关于对党外人士民主监督效能现实性的研究

关于对党外人士民主监督效能现实性的研究

党外人士民主监督是各民主党派、无党派人士等，就国家和地方的重要事务提出建议、意见和批评，以及中国共产党同各民主党派、无党派人士相互之间的民主监督。习近平总书记指出，要继续加强民主监督。对中国共产党而言，要容得下尖锐批评，做到有则改之、无则加勉；对党外人士而言，要敢于讲真话，敢于讲逆耳之言，真实反映群众心声，做到知无不言、言无不尽。如何充分发挥党外人士在民主监督中的重要作用，探索中国特色社会主义权力制约协调运行机制和规律，是摆在全党全社会面前的一个重大理论和实践课题。

一、党外人士民主监督现实意义

（一）党外人士民主监督是构建中国特色社会主义监督体系的必然选择

中国共产党的执政地位决定了党内监督在党和国家的监督体系中是最基本的、第一位的。实践证明，实施党外民主监督与党内监督优势互补、有效贯通、互为补充、同向发力，对于构建中国特色社会主义监督体系，提升监督的综合优势和整体效应意义重大。

（二）加强国家公共权力良好运转的有力保障

权力根本上是全体人民的意志，它来源于社会又服务于社会，要受社会的监督并最终回归社会。党外民主监督作用于政治权力领域，能够保证国家权力在行使职权的正当范围内运行，能够促使执政党和国家实现把权力关进制度笼子里，确保党和国家公共权力的良好运转。

（三）发挥我国新型政党制度优势的基本要求

各民主党派、无党派人士开展党外民主监督，可及时有效发现执政党决策实施过程中的不足，也可通过反馈渠道及时调整社会成员之间的利益冲突，有效缓解各种社会矛盾。

（四）推进社会主义民主政治建设的重要支撑

民主政治相辅相成，共同构成现代政治文明的基础。社会主义的民主建设、政治建设和社会建设是党的建设的重要内容，是中国特色社会主义制度的必然选择。只有不断加强民主政治建设，才能在国家的法律制度、体制机制和社会治理框架下，体现人民群众当家作主的地位和权利。

二、党外人士民主监督现实分析

民主监督作为党外人士的一项重要职能，是新型政党制度的重要内容，是促进执政党民主科学决策的重要环节，也是中国共产党跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的“历史周期率”的一条新路。

（一）基本内涵

民主监督作为党外人士的三大职能之一，是指各民主党派和无党派人士通过提出建议、意见、批评的方式，对国家和地方的重要事务，共产党的各级组织、党员领导干部、人民政府及其工作人员进行监督；以及中国共产党与各民主党派、无党派人士之间的互相监督。其中，党外人士的民主监督是一种特殊的政党之间的政治监督，是对一般民主监督的延伸。

（二）基本特点

党外人士的民主监督是我国监督体系的重要组成部分，是一种介于权力监督、社会监督和舆论监督之间有组织的非权力性监督，具有独特的优势。

1.高层次的政治监督。党外人士民主监督的重点主要包括三个方面：国家宪法和法律、法规的实施情况；执政党和国家重要方针政策的制定、执行情况；中共党员、党的领导干部、国家机关及其公务人员履行职责、遵守法纪、为政清廉方面的情况。这些监督对象和内容具有较高层次，成为党外人士民主监督的重要特色。

2.软约束的权利监督。党外人士的民主监督是一种横向的非权利性监督，这种民主监督并不与监督对象的决定权、任免权、利益直接挂钩，不具有法律约束力、强制执行力和行政惩戒权的“硬约束”。这种“软约束”的权利监督更能坚持平等协商，坦诚相见，广开言路、畅所欲言，尊重不同意见表达，使各方面的意见、要求、批评和建议充分反映出来，成为中国特有的一项政治优势。

3.独立性的参政监督。党外人士作为一个整体或群体,往往以民主党派的形式参与国家的政治生活和制度建设,其与中国共产党团结、平等的关系，使得党外人士能够客观、理性地分析问题。党外人士对共产党的监督既具有明显的独立性，又具有很强的组织性和权威性，与共产党的党内监督、法律监督、行政监督、舆论监督等相辅相成，具有不可替代的作用。

4.特色化的群众监督。党外人士地位一般都比较独立,加上党外人士大多阅历广、知识丰富,能提出比较有见地的意见和建议,批评能切中时弊。同时，党外人士有固定的参政议政渠道和形式，能够通过建言献策真正解决一些实际问题。

（三）基本形式

梳理党外人士民主监督的形式，不外乎有以下几种形式。

1.寓监督于通报座谈中。召开党外人士座谈会、情况通报会，有利于党外人士发挥其监督职能，是新型政党制度在各项具体工作中的重要体现。在重大决策、重要工作部署以及实施前召开此类会议，可以广泛征求意见和建议，对充分发挥党外人士的积极作用，促进我们党决策的民主化、科学化有重大的现实意义。

2.寓监督于考察调研中。考察调研建言献策，是党外人士发挥民主监督作用不可或缺的一种形式。党外人士组织开展深入细致的调查研究，广泛收集社会各界的意见和建议，使所提意见、建议，符合国家的大政方针，符合本地区的客观实际，有利于使民主监督真正“监”到点子上、“督”到关键处。

3.寓监督于建议提案中。党外人士进行建议提案是其发挥民主监督的制度安排。它所反映的问题不同于其他界别的建议提案，具有鲜明的政治特色。党外人士通过提案对关系国计民生的大事提出意见建议，是其履行民主监督职能的重要体现。

4.寓监督于特约参政中。党外人士担任特约人员是发挥党外人士民主监督作用的重要路径和有效措施之一，是健全和发展我国社会主义监督体系的一项创新之举。被聘任为特约人员的党外人士一般都是具有较高综合素质的代表人士，他们借助特约监督的平台能够介入到政府有关部门的重要工作中，参与到政府的相关政策、制度的研究、制定或者决策的过程中，有利于提高党委政府决策的民主化和科学化水平。

（四）XX市主要做法

联系XX市多年的工作实践，一套制度化、规范化和特色化的民主监督形式，成效日益显现。

1.双月座谈会制度。双月座谈会是多党合作制度重要的运转机制，执政党代表与参政党代表依据“共善”原则针对不同的议题通过座谈会的形式进行沟通，为多党合作建设提供了重要的制度平台。2018年以来，围绕全市中心工作或重要工作，每俩月由中共XX市委召集，组织各民主党派、工商联负责人和无党派人士召开一次主题性“双月座谈会”，由市委、市政府分管领导通报工作情况，认真听取和收集与会人员意见建议，会后责成有关部门办理答复。在已召开的**次“双月座谈会”上，收集建议***多条。市委书记XXX先后*次对“双月座谈会”提出的意见建议作出批示，推动了重点工作的实施。

2.直通车制度。直通车制度是发挥党外人士民主监督作用的重要途径和有效方式之一。党外人士意见建议通过“建言献策专报”“建言献策热线”等方式，第一时间无障碍直接呈送分管市级领导手中，市级领导第一时间阅示批处送达有关部门进行办理。经党政领导批示的重要建议，由市委办公室和市政府办公室移交有关部门办理，并负责跟踪督办。各承办单位从接到建议之日起，半个月内将办结情况书面回复交办单位，由交办单位报市委、市政府领导审定后答复民主党派、工商联和无党派人士。

3.对口联系制度。建立对口联系制度是中国新型政党制度的重要内容。对口联系制度是指政府有关部门与民主党派之间的对口联系常态化工作模式，通过日常工作通报、经验交流等形式加强有关部门与民主党派之间的对口联系，推动党委政府各项工作落实落地。目前，全市*个民主党派分别与**个政府职能部门建立对口联系机制，定期召开工作交流座谈会，帮助有关部门解决工作中的难点问题。

4.特约人员制度。特约人员制度是聘请党外人士参与监察政府及司法机关的公务监督工作，包括具体担任特约监察员、检察员、审计员和教育督导员。目前，XX“特约四员”共有**余人，他们积极参与所在部门的重大工作部署、重点工作实施和督导督查。比如，监察员参与纪检监察办案，检察员参与信访接待、案件核查，教育督导员深入学校督查。通过“特约四员”发挥作用，党外人士的民主监督职能得到进一步彰显。

三、党外人士民主监督问题剖析

近年来，XX党外人士民主监督取得良好成效，但问题与短板也不容忽视。

（一）主体因素

党外人士民主监督，受自身素质的局限，影响着监督动能和监督成效。

1.意愿欠缺，监督动力不足。一些党外人士受到“穷则独善其身”“两耳不闻窗外事”等处世观念影响，再加上监督实践的不如意，造成监督主动性不够、不愿主动上手，久而久之形成“走过场交差了事”的应付心态。

2.责任欠缺，监督意识不强。监督实践中，一些参与者政治站位不高，责任感不强，认为监督是上面安排的例行公事，自己按部就班走程序就完事大吉。有时提一些无关痛痒的意见建议，影响民主监督的实效。

3.知识欠缺，监督能力不够。实际工作中，监督者囿于“术业有专攻”的理念和跨领域学习知识的耗时费力，导致有效的意见建议与发挥作用上有时效的差距，甚至是理论与实践的差异。

4.深度欠缺，监督实效不大。综观近年来各地监督实践的案例，包括形成的调研报告、监督巡视、民主评议等监督结果，平平泛泛的比较多，具有典型示范效应能够让党委政府满意、群众认可的，还比较少。

（二）客体因素

从当前党外人士参与民主监督所处的社会环境看，相比较中共党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、群众监督和舆论监督等监督资源而言，无论监督制度安排，还是监督氛围，仍有改进的必要和提升空间。

1.力度欠缺，监督支持不够。尽管各级党委、政府为党外人士民主监督提供了各种平台和便利，但客观地讲，支持力度尚有欠缺。比如：有个别地方对党外人士担任政府部门领导的要求执行不到位，存在空缺。一些政府部门对民主监督表面上欢迎，背地里有抵触情绪。有些地方和部门对监督意见建议采取选择性采纳，不认真积极反馈整改结果。

2.制度欠缺，监督机制不活。一些党外人士参与民主监督的针对性不强、精准度不高，缺乏明确的身份保障和组织保障。对监督前培训调研、监督中权利和手段行使及监督后结果反馈，缺乏制度安排和机制创新。

3.重视欠缺，监督氛围不浓。一方面，参与监督的人员少，力量弱，渠道窄，论规格比不上人大监督，论规范比不上司法监督，论影响比不上舆论监督。另一方面，从社会环境看，各方面对党外人士参与监督的知晓度、关注度比较低。

4.知情欠缺，监督渠道不畅。从现实看，越往基层下面，党外民主人士的知情渠道越狭窄。比如，在一些地方和职能部门，对重大决策和重大人事任免，直到即将公布之时，才拿出来向党外人士通报和征求意见。

四、提升党外人士民主监督效能的对策思考

新形势下，党外人士作为重要的监督资源，如何提升民主监督效能，实现高层次、高质量的监督效能，需要建立一套内功与外力、体制与机制相统一的工作系统。

（一）自身层面

党外人士其自身素质素养的差异，很大程度上制约着民主监督效能的高低。

1.提升综合素质，突出民主监督专业性。要切实提升政治鉴别力和政治敏感性，以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，以政治站位的高度体现政治把握的准度。要真正从理论上认识上明确理解民主监督的性质、目的、原则及作用，进而形成自觉参与民主监督的主动意识。要真正走下去做好接地气的基层调研，既掌握真实的第一手情况，又能发现问题，提出可行对策，确保监督效能的“源”之正当。

2.增强业务能力，突出民主监督效能性。古人云，术业有专功，民主监督也需要专门功夫。如“三大攻坚战”中，如何开展脱贫攻坚专项监督，要吃透什么是“一不愁，两保障”“户脱贫、村摘帽标准”等精准扶贫各项政策等。完成好这些专业性很强的监督，不仅需要配套的机制制度，还要求监督者对所监督领域和监督事项基本知识的准确掌握，有的放矢，内行监督，这是提高民主监督效能的基本功和必修课。

3.强化责任意识，突出民主监督自觉性。民主人士黄炎培与中共最高领导人毛泽东的“窑洞对”以其“忧国忧民的人文情怀，为国为民的历史责任”为后人所铭记，也让所有党外人士所敬仰与佩服。所以，广大党外人士要加强政治历练，勇挑时代重任，进一步增强参与民主监督的政治自觉和行动自觉。

4.珍惜特约身份，突出民主监督针对性。近年来政府部门和司法机关聘请党外人士担任特约监督员、特约监察员，成为民主监督的重要制度安排，力度越来越大，范围越来越广，影响越来越远。所以，党外人士要自觉提高政治站位，练好监督内功，找准职责定位，敢于直言提意见，善于思考提建议，不断增强监督实效。

（二）机制层面

借鉴各地成功做法和模式，做好与人大监督、行政监督、司法监督等权力性监督的相互配合，在完善既有机制基础上，推进制度创新和手段创新，以机制凝聚合力，乃当务之急。

1.完善工作制度，推进民主监督规范化。各级党委要结合民主监督实际和监督领域具体情况，制定切实可行的民主监督工作制度，确保民主监督制度化、规范化。

2.加强队伍建设，推进民主监督科学化。要从点上加强学习培训，成为敢于监督、善于监督的尖兵。要从线上加强各个专业领域党外人士队伍的组建，吸引吸收政治素质好、参政能力强、专业素养高的中青年优秀骨干，不断壮大民主监督力量。要从面上加强不同领域监督力量的整合协调，倡导有组织的团队式监督行动，努力提升民主监督的实效性。

3.搭建知情平台，推进民主监督常态化。要在制度上保证政务动态信息及时向党外人士包括社会公众公开，建立健全重要决策、重大活动的事先、事后通报制度。要在机制上扩大监督者在政治生活和政务活动中的参与度，加大党外人士在政府部门和公检法司机关担任领导职务的力度，让监督者有更多知情权。要主动创新方式方法，注重利用现代技术，通过电话、网络、走访等多种渠道，主动收集信息，推进民主监督常态化。

4.强化成果意识，推进民主监督实效化。从内部讲，党外人士的监督成果要言之有理、言之有物，形成有价值的可行性操作方案，才能在实践中起到督促推进作用。从外部看，各级党委、政府及相关部门要高度重视民主监督成果的实践运用，建立从结果实施到反馈的运作机制，确保民主监督的高质量和实效化。