县乡政府管理模式的变革路径解析粤省上

第一篇：县乡政府管理模式的变革路径解析粤省上

县乡政府管理模式的变革路径：解析粤省（上）

贾海薇（华南农业大学公共管理学院）

摘 要：改革开放30多年，广东省县乡政府管理模式不断变革，在探索中实践着治理理论的精神价值。在县乡区域管理的现实情境中，促进与制约县乡政府管理模式变革的动力与阻力反复博弈，使得广东省县乡政府走出了一条颇具特色的创新之路，在行政管理体制改革与政府转型方面积累了一些宝贵经验。虽然未来的变革仍然面临一系列的困境与难题，但是现有的路径会对未来产生深远影响，现有的经验会对全国的政府改革产生良好的启示作用。

关键词：县乡政府，管理模式，政府改革，地方治理，公共管理

改革开放以来，广东省成为引领我国经济社会变革浪潮的先驱省份，2007年率先达到宽裕型小康；2008年在全球金融海啸的冲击下仍然保持增长，全省CDP总值35696亿元；2009年CDP总值增至39082亿元。经济发展促进了社会生活、科教文卫等领域的全面进步，并更加集中地表现在政治民主建设与行政管理现代化方面，政府管理模式顺应时代要求，在30多年改革开放历程中悄然发生着变化：以深圳为例，从1999年龙岗区大鹏镇镇长实行差额选举，到2008年发布《深圳市近期改革纲要》，明确了下一步改革的突破口——政治体制改革与民主法制建设，深圳一直担当着广东行政管理体制改革的试验田。2009年《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》也指出：广东要“从经济发展单兵突进、社会发展明显滞后的跛脚式发展，转向经济建设、社会建设、生态建设、政治建设齐头并进的全面协调发展模式”，担负起社会管理和行政体制改革“先头部队”的任务，勇当“探索科学发展模式的试验区和深化改革的先行区”，并特别要在统筹城乡管理、县乡政府改革等方面取得率先突破。

具体考察广东省，30多年来珠三角城市群高质快速成长，粤东西北县域经济崛起，统筹城乡发展与产业结构调整正在推进，但是广东仍然是一个城乡差距、区域差别比较显著的省份，县乡政府管理模式仍需进一步转变。总结现有广东县乡政府管理模式的变革路径的相关经验，将会对广东未来的行政管理体制改革以及全国的相关工作产生较好的辐射作用。

一、县乡政府管理模式变革的路径分析——广东的实践探索

政府改革是一项庞大而复杂的系统工程，涉及各方利益。在新型政府治理模式的构建上，可以吸收西方国家政府治理的一些好的制度安排，但更要立足于中国现实，在现有的政治制度框架内完成自我设计与发展。因为西方政府再造是以国家已由工业化社会向后工业化、信息化社会转变，优越的经济技术水平、重视规则的理性主义契约体系、成熟的市场制度与公民社会、强有力的政府调控能力为基础的，使得政府可以放心大胆进行职能和权力转移。而我国的现实国情和行政生态环境是：市场体系还不健全，国家仍处于工业化进程中，企业社会责任感缺乏，经济制度还不规范，法制建设仍需完善，民间组织及公民社会还处于生长发育阶段，无法承担应该承担的自治责任，所以我国的政府转型与管理模式转变必将是一个缓慢渐进的过程。

改革开放30多年的成就积累，使得广东的县乡政府管理模式变革已经拥有一个可以逐渐展开的平台，服务型政府的管理理念在广东各级政府中渐已确立，一些县乡政府在职能配置、机构重组、管理方式、价值取向方面开始尝试转变，突出表现在三方面：

（一）逐渐实现由“以政府为本位”向“以民众为本位”的有效转型 “权为民所用，利为民所谋、情为民所牵”成为广东县乡政府工作的基本原则，成为对“为人民服务”宗旨的最新注解。东莞、湛江等地的县乡政府走出办公大楼，一改等着民众上门办事，而是深入企业、市场、农村走访调研，去了解“政府可以为群众办什么、怎么办群众才满意”，努力为公众服务，鼓励多元参与，重在创造发展经济的社会环境，改善政府与市场、企业、公民之间的关系，开始建立健全公共服务体系，提高公共产品的市场化程度，引入公共服务绩效评估，加强监管，简化程序，降低成本，讲求质量，提高效益。

值得推广的做法有：一是县乡政府有计划地加强对市场和非政府组织的培育和发展力度，提高市场、社会自治能力，以“加强监管、建立制度”赋予市场、社会更大的独立性和灵活性；二是县乡政府努力发展与市场、公民社会的伙伴关系，通过优惠政策激发私企和非政府组织提供公共服务的积极性，通过合同出租、拍卖、政府购买、特许经营、政府经济资助、政府参股等方式延伸政府服务，实现优势互补；三是县乡政府帮助私企、非政府组织不断强化社会责任感，建立企业自律机制、社会监督机制和绩效反馈机制，提高它们提供公共服务的能力；四是县乡政府加强自身廉政建设，发展村民自治，推进基层自治与县乡管理的协调。以东莞市为例，它始终坚持城乡一体发展的思路，全域内统筹建设基础设施，各镇街则发挥自身的资源优势、市场优势和传统优势，“一业带一镇、一业兴一村”，形成虎门服装、长安五金、厚街家具、常平物流等一批特色产业镇，城乡差别基本消除。政府重点完善城乡居民社会保险，改善社会治安，并积极推进文化软实力建设，市、镇、村（社区）各级都建立了比较完善的体育、卫生服务网络，使得企业、社会、民众能够分享发展红利，公共需求成为政府工作的指挥棒。

（二）逐渐实现由“全能政府”向“有限政府”的有效转型

“政府本位”的“全能政府”，很难使公共利益得到全面维护与显著增进，行政行为通常高成本、低效率。要构建服务型政府，就是要将政府行为的范围限制在维持经济与社会秩序、推进公平和公共服务方面，政府能力有限、资源有限、理性有限，“无所不为”却往往导致了“无所作为”，所以政府不能替代市场，而应专注于市场失灵与社会不足的领域，实现从“全能政府”向“有限政府”的转型，有所为，亦有所不为。

现阶段广东县乡政府主要采取了以下措施：一是开始思考政府应该管理的公共事务范围，划清政府与市场的行为界限，开始弱化那些原先由政府包办但市场能担负的职能，以发展多种新型集体经济、成立行业协会等方式鼓励社会组织参与调控资源配置；二是重点强化公共产品与公共服务提供，如创造投资环境、规范市场行为、建立有序竞争、担负危机应对等；三是合理区分行政决策和行政执行，整合现有组织机构，推行“精、瘦、强”的自我塑身运动，有步骤地下移政府职权。

以广州市顺德区为例，1992年邓小平视察顺德时说：“思想要更解放一些，胆子要更大一些，步子要更快一些。”广东以顺德为综合配套改革试验区，转变政府职能，56个政府机构精简为28个，人员由1200多人减至900多人。在弱化经济管理职能后，政府投入更多精力强化社会管理和公共服务，例如在全国最早按照国家标准配置警察编制。2008年9月，顺德又被确定为广东省深入学习实践科学发展观活动试点单位，由省委书记挂点联系。2008年11月，广东又将顺德列入行政体制改革县（区）试点单位，尝试“大部制、行政三分”，政府机构由41个精简至16个，其管理模式变革的经验成为了其他地区学习的典范。广东还在省内开始推广东莞、中山模式，彻底实行“省直管市／县”体制，大幅度精简县乡级党政机构及部门“副职”，明确规定了县级政府机构设置限额——县级党委工作部门7个以内，政府1作部门16-24个以内，乡镇综合性办事机构——特大镇不超过8个、较大镇6-7个、一般乡镇不超过5个，同时在县级倡导加大党委与行政的兼职力度，在乡镇级鼓励党委、行政一肩挑，将县乡政府职能结构重组、管理模式转变与组织机构精简综合推进，并与省市政府改革一起进行系统化整合设计，进一步推动·了县乡政府的管理模式变革，也有助于各个县乡政府改革创新成果的巩固与扩展。

（三）逐渐实现由“权利政府”向“责任政府”的有效转型

“服务型”政府要承担起社会管理者的基本责任，及时回应社会公众的需要并积极采取行动予以满足，所以政府管理模式变革是两个转变——政府从“权利本位”向“责任本位”的转变与公民从“义务本位”向“权利本位”转变的过程，从以前只强调公民责任向同时强调公民责任和政府责任转变，政府先要承担责任再行使权力，并要通过责任认定与奖惩制度、廉政司法体制等，更好地约束公共权力，避免权力异化。广东县乡政府的做法有：一是实行工作人员绩效“360度”评议制度，强化基层群众对政府工作的评价力度，干部任用与绩效评价挂钩；二是实行重要事项听证会制度，强化政府决策中的民意表达通道，改善决策透明度；三是积极发展民间组织与市场，通过契约方式帮扶社会组织成长，非营利性组织的作用初见成效；四是集中财力于公共福利事业，加大教育、医疗、卫生事业的投入与社会保障程度；五是政务公开，强化社会监督与反腐败反渎职监控体系，以廉政建设促进工作作风转变；六是建立健全突发事件应急机制，迎击非典、冰冻灾、禽流感、H1N1流感、洪水等挑战，强化公共危机应对能力。

来源：《改革》2010年第7期

第二篇：民营企业管理模式的变革

河北北方学院

论文

民营企业管理模式的变革

---美的集团模式

院系：信息科学与工程学院 专业：信息管理与信息系统 班级：信息本13402 姓名：石宇潇 学号： 201342677

关键词：民营企业、管理模式、美的电器、管理权与经营权分离、自我创新、企业文化。

正文

（一）、民营企业管理模式现状及成因

从民营企业的形成来看，我国目前的民营企业大致有如下几种形式：一种是从个体户起家，逐渐积累发展起来，或直接由家庭成员投资兴办的家族式企业；一种是朋友、同事参股合资开办的合伙式企业等。其共同特点是，企业的所有权归一个或一些投资者所有。其中，家族式企业又因为具有合作、决策的优势而更为普遍。但不论是家族式，还是合伙式，许多民营企业都选择了家长式管理模式，即企业由一位强有力气人物作为统帅，以家长的身份带领几名亲信，实行高度集权化的管理。

民营企业的管理体制主要表现为“家族”和“亲缘化”特征。在家族管理中，家族关系决定财产继承关系，重要职位由家族成员担任，实行集权化领导，专制式决策。在企业经济管理过程中，也通常是以伦理规范代替行为规范。这种家族式管理源于中国文化的浓厚基础。中国的家以血缘谱系为主，民营企业试图用这种血缘关系建立起一种天然信任关系，以保证企业资产的安全性。《南方周末》报1996年6月在一篇文章中，就私营企业人员来源构成财务部门管理人员来源比例的有关情况提供了资料，私营企业中家族成员和非家族成员的比例为3：5。相关资料还表明，资产小于百万元私营企业这一比例约为3：2或4：1。同时，在私营企业中重要职位由“家族”成员担任的比例高达40%。

由于对于民营企业来说，企业的创办资金大多来自家庭的财产积累，或通过小范围内的筹资而取得，企业的资源极为有限，人手不足，出于稳定和节约成本的考虑，企业的所有权、管理决策权、人事财权等理所当然地掌握在主要投资者和创办者手中。这样一来企业可以凭借经营者的经验和高度责任心，通过快捷的经验决策，把握市场机遇，并以其灵活多变、高度统一、高效快捷的经验决策，把握市场机遇，并以其灵活多变、高度统一、高效快捷的特点减少经营风险，实现企业的迅速立足和快速增长。同时，高度的统一和集权也便于经营者直接掌握第一手材料，把握全局，利于企业决策的制定、执行和反馈。此外，企业出于安全的考虑和加强企业内部认同的需要，其成员的挑选往往首先来自盱经营者的同宗、同乡、同学等，尤其在企业创业阶段，血缘的亲近更容易达成组织成员间的信任、默契和服从，并在很大程度上减少了日后因财产、权力方面发生的纷争。

在市场经济秩序和法制建设尚待完善的情况下，在激烈的市场竞争中，由于资源极为有限，家长式管理模式是民营企业在创业初期和进行资本原始积累这一特殊阶段，较为有效和实用的管理模式。但在企业具备一定规模寻求再发展时，在企业向现代化、国际化和集团发展过程中，家长式管理模式越来越暴露出它的局限和不足，家族式管理已成为制约企业发展的 “瓶颈”。起危害主要体现在一下几个方面：

1、家长式管理模式导致企业战略决策失误

2、企业缺乏科学有效的管理机制

3、企业发展到一定规模之后独裁和集权化倾向严重

4、家长式管理模式使得企业短期投机行为严重

5、家长式管理模式无法适应企业对人才的更高需求

（二）、民营企业美的电器的改革经验

1、美的电器管理模式的创新

基于家族式管理的弊病，美的电器摒弃民营企业固有的管理模式，使得企业的经营权与管理权相分离。中国的民营企业中，美的算是一个放权极为成功的案例。何享健家族拥有美的最大的股份，是美的集团名正言顺的所有者。何享健目前所考虑的主要是美的投资方向与产业延伸，至于各事业部的日常经营，何氏家族并不过多的插足，而是完全交给职业经理人去打理。

美的的经营管理与放权主要体现在以下几点上：

第一，立意高远，务实而低调。一个企业能做多大，首先取决于企业家的境界、抱负与追求。何享健说:“我的人生目标很明确，就是把美的做大做强，就是干企业，而干企业就是要赢利、要赚钱。”因此，他能够始终保持企业家本色，始终务实地追求企业利益，从而能够抵御各种诱惑，埋头干企业。

第二，懂得分享、舍得分利。美的善于用利益机制与杠杆驱动并调控职业经理人，通过“懂得分享，舍得分利”来激励经营者不断创造高绩效。美的在机会提供与利益回报这两个要素上做得很到位。第三，善用人，敢放权。美的的成功在于能够不断创造高绩效的职业经理人队伍。美的尊重人才、看重业绩、任用人才时从来不看其背景，因此，美的的员工不怕有个性，就怕没能力、没业绩。在对职业经理人的使用上，美的既强调有效约束，更强调充分放权，同时，在对事业部的管理方面，美的的放权也是最彻底的，为什么美的放权的胆子大，关键是美的强调机制与制度建设，通过机制与制度约束人，而不是“点对点”、“人盯人”的控制。同时，美的十分注重强化信息与财务系统的基础建设。

美的的成功再就是专注。作为民营企业，在做大做强的同时美的没有过多的涉足其不擅长的领域而是专注于电器的生产制造。且在这一领域坚持改革创新，从而摆脱民营企业因为发展过大，涉足过广而造成的精力不足，资金链断裂等问题。美的的技术创新路线主要采用两种方式：一种是直接引进创新。第二种是技术合作创新。美的采取技术引进战略，既节省时间和资金，又能切入相对高端的技术层次层面，在企业发展的中前期无疑起到了巨大的推动作用。

2、管理机制激活内部动力

首先，从治理结构来看，美的通过上市优化了治理结构其次，美的既能在战略上实现有效牵引，又能在经营上通过事业部改造的方式充分放权，激发活力。美的通过事业部改造，划清了责任单位，真正做到授权到位。事业部以业绩作为标准直接承担经营责任，而且以业绩为标准的机制相对公平和透明，能让机会向那些有业绩的人倾斜。美的就是通过这种绩效导向的机制来形成内部竞争的压力，持续激活人力资源，使干部能上能下，不断地铲除那些沉淀层，增加企业的活力，从而提升了人力资源投入与产出的效率。美的集团的组织调整，始终都是秉承着责任清晰、运作高效的原则来变革的，它鼓励和引导各个经营单位快速响应市场。美的曾经提出四句话来概括他们的组织原则：“集权有道、分权有序、授权有章、用权有度”。集权有道指的是企业在该集权的时候、对于应该集中的权力一定要集中；分权有序指的是一定要有序分权而不是盲目分权；授权有章指的是按照规则来授权而不是盲目授权；用权有度指的是一定要在授权的同时懂得制衡，让权力不被滥用。

同时，美的对组织机构的变革与调整不是简单地画一个组织结构图，而是一定要有相配套的责任、权力、利益、人的关系的调整。组织变，人一定要变，伴随着经营班子的调整，相应的人力资源机制与制度也要调整。

3、企业文化的效用-绩效导向的企业文化。

对于民营企业来说要想从根本上摆脱家族式管理的制约，关键是在于建立形成一种企业内部的文化，来代替家族式的领导文化。美的文化中的核心要素是典型的绩效导向。绩效导向文化的第一个直接表现就是企业内部基于业绩的竞争性。美的给员工施展才华的空间，但业绩考核是一条高压线，职业经理人一旦碰了高压线就会出局了。因此，大家普遍感觉美的的绩效文化比较残酷，淘汰率比较高，也造成了美的的职业经理人缺乏安全感。虽然美的的竞争文化有些残酷，但因为美的建立了公平、公正、公开的机制，也就培养出来了一种能上能下的文化氛围

美的经营理念：

理性追求；宁慢两步，不错半步 授权经营；充分授权，业绩导向 协作共享；价值为尊，利益共享 美的的精神

开放：博采众长、勇于尝试 和谐：合作协同、共担责任 务实：追求实效、不事张扬 创新：发展科技、创新机制。

参 考 文 献

1中国互联网络信息中心.Http://

第三篇：医院管理模式变革与战略研究

医院管理模式变革与战略研究

84西部医学2005年1月第17卷第1期Med J West China,January 2005,Vol.17,No.185西部医学2005年1月第17卷第1期Med J West China,January 2005,Vol.17,No.1

赵鲁平,张黄莉

(德阳市人民医院,四川德阳市618000)

【摘要】 为适应新形势,寻得医院自身发展,近两年我院改变传统的医院管理模式,创新用人机制、实施绩效分配、规范医院管理、推进后勤社会化、转变服务模式、培育医院文化,实现了两个效益同步增长,初步建立起了有竞争、有激励、充满生机与活力的运行机制,并对医院未来发展战略,实现优质、高效、低耗的管理模式作进一步的探索。

【关键词】 医院管理;模式;变革;运行机制;经营机制;战略思考

【中图分类号】R197.3【文献标识码】C【文章编号】1672-3511(2005)01-0084-03我国加入WTO,将融入世界经济运行体系,医疗服务市场向民间资本和外国资本开放,医药卫生改革处于攻坚阶段,发展已进入关键时期。如何适应新形势?近两年来,院领导班子大胆探索、改革创新,在内部管理体制、运行机制、医疗护理模式等方面进行了探索,初步建立了有竞争、有激励、充满生机与活力的运行机制,医院实现了两个效益的同步增长。变革的背景与必要性

2002年12月,我院成功创建了国家三级甲等综合性医院,从硬件设施到医、教、研等方面都迈上了一个新台阶。但是,医院传统的管理模式和运行机制还没有根本改变。医院高层次人才缺乏、中层干部能上不能下、分配上的“大锅饭”及平均主义思想仍普遍存在。经营意识、成本意识淡泊,很不适应市场经济体制下的医疗环境。同时医改、药改迅猛,而政府投入又逐年减少;多种体制办医,争夺有限蛋糕,医疗市场不规范竞争时有发生。面对社会群众日益增长医疗需求,公立医院路在何方?要谋求医院发展,利用市场经济培育健康产业,变革医院管理模式和运行机制势在必行。变革与实践

2.1 推进人事制度改革,建立现代人事体制 人事制度改革是医院改革的难点,也是医院求生存发展的重要一环。2003年3月,在主管局的大力支持下,我院以中层干部竞聘上岗为突破口全面启动人事制度改革。极大地改变了医院中层干部能上不能下,业务科主任缺乏专业竞争力的弊端。全院中层干部中从117名减少为76名(减少35%);聘期3年。随后,全员聘任制方案及相应配套措施实施。一是在引入竞争机制的基础上实行全员逐级聘用及专业技术评聘分开;二是建立人才流入通道,面向社会公开招聘各类急需人才和高学历人才,对引进的学科带头人实行年薪制,建成全省首家四川大学华西医院专家巡诊基地,促成华西人才的柔性流动;三是完善人事配套改革,设立转岗、待聘、托管、离岗待退、自谋职业、自行择业,分流出口;为保障职工合法权益,为所有职工购买养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险和工伤保险。两年共引进博士2名,硕士12名,本科、大专学历56名,初步建立起了有竞争、有激励、有约束、人才互动、结构合理的人事体制。

2.2 实施绩效分配,激发内部活力 分配制度是人事制度改革的核心。2003年,我院稳妥推进分配制度改革,实施院科两级成本核算,出台了《德阳市人民医院绩效分配方案》,分配向临床一线、向优秀人才、向重要岗位倾斜,体现风险性、技术性、效率优先,兼顾公平,调动了职工的积极性。2003年,有10个临床科室由于新技术、新业务的开展,业务收入同比增长30%,全院手术例次同比增长8%,职工收入增加,主任医师与一般职工收入差距达到3倍左右。合理差距,形成了正确的人才使用导向,让踏踏实实做事、兢兢业业干事业的人尝到了甜头,调动了员工的积极性、创造性,激发了内部活力。

2.3 启动后勤社会化,降低成本和消耗 针对当时医院后勤队伍庞大,临时工多,医院负担重,成本消耗大,服务效率、质量急待提高的状况,2003年,我院启动后勤社会化。实施后勤保障物资公开招标采购;食堂、洗浆房实行经营权承包;小卖部公开招标经营;停车场集体承包等改革措施,医院清退院内临时工102名,年增收节支200余万元,后勤职工工作效率、工作质量、服务意识明显提高。

2.4 调整经营模式,扩大服务领域 医院不仅把经营的眼光盯住患病人群,还密切关注亚健康和健康人群,将“以病人为中心”的理念向“以人为本”、“以健康为中心”转变[1]。先后组建了业务拓展部、干部保健科

1及“德医体检中心”,使健康体检、健康管理及其他健康服务

形成了一站式服务,以满足不同层次的服务需求,赢得了很好的效益。2003年4月至2004年8月,完成140个单位,计11881人次体检任务,创收达182余万元,显示了健康产业的硕果和前景。

2.5 规范医院管理,构建现代管理体系 规范是医院发展的保障。一是建立科学合理的领导体制:在院长负责制的基础上,分别设立了行政营运副院长和科教、业务、后勤副院长,班子成员科学分工,职责明确,使分管工作协调发展;二是以精简高效原则,按需设岗,科学设岗,整合资源,如,按医疗服务需要设立业务拓展部,建立“医患沟通办公室”、“费用投诉办公室”等;三是完善制度,规范服务,先后出台各种行政医疗管理制度50余份,实施缺陷管理,实行主诊医师负责制、规范三级医师查房、规范服务流程,全面实行信息网络化升级改造;四是强化民主监督,建立完善“委员会”制度,实行院务公开,民主监督,使各类医疗诊治、行政管理活动处于规范、协调、有序的运行状态。

2.6 体现“以人为本”,培育医院文化 “人文管理是现代管理的发展趋势”。医院文化的核心是价值观[2]。一是树立“医术仁心,关爱生命”为德医人共同的价值观,以“技术是根,服务是叶,人才是本”的理念为主导,积极开展整体医疗、护理提升工程,简化就医流程,方便群众就医;二是努力为职工搭建事业平台。设立人才培养、科研成果奖励专项基金,用于人才的培养、激励,鼓励支持专业技术人员继续深造学习。近两年,培养硕士研究生9名、研究生课程班毕业69名,在读博士1名;三是努力改善职工的工作和生活条件,稳步提高全院职工、包括离退休职工的待遇。2003年,职工人均收入较上年同期增长12%,业务骨干、名医更得到实惠。2001年至2003年,职工收入年平均递增19.1%。共同的价值观,共同的使命,营造了人心思变、思干、思进的医院文化氛围。思考与探索

3.1 思考2003年,医院诊治门诊病人50.8万人次,同比增长4.6%;收治住院病人2万人次,同比增长6.3%;业务收入1.29亿元,同比增长21%;引进新技术38项;在省级以上刊物发表论文118篇;省、市科委科研立项8项;获市科技进步二、三等奖3项;获“市金桥工程奖”3项。职工的主动服务意识、团队意识、危机意识、竞争意识、集体荣誉感和主人翁责任感进一步增强,医疗技术水平、医疗质量、服务水平得到提高,社会影响力、知名度进一步扩大。但医院在改革和发展的进程中仍然存在很多问题和困惑,现有组织管理架构缺乏灵活性、科学性,致使管理上的缺位、错位和不到位;分配力度不够,考核和评估机制不健全,职工的潜在积极性未能充分发挥出来;市场开发不足,资本运作能力相对较弱,增值不快;医院品牌、拳头产品未真正形成,技术领先性和独特性不够;服务缺乏延展性和多样性等。加之,国家对公立医院补偿严重不足,外资和民营医院的逐渐建立,加入WTO对医院现行经营模式的冲击等局面,医院必须为自身的长远发展制定战略,培育自身的核心竞争力,方能赢得或保持竞争中的不败地位。

3.2 战略研究 医院管理模式变革是一个动态过程,针对现在医院的发展现状,医院在持续变革中需要研究外部环境的机遇与挑战及医院发展可能的优势和劣势,在此基础上,寻找中长期战略目标和制定战略方案,保持医院持续发展。如,我院近五年发展战略目标是:坚持医院学院化、科室专业化、个人专长化,将德阳市人民医院打造成一个欣欣向荣的现代化医院集团,以医疗为龙头,联动相关产业,引领德阳医疗卫生事业持续健康的发展。近五年的建设目标是:发展省内重点学科1-2个,市重点学科3-5个,市内知名学科5-8个;建立眼科屈光不正治疗中心、器官移植中心、肿瘤介入治疗中心及微创外科中心;引进学科带头人5-10名、全面实现医院网络化建设,以提升整体竞争实力。

3.3 探索(1)推进人事分配制度改革深入发展。一是引导职工进一步解放思想、转变观念,树立竞争意识、危机意识、责任意识,正确认识改革过程的利益调整;二是进一步完善竞争上岗、评聘分开的激励竞争机制;三是充分挖掘、使用好现有人才,积极引进外来人才,发挥人才资源最佳配置效益;四是疏通人才进出通道,促进人才合理流动,使职工身份逐步向市场劳动合同关系转变,实现纯正的全员聘用合同制;五是加大分配改革力度,探索岗位工资制、绩效工资分配制、年薪制、协议工资制等多种分配制,鼓励资本、技术等生产要素参与分配,建立科学合理的考核评价机制,形成分配中的合理势差,体现“多劳多得,效率优先”原则,充分调动职工的积极性,有效推动医院的改革和发展。

(2)探索产权多元化。产权制度改革是医院适应市场经济的需要,是医院经营体制改革的前提[3]。医院虽然不同于企业,但可以引入企业式管理[4],建立一种产权清晰,权责明确、科学管理的现代管理模式。我们的主要做法是:一是完善科主任二级“法人”制,建立产权明晰、权、责、利挂钩与约束机制想结合的科主任法

人负责制;二是健康体检中心实行学科性公司制:在医院的监管下实行自主经营,独立核算;三是推进后勤社会化,逐步实行经营权与医院管理权的分离,成立具有独立法人资格的后勤服务公司;四是组建医疗集团;加强对外联合,建立以出售技术、品牌、服务的连锁医疗集团,实现良性互动,优势互补、低成本运营。

3.4 探索产品与资本经营(1)产品经营靠特色、品牌、服务质量、价格取胜。将医疗、预防保健、科研教学作为医院主要业务,体现着公立医院的性质,要在保证实现政府意图的同时,不断降低成本;健康体检、自然疗法、整形美容、社区服务、医疗集团作为医院战略业务,体现着市场经济的特点;微创治疗、介入、移植品牌技术、心脑血管疾病诊治、老年病的诊治、分子医学等作为医院新兴业务,建立明显的学科品牌和市场优势,满足和引导高品质医疗技术发展的需要。(2)资本经营是解决资金资本和知识资本的结合与互动,目的是实现资本有效运作。一是将有限的资金用在有发展前景的研究或服务的立项与选项上,让资金资本发挥效益和迅速增值;二是要不断引进高层次学科带头人,实现人力资本的迅速增值。

3.5 引入现代化管理手段,提高管理效率 强调联防为主,过程控制和持续的质量改进,建立一套科学的质量管理体系,以实现服务规范标准化;设备向精密化、智能化、高效化、无创伤方向发展,建筑设计体现功能化、生态化、人性化、智能化与艺术化,实现医疗设备和建筑设施的先进化;运用计算机网络,实现医院管理和运行信息化,提高工作质量和效率,降低运行成本。

3.6 明确院长职责,调整组织架构、寻求与国际现代医院接轨的组织形式 构健合理的领导与管理模式是保证医院有效运行与发展的基础[5]。(1)区分领导者与管理者职能,提高领导和管理效能。领导才能更接近于一门艺术,艺术的生命力在于个性,故成熟的领导必然有突出的个性。医院领导者的职能是:明确办院宗旨,确立医院发展方向与目标;激发职工热情,给职工以战胜困难的信心;掌握对医院能造成影响的重大因素的发展趋势,推动改革的进程。而管理者更接近于一门科学,故成功的管理者,都有其共性。医院管理者的职能是:制定医院各项规章制度及执行程序,组织落实各项职责,明确各部门之间相互关系,做好人力资源的分配,运用有效手段发现和解决问题,使整体向既定目标前进。院长不仅应该是一个好的管理者,更应是一个好的领导者。只有正确把握领导者与管理者职能,才能发挥应有的效能。(2)专家委员会进入医院正式组织架构。医院专家委员会由知深的业务技术专家和管理专家组成,参与医院重大问题的研究、讨论和决策。以强化民主管理、科学决策。(3)建立矩阵式组织结构。在直线式组织结构的基础上,建立高效、灵活,能主动把握医疗市场运行脉搏并有效组织医院运营的医院行政组织设置体系,提高组织的运行效率。(4)注重培养多专业协作的高素质队伍,增强竞争力。医疗市场竞争的国际化趋势不可逆转,仅有单一较高水平的医学专家队伍,国有医院竞争力仍将受阻,医院发展必须是管理和医疗“两条腿”互动,才能稳健实现医院现代化。在培养高素质专业人才的同时,更要重视培养医学以外的高端技术人才和各类管理人才,以增强医院参与医疗市场国际竞争的能力。

【参考文献】

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[J].中华医院管理杂志,2002,18(11)∶703-704.[2]冷明祥.试论医院人文管理与文化建设[J].中国医院管理,2003,23(7)∶55-56.[3]李 建,郑文贵,王培承,等.医院产权制度改革对医院管理者的激励与约束[J].中华医院管理杂志, 2004,20(1)∶29-31.[4]祁月贞.浅析非营利性医院的经营[J].中国卫生,2003(9)∶31-

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杂志,2002,12∶721-723.

第四篇：省委书记成长路径解析

省委书记成长路径解析：平均需要奋斗35年

2009年12月06日02:16重庆晚报我要评论(27)字号：T|T [导读]省委书记初任平均年龄57岁。这是一个人世界观、价值观、人生观极其稳定年龄；从参加工作到担任省委书记平均要35年，他们应是在每一个岗位都表现杰出，30多年没有重大失误的非凡干部。

在中国共产党核心领导层中，9位常委中担任过省委书记的有8位，占88%。25位政治局委员中，担任过和正担任省委书记的有18人，占72%。

省委书记成长的台阶

曾担任过地级市市委书记的省委书记有近7成，若加上在大型企业中任职的担任过相当职务的有近8成。下一级市委书记岗位职责要求与省委书记相似，主要是管辖范围与政治把握程度等有差异，在把握大局、统筹各方上，在独当一面工作上，对其成长有重要磨炼，这也看出上级组织对省委书记在把握大局能力上的高度重视。

有多省工作经历的占74%，加上大型企业任职的同志，有80%。这可看出组织上对干部工作适应性，也就是在不同环境下开展工作的能力的重视。在不同区域工作，要求干部有因地制宜、因势利导，把中央政策与当地实际情况紧密结合的能力。同时，这种工作经历，也使干部能消除地方主义，对全国的步调一致有好处。

在中央部门和地方政府都任过职的占55%。这说明组织上既重视省委书记的地方实际工作经验，也重视在中央部门工作，对国家宏观形势有较好的把握。担任过省长职务的有一半人。省长岗位与省委书记岗位管辖的范围是相同的，只不过工作的侧重点不同，因此这个职位也是重要的锻炼岗位。

在新闻单位任职的有4人。这是一个足以引人注意的现象。“新闻官”成为主政一方的地方领导，最擅长的是对舆论的灵敏感觉和把握，也就是擅长对党和国家政治大局的把握。

省委书记成长的特点 省委书记初任平均年龄57岁。可以说，这是让一个人有极其稳定的世界观、价值观、人生观的年龄。他们对世事及自己人生已是极有见地了。一般已没有个人及家庭因素对自己的纷扰，能集中全部精力工作一任至两任。

省委书记初任正省级职位平均年龄53岁。这与他们担任省委书记平均年龄相差4年，这也说明同样是正省级职务，但担任省委书记还要多经过4年的考察和磨炼。

从参加工作到担任省委书记平均要35年。35年几乎是一个人的全部工作时间，他们应是在每一个岗位都有杰出表现，30多年没有重大失误的非凡的干部。初任地级市市委书记(或相当职务)平均年龄为41岁。这在同级职务干部中是相当少的。由此可看出他们成熟得早，在每一个层级都领先于同僚5-10岁，是同龄人中的杰出者。

大学本科以上学历的人超过9成。他们学历的专业背景对其任职影响不大。受过高等教育的人员中，6成是学理科的，4成是学文科的。可见省委书记这个岗位是一个重要综合性岗位，有相应知识基础后，工作经历会塑造出优秀领导者。第一份工作在企业和行政的有7成。其中，企业占4成，行政占3成。另外，出自部队和担任过教师的占3成。这与30年来以经济建设为中心有关，同时也说明，省委书记出身不是唯一性的，他们是在长期工作中，多次择优选择的结果。值得关注的是，在不同层次，企业负责人与行政领导的交流，特别是国有企业老总直接交流到省部级岗位，说明组织用人视野的进一步拓宽。

省委书记成长的基础

培养出一个省委书记，是十分不容易的。他要有先天的基础。同时，更要有近20年学习、35年左右工作中逐步构筑起的知识基础和能力素质。他们要履行好自己的职责，必须具备政治鉴别能力、大局掌控能力、战略思维能力、知人善任能力以及形象塑造能力。（来源：《决策》）

第五篇：中国土地管理体制变革的路径选择

中国土地管理体制变革的路径选择

李国敏 卢珂

（1.湖北大学，湖北武汉430062；2.武汉科技大学，湖北武汉430081）［摘要］

在回顾土地管理体制演变的基础上，指出中国现行土地管理体制的运行效率低下，导致土地违法行为繁生和农地非农化严重，已危及到耕地与粮食安全。产生这些问题的根源——土地垂直管理体制不完善。为此，在基于基本国情的基础上，提出变革土地垂直管理体制的可行路径。

［关键词］

土地管理体制；变革；路径选择

［中图分类号］D63［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2011)06-0089-05

在经济高速增长和房地产过热的推动下，我国土地（特别是耕地）被大量占用滥用，已严重危及国家粮食安全、生态环境保护和社会稳定。尽管中央政府在不断加强土地管理，遏制违法占用滥用土地现象，但并未根本扭转耕地日益减少的趋势。因此，无论从土地资源可持续利用的角度，还是从政府有效管理土地资源的角度，深入研究中国土地管理体制变革的合理路径，都具有重要的学术价值和社会实践意义。

一、土地管理体制的演变

自建国以来，我国土地管理体制大致经历了以下三个阶段：

1.土地统一管理阶段

在建国初期，为适应土地改革、社会管理和国民经济发展的需要，按1949年7月制定的《中央人民政府组织》规定，在政务院内务部下设地政局，负责全国各类土地统一管理，以在全国范围内消灭封建土地制度，建立农民劳动者个人土地所有制度和国家所有制度，保证“耕者有其田”，为实现土地的社会主义改造创造基本条件，进而形成了土地的统一管理体制。然而，随着政府管理部门分工的细化，土地管理工作开始分散。1952年城市基建规划及考核移交给新成立的建筑工程部；1954年国家撤消了地政局，在农业部设立土地利用总局；1956年土地利用总局与有关部门的人员集中组合成立农垦部，主管全国荒地开发和供应农场建设工作，而城市房地产管理工作移交新成立的城市服务部[1]，从而结束了土地的全国统一管理体制。

2.土地分散管理阶段

在全国土地统一管理体制结束后的30年里，土地呈现出多头分散管理体制。自1956年土地的公有制制度建立后，人口众多和农业生产力低下的基本国情，决定了中国土地管理必然是以满足粮食供给为核心，最大规模提高农产品（特别是粮食）产量成为工作重点。基于此，农牧渔业部主要管理农用地，通过大规模的复垦与开垦耕地、大规模的农田水利建设及中低产田改造工作，尽可能地通过扩大耕地数量来保证对农产品特别是对粮食产量的需求，而国务院各职能部门，如民政部、林业部、铁道部、交通部、建设部、工业部等职能部门都分散管理各自的建设用地，从而形成了各自为政、政出多门的分散的土地管理体制。

3.土地垂直管理阶段

在分散的土地管理体制下，在1984年前后发生了第一次“圈地运动”，中央政府于1986年3月下发了《关于加强对土地管理、制止乱占耕地的通知》，并组建国家土地管理局，统一管理土地，结束了土地的分散管理体制；1986年拟定《土地管理法》、1988年对《宪法》进行了修订，允许依照法律规定转让土地使用权，加强对土地市场化改革；1992年经国务院批准在全国范围建立基本农田保护制度，但在1993年后依然爆发了第二次“圈地运动”；2004年4月下发《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》，正式明确省以下土地管理机构实行垂直管理，即省级以下土地管理部门的土地审批权和主要领导任免权上收至省级政府；2006年国务院下发了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，国土资源部向全国派驻9个国家土地督察局，以切实加强土地管理，完善土地执法监察体系，基本形成为土地垂直管理体制。

二、现行土地管理体制下存在的问题

我国现行的土地垂直管理体制，在业务上，土地职能部门接受上级部门“条条”式的垂直管理；在行政上，土地职能部门接受本级政府“块块”式的分级管理；在人事和财政上，由各级地方政府负责（省级以下土地管理部门的主要领导任免权和土地审批权上收至省级政府）。这种土地管理体制实质是督办性的半垂直管理体制模式[3]，尽管在提高中央调控能力、加强土地统一管理等方面取到了重要作用，但其运行效率依然低下，导致土地违法行为繁生与农地非农化严重等诸多问题，已危及到耕地与粮食安全。

1.土地违法行为繁生

我国现行的土地垂直管理，意在加强中央政府的管理权限，限制地方政府的权力，以便统筹经济、社会、生态协调发展，保障耕地与粮食安全。但这种垂直管理模式，在纵向上，由于过于强化中央政府管理土地的权限，而严重限制了地方政府的行政能力，尤其使市县政府处于“想管但无权管”、“不管”又影响地方经济发展的两难境地，造成地方政府无所适从而严重挫伤了地方政府的积极性，也造成了土地管理实践的“条块分割”而使中央与地方管理土地的矛盾凸现；在横向上，由于土地垂直管理的业务、人事、后勤保障等方面仍依赖于地方政府及其主管部门，造成垂直管理力度容易受地方左右，使土地垂直管理机构的执法活动常常得不到地方政府的配合，甚至在复杂的土地管理问题上，地方政府又常常以无权或不干涉为由而游离于问题之外，使土地垂直管理过程相当艰难。在这种垂直管理体制下，不仅使土地管理的力度不够、行为不规范，而且在土地的政府垄断、出让收益以及政绩驱动等诸多因素的影响下，以地方政府为主导的占用滥用土地现象依然大量存在，造成土地违法行为大量繁生。尽管中央政府在不断推出新的政策，加强土地垂直管理，但往往是在政策实施初期，违法用地案件有所下降，而随着时间的推移，政策会渐渐失效，违法占用耕地的案件又快速上升，造成土地违法多次反复、屡禁不止，并呈现“下移”倾向，导致土地管理领域出现有令不行、有禁不止的现象（2001-2009年的全国土地违法案件的数据就是一个较好的佐证，见表1）。因此，现行的土地垂直管理体制，在实践中不仅使中央政府宏观调控土地资源的能力受损，而且使土地违法行为难以从根本上根除。

表12001-2009年全国土地违法案件查处状况（略）

注：数据来源于2009年中国国土资源部土地公报。

2.农地非农化严重

在工业化与城市化快速发展中，一方面，由于土地垂直管理的低效率和经济增长的“GDP”主义，地方政府为繁荣经济和增长业绩，不顾农业用地的资源成本和开发成本，不顾整体经济的产业结构平衡，低质量、低强度、低成本的重复建设，导致城市规模过度“扩胀”，致使农地大量非农化，使耕地数量大量减少。据国土资源公报的数据显示，截至2008年底，全国耕地面积为12171.6万hm2亿亩，年耕地面积净减1.93万hm2。这已是耕地面积第12年持续下降，与1996年的13003.92万hm2相比，12年间中国的耕地面积净减少了832.32万hm2，已逼近12000万hm2耕地的保障红线（见表2）；另一方面，在耕地数量快速锐减的同时，耕地质量也在持续下降：一是在城市建设向外扩张的同时，城郊大量的优质耕地被占用，即使运用“占补平衡”的方式，从后备耕地资源中整理回补同样数量的耕地，但其质量远不如已被占用的耕地，导致耕地的整体质量下降；二是在城市建设发展过程中，要消耗大量的水资源，从而挤占大量的农业灌溉用水，使耕地灌溉用水不足，也导致耕地盐碱化或沙化而使耕地整体质量下降；三是城市住房建设发展过程，在消耗大量能源资源的同时，排放了大量的污染性废物，造成生态环境恶化，导致耕地的质量和数量整体下降。据相关研究表明：中国耕地的土壤环境质量与耕地的土壤健康质量下降，且农田污染物种类增多、污染呈现扩张化、复杂化与不断加剧的趋势，使受不同程度污染的耕地面积已近2000万hm2，其中工业“三废”污染耕地已近1000万hm2，尤其是局部区域耕地质量恶化问题突出，还有不少地区的城镇化是建立在占用交通方便、区位条件优越、集中连片的优质耕地上的，使得区内耕地向破碎化、零星化、劣质化。[4]

三、现有土地管理体制下存在问题的原因分析

我国现行土地管理体制的低效率，导致土地违法行为繁生和农地非农化严重，使得其对土地管理的实际效果差强人意，难以实现保护耕地与粮食安全的基本目标。究其原因，最根本的还是土地垂直管理体制设计的不完善。这是因为：

表2 1997-2004年我国耕地总量及变化状况（略）

第一，在府级关系上，该体制包含两层督办性半垂直管理：中央政府对地方政府土地管理机构的垂直管理与省级政府对其下级政府土地管理机构的管理。第一层垂直管理主要依据相关的法律法规体系和国家土地督察来制约和监督省级及以下地方政府的土地利用行为，但由于土地管理的法律法规体系不健全，且内容粗泛、违法责任及追惩不明，造成土地违法收益远远大于其成本与风险，法律法规体系对土地违法行为约束力不强，致使土地垂直管理作用较弱，土地违法行为屡禁不止；第二层土地垂直管理虽然提高省级政府的积极性、土地管理能力、促进综合配置全省土地资源能力，但忽视了省级政府也是地方利益的代表，它常常会在土地审批中重视保护地方经济，甚至出面为地方政府的违规操作进行解释或开脱，这必然

使土地垂直管理效率较低、土地违法违规行为屡禁不止。

第二，在制度设计上，除主要领导人接受上级主管部门的建议或任免、业务接受上级主管部门的指导外，土地垂直管理机构的业务工作、人事管理、机构编制和经费却留给了相应的地方政府。这种制度设计是中央政府在预期收益高于成本时所做出的强制性决策，实质是一种强制性制度变迁[5]。由于该制度强化了国家利益而弱化了地方利益，使权力和利益在不同主体中将发生重新分配。在诸多因素的影响下，权力和利益受损的主体不会支持这种强制性制度变迁，甚至还会采取各种方式影响或抵制这种强制性制度的变迁，使强制性制度变迁的实际运行成本高于其运行收益，影响土地垂直管理制度的有效供给，也会导致了上级国土部门对下级国土部门的监督权力的虚置、业务指导职能的弱化和国土政策执行过程的严重扭曲等问题，从而使土地垂直管理部门与其它政府职能部门协调与配合困难，造成行政效率低下，甚至损害政府权威。

第三，在管理形式上，土地管理采用两层委托代理机制，即全体人民委托中央政府、中央政府委托给了地方政府代为行使其管理职权。然而，由于市场机制与政府机制均存在一定程度的缺陷、官员考核制度与分级管理制度不完善，在土地资产价值逐渐显化并快速上涨、利益驱动及土地外部性较强的作用下，该管理形式无疑为地方政府提供了巨额的资金来源，也为地方政府官员利用现行土地法律的漏洞及其监管松散而进行“寻租”提供了方便。可见，在缺乏有效监督的情况下，这种委托代理制的土地管理目标将难以真正实现，造成耕地与粮食安全难以保障。

第四，在管理实践中，一方面，在土地管理法律法规体系不完善的状况下，中央政府往往采取以扩大自己职能的方式——介入土地管理的具体事务，干预地方政府的执行权，这不仅分散了中央政府进行宏观管理的精力，也影响了中央政府权威；另一方面，现行的行政考核制度，忽视了官员的权责分配的对等性问题，忽视了政绩业绩考核的可比性问题，造成某些地方政府为了自身的利益或业绩，不顾其应对上级政府、全体人民负责的职责，专注寻找中央政策的漏洞，形成目前“上有政策、下游对策”的不良风气。所以，在中央政府手中没有直接掌握土地资源、也没有与地方政府之间达成一种土地收益分配契约机制的背景下，势必将造成中央政府无法有效调控土地市场、无法形成有效的监督和约束机制，造成中央政府将土地全权委托给地方政府管理的过程，实际上是在为地方政府“借地生财”提供了充分的便利，使土地垂直管理的实际效果较差。

四、变革土地管理体制的建议

土地是一种自然资源，对人类生存具有保障功能，政府有责任通过制度安排保证依附土地而生存的人实现土地保障的权利。在复杂的社会关系下，如何保证公民公平利用或分享土地资源带给人类的利益，则是政府的职责，所以政府有责任通过制定和执行积极而有效的公共政策，为公民提供更多更好的公共产品。[6]这就要求作为全体人民代表的政府必须对土地行使政治控制权（即垄断管理权），并独占土地的所有权，以保证土地资源利用的效率与公平。然而，在现行土地垂直管理体制下，土地资源开发利用既无效率又缺乏公平，也带来了粮食安全、生态环境保护、经济可持续发展等社会重大问题，甚至危及到人类生存。因此，在目前态势下，必须变革中国土地管理体制，其取向是：政府应更新土地管理观念，培养“以人为本”、“地为民用”、“以地养地”的意识[7]，制定有效利用土地资源的政策体系，基于公平与效率着力统筹利用城乡土地资源，并彻底退出土地利用的利益链，回归其管理职能，消除“土地财政”现象，并按照“中央部门决策、垂直机构辅助、地方政府执行、督察机构督办”的方式，建立中央督办性的土地垂直管理体制。为此，笔者建议，可从以下方面变革土地管理体制：

1.再造土地垂直管理的府级关系

在“省管县”公共权力重新分配的背景下,加强中央政府宏观控制能力，提高地方政府积极性与决策能力，适时再造土地垂直管理的府级关系。也就是说，在变革的过程中，中央政府应重在立法层面，完善土地管理的法律法规体系，并在统筹全国土地资源及其功能分布的基础上，科学规划主体功能区与土地发展权（特别是农地发展权），建立地方政府科学执行土地利用规划的“标杆”，变革区域政策，重构绩效评价与考核体系，协调地方政府之间矛盾与冲突，坚决退出土地微观管理事务，切实赋予地方政府土地利用的执行权，充分发挥其智慧、调动其积极性；地方政府应坚持对中央政府负责的态度，以贯彻执行中央政策为主责，统筹全省土地资源利用规划，严格执行中央核定的指标以及主体功能区与土地发展权规划，落实中央制定的产业发展布局与国民经济发展规划，积极弥补法律法规体系、产业与经济发展规划等方面的缺陷，彻底摒弃寻找“漏洞”、“跑要”优惠、注重政绩等狭隘主义。

2.建立健全土地法律法规体系

我国现行土地法律主要有《刑法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》、《城市规划法》、《城乡规划法》及一些土地使用暂行条例，中央政府还应该制定《土地法》、《住宅法》、《农地保护法》等基本法律，完善土地资源管理的法律法规体系，明确界定土地违法行为及其责任，建立严格的追惩责任制，避免违法收益大于其成本与风险，消除土地违法动机，构建保护耕地、抵御地方政府土地违法的制度屏障，使土地管理的各项工作有法可依、依法追惩，使土地管理走上法制化道路。同时，政府应在统筹全国土地资源的基础上，合理进行主体功能区规划，严格制定土地发展权，特别是农地发展权，保障人们生活对土地的基本需求，控制不合理的土地需求，以保护耕地，保障国家粮食安全。

3.改革利益分配机制

根据《土地管理法》的规定，新增建设用地的土地有偿使用费，30%上交中央财政，70%留给有关地方政府。这种分配格局是造成地方政府积极扩大建设用地规模、竞相压低地价（甚至零地价或变相补贴形式）出让工业用地、擅自转用农用地为建设用地等的根本动力，也是地方政府不积极供应土地于保障住房建设、公用事业建设的根本原因，更是土地垂直管理体制中存在地方政府与中央政府（下级政府与上级政府）普遍博弈的根源。因此，中央政府应依据土地资源在社会生活、国民经济和国家安全中的重要性，考虑土地所有权、使用权和管理权的利益，调整土地所有权出让收益分配，建立科学的利益分配机制，统一事权与财权，以加大中央所占比例、降低地方政府所占比例，切断利益驱动的根源，调整和完善土地垂直管理体制，明确中央政府与地方政府等各主体的权利、利益、责任关系，以减少实际工作中不必要的摩擦和不应有的博弈，建立健全土地管理的长效机制。

4.建立土地安全保障基金

为了保障土地的安全，特别是耕地安全，提高土地利用效率，政府应建立土地安全保障基

金，用于生态环境恶化、自然灾害对土地毁损的修复，用于非农建设用地的修复，用于非农建设用地占用耕地的补偿（购买农地发展权）以及土地整理等。从目前来看，可将土地所有权出让收益全部纳入土地安全保障基金，分中央和地方两部分。中央掌管土地安全保障基金主要用于修复自然灾害毁损的土地，购买关系到国计民生的工业发展建设用地的农地发展权，购买国防、交通运输、教育、卫生、保障体系等公益事业建设用地的农地发展权；地方政府掌管的土地安全保障基金主要在中央和省级政府监督下，用于购买县域经济发展建设用地的农地发展权。当然，在目前体制尚未完善的情况下，地方政府掌管的土地安全保障基金由中央政府代管，监督使用。

［参考文献］

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