思，智慧有时也被写作“智惠”。孔子认为智慧不是对事物的客观的知识，而是一种澄澈无比的精神状态。孟子把“智”定义为“是非之心”，是对如何生活和怎样生活的洞见和判断。荀子一方面赋予智慧以洞明宇宙真理的意义，另一方面坚持它的实践特性。董仲舒强调智慧对人生的重要意义，认为“若没有智慧，人生就没有正确的方向和原则”。中国现代哲学家冯契在与知识相对照的语境下将智慧定义为有关宇宙人生根本原理的认识，是关于性与天道的理论[14]。江畅教授认为智慧是适应人更好生存需要形成的正确观念、丰富知识、卓越能力和优秀品质在经验基础上实现有机协调的，注重整体观照、恪守推己及人、践行中庸之道、既入世又出世的，明智审慎并重、使所有活动恰当合理的综合统一机能和活动调控机制[15]。

综上所述，中西方哲学家和思想家认为智慧不同于理性、理智、聪明，它与知识和能力有关，同时，他们都强调智慧的实践性和伦理性。3.“智慧景区”概念与特征

“智慧景区”是指将先进管理理论同现代科学技术高度集成，实现人与自然和谐发展的低碳智能运营的景区。这样的景区能够实现可视化管理和智能化运营，能对景区环境、社会、经济三大方面进行更透彻的感知、更广泛的互联互通和更深入的智能化，能够更有效地保护生态环境，为游客提供更优质的服务，为社会创造更大的价值。然而，景区本身没有生命，也不会思考。我们说某些景区具有一定智慧是指景区的管理人员通过不断的学习和运用科学技术使景区发展 能力显著增强，在景区发展的重大事项上具有更强的判断力和决策力，能够恰当合理地处理与景区发展和保护相关的事务，并最终能实现景区环境、社会、经济全面、协调、可持续发展。

“智慧景区”具有以下四个特征：

(1)持有先进的理念。智慧以德性为要求，以正确观念为前提。建设“智慧景区”始终要坚持可持续发展战略，既要重视代际之间公平、同代人之间的公平，还要重视人与自然之间的公平，其实质是既要达到发展经济的目的，同时又要保护好旅游资源和生态环境。另外，在建设“智慧景区”时还应努力发展低碳旅游，走节能环保之路。

(2)具有高超的管理艺术。智慧是生活的艺术，也是管理的艺术。管理艺术是管理者来自于实践经验的总结和升华，是管理者所具有的知识文化对实践的指导和运用，是其自身智慧和能力的充分体现，是时势和环境所造就的管理技巧。“智慧景区”的建设需要景区管理者具有高超的管理艺术，掌握先进的景区管理手段和管理技巧，能够熟练运用知识、经验、直觉和智慧，及时、恰当、有效地解决景区发展与保护之间的矛盾。

(3)重视科学技术的应用。科学技术是知识在现代社会的主要表现形式之一，“智慧景区”建设需要重视科学技术的应用，尤其是物联网、泛在网、移动通信、云计算等现代信息技术、GPS和北斗导航技术等，他们有助于增强人类对景区的感知、控制和管理能力，实现对景区更透彻的感知、更广泛的互联互通和更深入的智能化。

(4)具有旅游发展和生态保护所需的理论知识和人才队伍。知识是对一切对象的客观认识，具有普遍有效性。智慧高于知识，是知识和能力在理性和经验的基础上的有机综合统一。智慧景区的管理人员应具备发展旅游和保护生态所需的专业知识和专业技能，并能将这些知识技能应用于景区的发展实践中。

(5)在旅游发展和生态保护方面是成功的。智慧不仅是单纯的知识和能力，而且具有将知识、能力运用于实践的要求。因此，如果景区的旅游发展水平不高或生态环境保护不好，那就很难谈及智慧。4.“智慧景区”建设主要内容

“智慧景区”建设是一个复杂的创新性的系统工程，既需要利用科学技术，又需要将科学技术同先进理论集成。“智慧景区”的建设是对景区硬实力、软实力和巧实力的全面提升，应拥有自己的理论体系、技术体系、应用体系和工程体系、景区云并融入旅游行业云。其建设内容主要包括低碳旅游发展、信息化建设、学习型组织创建、业务流程优化、战略联盟和危机管理。低碳旅游是指在旅游发展过程中，通过运用低碳技术、推行碳汇机制和倡导低碳旅游消费方式，以获得更高的旅游体验质量和更大的旅游经济、社会、环境效益的一种可持续旅游发展新方式，其核心理念是以更少的碳排放来获得更大的旅游经济、社会、环境效益[16]。“智慧景区”建设必须以德性为要求，以正确观念为前提,需要始终坚持可持续发展战略，积极倡导低碳旅游。低碳旅游发展内容包括：编制低碳旅游发展规划、制定促进低碳旅游发展的管理制度、改变能源结构、加强生物固碳、开展低碳宣传教育活动等。

景区信息化建设需要将现代科学技术应用到景区管理中来，即把智能传感器装备到景区的各种物体中，并且与互联网连接起来，形成物联网，并通过超级计算机、云计算、泛在网构成全IP网络架构的物联网，实现对景区事物识别、定位、跟踪、监控、管理等智能化。信息化建设能加快信息的收集、传递、加工和处理速度，实现对景区更透彻的感知、更广泛的互联互通和更深入的智能化，及时、准确、全面地为景区管理决策提供科学依据。其建设内容主要包括信息基础设施、数据中心、信息管理平台和综合决策平台。

彼得·圣吉将学习型组织定义为“大家通过不断共同学习，突破自己的能力上限，达到真心追求的目标，培养全新、前瞻而开阔的思考方式，全力实现共同愿望的组织”，强调通过学习提高组织的学习能力和创新能力[17]。景区需要通过个人、团队和组织不断的学习来掌握“智慧景区”建设需要的理论知识和专业技能。景区创建学习型组织时应以建设“智慧景区”这一共同愿景为基础，以团队学习为特征，以“学习加激励”为基本表现形式，以“提高景区管理人员的学习力、创造力和竞争力，增强全员总体素质，实现景区健康发展”为目的。此外，还需要对景区管理理念和管理行为进行变革。

业务流程优化是针对景区业务流程的基本问题进行反思，利用科学技术对它进行清理、简化和整合，以降低成本、节约时间、提高服务质量。景区需要根据市场需求和景区实际情况，突破原有思维方式，进行观念再造；以环境保护、社区居民和游客利益为出发点，优化和再造工作流程并实行标准化管理；打破组织结构边界，减少信息孤岛，畅通信息渠道。

战略联盟是指由两个或两个以上有着对等经济实力的企业，为实现某种共同的战略目标或联盟竞争优势，在自愿、互信、互利、互补的基础上，通过协议或股权参与等策略的实施，而结成的一种企业联合体或相互依存的企业网络[18]。“智慧景区”建设技术含量高，周期长，投入巨大，景区需要通过组建战略联盟节省成本、整合资源、降低风险。

“智慧景区”的建设不仅要加强常态化管理，更应努力提高危机管理水平，是否能够有效应对各种危机是“智慧景区”建设成败的试金石。危机管理是为了 预防、摆脱、转化危机而采取的一系列维护景区健康发展、使景区脱离逆境、避免或减少财产损失的积极主动行为。危机管理是对危机潜伏、形成、高潮、消退的全景式管理[19]。景区应在先进管理理论的指导下建立危机管理机制，利用科学技术建设智能监测系统、风险评估系统、应急响应系统和危机决策系统，以有效应对火灾、洪水、极端天气、地震、泥石流等自然灾害和经济危机、瘟疫、恐怖袭击等社会事件对景区发展造成的冲击，避免或减轻危机事件对人类生命财产造成的损失。

5.“智慧九寨”建设实证

九寨沟景区在探索中起步，在变革中创新，始终坚持可持续发展战略，长期致力于发展低碳旅游，以标准化建设优化业务流程，以学习型组织创建提升团队素质，以战略联盟整合各方资源，以先进技术推动科学管理，从“数字九寨”到“智慧九寨”，一直走在中国旅游景区发展前沿。5.1低碳旅游发展

九寨沟管理局长期致力于发展低碳旅游，科学编制低碳旅游发展规划，精心打造低碳产品，全面完善低碳设施和不断优化低碳服务，努力塑造低碳品牌。

早在1999年，九寨沟就开始禁止外来车辆进入景区，统一采用绿色环保观光车，有效控制了汽车尾气排放。2001年，九寨沟管理局关闭了景区内所有宾馆，实行“沟内游、沟外住”，减轻了游客食宿等对九寨沟生态环境造成的影响。同年7月1日起，九寨沟开始实施游客限量政策，较大程度缓解了脆弱的生态环境与大量游客活动之间的矛盾。2006年，九寨沟管理局开始实行办公自动化，减少了纸张使用。此外，各部门还签订了节能减排协议并纳入绩效考核。2009年，九寨沟管理局成立了“绿色小组”，开展环境教育活动，督察节能减排活动。2010年，九寨沟管理局与四川大学、华盛顿大学一起成功申报国家自然基金跨国合作重大项目“面向西部旅游经济与生态环境可持续发展的低碳景区集成管理模式研究”，探索旅游和环境和谐发展的低碳景区集成管理模式。同年5月，九寨沟管理局又邀请四川大学任佩瑜教授对“九寨沟如何发展低碳旅游”进行了专题讲座。2011年1月，九寨沟以“移动性管理与低碳旅游”为主题举办了第二届“智慧景区”国际论坛。2012年，九寨沟景区荣获首批“全国低碳旅游示范区”称号。

九寨沟管理局还着力打造扎如沟生态游、曲那俄沟科考游、栈道徒步游等，这些低碳旅游产品已受到美国discovery等著名媒体的关注。九寨沟管理局还重视能源结构的优化，景区居民已停止使用薪柴，改用电能、太阳能作为生活能源。九寨沟广场路灯和景区内厕所照明、环境监测仪器除使用水电外，还以太阳能和风能作为辅助能源。九寨沟管理局还强调生物固碳，1999年，九寨沟管理局启动了退耕还林还草工程，完成退耕还林还草400hm2。除此之外，还较好地实施了 景区监测保护工作，有效防止森林火灾和森林病虫害；加强了植树造林，以森林生态环境的改善来固化二氧化碳，最大程度地抵消旅游活动产生的碳排放。5.2信息化建设

九寨沟以科学技术引领景区可持续发展，不断依托国家重大科研项目推进信息化建设。

2002年，九寨沟管理局开始实施国家“十五”重大科技攻关示范项目“数字九寨沟综合示范工程”，先后建成旅游电子商务系统、门禁票务系统、OA办公自动化、GPS车辆调度、多媒体展示系统、景区智能化监控系统、景区监管信息系统和LED信息发布等八个系统，创新性地构建了“资源保护数字化、运营管理智能化、旅游服务人性化、产业整合信息化”的集成应用体系。到2005年，初步实现景区资源的科学、高效配置，使景区整体管理效率提高38.03%。2009年，九寨沟管理局与四川大学、四川九洲电器集团有限责任公司等一起开始实施国家“863”重大专项“基于时空分流导航管理模式的RFID技术在自然生态保护区和地震遗址博物馆的应用”课题，将RFID技术引入景区管理，自动采集和监控游客信息和景区旅游资源信息，使预测、决策、计划、调度和控制更加准确和科学，促进九寨沟景区的各项管理更加精细、全面，对景区保护更加科学和高效，为游客提供的服务更加人性化和个性化。2011年，九寨沟管理局与导航战略联盟单位一起启动国家科技支撑计划“智能导航搜救终端及其区域应用示范”项目，将北斗导航与位置服务等现代智能服务技术引入景区智能化管理，通过安装伪卫星和设置CORS基站实现景区导航卫星信号全覆盖和提高定位精度；通过集成综合服务、应急处理、救援救助等功能，开发智能管理、搜救、环境监测等系列用户终端，不但能够为景区游客提供不同定位精度的智能位置服务，还支持动态监视、求助信号发送、搜救位置双向确认和搜救调度。

此外，九寨沟还同武汉大学一起研发了基于可量测实景影像的九寨沟景区智能化管理与服务平台，正在建设环境监测视频监控系统、景区车辆门禁管理系统、景区管理实时电子巡更系统、景区无线WIFI网络系统、地质灾害预警系统、景区森林防火智能监测系统、数字旅游服务系统等。5.3学习型组织创建

近年来，九寨沟管理局通过不同类型、不同规模和不同内容的培训活动等创建学习型组织，注重能力建设，全面提高员工素质。一是利用淡季时间，对景区员工进行集中培训，员工培训覆盖率达100%；二是邀请清华大学、北京大学、香港理工大学及美国华盛顿大学、澳大利亚昆士兰大学等国内外专家学者为局内员工和社区居民开展专题讲座；三是先后派出22人到美国优山美地国家公园、黄石国家公园、克罗地亚、新西兰、澳大利亚等国外的著名自然保护区和高校进行交流学习；四是高度重视引智工作，全力聘请高新技术领域领路人。2010年10月29日，“智慧九寨”院士专家顾问委员会成立，两院院士李德仁教授、中 科院院士陈俊勇教授和中国工程院院士宁津生教授受聘成为专家顾问。五是分别以“探索景区发展新趋势、探讨景区管理新模式、展望旅游发展新未来”、“低碳旅游与移动性管理”和“空间信息化技术与景区智能化管理”为主题成功举办三届智慧景区国际论坛，邀请知名院士、专家学者、企业精英、景区管理者等围绕“智慧景区建设”、“远程目的地对现代游客移动性的响应”、“低碳旅游发展”、“空间信息化技术在景区管理中的应用”等议题展开深入研讨。

截止2012年1月，九寨沟管理局现已自主培养博士研究生8人(其中在读5人)，海归硕士研究生5人，现有硕士研究生及以上18人，本科145人，大专204人，大专以上学历占职工总数的75.7%；专业技术人员中研究员1人，高级工程师5人，高级经济师6人，中级职称人员92人，助理级专业技术人员116人。

5.4业务流程优化

九寨沟以环境保护和游客利益为出发点，运用科学技术和现代管理理论，将原来分散在各个功能部门、被分割成许多工序的流程整合成单一流程，删除不能增值的过程和活动，将交叉、重叠、断裂的流程改为并行的流程，从而畅通信息渠道，提高服务质量和管理效率。

2010年，九寨沟管理局成功申报并入选“首批全国旅游标准化试点单位”和“四川省旅游标准化示范试点单位”。2010年下半年，九寨沟管理局成立标准化办公室，联合四川大学和武汉大学对各处室的业务流程进行梳理和优化，修订完善了2009版《九寨沟景区管理标准体系》，采用功能归口型结构，从纵向分为服务标准、管理标准、工作标准三大类，从横向分为保护管理、营销管理、建设维护、保障管理、运营管理、辅助管理六大板块，并将标准化建设纳入绩效考核，通过监督检查、评估奖励等制度有效提高了各部门的工作效率，强化了品牌价值和竞争力，能够为游客提供更规范、更安全、更贴心、更优质的服务。

2010年4月，九寨沟管理局与武汉大学深圳研发中心开始合作研发景区网格化管理与服务平台。该平台是在景区全面数字化基础之上，建立可视化的智能管理和运营，包括建设景区的信息、数据基础设施以及在此基础上建立网格化的景区信息管理平台与综合决策支撑平台。根据管理需要，将景区进行网格划分，使管理时效更加高效、精细化和智能化，走向实时、准实时；对基础设施和管理单元进行分类和编码，实现精细化管理；根据管理流程分类，把景区管理分为保护管理、开发管理、运营管理、营销管理、保障管理和辅助管理等类型；针对每类具体的处理类型，进行标准流程定制；建立九寨沟唯一的数据中心，实现存储数据集中统一管理；技术手段进一步可视化，从电子地图走向可量测实景影像；以旅客满意度为目标的服务，功能从管理走向服务。目前，九寨沟管理局已经投入100台“景管通”3G手机到景区一线，正努力通过网格化管理实现管理的精细化。5.5战略联盟

近年来，九寨沟管理局已在科研院校、研究机构、酒店、旅游运营商、航空公司、IT公司、培训机构、NGO组织等团体选择了与九寨沟景区保护和发展战略目标一致、资源匹配性高、市场相似性强的单位和企业与其建立了资源共享、优势互补、风险共担的战略合作伙伴关系，从一定程度上整合了“智慧九寨”建设所需的资金、技术和人才资源。如2006年，九寨沟管理局联合四川大学、美国华盛顿大学、美国加州大学戴维斯分校、优山美地国家公园成立九寨沟生态环境与可持续发展国际联合实验室。2009年，成功设立九寨沟风景名胜区管理局博士后科研工作站。2011年，上海师范大学在九寨沟设立研究生实习基地。2012年1月，九寨沟管理局先后与北京大学数字中国研究院、中科院成都信息技术有限公司、南京大学、联合国教科文组织国际自然与文化遗产空间技术中心签订战略合作协议。2012年，科技部批准九寨沟生态保护国际联合研究中心成立。九寨沟主要战略合作伙伴见下表1。

表1 九寨沟主要战略合作伙伴

类别 科研 技术 媒体 酒店

航空公司 旅游运行商

培训

主要合作伙伴

北京大学、清华大学、南京大学、四川大学、北京林业大学、上海师范大学、中科院成都生物所、华盛顿大学、加州大学戴维斯分校、密歇根大学、昆士兰大学、蒙纳士大学等

武汉大学遥感与测绘国家重点实验室、IBM公司、九洲集团等 中央电视台、凤凰卫视、四川电视台、人民网、中国旅游报、美国国家地理杂志等

九寨沟喜来登国际大酒店、九寨天堂洲际大酒店等 中国国际航空公司、四川航空公司等

春秋航空、港中旅、中国青年旅行社、康辉旅行社、日本交通公社株式会社(JTB)、哈拿多乐(HanaTour)等

北京大学、同济大学、中山大学、上海师范大学、北京林业大学、新东方等

5.6危机管理

九寨沟管理局在行政办公室下设应急管理办公室，在科研处下设防灾减灾办公室和国家级森林病虫害监测站，在保护处下设护林防火办公室，制定汛期、护林防火、维稳24小时值班制度，编制地质灾害、火灾、森林病虫害、群体性事件等危机事件的应急预案，并多次组织地质灾害、火灾救灾演练，开展地质灾害、火灾、森林病虫害、食品安全等监测、检查与治理，通过举办培训、张贴宣传画等多种方式提高游客、景区居民和工作人员的防灾减灾意识和应急避灾能力，有效保护了景区生态环境和人民群众的生命财产安全。6.结论 “智慧景区”建设是中国旅游景区抓住新的机遇和迎接新的挑战的重要战略举措，是实现中国旅游景区可持续发展的必由之路。“智慧景区”不是“智能景区”，信息化建设是“智慧景区”建设的核心内容，但不是唯一内容，还包括低碳旅游发展，学习型组织建设、业务流程优化、战略联盟和危机管理。九寨沟景区在“智慧景区”建设方面做出了有益的尝试，并取得了一定成效，但建设“智慧景区”不是一蹴而就之事，需要长期不懈努力，需要集结众人智慧，需要整合各方资源。本文对“智慧景区”概念、主要特征和重要建设内容进行了探讨，对“智慧景区”的评价体系将另文研究。

参考文献

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